ZDANIEM członka kolegium krakowskiej RIO, W. LACHIEWICZA: W jaki sposób trzeba rozliczyć subwencję oświatową przekazaną na dzieci niepełnosprawne?

Transkrypt

1 Art. 32 USTAWY OKOŁOBUDŻETOWEJ ZDANIEM członka kolegium krakowskiej RIO, W. LACHIEWICZA: W jaki sposób trzeba rozliczyć subwencję oświatową przekazaną na dzieci niepełnosprawne? Podział kwot bazowych w ramach części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok kalendarzowy określa corocznie wydawane rozporządzenie MEN z art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W rozporządzeniu MEN na rok 2015, tak samo, jak w latach wcześniejszych, wśród wag subwencji oświatowej przewidziane zostały również kwoty na ucznia objętego specjalną organizacją nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży w rozumieniu art. 71b ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Idzie o tzw. kształcenie specjalne. Jak to wynika z zestawienia art. 32 ustawy z r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (dalej: ustawa okołobudżetowa) z przepisami art. 71b ust. 1 ustawy o systemie oświaty, każda JST w roku 2015 musi ponieść wydatki na zadania z art. 71b ust. 1 ustawy o systemie oświaty - w wysokości nie mniejszej, niż kwoty części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywane na uczniów objętych kształceniem specjalnym. Idzie o zajęcia wymagające specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży. W związku z ww. zmianą w stanie prawnym do klasyfikacji budżetowej wprowadzono dwa nowe rozdziały: rozdział i rozdział Co wymaga podkreślenia, rozdziały te zgodnie z ich nazwą normatywną, służą wyłącznie dla wyodrębnienia wydatków na zajęcia z uczniami niepełnosprawnymi od całości wydatków dotyczących przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego oraz oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych. Wydatki na zajęcia z art. 71b ustawy o systemie oświaty w przedszkolach specjalnych i szkołach specjalnych nie planujemy w rozdziałach: i 80150, ale nadal planujemy je we właściwych dla nich rozdziałach: 80102, 80105, 80111, 80121, 80124, Co również istotne to konsekwencja, że w nowym rozdziale planujemy i ewidencjonujemy wykonanie wypłaty dotacji podmiotowej (oświatowej) dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego oraz oddziałów wychowania przedszkolnego w tej części, jaka dotyczy wypłat kwot na uczniów niepełnosprawnych. Kwota dotacji na uczniów innych niż niepełnosprawni planowana jest w dotychczasowych rozdziałach: oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego. Natomiast kwota na uczniów niepełnosprawnych z ww. jednostek planowana jest w nowym rozdziale Reasumując, dowodem dochowania przez JST wymogów z art. 32 ustawy okołobudżetowej jest kwota planowanych wydatków budżetu JST i ich wykonanie (wydatkowanie) w nowych rozdziałach i 80150, ale i także plan i wykonanie budżetu JST w związanych z ww. częścią subwencji oświatowej - dotychczasowych rozdziałach: szkoły podstawowe specjalne, przedszkola specjalne, gimnazja specjalne, licea ogólnokształcące specjalne, licea profilowane specjalne, szkoły zawodowe specjalne. W tych rozdziałach znajdują się wydatki na zadania z art. 71b ustawy o systemie oświaty w tym również dotacje z budżetu JST dla tego rodzaju specjalnych szkół i placówek prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne inne niż JST z art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty.

