Lp. Instytucja zgłaszająca Treść uwagi Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie

Transkrypt

1 Załącznik nr 2 Zestawienie uwag zgłoszonych w ramach konsultacji społecznych do projektu uchwały Rady Ministrów w sprawie Rządowego programu przeciwdziałania korupcji na lata Lp. Instytucja zgłaszająca Treść uwagi Sposób rozpatrzenia/uzasadnienie 1. AKOP: Program Odpowiedzialne Państwo Fundacji im. Stefana Batorego; Centrum Edukacji Obywatelskiej; Fundacja Komunikacji Społecznej; Helsińska Fundacja Praw Człowieka; Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska (dawniej Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich) Stowarzyszenie61/ MamPrawoWiedzi eć Brak definicji korupcji na potrzeby Programu powinna zostać sformułowana robocza definicja korupcji problemu, na który Program ma odpowiadać. Autorzy owszem przywołują w kilku miejscach, np. przepisy karne omawiające, czym są przestępstwa korupcyjne, posługują się ogólnym terminem przestępczość korupcyjna lub innymi ogólnikowymi frazami. Te sformułowania nie wyczerpują ani problematyki korupcji, ani nie pozwalają ustalić, jakich konkretnie aspektów tego zjawiska ma dotyczyć Program. Autorzy powinni, albo sami sformułować definicję uzasadniając ją i odwołując się do odpowiednich źródeł (np. konwencji, prawa, literatury naukowej), albo zaadaptować na własne potrzeby jedną z definicji, które już istnieją. Bez tego trudno określić właściwie jaki jest główny cel Programu. Uwzględniono, poprzez odwołanie się do legalnej definicji korupcji zawartej w ustawie o CBA oraz niekaralnych form korupcji jak konflikt interesów, nepotyzm i kumoterstwo. Struktura dokumentu już nawet pobieżna lektura dokumentu każe zwrócić uwagę na znaczną dysproporcję między częścią zawierającą opis problemu, na który Częściowo uwzględniono. Mając na uwadze, że diagnoza ma być zwięzła i możliwie krótka Strona 1 z 24

2 odpowiedź ma stanowić Program, a opisem działań, które w jego ramach mają zostać przedsięwzięte. Owa zasadnicza część to de facto kilka stron (nie licząc tabeli) dość ogólnikowego opisu, który niestety nie pozwala zorientować się, co dokładnie będzie realizowane w ramach Programu, jakie będą tego rezultaty, w jaki sposób będą mierzone, kto i za co konkretnie będzie odpowiadać. Część diagnostyczna powinna zostać zdecydowanie skrócona i poparta większą liczbą odwołań do badań, analiz, innych dokumentów rządowych. Natomiast część dotycząca Programu powinna zostać rozbudowana i ukonkretniona. część diagnostyczna projektu została skrócona. Odnosząc się do kwestii co będzie realizowane: określa to załącznik do Programu z zadaniami i działaniami. W zakresie rezultatów: większość działań sformułowanych jest w formie czynności i określone jako: opracowanie, wdrożenie, przegląd, analiza, zorganizowanie itp. W większości działań (stanowiących rozwinięcie zadań) również są wskazane ich rezultaty (np. opracowanie i wdrożenie mechanizmu czy wniosków z przeprowadzonej analizy; wprowadzenie zmian; realizacja wniosków; przygotowanie i przeprowadzenie kampanii itp.). Informacje o szczegółach realizacji zadań i działań oraz osiągniętych rezultatach zawarte będą w sprawozdaniach i planach/harmonogramach międzyresortowego zespołu powołanego przez Prezesa RM oraz grup roboczych. Do sformułowania celów Programu autorzy mogliby na przykład zastosować metodę S.M.A.R.T, która jest powszechnie uznawana jako standard przy sporządzaniu tego rodzaju dokumentów, czy przygotowywania projektów konkretnych działań (np. projektów finansowanych ze środków UE). Wymaga ona, aby cele były formułowane w sposób: prosty, mierzalny, osiągalny, istotny i określony w czasie. Cele przedstawione w Programie nie spełniają większości tych kryteriów, co obniża ich jakość i umniejsza powagę dokumentu, który autorzy określili jako główny element koordynujący krajową politykę antykorupcyjną. Diagnoza obecna wersja Programu w porównaniu ze strategiami z lat z pewnością przedstawia pełniejszy obraz problemu korupcji. Niemniej, jak już wspomniano, część diagnostyczna wciąż jest zbyt ogólnikowa, nieuporządkowana. Powinna też być bardziej skondensowana i skrócona w stosunku do opisu działań. Nie uwzględniono. Cele Programu sformułowane zostały adekwatnie do tych formułowanych w dokumentach nadrzędnych (np. strategia Sprawne Państwo 2020). Program wpisuje się w Cel 7 Strategii, który brzmi: Zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pomimo ogólnego formułowania celów w Programie, określono dla nich katalog mierników, które podlegały będą ocenie we wskazanych w projekcie terminach. Dodatkowo dla każdego zadania/działania sporządzone zostaną plany i harmonogramy, w których podane zostaną mierniki realizacji zadań i działań, terminy ich wykonania i podmioty wiodące, w sporządzonych przez nie planach i harmonogramach. Częściowo uwzględniona. - Mając na uwadze, że diagnoza ma być zwięzła i możliwie krótka cześć diagnostyczna projektu została skrócona. - uaktualniono projekt o badania społeczne, których wyniki ukazały się w lipcu 2013 r., jak również wyniki Eurobarometru. Strona 2 z 24

