Opinia prawna dotycz ca Rozdzia u 7 (Art. 48) projektu ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

Transkrypt

1 Opinia prawna dotycz ca Rozdzia u 7 (Art. 48) projektu ustawy o systemie handlu Streszczenie Pod obrady Komitetu Sta ego Rady Ministrów przekazany zosta projekt ustawy o systemie handlu. Projekt ten, datowany na 22 lipca 2010 r., opublikowany zosta na stronach internetowych Ministerstwa rodowiska. Przedmiotowy projekt w artykule 48 ust. 1 wprowadza mo liwo wydawania zezwole (stanowi cych w za o eniu projektodawcy odpowiednik zezwolenia na emisj gazów w rozumieniu art. 4 dyrektywy EU ETS) na wniosek podmiotu podejmuj cego si realizacji instalacji spalania, czyli dla nieistniej cej jeszcze w dniu sk adania wniosku instalacji. Przeprowadzona analiza prawna wskazuje, i konsekwencj uchwalenia ustawy o systemie handlu w brzmieniu okre lonym w rz dowym projekcie tej ustawy (projekt z 22 lipca 2010 r.) w zakresie jego rozdzia u 7 Szczególne zasady wydawania zezwole podmiotom podejmuj cym realizacj instalacji b dzie: 1) pozbawienie skutku postanowienia art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit. h zmienionej dyrektywy ETS (zakazu udzielania bezp atnych uprawnie nowym instalacjom); 2) nieuprawnione rozszerzenie zakresu wyj tku od regu y aukcji (poprzez umo liwienie przydzia u bezp atnych uprawnie nowym instalacjom), oraz w efekcie 3) ograniczenie faktycznego skutku zmienionej tej dyrektywy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Art. 48 projektu ustawy jest niezgodny z art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit. h oraz art. 10c zmienionej dyrektywy ETS i w tym zakresie, w przypadku uchwalenia stanowi b dzie wadliw transpozycj tej dyrektywy. W zwi zku z powy szym ClientEarth rekomenduje wykre lenie w ca o ci rozdzia u 7 (art. 48) z projektu ustawy o systemie handlu.

2 Spis tre ci Wprowadzenie 4 Pod obrady Komitetu Sta ego Rady Ministrów przekazany zosta projekt ustawy o systemie handlu (projekt z dnia 22 lipca 2010 r., dalej okre lany projekt ustawy ). Przedmiotowy projekt w artykule 48 ust. 1 wprowadza mo liwo wydawania zezwole (stanowi cych w za o eniu projektodawcy odpowiednik zezwolenia na emisj gazów w rozumieniu art. 4 dyrektywy EU ETS) na wniosek podmiotu podejmuj cego si realizacji instalacji spalania, czyli dla nieistniej cej jeszcze w dniu sk adania wniosku instalacji. 4 Przedmiot opinii 4 Przedmiotem opinii jest ocena zgodno ci z prawem Unii Europejskiej zapisów rozdzia u 7 (Art. 48) projektu ustawy o systemie handlu zatytu owanego Szczególne zasady wydawania zezwole podmiotom podejmuj cym realizacj instalacji. 4 Opinia prawna 4 Wnioski i rekomendacje 9 Konsekwencj uchwalenia ustawy o systemie handlu w brzmieniu okre lonym w rz dowym projekcie tej ustawy (projekt z 22 lipca 2010 r.) w zakresie jego rozdzia u 7 Szczególne zasady wydawania zezwole podmiotom podejmuj cym realizacj instalacji b dzie: 9 1) pozbawienie skutku postanowie art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit. h zmienionej dyrektywy ETS (zakazu udzielania bezp atnych uprawnie nowym instalacjom); 9 2) nieuprawnione rozszerzenie zakresu wyj tku od regu y aukcji (poprzez umo liwienie przydzia u bezp atnych uprawnie nowym instalacjom), oraz w efekcie 9 3) ograniczenie faktycznego skutku zmienionej tej dyrektywy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. 9 Art. 48 projektu ustawy jest niezgodny z art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit. h oraz art. 10c zmienionej dyrektywy ETS i w tym zakresie, w przypadku uchwalenia, stanowi b dzie wadliw transpozycj tej dyrektywy. 9 W zwi zku z powy szym ClientEarth rekomenduje wykre lenie w ca o ci rozdzia u 7 (art. 48) z projektu ustawy o systemie handlu. 9 ClientEarth jest prawnicz organizacj non-profit z biurami w Londynie, Brukseli, Pary u i Warszawie. Jeste my prawnikami zaanga owanymi w rozwi zywanie problemów ochrony rodowiska poprzez czenie prawa z nauk i polityk publiczn. 10 2

