Streszczenia oceny wpływu

Transkrypt

1 KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH Bruksela, dnia SEK(2007) 61 DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument towarzyszący KOMUNIKATOWI KOMISJI DO RADY I PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO Wyniki przeglądu wspólnotowej strategii na rzecz zmniejszenia emisji CO 2 pochodzących z samochodów osobowych i lekkich pojazdów dostawczych Streszczenia oceny wpływu {KOM(2007) 19 wersja ostateczna} {SEK(2007) 60} PL PL

2 1. OPIS PROBLEMU 1.1. Charakter zagadnienia lub problemu wymagającego działań Wiosną 2005 r. Parlament Europejski i Rada Europejska potwierdziły cele Unii Europejskiej, zgodnie z którymi temperatura na powierzchni kuli ziemskiej nie powinna wzrosnąć o więcej niż 2 C powyżej poziomu sprzed rewolucji przemysłowej, co ma zapobiec niebezpiecznym i nieodwracalnym antropogenicznym zmianom klimatycznym. Rada Europejska stwierdziła ponadto, że dla grupy rozwiniętych państw należy przewidzieć poziom zmniejszenia emisji rzędu % do roku 2020 względem poziomu odniesienia przyjętego na podstawie Protokołu z Kioto. Chociaż UE zmniejszyła swoje emisje o nieco poniżej 5 % w okresie , transport drogowy pozostaje jednym z niewielu sektorów, których emisja ciągle wzrasta (+26 % we wspomnianym okresie), co utrudnia Unii Europejskiej wypełnianie zobowiązań przyjętych na podstawie Protokołu w Kioto oraz ma negatywny wpływ na konkurencyjność niektórych sektorów (np. energochłonnych gałęzi przemysłu), które są bardziej wrażliwe na międzynarodową konkurencję, podczas gdy transport jest z natury rodzajem działalności krajowej Konsekwencje braku zmian polityki Zgodnie z wnioskiem Komisji z 1995 r. 1, popartym przez Parlament Europejski i Radę, podstawą obecnej strategii UE są dobrowolne zobowiązania przemysłu samochodowego do zmniejszenia emisji CO 2, oznakowanie samochodów przy pomocy etykiet na temat efektywności zużycia paliwa oraz propagowanie samochodów o zmniejszonym zużyciu paliwa poprzez środki fiskalne. W porównaniu ze średnią wartością w UE15 na poziomie 186 g CO 2 /km w 1995 r., średnia emisji z nowych samochodów w UE25 w roku 2004 wyniosła 162 g CO 2 /km. Doświadczenia zdobyte w toku realizacji bieżącej strategii pozwalają na sformułowanie następujących wniosków: Średnia emisja z nowego samochodu sprzedanego w UE15 w 2004 r.wyniosła. 12,4 % poniżej punktu wyjścia z roku W tym samym okresie rozmiary oraz moc nowych samochodów sprzedawanych w UE znacznie wzrosły, podczas gdy ich ceny wzrosły poniżej wskaźnika inflacji. W obliczu skromności środków wprowadzonych przez państwa członkowskie w odniesieniu do popytu, wyraźne zmniejszenie emisji przyniosły nowe rozwiązania technologiczne zastosowane w pojazdach. Postępy osiągnięte do tej pory przybliżają perspektywę osiągnięcia docelowej wielkości emisji 140 g CO2/km na lata 2008/9, lecz w razie braku dodatkowych środków, cel UE na rok 2012, tj. 120 g CO2/km, nie zostanie osiągnięty. 1 KOM(95) 689, i konkluzje Rady z PL 2 PL