3 Nadto jakość przedstawionej diagnozy znacząco obniża brak źródeł i przypisów. Autorzy podają też dane nieaktualne (np. dostępne są nowsze wyniki sondaży nt. korupcji w Polsce niż te przytoczone w dokumencie), a czasem powołują się na nie wybiórczo, co może budzić podejrzenia o manipulowanie danymi. Ponadto, ta część Programu jest niepowiązana z celami i działaniami. Przykładowo, zadanie wzmocnienie działania wewnętrznych komórek kontrolnych i audytu wewnętrznego (zał. 1, str. 4) i przedstawione do jego realizacji działania nie znajdują głębszego uzasadnienia we wcześniejszym opisie. W diagnozie wspomina się ogólnie o roli audytu i kontroli (str. 6), następnie ogólnie wspomina się, że mechanizmem korupcjogennym jest słabość systemu kontroli i nadzoru (str. 8). Brakuje też konkretnych wniosków, które powinny zostać sformułowane na podstawie diagnozy. Uważamy, że przedstawiona w Programie ocena skuteczności dotychczasowych działań antykorupcyjnych, zwłaszcza realizacji poprzednich rządowych programów zwalczania korupcji w latach wydaje się być zbyt optymistyczna. Wiele krytycznych uwag na ten temat przedstawiały nie tylko organizacje pozarządowe 1, ale i zagraniczni eksperci 2. Diagnoza powinna zostać zaktualizowana i poddana recenzji przez eksperta zewnętrznego. Uwzględniono je w zakresie w jakim odnoszą się do założeń i treści Programu. - Program opisuje najważniejsze obszary, w których występuje korupcja, natomiast zadania stanowią ich uszczegółowienie. Wnioskami z diagnozy są zadania i działania do realizacji. - Ocena skuteczności dotychczasowych działań antykorupcyjnych zawiera informacje o najważniejszych krytycznych uwagach np. odnoszących się do m.in. braku mierników czy braku skutecznego mechanizmu wdrażania i ewaluacji Strategii Antykorupcyjnej (z lat ). - Projekt Programu poddany został ocenie zewnętrznej podczas uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych. Działania w dokumencie zapowiedziano realizację wielu nowych, istotnych i potrzebnych działań (np. zapewnienie przejrzystości stron BIP, działanie nr 10.5). Ale zauważamy też, że Program powiela błąd poprzednich strategii, Nie uwzględniono. - W zakresie kodeksów etyki: Sformułowane w Programie działanie ma szerszy kontekst oraz odnosi się do szerszego niż tylko służba cywilna grona podmiotów. 1 Zobacz np. uwagi Fundacji Batorego na temat realizacji kolejnych etapów Programu Rządowego dostępne na: Raport ekspertów niemieckich C.P. Wulff, M. Ehbrecht, Ekspertyza na temat skuteczności Strategii antykorupcyjnej oraz podjętych w Polsce działań antykorupcyjnych. Warszawa 2008, dostępny na Strona 3 z 24

4 polegający na tym, że zapisano w nim realizację działań, które już zostały wykonane, trwają lub też muszą zostać wykonane niezależnie od samego Programu. Przykładowo, jednym z działań przewidzianych w Programie jest dokonanie przeglądu istniejących kodeksów etycznych i kodeksów postępowania grup funkcjonariuszy publicznych (działanie nr 6.1). Tego rodzaju przegląd został wykonany kilka lat temu przez Departament Służby Cywilnej. Inny przykład działanie polegające na przeglądzie implementacji zobowiązań wynikających z ratyfikowanych konwencji antykorupcyjnych (działania nr i 19.1). W roku 2013 Polska będzie monitorowana przez ONZ pod kątem wdrażania rozdziałów III i IV Konwencji przeciwko Korupcji. Przepisy tych rozdziałów w dużym stopniu pokrywają się z wymogami innych konwencji antykorupcyjnych. Ale istotne jest to, że rząd będzie musiał wykonać przegląd w tym zakresie, niezależnie od tego, czy Program wejdzie ostatecznie w życie, czy nie. Tego rodzaju działania powinny zostać wyłączone z Programu lub wyraźnie wyodrębnione i opisane w sposób, z którego jasno wynika, że muszą być zrealizowane z innych powodów. Przeglądowi mają zostać poddane: umocowanie prawne i praktyczne stosowania pod kątem skuteczności w zapobieganiu zjawiskom korupcyjnym i konfliktowi interesów. Przeprowadzona ma zostać również analiza orzecznictwa dyscyplinarnego poszczególnych grup zawodowych w służbie publicznej pod kątem występowania korupcji. Zakłada się również wdrożenie rozwiązań zgodnych z wynikami przeprowadzonego przeglądu (działanie 6.2). Warto ponadto dodać, że zastrzeżeń w kwestii działania 6.1 nie zgłosił Szef Służby Cywilnej. - w zakresie zobowiązań międzynarodowych: Na początku 2014 r. odbędzie się wizyta studyjna ekspertów z państw ONZ, którzy poddadzą ocenie implementację zobowiązań wynikających z rozdziałów III i IV konwencji w Polsce. Nie wydaje się jednak zasadne, aby działania zaplanowane do realizacji na rzecz przeciwdziałania i zwalczania korupcji wyłączać z Programu, który de facto stanowić ma element koordynujący krajową politykę antykorupcyjną. Mierniki zaproponowanie przez autorów dokumentu mierników realizacji Programu to istotny postęp w porównaniu do poprzednich strategii, które były niemal całkowicie pozbawione tego znaczącego elementu. Niemniej mierniki są nieadekwatne, niejasne lub budzą wiele wątpliwości (pewne propozycje uzupełnień przedstawiamy dalej). W tym miejscu jako przykład chcemy jedynie wskazać na problem miernika celu głównego. Jest on całkowicie nieadekwatny, ponieważ IPK w żaden sposób nie mierzy skali zjawiska 3. Nie może więc być użyty jako wskaźnik osiągnięcia celu ujętego jako ograniczenie korupcji w Nie uwzględniono. Wskaźnik IPK stanowi jeden z mierników realizacji strategii Sprawne Państwo 2020 dokumentu nadrzędnego w stosunku do Programu, w kontekście korupcji. Ww. dokumenty muszą zachować spójność względem siebie. 3 Zob. np. W. L. Miller, Perceptions, Experience and Lies: What Measures Corruption and What do Corruption Measures Measure, [w:] C. Sampford, A. Shacklock, C. Connors, F. Galtung (red.), Measuring Corruption, Ashgate, Hempshire 2006 Strona 4 z 24

5 kraju. Przy okazji trzeba nadmienić, że autorzy błędnie posługują się wskazaniami IPK. Przywołane wyniki sugerują, że indeks ten pozwala mierzyć i porównywać zmiany percepcji w czasie. Jednakże metodologia, wg której IPK jest tworzony nie pozwala na dokonywanie takiego pomiaru. Stąd też autorzy powinni rozważyć: dookreślenie w celach Programu, jaki konkretnie aspekt korupcji mają zamiar ograniczyć np. łapownictwo; dobranie całej palety, nie tylko jednego czy dwóch wskaźników, które mogłyby rzeczywiście osiągnięcie tego celu zmierzyć, czyli np. badań sondażowych koncentrujących się na ustaleniu styczności z konkretnymi zachowaniami korupcyjnymi (np. przywołanym łapownictwem), badań wiktymizacyjnych, ewentualnie analizę danych oficjalnych (np. dot. przestępczości kwalifikowanej jako korupcja). Finansowanie dokument wprowadza niejasność dotyczącą sposobu finansowania Programu. Z jednej strony pisze się, że: Realizacja Rządowego Programu finansowana będzie... głównie ze środków budżetowych podmiotów wykonujących poszczególne zadania/działania. (str. 25), a z drugiej, że: Poszczególne komitety wykonawcze ujmą w planach realizacji zadań Rządowego Programu środki finansowe niezbędne do ich wykonania. Uważamy, że realizacja Programu może być zagrożona z powodu braku wydzielonych, niezbędnych środków na ten cel. MSW wystąpi do Ministra Finansów o dotację celową na realizację Programu. Jednocześnie przyszli wykonawcy Programu (ministerstwa/urzędy) poproszeni zostaną o oszacowanie kosztów realizacji zadań/działań. Jesteśmy również przekonani, że możliwe jest przynajmniej przybliżone oszacowanie kosztów realizacji Programu. W tabeli wymienionych jest wiele konkretnych działań, których koszt można łatwo określić (np. przygotowanie analiz), inne bardziej skomplikowane również (np. zapewnienie większej przejrzystości BIP) poprzez odwołanie się na przykład do doświadczeń innych Strona 5 z 24