3 3

4 Wprowadzenie Pod obrady Komitetu Sta ego Rady Ministrów przekazany zosta projekt ustawy o systemie handlu (projekt z dnia 22 lipca 2010 r. 1, dalej okre lany projekt ustawy ). Przedmiotowy projekt w artykule 48 ust. 1 wprowadza mo liwo wydawania zezwole (stanowi cych w za o eniu projektodawcy odpowiednik zezwolenia na emisj gazów w rozumieniu art. 4 dyrektywy EU ETS) na wniosek podmiotu podejmuj cego si realizacji instalacji spalania, czyli dla nieistniej cej jeszcze w dniu sk adania wniosku instalacji. Przedmiot opinii Przedmiotem opinii jest ocena zgodno ci z prawem Unii Europejskiej zapisów rozdzia u 7 (Art. 48) projektu ustawy o systemie handlu zatytu owanego Szczególne zasady wydawania zezwole podmiotom podejmuj cym realizacj instalacji. Opinia prawna 2.1. Projekt ustawy stanowi: Rozdzia 7 Szczególne zasady wydawania zezwole podmiotom podejmuj cym realizacj instalacji Art Zezwolenie mo e by wydane na wniosek podmiotu podejmuj cego realizacj instalacji spalania, która b dzie wytwarza a energi elektryczn przeznaczon do sprzeda y osobom trzecim, i w której nie b d prowadzone inne rodzaje dzia alno ci, wymienione w za czniku do ustawy, ni spalanie paliw. 2. Podj cie realizacji instalacji ma miejsce w dniu faktycznego rozpocz cia procesu inwestycyjnego dotycz cego tej instalacji. Za dzie faktycznego rozpocz cia procesu inwestycyjnego uznaje si dzie, jaki nast pi przed dniem 31 grudnia 2008 r., w którym rozpocz to budow poprzez podj cie prac przygotowawczych na terenie budowy. 3. Do wydania zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, stosuje si odpowiednio przepisy rozdzia u Wniosek o wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinien tak e zawiera : 1) miejsce realizacji nowej instalacji, 1 Opublikowany na stronach internetowych Ministerstwa rodowiska pod adresem: 4

5 6 Preambu a dyrektywy 2009/29/WE, pkt ClientEarth Opinia prawna dotycz ca projektu ustawy o systemie handlu 2) opis, harmonogram i planowany termin zako czenia procesu inwestycyjnego, 3) informacj o tytule prawnym do sk adników maj tkowych lub niemaj tkowych wchodz cych w sk ad inwestycji w instalacj spalania. 5. Do wniosku o wydanie zezwolenia nale y do czy potwierdzenie z o enia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub py ów do powietrza, je eli podmiot, o którym mowa w ust. 1, nie posiada tych pozwole w stosunku do instalacji, której dotyczy wniosek. 6. W zezwoleniu dla instalacji, której dotyczy wniosek, w szczególno ci nie przyznaje si uprawnie do emisji. 7. Prowadz cy instalacj w terminie 14 dni od rozpocz cia eksploatacji instalacji, której dotyczy wniosek, wyst puje do w a ciwego organu o zmian zezwolenia w zakresie spraw, o których uprzednio nie rozstrzygni to. 8. Obowi zek rozliczenia wielko ci emisji powstaje z dniem wydania decyzji o zmianie zezwolenia, o której mowa w ust Projekt ustawy w zakresie rozdzia u 7 dokonuje wdro enia dyrektywy 2003/87/WE 2, dyrektywy 2004/101/WE 3 oraz, przede wszystkim, dyrektywy 2009/29/WE 4. Jak stwierdza si w Uzasadnieniu projektu ustawy regulacja zawarta w Rozdziale 7 ma na celu implementacj art. 10 c dyrektywy 2009/29/WE, który ma umo liwi bezp atny przydzia uprawnie instalacjom wytwarzaj cym energi elektryczn. 5 Zasadnicze znaczenie ma wi c ocena zgodno ci art. 48 projektu ustawy z punktu widzenia poprawno ci transpozycji przepisów dyrektywy 2009/29/WE, które okre laj ogóln regu sprzeda y uprawnie na aukcji oraz zakresu dopuszczalnych wyj tków od tej regu y, tj. w szczególno ci art. 10 a oraz art. 10 c dyrektywy ETS w brzmieniu zmienionym przez dyrektyw 2009/29/WE (dalej okre lanej zmieniona dyrektywa ETS ) Wyra nym i nie budz cym w tpliwo ci celem dyrektywy ETS jest, jak stanowi jej art. 1, wspieranie zmniejszania emisji gazów. G ównym instrumentem s u cym osi gni ciu tego celu w odniesieniu do sektora energetycznego jest regu a alokacji uprawnie w drodze sprzeda y ich na aukcji pocz wszy od roku Zgodnie z art. 10 ust. 1 zmienionej dyrektywy ETS, pocz wszy od roku 2013, Pa stwa Cz onkowskie sprzedaj na aukcji wszystkie uprawnienia, które nie s przydzielone jako bezp atne, zgodnie z art. 10a i 10c. Zgodnie z art. 10c ust. 1 zmienionej dyrektywy ETS, w drodze odst pstwa od art. 10a ust. 2 Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 pa dziernika 2003 r. ustanawiaj ca system handlu przydzia ami emisji gazów we Wspólnocie oraz zmieniaj ca dyrektyw Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 275 z , str. 32; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 631), dalej dyrektywa ETS ; 3 Dyrektywa 2004/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 pa dziernika 2004 r. zmieniaj ca dyrektyw 2003/87/WE ustanawiaj c system handlu przydzia ami emisji gazów we Wspólnocie, z uwzgl dnieniem mechanizmów projektowych Protoko u z Kioto (Dz. Urz. UE L 338 z , str. 18); 4 Dyrektywy 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniaj cej dyrektyw 2003/87/WE w celu uprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu (Dz. Urz. UE L 140 z , str. 63). 5 Uzasadnienie do projektu ustawy, str. 28.