3 2. CELE 2.1. Cele polityki Ogólne cele polityki: Zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego w Unii Europejskiej oraz zwiększenie bezpieczeństwa zaopatrzenia w energię UE. Szczegółowe cele: Ograniczenie wpływu zmian klimatycznych oraz poprawa efektywności zużycia paliwa w lekkich pojazdach (samochody osobowe oraz lekkie samochody dostawcze) poprzez osiągnięcie do roku 2012 wspólnotowej średniej wartości 120 g CO 2 /km dla nowo sprzedawanych samochodów. Cele operacyjne: W zakresie podaży, zdefiniowanie ram na lata 2012/2015 w odniesieniu do efektywności zużycia paliwa w lekkich pojazdach dostawczych i ich częściach (opony, klimatyzacja itd.) zarówno w warunkach jazdy próbnej, jak w warunkach rzeczywistych, W zakresie popytu, określenie środków, jakie muszą być przyjęte na szczeblu UE i krajowym oraz przez zainteresowane podmioty prowadzące działalność przemysłową, aby skierować popyt w kierunku samochodów bardziej paliwooszczędnych Spójność z celami horyzontalnymi Unii Europejskiej (strategia lizbońska, strategia zrównoważonego rozwoju) Cele polityki wspierają innowacje oraz rozwój technologiczny, umożliwiając przemysłowi UE osiągnięcie wiodącej pozycji na świecie w obszarze oszczędnych technologii. Pozycja ta powinna przygotować grunt pod eksport technologii oraz pojazdów na rozwijające się rynki, na których odczuwalne są braki ropy naftowej i na których wyznaczono ambitne cele w zakresie efektywnego zużycia paliwa. Promowanie dalszych udoskonaleń technologii będzie również stanowiło narzędzie wspierania tworzenia w Europie miejsc pracy dla osób z wysokimi kwalifikacjami. Rada Europejska z czerwca 2006 r. jednomyślnie potwierdziła 2, że zgodnie ze strategią w sprawie CO 2 emitowanego przez lekkie pojazdy samochodowe nowy park samochodowy powinien emitować CO 2 średnio w ilości 140 g CO 2 //km (do roku 2008/09) oraz 120 g CO 2 //km (do roku 2012). 2 Nowa Strategia UE na rzecz zrównoważonego rozwoju, czerwiec 2006 r. PL 3 PL

4 3. OPCJE POLITYKI 3.1. Zidentyfikowane opcje Rozważane są trzy opcje jako możliwe sposoby realizacji celów polityki określonych w rozdziale 2.1: (1) Podejście polegające na braku zmian w polityce : obecna wspólnotowa strategia na rzecz zmniejszenia emisji CO 2 z samochodów oraz poprawy efektywności zużycia paliwa pozostaje niezmieniona, co oznacza, że należy osiągnąć docelową wspólnotowa wielkość emisji, tj. 120 g CO 2 /km poprzez równoległą realizację trzech istniejących filarów strategii. (2) Podejście polegające wyłącznie na udoskonalaniu technologii samochodowych : wspólnotowy cel średniej emisji CO 2 z nowych samochodów na poziomie 120 g CO 2 /km do roku 2012 jest realizowany wyłącznie poprzez udoskonalanie technologii samochodów osobowych (M1). (3) Podejście zintegrowane : Zmniejszenie emisji CO 2 na poziomie odpowiadającym przynajmniej wielkości zmniejszenia uzyskanej przy pomocy opcji (2) jest uzyskane poprzez zintegrowane podejście, obejmujące zarówno producentów samochodów, jak inne zainteresowane strony, czyli producentów opon, właściwe organy państw członkowskich itd. Środki rozważane w ramach tej opcji są ukierunkowane zarówno na podaż, jak popyt Opcje odrzucone na wstępnym etapie Objęcie transportu drogowego systemem handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych UE nie umożliwi realizacji celów strategii do 2012 r., ponieważ wszelkie zmiany w systemie handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych UE inne niż włączenie lotnictwa, mogą zostać wprowadzone w życie dopiero poczynając od 2013 r 3. Taki harmonogram zagwarantuje uczestnikom rynku utrzymanie stałych ram regulacyjnych oraz zapewni dodatkowy czas konieczny dla dostosowania przepisów prawnych do systemu. W przyszłości należy przeanalizować kilka elementów. Zasada obowiązująca w systemie handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych UE nakłada obowiązek osiągnięcia celów spójności na podmiot odpowiedzialny za emisje, jest to tzw. podejście w oparciu o bezpośrednie emisje. W przypadku transportu drogowego każdy właściciel lekkiego lub ciężkiego pojazdu byłby zmuszony do wnoszenia corocznych opłat, co doprowadziłoby do zbyt wysokich bieżących kosztów administracyjnych, sprzecznych z zasadami upraszczania oraz lepszego stanowienia prawa, nie wspominając o braku praktycznych możliwości opracowania sposobu przydziału oraz limitów w stosunku do indywidualnych właścicieli samochodów (w przypadku lotnictwa, rozwiązanie oparte na bezpośrednich emisjach jest możliwe i respektowane 4 ). Alternatywnie, można rozważyć dwie opcje uwzględniające pośrednie emisje. Po pierwsze, podmiotem odpowiedzialnym za emisje mogliby 3 4 Zob. KOM(2006) 676 ust Inną kwestią jest to, że podatkami nie jest objęta nafta. PL 4 PL