6 projektów o podobnym charakterze (w przypadku BIP taką wiedzą powinno dysponować na przykład MAiC). Brak choćby ogólnego, wstępnego oszacowania kosztów realizacji Programu rodzi poważne wątpliwości, czy Rząd rzeczywiście będzie w stanie go zrealizować, biorąc pod uwagę trudną sytuację budżetową. Terminy realizacji zadań brak wyznaczenia terminu wykonania poszczególnych zadań wpisanych w dokument uniemożliwi okresową ocenę stanu zaawansowania realizacji Programu i może zagrozić jego prawidłowemu wdrożeniu. Pozostawienie decyzji co do harmonogramu realizacji Programu koordynatorom, czyli osobom nie mającym odpowiedniego umocowania w instytucjach realizujących Program wydaje się być rozwiązaniem niegwarantującym sukcesu. Odpowiedzialność w Programie nie przewidziano żadnych form odpowiedzialności, na żadnym z etapów jego realizacji za niezrealizowanie lub złe jego realizowanie. Może to spowodować jego niską skuteczność. Upublicznianie raportów w dokumencie nie przewidziano upublicznienia raportów ewaluacyjnych. Aby ewaluacja zewnętrzna realizacji Programu dokonywana przez NIK i organizacje pozarządowe odegrała właściwą rolę, jej rezultaty muszą być upublicznione. Nie uwzględniono. Terminy realizacji zadań/ działań określone zostaną w harmonogramach ich wykonania (opisane w punkcie dot. wdrażania Programu) jak określono to w części Programu odnoszącego się do mierników i celów. Koordynatorami będą osoby wyznaczone w podmiotach realizujących zadania i nie można zakładać, że będą to osoby niewłaściwe. Nie uwzględniono. Szefowie grup roboczych oraz szefowie podmiotów wyznaczonych jako wiodące odpowiedzialni będą za realizację planów i harmonogramów przed Przewodniczącym międzyresortowego Zespołu ds. realizacji Programu, natomiast Przewodniczący przed Prezesem RM. Podobnie jak sprawozdania z realizacji Strategii Antykorupcyjnej ( ), raporty ewaluacyjne stanowiły będą informację publiczną. Międzynarodowe zobowiązania Polski w zakresie zwalczania korupcji Rozdział II. Międzynarodowe zobowiązania Polski w zakresie zwalczania korupcji zdecydowanie wymaga uzupełnienia. Nie wystarczy przedstawić konwencje i instrumenty do jakich Polska przystąpiła, w Rządowym Programie Przeciwdziałania Korupcji należy przede wszystkim poinformować, czy i jak Nie uwzględniono. Mając na uwadze, że część diagnostyczna Programu ma być zwięzła i możliwie krótka jak sugeruje sam AKOP, nie wydaje się zasadne rozbudowywanie treści dotyczących kwestii międzynarodowych. W projekcie przywołano kluczowe dokumenty odnoszące się do korupcji, które mają rangę przepisów prawnych i zostały Strona 6 z 24

7 Polska realizuje zalecenia tych instytucji i zapisy przyjętych konwencji, oraz przedstawić oczekiwania instytucji (ONZ, GRECO, OECD) w stosunku do Polski. Brakuje też przywołania wprowadzonego przez Komisję Europejską w grudniu 2011 roku mechanizmu oceniającego stan walki z korupcją w państwach członkowskich. ratyfikowane przez Polskę. Warto ponadto dodać, że przegląd zobowiązań międzynarodowych i wzmacnianie współpracy międzynarodowej w zakresie przeciwdziałania korupcji, jest jednym z zadań Programu (12). Współpraca z organizacjami pozarządowymi z satysfakcją odnotowujemy, że autorzy Programu w wielu miejscach zauważają potrzebę współpracy z organizacjami pozarządowymi. Niemniej, brakuje zarysu nieco bardziej konkretnych ram tej współpracy. Przykładowo, w ramach realizacji Programu instytucje publiczne weń zaangażowane mogłyby przyjąć programy współpracy do czego dodatkowym pretekstem mogłyby być przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (w szczególności art. 5 ust. 1-4 i 5b). Zasady współpracy z organizacjami pozarządowymi ustalane będą na etapie realizacji poszczególnych zadań przez podmioty wiodące. Nadto, w opisach działań, w wielu miejscach przewiduje się ścisłą współpracę z organizacjami (np. działania w pkt. 1.2, 2.2, czy 6.3 w Tabeli). Program powinien przewidywać stworzenie konkretnych instrumentów wspierania organizacji zaangażowanych w działania antykorupcyjne, nie tylko w związku z realizacją samego Programu. Wpieranie takich organizacji powinno być też elementem samego Programu. Przykładowo, obecnie w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej trwają prace nad kolejną edycją rządowego programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich (FIO). Program powinien zakładać wsparcie tamtej inicjatywy, w zakresie w jakim środki FIO byłyby przeznaczane na działalność lokalnych organizacji strażniczych, czy innych organizacji zajmujących się problematyką rzetelności życia publicznego. Można byłoby Strona 7 z 24