2 . Zasady dysponowania przez JST środkami subwencji ogólnej Nauka finansów publicznych dzieli wydatki transferowe budżetu między innymi na dotacje ogólne i dotacje celowe. Dotacja jest dotacją ogólną jeśli prawo nie ogranicza beneficjenta w jej wykorzystaniu na określone wydatki. Co do zasady, subwencja ogólna dla jednostki samorządu terytorialnego (JST) jest dochodem-transferem ogólnym (tzw. dotacją ogólną), jaki nie wymaga rozliczenia się żadnym określonym w prawie jego przeznaczeniem na określone wydatki - jak dotacja celowa w rozumieniu doktryny finansów publicznych. W ramach subwencji ogólnej dla każdej JST wyodrębniania jest część oświatowa subwencji ogólnej, której wysokość regulują przepisy art. 28 ustawy z r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz ze zm. dalej: DochJstU). Ustawa w tym względzie zawiera normę blankietową (art. 28 ust. 6 DochJstU), aby zasady obliczania wysokość części oświatowej subwencji ogólnej dla każdej JST i jej kwoty składowe regulował rokrocznie wydawanym rozporządzeniem Minister Edukacji Narodowej (MEN). Do r. JST nie były zobowiązane prawem, aby środki części oświatowej subwencji ogólnej przeznaczać na wydatki na rzecz określonej kategorii uczniów wyodrębnianej w ramach wagi subwencji oświatowej. Sytuacja zmieniła się w wyniku przepisu art. 32 ustawy z r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U. z 2014 r. poz dalej: ustawa okołobudżetowa). 2. Treść obowiązku JST z art. 32 ustawy okołobudżetowej Zgodnie z powołanym przepisem: W roku 2015 na realizację zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży jednostka samorządu terytorialnego przeznacza środki w wysokości nie mniejszej niż wynikająca z podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1115, 1574 i 1644), w zakresie tych zadań.. Przepis ustawy okołobudżetowej jest nieścisły w dwóch miejscach. Po pierwsze tam gdzie odsyła do pojęcia: zadania wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży ustawodawca w ustawie okołobudżetowej nie uściślił jak rozumieć to pojęcie. Po drugie przepis jest nieścisły w części odsyłającej do rozporządzenia MEN wydanego na rok 2015 na podstawie art. 28 ust. 6 DochJstU. Rozporządzenie nie określa wysokości kwot subwencji przypadające dla każdej indywidualnej JST, ale tylko określa zasady obliczanie wag kwotowych dla każdej JST w ramach części oświatowej subwencji ogólnej. Kwoty dla konkretnej JST wynikają z zastosowanie przez MEN reguł z rozporządzenia z art. 28 ust. 6 DochJstU. Pojęcie zastosowane we wstępnej części zapisu art. 32 ustawy okołobudżetowej można i trzeba utożsamiać z pojęciem opisującym szczególne działania jednostek oświatowych w stosunku do dzieci i młodzieży opisane w przepisie art. 71b ustawy z r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572; z późn. zm. dalej: SysOśwU). Zgodnie z art. 71b ust. 1 SysOśwU: Kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a (tj. dzieci i młodzież niepełnosprawną lub niedostosowaną społecznie i uczniów niepełnosprawnych), wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych,

3 przedszkolach i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5 SysOśwU. Zasady i tryb kwalifikacji dzieci do kształcenia specjalnego oraz rodzaje niepełnosprawności i zasady prowadzenia zajęć określa: 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji narodowej z r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz.U. z 2014 r. poz. 392 dalej: 1RozpMEN) - oraz 2 Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w przedszkolach, szkołach i oddziałach ogólnodostępnych lub integracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 414 dalej: 2RozpMEN). Przepisy SysOśwU wprost nie gwarantują otrzymania przez JST specjalnych kwot w ramach