6 1-5, pa stwa cz onkowskie mog przej ciowo przydzieli bezp atnie uprawnienia instalacjom wytwarzaj cym energi elektryczn, które funkcjonowa y przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub instalacjom wytwarzaj cym energi elektryczn, w przypadku których proces inwestycyjny faktycznie wszcz to do tego dnia, po spe nieniu okre lonych warunków. Nie ulega wi c w tpliwo ci, e sprzeda uprawnie w drodze aukcji jest zasad, za mo liwo bezp atnego przydzia u uprawnie wyj tkiem od tej ogólnej zasady. Trzeba w tym kontek cie zauwa y, e zgodnie z zasadami wyk adni prawa niedopuszczalna jest rozszerzaj ca interpretacja wyj tków, która utrudnia aby osi gni cie skutku normy prawa Unii Europejskiej Jednym z postanowie zmienionej dyrektywy ETS, ograniczaj cych mo liwo skorzystania przez pa stwo cz onkowskie z wyj tku od zasady aukcji, jest wymaganie zawarte w art. 10a ust. 7 tej dyrektywy. Zgodnie z art. 10a ust. 7 zmienionej dyrektywy ETS Nie przydziela si adnych bezp atnych uprawnie w odniesieniu do jakiegokolwiek wytwarzania energii elektrycznej przez nowe instalacje. Wyra nym celem tego postanowienia jest zaw enie zakresu mo liwo ci skorzystania z wyj tku od zasady aukcji w odniesieniu do jakichkolwiek nowych instalacji. Nale y zauwa y, e mo liwo zastosowania wyj tku okre lonego w art. 10c zmienionej dyrektywy ETS nie jest rozci gni ta na wskazany wy ej art. 10a ust. 7, ale obejmuje tylko art. 10a ust Dla okre lenia dopuszczalnego zakresu wyj tku od zasady aukcji kluczowa jest zawarta w zmienionej dyrektywie ETS definicja poj cia nowa instalacja. Zgodnie z art. 3h zmienionej dyrektywy ETS nowa instalacja oznacza: - ka d instalacj prowadz c jedno lub wi cej dzia a wskazanych w za czniku I, która uzyska a zezwolenie na emisj gazów po raz pierwszy po dniu 30 czerwca 2011 r., - ka d instalacj prowadz c po raz pierwszy dzia anie w czone do systemu wspólnotowego na mocy art. 24 ust. 1 lub 2, lub - ka d instalacj prowadz c jedno lub wi cej dzia a wskazanych w za czniku I lub dzia anie w czone do systemu wspólnotowego na mocy art. 24 ust. 1 lub 2, która uleg a znacz cemu rozszerzeniu po dniu 30 czerwca 2011 r., tylko w zakresie obj tym tym rozszerzeniem. Z art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3lit. h zmienionej dyrektywy ETS wynika bezpo rednio, e nowe instalacje wytwarzania energii elektrycznej, to m.in. instalacje, które po raz pierwszy otrzyma y zezwolenie na emisj gazów po dniu 30 czerwca 2011 r. Z uwagi na to, e zmieniona dyrektywa ETS zosta a przyj ta na podstawie art. 175 ust. 1 TWE (obecnie art. 192 ust. 1 TFUE 9 ), wyznacza ona standard minimalnej harmonizacji i nie dopuszcza odst pstw w postaci mniej rygorystycznych 7 Zob. S.Majkowska-Szulc, Stosowanie i interpretacja prawa Unii Europejskiej [w:] Unia Europejska. Prawo instytucjonalne i gospodarcze, Wolters Kluwer 2007, s. 316; 8 M. Ballesteros, Transitional free allocation of allowances to the power sector, ClientEarth, March 2010, s. 3; 9 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w brzmieniu ustalonym przez Traktat z Lizbony zmieniaj cy Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiaj cy Wspólnot Europejsk, sporz dzony w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., Dz.U. 2009, Nr 203, poz oraz Dz.Urz. UE C 306 z , s. 1. 6