8 również przewidzieć odpowiednie ścieżki finansowania w ramach europejskich programów operacyjnych na lata Ze zdziwieniem zauważamy usunięcie z obecnej wersji Programu działania mającego realizować cel szczegółowy: Wzmocnienie działań prewencyjnych i edukacyjnych (tabela, str. 1), a które w poprzedniej wersji brzmiało: Wypracowanie zmian prawnych do regulaminu pracy Rady Ministrów obligujących do udzielenia odpowiedzi organizacji społecznej w przypadku nieuwzględnienia jej uwag zgłoszonych podczas konsultacji społecznych do projektu aktu prawnego lub jego założeń. Nie jest zrozumiałe dlaczego zrezygnowano z realizacji tego zadania. Organizacje pozarządowe uczestniczące w konsultacjach publicznych mają świadomość, że nie wszystkie ich uwagi będą przyjęte przez Rząd. Chcą jednak wiedzieć, jakie były przyczyny podjęcia takiej decyzji. Przyjęty w styczniu br. roku rządowy Program Lepsze Regulacje 2015 zawiera Siedem Zasad Konsultacji, z których czwarta Responsywność brzmi: Każdemu, kto zgłosi opinię, należy się merytoryczna odpowiedź w rozsądnym terminie. Wydaje się też, że Program powinien w tym punkcie jednoznacznie odwoływać się do Programu Lepsze Regulacje 2015, ponieważ cele i działania zapisane w tabeli w dużym stopniu pokrywają sie z działaniami zaplanowanymi w tamtym dokumencie. Należałoby zatem uniknąć powielania działań i zadbać o spójność z oboma dokumentami. Nie uwzględniono. Mając na uwadze, iż działanie odnosi się do kwestii realizowanych przez Program Lepsze regulacje 2015, zostało ono usunięte z projektu. Bardzo krytycznie oceniamy fakt wycofania się z wielu działań proponowanych w wersji Programu z listopada 2012 roku. Chodzi nam przede wszystkim o takie zadania jak: 2.1 Przygotowanie rządowego projektu ustawy dotyczącej przeciwdziałania korupcji i konfliktowi interesów, Uwaga częściowo uwzględniona, poprzez dodanie zapisu, iż rekomendacje podlegały będą wdrożeniu (2.2 Wdrożenie rekomendacji z ww. analiz, w razie potrzeby wraz ze stosownymi zmianami legislacyjnymi.) Strona 8 z 24

9 regulującej m.in. kwestie: - składania i analizy oświadczeń o stanie majątkowym osób pełniących funkcje publiczne zapisy w granicach oddziaływania prewencyjnego w przedmiotowej tematyce, - podejmowania dodatkowych zajęć w trakcie oraz po zakończeniu służby publicznej zapisy kierunkujące na ujawnianie konfliktu interesów. 2.2 Przygotowanie rządowego projektu ustawy o lobbingu, uwzględniającego mechanizm monitoringu lobbingu, który jednocześnie nie będzie ograniczał konsultacji społecznych projektów przepisów prawnych, ale zapobiegał działaniom korupcyjnym. 2.3 Weryfikacja rozwiązań prawnych obowiązujących w zakresie immunitetów ograniczających odpowiedzialność prawną osób z tytułu pełnienia przez nie określonych funkcji oraz opracowanie i wprowadzenie stosownych zmian, w tym ograniczenie immunitetów chroniących przed ściganiem karnym za przestępstwa korupcyjne i powiązane. 2.4 Zaangażowanie Państwowej Komisji Wyborczej w aktywne formy kontroli finansów partii politycznych i kampanii wyborczej, takie jak monitorowanie i szacowanie skali wydatków wyborczych już podczas kampanii. - które w obecnej wersji Programu (tabela, str. 1 i 2), albo zupełnie wykreślono, albo defensywnie zamieniono na opracowanie analiz, np.: 2.1 Opracowanie analizy wraz z rekomendacjami w zakresie: potrzeb uregulowania lub wzmocnienia obowiązujących przepisów w kwestiach dotyczących Strona 9 z 24

10 przeciwdziałania korupcji i konfliktowi interesów, m.in. w obszarach: składania i analizy oświadczeń o stanie majątkowym osób pełniących funkcje publiczne zapisy w granicach oddziaływania prewencyjnego w przedmiotowej tematyce, oraz podejmowania dodatkowych zajęć w trakcie oraz po zakończeniu służby publicznej zapisy kierunkujące na ujawnianie konfliktu interesów; potrzeby uregulowania lub wzmocnienia obowiązujących przepisów w obszarze lobbingu; rozwiązań prawnych obowiązujących w obszarze immunitetów rozważenie zagadnienia m.in. w kontekście potencjalnego ograniczenia immunitetów chroniących przed ściganiem karnym za przestępstwa korupcyjne i powiązane; form kontroli finansów partii politycznych i kampanii wyborczych - rozważenie zagadnienia m.in. w kontekście monitorowania i szacowania skali wydatków wyborczych już podczas kampanii; formuły funkcjonowania Funduszy Wsparcia w służbach resortu sw, potencjalnych zagrożeń korupcyjnych związanych z ich funkcjonowaniem oraz ewentualnych innych rozwiązań dotyczących zagadnienia. Niezrozumiałe jest, że w planach, które będę realizowane do 2018 roku przewiduje się prowadzenie analizy potrzeb w wyżej wskazanych sprawach. O konieczności nowelizacji tzw. ustawy antykorupcyjnej czy też lobbingowej rozmawiano, także w rządzie już wielokrotnie. W tej chwili dyskusji należy poddać sposób zmiany, a nie sam fakt zmiany. Z kolei zaangażowanie Państwowej Komisji Wyborczej w aktywne formy kontroli finansów partii politycznych i kampanii wyborczej, takie jak monitorowanie i szacowanie skali wydatków wyborczych już podczas kampanii jest jednym z zaleceń GRECO, które państwo polskie powinno Strona 10 z 24