5 być dostawcy paliwa, przy czym mieliby oni możliwość kontrolowania swoich zobowiązań finansowych w ramach systemu jedynie poprzez ustalanie cen paliwa, tym samym uzyskując w rezultacie nic ponadto co w chwili obecnej udaje się uzyskać poprzez podatki akcyzowe. Alternatywnie, podmiotem odpowiedzialnym za emisję mogliby stać się producenci samochodów: system opierałby się na prognozach emisji w całym okresie eksploatacji pojazdu dla każdego nowo sprzedawanego samochodu. W obliczu wyżej wymienionego harmonogramu Komisja rozpatrzy możliwość włączenia transportu drogowego do EU ETS w trzecim okresie handlowym. Obawy co do skuteczności i politycznej akceptacji doprowadziły do wykluczenia opcji przewidującej oparcie się wyłącznie na podatkach akcyzowych od paliw wykorzystywanych w transporcie. Mobilność/zarządzanie ruchem i infrastrukturą (np. synchronizacja sygnalizacji świetlnej, ograniczenia prędkości oraz środki zapobiegające zatorom drogowym) stanowią już część wspólnej polityki transportowej WE 5, nie zostały zatem objęte przeglądem. 4. ANALIZA ODDZIAŁYWANIA 4.1. Opis metodyki Konstruowanie krzywej kosztów w odniesieniu do samochodów osobowych (M1) W celu skonstruowania krzywej kosztów analizie poddano cztery scenariusze oparte na założeniach krzywej kosztów ze studium zadania A 6 zakładające osiągnięcie emisji 135, 130, 125 i 120 g CO 2 /km do roku Koszty przyjęte dla poszczególnych środków to koszty społeczne, będące sumą nadwyżki konsumenta, nadwyżki producenta oraz marginalnych kosztów dofinansowania ze środków publicznych. Zbadano trzy alternatywne hipotezy kosztów: Pierwsza hipoteza zakłada roczny wzrost masy pojazdu o 1,5 % w oparciu o dane historyczne; Druga hipoteza kosztów odzwierciedla potencjalny wpływ środków w zakresie popytu (opodatkowanie) na koszty przestrzegania przepisów: opiera się ona na założeniu innego odsetka wzrostu masy własnej pojazdów, który prowadzi do niższego o 19 % kosztu uzyskania wielkości 120g do roku 2012 niż w przypadku pierwszej hipotezy; 5 6 KOM(2006) 314. "Review and analysis of the reduction potential and costs of technological and other measures to reduce CO 2 emissions from passenger cars" ( Przegląd i analiza możliwości redukcji i kosztów w odniesieniu do środków technicznych i innych zastosowanych w celu ograniczenia emisji CO 2 z samochodów osobowych ), dokument przygotowany przez TNO Science and Industry (Netherlands Organisation for Applied Scientific Research, Niderlandy), Institute for European Environmental Policy (Instytut Europejskiej Polityki Ochrony Środowiska) oraz Laboratory of Applied Thermodynamics (Laboratorium Termodynamiki Stosowanej), patrz PL 5 PL