7 rodków ochronnych. Z tego powodu wynikaj cy z art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit. h zmienionej dyrektywy ETS zakaz udzielania bezp atnych uprawnie w stosunku do instalacji, które otrzyma y po raz pierwszy zezwolenie na emisj gazów po dniu 30 czerwca 2011 r. ma charakter bezwzgl dny i nie mo e by uchylony lub zmieniony (w szczególno ci z agodzony) w drodze jakichkolwiek rodków prawnych przyj tych w prawie krajowym Artyku 48 ust. 1 projektu ustawy wprowadza mo liwo wydawania zezwole (stanowi cych w za o eniu projektodawcy odpowiednik zezwolenia na emisj gazów w rozumieniu art. 4 zmienionej dyrektywy ETS) na wniosek podmiotu podejmuj cego dopiero realizacj instalacji spalania, czyli dla nieistniej cej jeszcze w dniu sk adania wniosku instalacji. Z art. 48 ust. 5 projektu ustawy wynika, e wnioskodawca nie musi posiada w dniu z o enia wniosku pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub py ów do powietrza. Dodatkowo art. 48 ust. 6 stanowi, i w zezwoleniu dla instalacji, której dotyczy wniosek, w szczególno ci nie przyznaje si uprawnie do emisji Analiza postanowie rozdzia u 7 (art. 48) projektu ustawy, w zestawieniu z odno nymi postanowieniami zmienionej dyrektywy ETS wskazuje, i art. 48 opiniowanego projektu ma w rzeczywisto ci na celu nie tyle transpozycj zmienionej dyrektywy ETS, co: 1) pozbawienie skutku postanowie art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit h tej dyrektywy (zakazu udzielania bezp atnych uprawnie nowym instalacjom); 2) nieuprawnione rozszerzenie zakresu wyj tku od regu y aukcji (poprzez umo liwienie przydzia u bezp atnych uprawnie nowym instalacjom), oraz w efekcie 3) ograniczenie faktycznego skutku dyrektywy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej Wprowadzona w rozdziale 7 (art. 48) projektu ustawy mo liwo wydania zezwolenia na wniosek podmiotu, który podj dopiero realizacj inwestycji spalania s u y ma w istocie obej ciu postanowienia art. 10a ust. 7 zmienionej dyrektywy ETS, wed ug którego nie przydziela si adnych bezp atnych uprawnie w odniesieniu do jakiegokolwiek wytwarzania energii elektrycznej przez nowe instalacje. Jak ju wspomniano w pkt 2.5 powy ej za now instalacj uznaje art. 3 lit. h dyrektywy m.in. ka d instalacj, która uzyska a zezwolenie na emisj gazów po raz pierwszy po dniu 30 czerwca 2011 r. Wed ug projektu zezwolenie (emisyjne) mog oby wi c by wydane dla nieistniej cej jeszcze instalacji, tylko po to by ta realizowana dopiero instalacja nie by a obj ta poj ciem nowej instalacji Przewidywane w rozdziale 7 (art. 48) projektu ustawy umo liwienie uzyskiwania zezwole na wniosek podmiotów, które dopiero podejmuj realizacj inwestycji spalania i nie maj faktycznych szans na otrzymanie zezwolenia na emisj gazów po raz pierwszy przed dniem 30 czerwca 2011 r. w zwyk ym trybie, stanowi prób rozszerzenia wyj tku od regu y aukcji okre lonego w art. 10c zmienionej dyrektywy ETS. Jak ju wy ej wspomniano dyrektywa ta zosta a przyj ta na podstawie art. 175 ust. 1 TWE (obecnie art. 192 ust. 1 TFUE), co oznacza, e wyznacza ona standard minimalnej 7