11 wykonać do 30 września 2013 roku 4. Jest to kolejny przykład działania, które powinno zostać zrealizowane niezależnie od Programu. W odniesieniu do propozycji Programu dot. ochrony tzw. sygnalistów (tabela, str. 2) nasuwają się następujące uwagi: Autorzy Programu wąsko definiują pojęcie sygnalistów. W dokumencie przyjmuje się, że są to osoby zgłaszające w dobrej wierze właściwym organom uzasadnione podejrzenia dotyczące korupcji. Jednak sygnalista to również osoba, która sygnalizuje nieprawidłowości w ramach struktur pracodawcy. Większość sygnalistów w pierwszym odruchu podnosi zauważony problem na forum zakładu pracy, a dopiero wobec braku skuteczności takich działań wychodzi ze swoją wiedzą na zewnątrz zawiadamiając organy władzy publicznej, a czasem inne podmioty media, organizacje pozarządowe, posłów, senatorów. Definicja przyjęta przez autorów Programu obejmuje jedynie drugą sytuację. Być może zawężenie definicji sygnalisty jest nieświadome. Tym bardziej więc konieczne jest jej skorygowanie. To, jak definiujemy sygnalistów determinuje: - zakres podmiotowy ewentualnej ochrony prawnej; oraz - ewentualną infrastrukturę umożliwiającą przekazywanie wiedzy o nieprawidłowościach właściwym osobom lub organom. Optymalne wykorzystanie potencjału tzw. whistleblowingu wymaga budowania systemów sygnalizowania zarówno w ramach zakładów pracy, jak i analogicznych systemów funkcjonujących przy organach kontroli, nadzoru lub organach ścigania. Z niepokojem odnotowujemy regres w stosunku do działań Uwaga częściowo uwzględniona. - rozszerzono pojęcie sygnalisty; - uzupełniono działania o przeprowadzenie akcji informacyjnej i szkoleniowej w administracji rządowej, samorządowej i sektorze prywatnym. Administracja nie dysponuje odpowiednią wiedzą i praktyką w dziedzinie ochrony sygnalistów, stąd też konieczne jest przeprowadzenie analizy wraz z wypracowaniem propozycji w tym obszarze, a następnie ich wdrożenia. 4 Patrz Raporty z III rundy ewaluacyjnej dostępny na Strona 11 z 24

12 planowanych jeszcze w listopadzie 2012 r. Poprzednia wersja Programu przewidywała Przygotowanie propozycji zmian prawnych skutkujących zapewnieniem ochrony prawnej dla sygnalisty whistleblowera. Aktualna natomiast przewiduje: Opracowanie analizy wraz z rekomendacjami w zakresie ochrony tzw. sygnalistów oraz wdrożenie rozwiązań zgodnych z wynikami przeprowadzonej analizy. Z powyższego wynika, że zasadność postulatu wzmocnienia ochrony prawnej - od lat zgłaszanego przez organizacje pozarządowe, Rzecznika Praw Obywatelskich, a ostatnio również przez OECD będzie poddana ponownej weryfikacji, a ewentualne działania uzależnione od wyników zapowiedzianej analizy. Tymczasem postulaty te wydają się być na obecnym etapie dobrze uzasadnione badaniami. Ponadto na potrzebę uregulowania pewnego zakresu spraw związanych z whistleblowingiem zwraca uwagę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Zadanie przeprowadzenia analizy powierzono Ministerstwu Pracy i Polityki Społecznej. Z niepokojem odnotować trzeba, że dotychczas ministerstwo indagowane o efektywność ochrony prawnej każdorazowo stawało na stanowisku, że obowiązujące przepisy w wystarczającym stopniu gwarantują bezpieczeństwo zawodowe osób sygnalizujących. W obecnej wersji Programu rezygnuje się z działań związanych z budowaniem infrastruktury umożliwiającej osobom posiadającym wiedzę o nieprawidłowościach przekazanie jej właściwym organom lub osobom (systemów sygnalizowania nieprawidłowości). Postulujemy przywrócenie działań w tym obszarze. Niestety w obecnej wersji Programu rezygnuje się również z działań edukacyjnych mających na celu zmianę świadomości społecznej (podważenia stereotypu donosiciela ) oraz promowanie postaw wyrażających się w poczuciu odpowiedzialności za sprawy wspólne i dobro Strona 12 z 24

13 społeczne. Rekomendujemy wpisanie do Programu działań w tym obszarze. Dostęp do informacji publicznej Za zbyt ogólne należy uznać odniesienia do poprawy przejrzystości działania administracji publicznej i innych podmiotów realizujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Przedstawione propozycje są identyczne z tymi, które zostały przedstawione w tym punkcie w projekcie Programu w listopadzie 2012 r. Zawarte w pkt. 10 Tabeli (str. 5) postulaty należy ocenić jako słuszne. Mamy jednak poważne obawy co do możliwości pełnej realizacji tak określonych zadań. MAiC prowadził już zbliżone działania w ramach tzw. okrągłego stołu informacji publicznej, ale po pierwsze, prace zostały przerwane ponad 6 miesięcy temu, a po drugie dotyczyły one głównie postulatów administracji ograniczających, a nie ułatwiających dostęp do informacji publicznych. Należy zrewidować możliwości MAiC do samodzielnej realizacji tego działania. Wydaje się wskazane, aby takie prace realizowane były przez ośrodek niezależny od bezpośredniego wpływu przedstawicieli administracji publicznej, np. poprzez podjęcie prac nad przeglądem ustawy w ramach międzyresortowego zespołu powołanego przez Prezesa Rady Ministrów, w którego skład wchodziliby również przedstawiciele parlamentu, samorządu terytorialnego, dziennikarzy, ośrodków akademickich oraz organizacji pozarządowych. Należy podnieść również, że istnieje bogaty dorobek naukowy oraz wypracowane przez organizacje pozarządowe rekomendacje zmian w systemie udostępniania informacji publicznych. Program powinien zawierać przynajmniej wytyczne, w jakim kierunku owe zmiany powinny być prowadzone. Podobnie, Program powinien odwoływać się w kontekście brzmienia pkt 10.5 Tabeli (str. Nie uwzględniono. MAiC jest organem właściwym w kwestii problematyki informacji publicznej. Warto ponadto dodać, że wskazany został jako podmiot wiodący, natomiast współpracowały z nim będą wszystkie ministerstwa i właściwe urzędy centralne przez niego wyznaczone. Treść zadania 10 zmieniona została zgodnie z sugestią MAiC: 10.1 Identyfikacja problemów w stosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz innych ustaw wprowadzających ograniczenia w dostępie do informacji publicznej (np. ustaw regulujących kwestie: finansów publicznych, zamówień publicznych, ochrony środowiska, czy działanie samorządu terytorialnego) wraz z opracowaniem analizy i wniosków, ze szczególnym uwzględnieniem mechanizmów ułatwiających stosowanie ustawy w praktyce oraz potencjalnych zmian, jakich wymagają przepisy regulujące ten obszar Analiza zasad funkcjonowania Biuletynu Informacji Publicznej, w szczególności pod kątem jednolitości, przejrzystości oraz funkcjonalności dla społeczeństwa Wprowadzenie zmian legislacyjnych (adekwatnie do wniosków i propozycji w pkt 10.1 i 10.2) Współdziałanie z podmiotami zobowiązanymi do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu zapewnienia jawności i transparentności działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne Edukacja społeczna na temat prawa do informacji publicznej. Strona 13 z 24