6 Trzecia hipoteza obejmuje alternatywną metodę konstruowania krzywej kosztów uwzględniającą dalsze obniżenie kosztów o 17 %. Tabela 1 Koszty społeczne, zaoszczędzenie CO 2 i efektywność kosztowa czterech scenariuszy zmniejszenia emisji z samochodów osobowych (kumulowane w okresie ) 135 g CO 2 /km 130 g CO 2 /km 125 g CO 2 /km 120 g CO 2 /km mln EUR do do do do mln t CO 2-97 do do do do EUR/tonę CO 2-33 do do 85 6 do do Ocena kosztów i potencjału zmniejszenia emisji dla pozostałych środków W odniesieniu do każdego środka, ocenie poddano ograniczenie emisji gazów cieplarnianych oraz efektywność kosztową. Przeprowadzono analizę kosztów krańcowych i efektywność włączenia każdego ze środków, uwzględniając najniższe i najwyższe wartości M1oraz szacunkowe koszty biopaliw (tabela 2). Tabela 2: Analiza efektywności kosztów opcji (3) środków (źródło TREMOVE oraz zadanie A) Środek Równoważnik CO 2 WtW w mln t Efektywność kosztowa EUR/t GSI -36,3-113 N1-15g -20,4-75 TPMS -41,5-64 MAC -16,7-30 M1 poziom 140g - 135g -98,1 (B) -99,7 (A) 3 (B) 50 (A) Biopaliwa 1,65% M1 poziom 135g 130g -99,2 (B) -100,8 (A) 58 (B) 120 (A) N1-30g -24,1 81 LRRT -44,2 84 M1 poziom 130g -99,2 (B) -101,0 (A) 91 (B) 157 (A) PL 6 PL

7 125g M1 poziom 125g 120g -100,6 (B) -102,0 (A) 118 (B) 198 (A) Oleje o niskiej lepkości -68, N ,6 252 N ,0 356 Celem powyższego jest zagwarantowanie ograniczenia emisji CO 2 odpowiadającego przynajmniej oszczędnościom uzyskanym poprzez osiągnięcie docelowej wartości 120 g CO 2 /km do roku Szczególną uwagę poświęca się przede wszystkim tym środkom, które są wymierne, przewidują harmonogram realizacji oraz wskazują podmioty odpowiedzialne za ich realizację. Powinien istnieć mechanizm monitorowania postępów oraz zapewnienia sprawozdawczości, zgodnie z końcowym sprawozdaniem grupy CARS21. Możliwość realizacji środków z politycznego punktu widzenia, przystępność cen samochodów, promocja innowacji technicznych oraz sprawiedliwość zostały również uwzględnione w ocenie opcji (3). Biorąc pod uwagę powyższe wyniki rozpatrzono dwa warianty opcji (3): wariant 3A: środki polityki wskazane w drodze badania efektywności kosztowej (mianowicie sygnalizatory zmiany biegów GSI, klimatyzacja MAC, N1 przy założeniu zmniejszenia emisji o 15g CO 2 /km względem wartości referencyjnej, systemy monitorowania ciśnienia w oponach TPMS, opony o niskim oporze toczenia LRRT oraz biopaliwa) dodano do osiągnięcia 130 g CO 2 /km dla pojazdów M1. wariant 3B: opiera się na wariancie 3A, lecz uwzględnia dodatkowo środki wywierające wpływ na popyt konsumentów (podatki oraz informacje dla konsumentów) dające 19 % ograniczenie kosztów, umożliwiając osiągnięcie 130 g CO 2 /km dla pojazdów M Oddziaływanie na środowisko Wpływ wszystkich scenariuszy na popyt w sektorze transportu pozostanie ograniczony: opcja (2) powoduje nieznaczne obniżenie popytu na transport pasażerski, podczas gdy opcje 3A i 3B prowadzą do nieznacznego zwiększenia transportu pasażerskiego, gdyż wzrost ceny pojazdów i kosztów konserwacji jest równoważony przez oszczędności paliwa. Opcja polityki 2 prowadzi do ograniczenia emisji rzędu 403 mln t WtW równoważnika CO 2 w okresie , co odpowiada zmniejszeniu o 6% w przypadku transportu drogowego w porównaniu z wartością odniesienia. Opcje polityki 3A i 3B prowadzą do nieco znaczniejszego zmniejszenia, odpowiednio 429 i 422 mln t. W przypadku emisji konwencjonalnych zanieczyszczeń, podczas gdy opcja 2 prowadzi do nieznacznego zmniejszenia emisji SO 2, PM i NO X, w przypadku opcji 3A i 3B uzyskane ograniczenie jest nieco mniejsze z powodu zwiększonego ruchu. PL 7 PL

