Badanie sieci funduszy poręczeniowych pod kątem nowych zasad UE dotyczących kwalifikowania poręczeń i gwarancji jako pomocy publicznej

Transkrypt

1 Badanie sieci funduszy poręczeniowych pod kątem nowych zasad UE dotyczących kwalifikowania poręczeń i gwarancji jako pomocy publicznej Raport końcowy - STRESZCZENIE Warszawa, grudzień 2009 Warszawa, styczeń 2010 Badanie współfinansowane ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego 1

2 Streszczenie Badanie Badanie sieci funduszy poręczeniowych pod kątem nowych zasad UE dotyczących kwalifikowania poręczeń i gwarancji jako pomocy publicznej zostało zrealizowane w okresie listopad 2009-styczeń 2010 przez firmę doradczą Policy & Action Group Uniconsult sp. z o.o. na zlecenie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Niniejsze badanie objęło fundusze, które otrzymały środki na dokapitalizowanie w ramach Działania 1.2 Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (SPO WKP) oraz fundusze, których udziałowcem lub akcjonariuszem pozostaje Bank Gospodarstwa Krajowego. Badanie objęło analizę sieci funduszy poręczeń kredytowych pod kątem stosowania nowych zasad UE w zakresie kwalifikowania poręczeń i gwarancji jako pomocy publicznej. Badanie było realizacją postanowień rządowego programu Kierunki rozwoju funduszy poŝyczkowych i poręczeniowych w latach W ramach badania zrealizowano badanie desk research (analiza podstawowych regulacji, dotyczących pomocy publicznej), indywidualne wywiady pogłębione (IDI) z przedstawicielami funduszy poręczeniowych oraz kluczowych instytucji wspierających działalność poręczycielską, a takŝe analizę dokumentów przekazanych przez poszczególne fundusze (regulaminy działania, sprawozdania finansowe). 7 stycznia 2010 roku zorganizowano teŝ seminarium konsultacyjne na którym zostały przedstawione i przedyskutowane wyniki niniejszego badania. Działające w Polsce fundusze poręczeń (z wyjątkiem działalności poręczeniowej Banku Gospodarstwa Krajowego) nie podlegały dotąd jakimkolwiek specyficznym regulacjom prawnym, działały na zasadzie ogólnych przepisów prawa. Wyjątkiem od tej zasady były przepisy regulujące zasady wykorzystywania środków w ramach poszczególnych programów pomocowych w poprzednim okresie programowania były to regulacje, dotyczące SPO WKP, obecnie zaś regionalne programy operacyjne (RPO). Kluczowe znaczenie ma Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 czerwca 2009 r. w sprawie udzielania pomocy przez fundusze poŝyczkowe i poręczeniowe w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 105 poz. 874). Wspomniane rozporządzenie dotyczy wprawdzie tylko części funduszy, korzystających z dofinansowania w ramach RPO, jednak jego niektóre przepisy utrudniają udzielania poręczeń w najprostszej formie pomocy de minimis. Rozporządzenie ogranicza bowiem zakres poręczeń udzielanych w trybie de minimis, ze środków przekazanych w ramach RPO, do określonych, ograniczonych wydatków. Zasady udzielania pomocy publicznej są opisane w szeregu aktów prawnych, przede wszystkim w Rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis oraz w Rozporządzeniu Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu. Z kolei wskazania Komisji Europejskiej, dotyczące zasad na jakich powinny działać fundusze gwarancyjne (poręczeniowe) przedstawia Obwieszczenie Komisji w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy państwa w formie gwarancji (Dz. U. C 155 z ) wraz ze Sprostowaniem (Dz. U. C 244 z r). Ten ostatni dokument nie jest jednak aktem prawa i stąd teŝ nie ma mocy powszechnie obowiązującej, choć szczegółowo opisuje kluczowe zasady, jakie powinny spełniać fundusze gwarancyjne. 2