14 5) do już wypracowanych rekomendacji i określić wyraźnie, w jakim zakresie powinny one być realizowane. Działania edukacyjne Wśród działań edukacyjnych przewidzianych w zadaniu Tworzenie i realizacja społecznych programów i kampanii edukacyjnych (tabela, str. 7) wymienione zostały te działania, które różne resorty prowadziły w wybranych okresach czasu na dosyć szeroką skalę prowadzone były one przy dużym wsparciu finansowym oraz mocnym zaangażowaniu organizacji pozarządowych zajmujących się edukacją nieformalną. Pojawia się pytanie, czy na ich realizację w kolejnych latach zostały zarezerwowane środki przez instytucje, które wskazano jako wiodące. I kolejne czy uwzględnione zostały wyniki ewaluacji i rekomendacje opracowane na zakończenie tamtych działań. Ostatnie duże działanie edukacyjne objęło szkoły kształcenia ogólnego oraz szkoły wyższe w latach w ramach międzyrządowego programu zwalczania korupcji. Dotyczy to m.in. działań Organizowanie spotkań (konferencji) przedstawicieli organizacji pozarządowych, szkół wyższych i organów przeciwdziałających i zwalczających korupcję w celu wymiany wiedzy i doświadczeń oraz Propagowanie w społeczności akademickiej zachowań przeciwdziałających korupcji, w tym: opracowanie i rozpowszechnienie programu dla studentów oraz dla nauczycieli akademickich w ww. zakresie oraz przeprowadzenie kampanii informacyjnych dla ww. grupy docelowej (tabela, str. 8). Z doświadczenia jednak wynika, że w przypadku realizacji tak jednego, jak i drugiego działania, zaangażowanie i upowszechnienie w szkołach wyższych programu dla studentów w interesującym nas zakresie nie jest możliwe przy braku wpływu MNiSW na kształtowanie syllabusa uczelni. Przeciwdziałanie korupcji i propagowanie wzorów etycznych na uczelniach wyższych pozostaje wyłącznie w obszarze zainteresowań naukowych, Poszczególne ministerstwa/urzędy centralne - przyszli wykonawcy Programu poproszeni zostaną o oszacowanie kosztów realizacji zadań/działań. MSW z MNiSW podejmie dyskusję nad możliwością innego propagowania zachowań antykorupcyjnych, które nie będzie wymagało ingerowania w syllabus uczelni. Strona 14 z 24

15 nie wywołując wielkich zmian w sposobie kształtowania postaw studentów. Prezentowany Program uwzględnia potrzebę doskonalenia - Uwzględniono (usunięto wymaganie SEA). nauczycieli i uczniów poprzez kursy internetowe zadowolenie budzi fakt, że Program wychodzi naprzeciw oczekiwaniom i wyzwaniom współczesnej edukacji. Niezrozumiały jest jednak fakt, iż e-learning został ograniczony do prowadzonego (i, jak rozumiemy certyfikowanego) w SEA, czyli Stowarzyszeniu E-learningu Akademickiego i członkowskich instytucjach. Z opisu działania wynika, że jego bezpośrednimi beneficjentami mają być uczniowie i nauczyciele, którzy korzystają z edukacji nieformalnej prowadzonej przez ośrodki nieakademickie (z równie dużym skutkiem). Nie do końca precyzyjnie brzmią działania: Uwzględniono (uzupełniono o adresatów). Przygotowanie projektów cyklicznych edukacyjnych kampanii społecznych, a następnie ich przeprowadzenie oraz 16.6 Tworzenie i realizacja społecznych programów z zakresu edukacji antykorupcyjnej w publicznych ośrodkach radia i telewizji. Brak informacji, kto ma być bezpośrednim adresatem tych działań (można się tego domyślać po instytucji wiodącej) uniemożliwia realną diagnozę stanu wiedzy czy zachowań odbiorców, do których ma być skierowana kampania społeczna/program edukacyjny, a tym samym utrudnia dostosowanie jej przekazu (poprzez stosowaną informację i adekwatny kanał komunikacyjny). Zaskakująca jest także nieobecność mediów - Uwzględniono media społecznościowe. społecznościowych w planowanych działaniach edukacyjnych, powszechnych wśród najmłodszych członków społeczeństwa. Aby łatwiej można było ocenić efektywność realizacji Programu proponujemy rozszerzenie i doprecyzowanie mierników realizacji celów: Zaproponowany miernik realizacji celu głównego (str. Częściowo uwzględniono. - Wskaźnik IPK stanowi jeden ze mierników realizacji strategii Sprawne Państwo 2020 dokumentu nadrzędnego w stosunku do Programu, w kontekście korupcji. Ww. dokumenty muszą Strona 15 z 24

16 19): wzrost wartości IPK do 2018 roku o 10 % do poziomu 64 punktów jest niewystarczający. Indeks Percepcji Korupcji jest mechanizmem dość powszechnie krytykowanym między innymi za nadmierne oparcie się na badaniach opinii publicznej. Dlatego ponawiamy propozycję dodania drugiego miernika, który mógłby zostać następująco sformułowany: Otrzymanie we wprowadzonym w grudniu 2011 roku mechanizmie oceniania przez Komisję Europejską stanu walki z korupcją w państwach członkowskich - w 2018 roku zdecydowanie lepszej oceny niż w roku 2013; zachować spójność względem siebie. - Zaproponowany miernik: Otrzymanie we wprowadzonym w grudniu 2011 roku mechanizmie oceniania przez Komisję Europejską stanu walki z korupcją w państwach członkowskich - w 2018 roku zdecydowanie lepszej oceny niż w roku 2013, nie jest precyzyjny. Raport do chwili obecnej nie został opublikowany, zakłada się, iż prace nad nim zakończą się w listopadzie 2013 r. Warto ponadto dodać, że tego rodzaju raporty nie zawierają mierników, najczęściej występują w nich rekomendacje dla krajów. Uwzględnienie ww. miernika zostanie ewentualnie rozważone po opublikowaniu raportu. Miernik pomocniczy celu głównego, ale też celów szczegółowych (str. 19 i 20): Pozytywna ocena realizacji działań antykorupcyjnych przez instytucję wdrażającą oraz ewaluującą Rządowy Program. proponujemy ukonkretnić w następujący sposób: co najmniej 75% zaplanowanych działań w obrębie każdego zadania zostanie zrealizowanych. Warto również doprecyzować na czym ta ocena będzie polegać. Z dokumentu nie wynika dokładnie, na czym będzie polegać ewaluacja, co na marginesie, byłoby pożądane i powinno zostać wyrażone w treści. Ponawiamy propozycję dopisania drugiego miernika pomocniczego w realizacji celu szczegółowego a. Wzmocnienie działań prewencyjnych i edukacyjnych (str. 20) w brzmieniu: Liczba wdrożonych rozwiązań wzmacniających działania edukacyjne i prewencyjne. Zakładamy, że do roku 2018 wdrożonych zostanie 75% nowych, zaproponowanych w toku analiz i konsultacji rozwiązań prewencyjnych i edukacyjnych. Proponujemy dopisanie drugiego miernika podstawowego w realizacji celu szczegółowego a. Wzmocnienie działań prewencyjnych i edukacyjnych (str. Uwzględniono 70%. - Tak jak zostało to określone w projekcie: ocena realizacji działań antykorupcyjnych przez instytucję wdrażającą oraz ewaluującą Rządowy Program dokonana będzie w odniesieniu do harmonogramu zadań i działań szczegółowych oraz postępów ich realizacji realizacja co najmniej 70% zaplanowanych działań w obrębie każdego zadania. Wobec dodania wskaźnika (70%) do każdego miernika, nie wydaje się zasadne dopisywanie kolejnego miernika. - Przegląd zobowiązań międzynarodowych i wzmacnianie współpracy międzynarodowej w zakresie przeciwdziałania Strona 16 z 24