8 4.3. Oddziaływanie na gospodarkę Wpływ opcji polityki na sprzedaż pojazdów również pozostaje ograniczony, przy czym opcja 2 oddziałuje najsilniej na małe samochody. Wskazuje to na potrzebę ustanowienia instrumentu uwzględniającego strukturę rynków samochodowych, oraz specyficzne cechy poszczególnych segmentów rynku w zakresie ich zdolności do poprawy efektywności zużycia paliwa poprzez udoskonalenia technologiczne. Patrz również Tabela. Tabela 3 - analiza kosztów społecznych rozważanych opcji EU25 Wartość bieżąca netto , mln EUR, różnica względem opcji odniesienia (opcja 1) Nadwyżka konsumenta (włączając popyt na transport ze strony firm) Opcja 2 Opcja 3A Opcja 3B Suma kosztów społecznych W modelowaniu przyjęto zachowawcze szacunki kosztów: koszty opcji o charakterze technologicznym nie uwzględniają synergii integracji systemów lub nowych innowacyjnych technologii, które mogą pojawić się między rokiem 2006 a Ponadto przyjęte szacunki kosztów nie uwzględniają krzywych uczenia się oraz ekonomii skali po roku 2012, oraz tego, że szacunki ex ante w zakresie kosztów są zazwyczaj o wiele wyższe niż rzeczywiste koszty przestrzegania przepisów. Przyjęcie uwzględniającego ten fakt alternatywnego założenia dałoby niższe koszty, dlatego wprowadzono korektę - 17 % jako wariant alternatywny patrz Tabela 4. Tabela 4 - efektywność kosztowa ograniczania emisji gazów cieplarnianych Koszt na tonę równoważnika CO 2 Opcja 2 Opcja 3A Opcja 3B Koszty szacunkowe 132 EUR/tonę 54 EUR/tonę 24 EUR/tonę Alternatywne koszty szacunkowe 84 EUR/tonę 31 EUR/tonę 6 EUR/tonę 4.4. Oddziaływanie społeczne Trzy rozpatrzone opcje nie mają widocznego wpływu na całokształt zatrudnienia w UE25, chociaż może wystąpić migracja pracowników w obrębie UE oraz, w ograniczonym zakresie, poza terytorium UE, szczególnie w przypadku opcji 2. Zmniejszona emisja CO 2 z pasażerskiego transportu drogowego przyczyni się do ograniczenia zmian klimatycznych oraz ich wpływu na społeczeństwo. Niektóre z przewidzianych środków przyczynią się do ograniczenia emisji CO 2 oraz poprawy bezpieczeństwa na drogach, co może wpłynąć na zmniejszenie liczby wypadków drogowych. PL 8 PL