3 Obwieszczenie opisuje warunki przy których poręczenia nie mają charakteru pomocy publicznej. Jedną z moŝliwości udzielania poręczeń w taki sposób, aby nie miały one charakteru pomocy publicznej jest zachowanie tzw. bezpiecznych stawek prowizji, powiązanych z oceną ratingową potencjalnego klienta, oczywiście niŝszy rating wymusza w takiej sytuacji pobieranie wyŝszych prowizji. Obwieszczenie opiera klasy ratingu na ocenach stosowanych przez międzynarodowe agencje ratingowe, choć dopuszcza teŝ stosowanie ratingu wewnętrznego, bądź teŝ opieranie się np. na ratingach bankowych. Wymaga się przy tym przestrzegania takŝe innych warunków jak np. stosowanie tzw. zasady pari passu (dzielenie się przez bank i fundusz poręczeniowy odzyskanymi kwotami). Obwieszczenie dopuszcza naturalnie takŝe udzielanie poręczeń w ramach innych dopuszczalnych trybów (pomoc de minimis, wyłączenia grupowe). Warto zwrócić uwagę, Ŝe instytucją podejmującą decyzję o zgodności zasad udzielania poręczeń z regułami Wspólnego Rynku jest Komisja Europejska. Dlatego teŝ wszelkie programy, wykraczające poza wyłączenia opisane w odpowiednich rozporządzeniach, powinny być z nią uzgadniane, w trybie tzw. pewności prawnej (gdy wątpliwości dotyczą drobnych kwestii szczegółowych) lub teŝ notyfikując program pomocowy lub jego elementy (zasady szacowania ryzyka, metody obliczania ekwiwalentu dotacji). Analiza dokumentów funduszy objętych badaniem oraz ich wyników finansowych pozwoliła na postawienie następujących wniosków: Olbrzymia większość funduszy osiąga zyski. Praktycznie prawie wszystkie fundusze mają w swoich regulaminach zawarte kluczowe postanowienia, zapewniające przejrzystość funkcjonowania i minimalizujące ryzyko wystąpienia pomocy publicznej, takie jak wykluczenie moŝliwości udzielania poręczeń przedsiębiorstwom zagroŝonym, ograniczenia udziału poręczenia do 80% wartości poręczanego zobowiązania, czy ograniczenie poręczenia w czasie i do konkretnego zobowiązania. Występowanie w umowach z bankami i innymi instytucjami finansowymi (funduszami poŝyczkowymi) zalecanej przez Obwieszczenie Komisji tzw. klauzuli pari passu jest wielką rzadkością. Ze względu na brak wystarczających danych o wartości opłat pobranych za konkretne poręczenia bardzo trudne jest porównanie wartości pobieranych stawek prowizji i wysokości tzw. bezpiecznych stawek, opisanych w Obwieszczeniu Komisji. Analizę tę dodatkowo utrudnia brak moŝliwości jednoznacznego przełoŝenia systemów oceny stosowanych przez poszczególne fundusze na opisany w Obwieszczeniu system ratingowy. Analiza zakresu stosowanych stawek oraz przychodów z tytułu udzielanych poręczeń (a więc przychodów z tytułu prowizji i innych opłat) pozwala jednak na postawienie tezy, Ŝe wprowadzenie bezpiecznych stawek doprowadziłoby prawdopodobnie do pewnego podniesienia poziomu pobieranych opłat, choć w zróŝnicowanym stopniu dla poszczególnych funduszy. Fundusze oraz inne instytucje objęte badaniem wskazywały na następujące istotne elementy: Konieczność pilnego i jednoznacznego uregulowania kwestii statusu poręczeń w kontekście regulacji, dotyczących pomocy publicznej. Jednocześnie zwracano uwagę na zagroŝenie, jakim byłoby przesuwanie decyzji, jakie konkretne działania naleŝy 3