17 20) w brzmieniu: Pełna realizacja zaleceń GRECO; Również, jako miernik pomocniczy w realizacji celu szczegółowego b. Wzmocnienie zwalczania korupcji proponujemy dopisać drugi w brzmieniu: Liczba wdrożonych rozwiązań wzmacniających zwalczenie korupcji w Polsce. Zakładamy, że do roku 2018 wdrożonych zostanie 75% nowych - zaproponowanych w toku analiz i konsultacji rozwiązań prawnych i organizacyjnych wzmacniających zwalczenie korupcji; Proponujemy dopisanie drugiego miernika podstawowego w realizacji celu szczegółowego b. Wzmocnienie zwalczania korupcji (str. 20) w brzmieniu: Pełna realizacja zaleceń OECD. W opisie obszarów najbardziej zagrożonych korupcją (str. 9) charakteryzując służbę zdrowia i farmację sformułowano tezę, że Korupcja sprowadza się głównie do wręczania korzyści za przyjęcie do szpitala i wykonanie zabiegów, wydawania fikcyjnych zwolnień lekarskich,... Czy jest poparcie dla takiego stwierdzenia? Z naszych obserwacji wynika, że znacznie poważniejszym problemem w tej dziedzinie życia publicznego jest zagrożenie występowaniem korupcji i głębokiego konfliktu interesów w relacjach pomiędzy placówkami medycznymi i lekarzami a firmami farmaceutycznymi, jak też w trakcie uzyskiwania i realizacji przez placówki medyczne zakontraktowanych w NFZ świadczeń. korupcji, jest jednym z zadań Programu (12). -Wobec dodania wskaźnika (70%) do każdego miernika, nie wydaje się zasadne dopisywanie kolejnego miernika. - Przegląd zobowiązań międzynarodowych i wzmacnianie współpracy międzynarodowej w zakresie przeciwdziałania korupcji, jest jednym z zadań Programu (12). - pkt 3.1, zgodnie z propozycją CBA, został usunięty. CBA wskazało, iż opis obszarów znajdujący się w tym rozdziale ma charakter historyczny, ponieważ pochodzi z opracowań powstałych w 2010 r. i latach wcześniejszych, które się już zdezaktualizowały. Opisując zagrożenia korupcyjne w Sektorze gospodarczym (str. 10) chyba warto zwrócić uwagę na istnienie dwóch rodzajów korupcji: (1) w kontaktach biznes instytucje publiczne, oraz (2) pomiędzy różnymi firmami. Drugi rodzaj korupcji jest bardzo słabo rozpoznany przez organy ścigania, a jego istnienie jego bagatelizowane przez przedsiębiorców. Pkt 3.1, zgodnie z propozycją CBA, został usunięty. Strona 17 z 24

18 Opisując zagrożenia korupcyjne w Obronności (str. 10), warto zwrócić uwagę na to, że walkę z korupcją w tej dziedzinie utrudnia duży stopień tajności działań tego sektora. Pkt 3.1, zgodnie z propozycją CBA, został usunięty. Stanowisko koordynatora dobrym pomysłem jest utworzenie we wszystkich ministerstwach i urzędach centralnych zaangażowanych w realizację Programu stanowiska koordynatora (str ). Należy jednak zwrócić uwagę, że realizacja zadań Programu będzie pracą na cały etat, a to pociąga skutki finansowe. Ponadto zwracamy uwagę, że koordynatorem powinna być osoba mająca wysoką pozycję zawodową i prestiż w swojej instytucji. Koordynatorami będą osoby wyznaczone w podmiotach realizujących zadania i będą osobami właściwymi. Ww. stanowiska utworzone zostaną bez zwiększenia liczby etatów pracowniczych w tych urzędach. 2. Instytut Spraw Publicznych Program ustanawia cel główny, jakim jest ograniczenie korupcji w kraju oraz dwa cele szczegółowe: wzmocnienie działań prewencyjnych i edukacyjnych oraz wzmocnienie zwalczania korupcji. W naszej ocenie celów szczegółowych powinno być więcej, za to obejmujących węższe kategorie tematyczne. Obecnie są one sformułowane na tyle ogólnie, że trudno sobie wyobrazić mierzalne, wymierne efekty ich realizacji. Bardziej szczegółowym celom powinny towarzyszyć też bardziej szczegółowe mierniki. W przypadku celu głównego miernikiem głównym jest wskaźnik Indeksu Percepcji Korupcji (IPK) a miernikiem pomocniczym pozytywna ocena realizacji działań antykorupcyjnych przez instytucję wdrażającą oraz ewaluującą Rządowy Program. Uważamy, że należy z ostrożnością podchodzić do traktowania IPK jako głównego miernika sukcesu. Należy pamiętać, że jest to miernik percepcji korupcji, a nie obiektywny mierzalny wskaźnik poziomu korupcji. Jest on oczywiście pomocny, ale nie powinien być jedynym Nie uwzględniono. Cele realizowane są poprzez zadania i działania. Zgodnie z treścią mierników, ocena prowadzona będzie w odniesieniu do harmonogramu zadań i działań szczegółowych oraz postępów ich realizacji. Jak określono w części zawierającej mierniki i cele: Mierniki realizacji zadań i działań oraz terminy ich wykonania określone zostaną przez szefów grup roboczych i podmioty wiodące, w sporządzonych przez nie planach i harmonogramach. Wskaźnik IPK ustalony został jako jeden z mierników w zintegrowanej strategii Sprawne Państwo Dążąc do zachowania spójności Programu z ww. Strategią (program realizować ma cele ujęte w SP), koniecznym jest zastosowanie ww. miernika. Strona 18 z 24