subwencji oświatowej na kształcenie specjalne z art. 71b ust. 1 SysOśwU. Obowiązek Ministra, aby w ramach części oświatowej subwencji ogólnej wyodrębniał dla JST środki na uczniów objętych kształcenie specjalnym wynika pośrednio z tych przepisów art. 80 i art. 90 SysOśwU, gdzie określono wysokość kwoty dotacji podmiotowej (oświatowej) na niepełnosprawne dziecko przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego. W związku z tymi przepisami w rozporządzeniu z art. 28 ust. 6 DochJSTU Minister musi na te dzieci wyodrębniać specjalne kwoty przekazywane samorządom gminnym. Nieco inaczej wyglądała kwestia kwot subwencji na objętych kształceniem specjalnym uczniów szkół i placówek Podkreślić należy, że to, iż w subwencji oświatowej wyodrębniana była i jest również kwoty na kształcenie specjalne w szkołach i placówkach nie było obowiązkiem ustawowym MEN, ale wynikało dotychczas z praktyki Ministra wydającego corocznie rozporządzenie o subwencji oświatowej przewidujące kwoty na uczniów objętych kształceniem specjalnym w szkołach i placówkach. Reasumując, pojęcie zastosowane w art. 32 ustawy okołobudżetowej należy utożsamiać z zadaniami w zakresie kształcenia specjalnego z art. 71b ust. 1 SysOśwU oraz z 1RozpMEN i 2RozpMEN, a zarazem ze środkami naliczanymi dla JST na uczniów objętych kształceniem specjalnym z rozporządzenia MEN z r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 (Dz.U. z 2014 r. poz dalej: SubOswR). Zastosowanie zasad z SubOśwR powoduje, że dana JST otrzyma w roku 2015 kwoty według określonych wag na uczniów objętych kształceniem specjalnym. Kwoty te liczone są nie tylko na uczniów placówek prowadzonych przez JST, ale i również na uczniów jednostek prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne dotowane w tym względzie z budżetu JST dotacją oświatową z art. 80 lub art. 90 SysOśwU. Ze względu na obowiązek z art. 32 ustawy okołobudżetowej, dana JST w roku 2015 musi zaplanować i wydatkować środki subwencji naliczonej na dzieci objęte kształceniem specjalnym z art. 71b ust. 1 SysOśwU w wysokości nie niższej niż otrzymana kwota na uczniów w ramach części oświatowej subwencji ogólnej. Kwotę tę określa indywidualnie MEN dla każdej JST z osobna. Formą realizacji ww. obowiązku jest zaplanowanie wydatków i ich poniesienie przez JST w wysokości nie niższej niż środków subwencji na kształcenie specjalne. Kwalifikowanymi będą

4 zatem wydatki samorządowych jednostek budżetowych oświaty z1rozpmen i 2RozpMEN oraz wydatków na dotacje podmiotowe z art. 80 i art. 90 SysOśwU na uczniów objętych kształceniem specjalnym w jednostkach i placówkach oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne. 3. Wydatki z art. 32 ustawy okołobudżetowej w planowaniu i ewidencji księgowej O szczegółowości planowania budżetowego i ewidencji wykonania budżetu JST stanowią przepisy ustawy z r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm. dalej: FinPubU) wraz z podziałkami rozporządzenia Ministra Finansów z r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz ze zm. dalej: KlasBudżR). Zgodnie z art. 35 FinPubU dochody JST są planowane w budżecie w szczegółowości: dział i źródło. W planach finansowych jednostek budżetowych dochody są ujmowane w szczegółowości: dział, rozdział i paragraf dochodów z KlasBudżR. Zgodnie z terminologią z DochJstU, źródłem dochodu budżetu JST jest subwencja ogólna, zaś jej części (wyrównawcza, rekompensująca, oświatowa) nie są samodzielnymi źródłami dochodów. Dlatego w budżecie JST po stronie dochodów w dziale 758 Różne rozliczenia, planuje się co najmniej kwotę dochodów JST z subwencji ogólnej. Jeśli JST w budżecie zastosuje dodatkową specyfikację rozdziałową to kwotę części oświatowej wyodrębni poprzez wyszczególnienie