4 podejmować, w pełni na poziom funduszy, która nie dysponują odpowiednimi kadrami i wystarczającą wiedzą na temat pomocy publicznej. Oparcie zasad ratingu opisanego w Obwieszczeniu Komisji o rating miedzynarodowych agencji ratingowych nie odpowiada specyfice klientów funduszy poręczeniowych, którym są przede wszystkim mikroprzedsiębiorcy. Udzielanie poręczeń w formie de minimis nakłada na fundusze konieczność badania oświadczeń o pomocy de minimis oraz sporządzania sprawozdań o wielkości udzielonej pomocy, co moŝe stanowić istotne obciąŝenie dla pracowników funduszy. Dość trudne moŝe się okazać wprowadzenie do umów z bankami i innymi instytucjami finansowymi zasady pari passu, tak ze względu na opór tych instytucji, jak i trudności związane z jej bardzo precyzyjnym, operacyjnym zdefiniowaniem. Wskazywano teŝ, Ŝe nawet jeśli jakieś rozwiązania wymagają notyfikacji przed Komisją Europejską nie powinno to być Ŝadną przeszkodą; naleŝy w takiej sytuacji przygotować odpowiedni program pomocowy i rozpocząć całą procedurę notyfikacyjną. Analiza obecnych zasad udzielania poręczeń przez polskie fundusze poręczeniowe oraz sytuacja formalna programów, w ramach których są udzielane poręczenia, prowadzi do wniosku, Ŝe mimo, Ŝe w olbrzymiej większości wypadków zasady udzielania poręczeń odpowiadają duchowi i literze odpowiednich przepisów unijnych, to jednak, przynajmniej do końca 2009 roku, Ŝaden z polskich funduszy poręczeniowych w zasadach udzielania poręczeń nie odnosił się do odpowiednich przepisów unijnych (np. udzielanie poręczeń jako pomocy de minimis, w ramach wyłączeń grupowych etc.). W krótkim horyzoncie czasowym rekomendujemy zatem udzielanie poręczeń jako pomocy de minimis, przyjmując zalecany przez Komisje Europejską i nie wymagający dalszych uzgodnień 13,33% współczynnik strat. Warto przy tym pamiętać, Ŝe takie podejście jest jednak tylko częściowo moŝliwe do stosowania przez fundusze poręczeniowe, korzystające ze środków w ramach regionalnych programów operacyjnych. W tych przypadkach zakres celów, jakich realizacji mogą słuŝyć poręczane zobowiązania, jest istotnie ograniczony, w stosunku do ogólnych przepisów o pomocy de minimis. Na podstawie wyników badania proponujemy podjęcie następujących działań, porządkujących status aktualnie udzielanych poręczeń w kontekście przepisów, dotyczących pomocy publicznej. Pilne dokonanie próby nowelizacji rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego, regulującego udzielanie poręczeń ze środków RPO, pod kątem umoŝliwienia w ramach pomocy de minimis, poręczania kredytów i poŝyczek na cele stricte obrotowe, czyli bez wyliczania katalogu wydatków kwalifikowanych oraz uproszczenie wymogów, dotyczących zakresu wniosku o poręczenie. Wymaga to jednak naturalnie konsultacji z Komisją Europejską. Utrzymanie rozporządzenia w obecnej formie zagraŝa jednak istotnie moŝliwości wykorzystania środków w ramach RPO. Przygotowanie notyfikacji w trybie tzw. pewności prawnej moŝliwości udzielania poręczeń w oparciu o bezpieczne stawki i ratingi wewnętrzne 4

5 funduszy, bądź teŝ ratingi bankowe. UmoŜliwi to udzielanie poręczeń nie stanowiących pomocy publicznej, ani pomocy de minimis. Przygotowanie programu pomocowego de minimis i notyfikowanie w Komisji Europejskiej metody szacowania ryzyka i wyliczania ekwiwalentu dotacji. Dzięki temu będzie moŝliwe udzielanie poręczeń w oparciu o bardziej realistyczny, odpowiadający rzeczywistym stratom funduszy poręczeniowych współczynnik strat, niŝ wskazywany przez Komisję Europejską maksymalny współczynnik 13,33%. Dzięki temu znacznemu zmniejszeniu powinien ulec ekwiwalent dotacji. Fundusze mające zamiar udzielać poręczenia jako pomoc de minimis powinny jak najszybciej przygotować zasady udzielania poręczeń i uzgodnić je z Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. NaleŜałoby teŝ jak najszybciej uruchomić reporęczenia BGK. Reporęczenia transakcji przy zachowaniu pewnych warunków nie powinny stanowić pomocy publicznej dla funduszy, natomiast tzw. reporęczenia płynności powinny być udzielane jako pomoc de minimis. 5