8 harmonizacji i nie dopuszcza odst pstw w postaci mniej rygorystycznych rodków ochronnych. Z tego powodu wynikaj cy z art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit. h zmienionej dyrektywy ETS zakaz udzielania bezp atnych uprawnie w stosunku do instalacji, które otrzyma y po raz pierwszy zezwolenie na emisj gazów po dniu 30 czerwca 2011 r. ma charakter bezwzgl dny i nie mo e by uchylony lub zmieniony (w szczególno ci z agodzony) w drodze jakichkolwiek rodków prawnych przyj tych w prawie krajowym. Art. 48 projektu ustawy stanowi wi c b dzie, w przypadku przyj cia ustawy, wadliw transpozycj zmienionej dyrektywy ETS Celem zmienionej dyrektywy ETS jest wspieranie zmniejszania emisji gazów. G ównym instrumentem s u cym osi gni ciu tego celu pocz wszy od roku 2013 w odniesieniu do sektora energetycznego jest regu a alokacji uprawnie w drodze sprzeda y ich na aukcji. Art. 48 projektu ustawy w istocie doprowadzi do zniweczenia, lub co najmniej ograniczenia skutku zmienionej dyrektywy ETS na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, co znacz co utrudni budow jednolitego europejskiego rynku uprawnie do emisji gazów. W tym kontek cie nale y przypomnie, i naczeln zasad w zakresie implementacji dyrektyw do prawa krajowego jest zapewnienie ich pe nej skuteczno ci, rozumianej jako praktyczna efektywno (effet utile) [Orzeczenie ETS w sprawie C-48/75, (1976) Zb.Orz.497, pkt 75]. 10 Wadliwa transpozycja lub implementacja prawa Unii Europejskiej przez Pa stwo Cz onkowskie stanowi naruszenie zasady lojalnej wspó pracy, o której mowa w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej i jako takie mo e powodowa uruchomienie przeciw temu pa stwu sankcji okre lonych w art. 258 i art. 260 TFUE. 10 W.Czapli ski, [w:] A.Wróbel (red.), Traktat ustanawiaj cy Wspólnot Europejsk, Tom I, Wolters Kluwer 2008, s. 297; B.Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Zakamycze 2004, s. 150; 8

9 Wnioski i rekomendacje Konsekwencj uchwalenia ustawy o systemie handlu w brzmieniu okre lonym w rz dowym projekcie tej ustawy (projekt z 22 lipca 2010 r.) w zakresie jego rozdzia u 7 Szczególne zasady wydawania zezwole podmiotom podejmuj cym realizacj instalacji b dzie: 1) pozbawienie skutku postanowie art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit. h zmienionej dyrektywy ETS (zakazu udzielania bezp atnych uprawnie nowym instalacjom); 2) nieuprawnione rozszerzenie zakresu wyj tku od regu y aukcji (poprzez umo liwienie przydzia u bezp atnych uprawnie nowym instalacjom), oraz w efekcie 3) ograniczenie faktycznego skutku zmienionej tej dyrektywy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Art. 48 projektu ustawy jest niezgodny z art. 10a ust. 7 w zw. z art. 3 lit. h oraz art. 10c zmienionej dyrektywy ETS i w tym zakresie, w przypadku uchwalenia, stanowi b dzie wadliw transpozycj tej dyrektywy. W zwi zku z powy szym ClientEarth rekomenduje wykre lenie w ca o ci rozdzia u 7 (art. 48) z projektu ustawy o systemie handlu. 9

10 ClientEarth jest prawnicz organizacj non-profit z biurami w Londynie, Brukseli, Pary u i Warszawie. Jeste my prawnikami zaanga owanymi w rozwi zywanie problemów ochrony rodowiska poprzez czenie prawa z nauk i polityk publiczn. ClientEarth Brussels 4 ème Etage 36 Avenue de Tervueren Bruxelles 1040 Belgium London 274 Richmond Road London E8 3QW UK Paris 50 Avenue de Ségur 75015, Paris France Warsaw Aleje Ujazdowskie 39/ Warszawa Poland ClientEarth is a company limited by guarantee, registered in England and Wales, company number , registered charity number , registered office 2-6 Cannon Street, London EC4M 6YH, with a registered branch in Belgium, N d entreprise , and with a registered foundation in Poland, Fundacja ClientEarth Poland, KRS Dr Marcin Stoczkiewicz Piotr J. Turowicz Senior Lawyer Legal Advisor t t mstoczkiewicz@clientearth.org pturowicz@clientearth.org 10