jej w zastosowanym rozdziale Cześć oświatowa subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Co wymaga podkreślenia w dotychczasowych budżetach JST i ewidencji dochodów nie wyodrębniano w specjalny sposób wpływów w ramach subwencji oświatowej naliczanej na uczniów objętych kształceniem specjalnym w rozumieniu art. 71b ust. 1 SysOśwU i art. 32 ustawy okołobudżetowej. Równie trudne w dotychczasowych budżetach było określić i wykazać kwoty na kształcenie, wychowanie i opiekę prowadzoną w stosunku do uczniów objętych kształceniem specjalnym z art. 71b ust. 1 SysOśwU i art. 32 ustawy okołobudżetowej. Jeśli kształcenie specjalne dokonywało się w specjalnych szkołach i placówkach z przepisów 1RozpMEN to znajdowało wyraz w wydatkach następujących rozdziałów budżetu JST: - rozdział szkoły podstawowe specjalne; - rozdział przedszkola specjalne; - rozdział gimnazja specjalne; - rozdział licea ogólnokształcące specjalne; - rozdział licea profilowane specjalne; - rozdział szkoły zawodowe specjalne; - rozdział ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze; - rozdział młodzieżowe ośrodki wychowawcze; - rozdział młodzieżowe ośrodki socjoterapii Jednak kształcenie specjalne uczniów mogło być również prowadzone w oddziałach specjalnych przedszkoli ogólnodostępnych z rozdziału przedszkola, oraz w oddziałach przedszkolnych ogólnodostępnych szkół podstawowych rozdział oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych. Według przepisów 2RozpMEN, kształcenie specjalne mogło i może być również

5 prowadzone w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, w tym z oddziałami integracyjnymi jakich nie wyodrębniała klasyfikacja rozdziałowa z dotychczasowego KlasBudżR. W tym przypadku w ogóle nie dało się ustalić i wyodrębnić wydatków ponoszonych na uczniów objętych kształceniem specjalnym z art. 71b ust. 1 SysOśwU. Było to kilkakrotnie sygnalizowane do MEN w materiałach z kontroli NIK. W związku z powyższymi utrudnieniami w noweli do KlasBudżR wynikającej z rozporządzenia Ministra Finansów z r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1952) do klasyfikacji rozdziałowej wprowadzono dwa nowe rozdziały o nowym oznaczeniu, ale i niejednoznacznych nazwach: - rozdział Realizacja zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego, - rozdział Realizacja zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży w szkołach podstawowych, gimnazjach, liceach ogólnokształcących, liceach profilowanych i szkołach zawodowych oraz szkołach artystycznych. WAŻNE! Sformułowania zastosowane w nazwach rozdziałów i wskazują, że nowe pozycje wydatkowe będą obejmowały wydatki na kształcenie specjalne uczniów z art. 71b ust. 1 SysOśwU, ale tylko w jednostkach z przepisów 2RozpMEN, jakie nie są specjalnymi. Oznacza to, że wydatki przedszkola gminnego na zadania oświatowe co do zasady będą wykazywane w rozdziale przedszkola gminne, jednak na kształcenie specjalne uczniów niepełnosprawnych wydatki należy wykazywać w nowym rozdziale Analogicznie ze szkołami podstawowymi i gimnazjami, jakie muszą stosować w tym względzie nowy rozdział SZKOLNICTWO NIEPUBLICZNE! Nowela KlasBudżR dotyczy również planowania i ewidencji dotacji oświatowych dla przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego. Jak wiadomo, kwota subwencji oświatowej otrzymywanej przez gminę obejmować może również środki naliczane na uczniów niepełnosprawnych w prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne (inne niż gmina) przedszkolach, innych formach wychowania przedszkolnego oraz oddziałach przedszkolnych szkół podstawowych. Przepisy SysOśwU wymagają w tym względnie od gminy przekazywanie w ramach dotacji podmiotowej (oświatowej) również kwot na każdego ucznia niepełnosprawnego w