9 5. PORÓWNANIE OPCJI Redukcja emisji CO 2 Efektywność kosztowa Możliwość pomiaru Monitorowanie Opcja 1 (brak zmian polityki) - n/d (w oparciu o dyrektywę 80/1268 EWG) (decyzja 1753/2000/WE) Opcja 2 Opcja 3A Opcja 3B = (scenariusz odniesienia) (403 mln t CO 2 ) 132 EUR/t (w oparciu o dyrektywę 80/1268 EWG) (decyzja 1753/2000/WE) ++ (424 do 429 mln t CO 2 ) 32 do 54 EUR/t (potrzeba uwzględnienia rzeczywistego zastosowania sygnalizatorów zmiany biegów oraz potrzeba wprowadzenia procedury pomiaru dla klimatyzacji oraz opon o niskim oporze toczenia) (wymaga dostosowania decyzji 1753/2000/WE w celu objęcia N1, oraz zapewnienia monitorowania dla opon o niskim oporze toczenia, klimatyzacji, systemów monitorowania ciśnienia w oponach i sygnalizatorów zmiany biegów) + (417 do 422 mln t CO 2 ) 6 do 24 EUR/t (patrz opcja 3A) (patrz opcja 3A) PL 9 PL

10 Odpowiedzialność Opcja 1 (brak zmian polityki) (wyraźnie wskazany odpowiedzialny podmiot: producenci samochodów) Opcja 2 Opcja 3A Opcja 3B (wyraźnie wskazany odpowiedzialny podmiot: producenci samochodów) (wyraźnie wskazany odpowiedzialny podmiot: producenci samochodów, przemysł paliwowy i oponowy, dostawcy samochodów) (wyraźnie wskazany odpowiedzialny podmiot: producenci samochodów, przemysł paliwowy i oponowy, dostawcy samochodów, lecz brak pewności co do realizacji środków podatkowych) Opcje (3A) i (3B) wydają się być najbardziej obiecujące ze względu na korzystniejszą efektywność kosztową oraz wyższą całkowitą redukcję emisji CO 2 w perspektywie roku 2020 w porównaniu z opcją (2). Zasadniczo opcje 3A i 3B reprezentują ten sam poziom ambicji w odniesieniu do poszczególnych środków, lecz ich konsekwencje są różne z w świetle oddziaływania środków ukierunkowanych na popyt konsumentów przewidzianych w ramach opcji (3B). Opcja ta jest najbardziej efektywna kosztowo, przy 24 EUR/tonę, lecz wymaga czynnej realizacji środków ukierunkowanych na popyt (opodatkowanie). Na państwach członkowskich spoczywa wyraźna odpowiedzialność zapewnienia realizacji opcji (3B), dzięki czemu obniżone zostaną koszty przestrzegania przepisów ponoszone przez producentów w wyniku realizacji założeń ram UE dotyczących efektywności zużycia paliwa, które zostaną przedstawione w 2007 r. 6. MONITOROWANIE I OCENA W celu zapewnienia dalszych postępów w ograniczaniu emisji mierzonych w cyklu badania CO 2, wymagane będzie dostosowanie obecnego mechanizmu monitorującego ustanowionego na mocy decyzji 1753/2000/WE 7, tak aby zakresem decyzji objęte zostały również lekkie samochody dostawcze (N1). W odniesieniu do opon, klimatyzacji stosowanej w pojazdach oraz systemów monitorowania ciśnienia w oponach, producenci będą musieli wykazać, że ich produkty spełniają nowe wymagania przewidywane na najbliższe lata. 7 Decyzja nr 1753/2000/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 2000 r. ustanawiająca plan monitorowania średnich indywidualnych poziomów emisji CO 2 z nowych samochodów osobowych, (Dz.U. L 202, z ). PL 10 PL