ww. jednostkach. Wprowadzenie nowego rozdziału oznacza więc, że dotacja udzielana przedszkolu niepublicznemu w części na dzieci nie objęte kształceniem specjalnym od r. powinna być planowania i przekazywana jak dotychczas z rozdziału budżetu gminy, jednak cześć tej dotacji na dzieci niepełnosprawne powinna być udzielana z rozdziału budżetu gminy. Nie powinno ulegać wątpliwości, że kwoty wydatków jednostek budżetowych samorządu i dotacji na jednostki oświaty niepublicznej, jeśli idzie o jednostki i placówki specjalne z 1RozpMEN, należy nadal planować i wydatkować z wcześniej wskazanych i stosowanych dotychczas rozdziałów właściwych przedszkolem

6 specjalnym i specjalnym szkołom oraz placówkom. Należy przy tym pamiętać, że wydatki wcześniej wymienionych placówek, w odróżnieniu od szkół i przedszkoli specjalnych, nie są w całości związane z kształceniem specjalnym dzieci, na które JST otrzymuje kwoty subwencji oświatowej, o jakich mowa w art. 32 ustawy okołobudżetowej. Co wymaga podkreślenia to fakt, że zapisem art. 32 ustawy okołobudżetowej nie wprowadzono wymogu wydatkowania na określone cele i zarazem rozliczania się przez JST z kwot subwencji oświatowej otrzymanych na kształcenie specjalne, co byłoby właściwe dla dotacji celowej w rozumieniu art. 126 i art. 127 FinPubU. Zastosowano natomiast konstrukcję prawną nawiązującą do przepisu art. 42 ust. 2 w związku z art. 212 ust. 1 pkt 8 i art. 237 ust. 1 FinPubU. Jak to wynika z art. 42 ust. 2 FinPubU, ze względu na zasadę niefunduszowości budżetu, nie można z określonym dochodem kojarzyć określonych wydatków, o ile ustawa szczególna nie stanowi inaczej. Należy uznać, że art. 32 ustawy okołobudżetowej jest właśnie przepisem szczególnym, do jakiego odwołuje się art. 42 ust. 2 FinPubU. Konsekwencją staje się wymóg wyodrębnienia (osobnego zestawiania) tego rodzaju dochodów i wydatków z nich finansowych od innych dochodów i wydatków w uchwale budżetowej JST na zasadach z art. 237 ust. 1 FinPubU. Oznacza to, że w uchwale budżetowej JST na rok 2015 w tabeli należy wydzielić kwoty dochodów z części oświatowej subwencji ogólnej należnej danemu samorządowi jako dochody naliczone na uczniów objętych kształceniem specjalnym z art. 32 ustawy okołobudżetowej oraz w tej samej tabeli należy zestawić je z wydatkami na kształcenie specjalne w jednostkach budżetowych samorządu oraz zestawić z wydatkami dotacyjnymi na uczniów niepełnosprawnych dla szkół i placówek prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne. Wspomniana nowela do KlasBudżR z r. w 2 zobowiązuje JST do dostosowania do r. uchwał budżetowych do nowo wyodrębnionych rozdziałów i Konsekwencje niedochowania przez JST obowiązku z art. 32 ustawy okołobudżetowej Nowy przepis art. 32 ustawy okołobudżetowej, jak również inne przepisy obowiązującego prawa nie przewidują, aby w przypadku naruszenia obowiązku ustawowego JST musiała zwracać część subwencji oświatowej do budżetu państwa. Dochowanie obowiązku w planowaniu budżetowym powinny zapewnić regionalne izby obrachunkowe sprawujące nadzór legalności nad uchwałą budżetową i jej zmianami. Poniesienie w roku 2015 wydatków niższych od kwot wynikających z art. 32 ustawy okołobudżetowej jest wyrazem naruszenia prawa przez organ wykonawczy JST w toku realizacji budżetu. Może to zostać ocenione negatywnie przez organ stanowiący JST mieć wpływ na ocenę absolutoryjną organu wykonawczego. Trudno jak na razie spekulować, czy przypadku wydatkowania na uczniów objętych kształceniem specjalnym kwot niższych niż z otrzymanej subwencji oświatowej przyszłe orzecznictwo nie potraktuje takich sytuacji, jako przejaw naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 11 ustawy z r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 168).