19 głównym miernikiem. Warto więc rozważyć uwzględnienie wyników cyklicznego Antykorupcyjnego Raportu UE (EU Anti-Corruption Report) publikowanego przez Komisję Europejską jako kolejnego miernika. Oczywiście dokładny sposób uwzględnienia jego wyników na potrzeby Programu będzie możliwy po publikacji pierwszej edycji Raportu, co ma nastąpić w drugim półroczu br. W kwestii wyników cyklicznego Antykorupcyjnego Raportu UE, jak słusznie zauważył ISP, raport do chwili obecnej nie został opublikowany, zakłada się, iż prace nad nim zakończą się w listopadzie 2013 r. Warto dodać, że tego rodzaju raporty nie zawierają mierników, najczęściej występują w nich rekomendacje dla krajów. Warto też odnotować Antykorupcyjny Raport UE w rozdziale dot. międzynarodowych zobowiązań Polski w zakresie zwalczania korupcji. Warto również rozważyć poddanie celów i działań Programu analizie SWOT obecnie wymienione są tylko potencjalne zagrożenia realizacji Programu (str. 25). Nie uwzględniono przyjęto, że diagnoza ma być zwięzła i możliwie krótka jak sugeruje m.in. AKOP, czy MRR. W kwestiach międzynarodowych przytoczono więc jedynie główne gremia międzynarodowe zajmujące się tą tematyką, oraz przywołano dokumenty w randze przepisów prawnych (konwencje, ratyfikowane w drodze ustawy przez RP). Wydaje się, iż wymienione w projekcie zagrożenia są kluczowe i nie ma konieczności robienia analizy SWOT do każdego celu, zadania czy działania. W kwestii identyfikacji zagrożeń, w projekcie dodano, iż plany i harmonogramy zawierały będą również ocenę ryzyka ich wykonania. Słabością Programu jest brak nawet ogólnego harmonogramu jego wdrażania. Co prawda przewidziane jest sporządzenie i przyjęcie planów i harmonogramów realizacji zadań w okresie 5 miesięcy od przyjęcia Programu, niemniej uważamy, że już na poziomie zapisów Programu powinny być zarysowane najważniejsze terminy zadań opisanych dla poziomów I-III (str ). Przyjęto, iż szefowie grup roboczych sporządzą plany i harmonogramy realizacji zadań w zakresie przeciwdziałania korupcji w okresie pięciu miesięcy od przyjęcia Rządowego Programu. Finansowanie Programu ma pochodzić głównie ze środków budżetowych podmiotów wykonujących poszczególne zadania/działania. Oznacza to, że nie przewiduje się osobnych, wydzielonych środków finansowych na realizację MSW wystąpi do Ministra Finansów o dotację celową na realizację Programu. Jednocześnie przyszli wykonawcy Programu (ministerstwa/urzędy) poproszeni zostaną o oszacowanie kosztów realizacji Strona 19 z 24

20 Programu, co było już wadą poprzednich rządowych programów antykorupcyjnych. Brak osobnego finansowania oznacza w naszej opinii, że zadania zlecone w ramach Programu poszczególnym organom administracji państwowej traktowane będą jako dodatkowe, niechciane obciążenie, a więc działania w ramach tych zadań będą marginalizowane. Uważamy, że Program musi przewidywać wydzielone środki finansowe przeznaczone wyłącznie na finansowanie działań w ramach Programu. Jest to jeden z podstawowych warunków pomyślnego i efektywnego wdrożenia Programu. zadań/działań. 3. Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego Wprowadzenie do treści programu (część V System wdrożenia i ewaluacji) schematu zawierającego graficzne odwzorowanie systemu wdrożenia i ewaluacji programu. Sam opis sposobu funkcjonowania: Zespołu ds. realizacji Rządowego Programu, grup roboczych w ramach współdziałania realizatorów oraz powołanych koordynatorów w ramach każdej instytucji realizatora nie jest bowiem wystarczający i sprawia niejaką trudności w uzmysłowieniu czytelnikowi ich wielowymiarowej współpracy na kilku płaszczyznach w związku z wykonywaniem zadań na wymienionych trzech poziomach. Wprowadzenie graficznego schematu (modelu wdrożenia i ewaluacji) pozwoli zatem na precyzyjniejsze ukazanie sieci powiązań pomiędzy powołanymi strukturami oraz w obrębie przepływu informacji między nimi (np. planów, sprawozdań itp.); Nie uwzględniono. Podczas prowadzenia konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych żaden inny podmiot nie zgłosił uwagi o podobnym charakterze. Wydaje się więc, iż graficzne odwzorowanie systemu wdrożenia i ewaluacji programu nie jest konieczne. Należałoby się ewentualnie zastanowić nad przyporządkowaniem zadań do realizacji na trzech poziomach ww struktur w ramach zamieszczonego schematu, o którym mowa wyżej; Nie uwzględniono. Zadania zostały już wyszczególnione i przypisane dla wszystkich trzech poziomów. Ponadto trudności w ocenie spójności i rezultatów programu Częściowo uwzględniono. Strona 20 z 24

21 sprawia brak mierników dla zadań i działań przedstawionych w załączniku do programu oraz wskazania planowanego terminu zakończenia poszczególnych zadań i działań brak tak skonstruowanego systemu pomiaru (mierniki, terminy) nie pozwala bowiem na skuteczne bieżące monitorowanie stopnia wdrażania programu na poszczególne lata (sama jednorazowa ewaluacja śródokresowa w roku 2015 wydaje się niewystarczająca, by skutecznie zarządzać ryzykiem związanym z realizacją zadań i działań). Ponadto w zaproponowanych do realizacji zadaniach i działaniach brakuje też elementów związanych z analizą ryzyka, choćby jedynie na poziomie jego identyfikacji bez konieczności oceny i estymacji (te etapy mogłyby być cyklicznie ponawiane przez realizatorów i byłyby elementem monitorowania postępów programu). Jak określono w części zawierającej mierniki i cele: Mierniki realizacji zadań i działań oraz terminy ich wykonania określone zostaną przez szefów grup roboczych i podmioty wiodące, w sporządzonych przez nie planach i harmonogramach. W kwestii identyfikacji zagrożeń, w projekcie dodano, iż plany i harmonogramy zawierały będą również ocenę ryzyka ich wykonania. Co do struktury Programu w części diagnostycznej logiczniejszym wydaje się (ze względu na jego zakres merytoryczny) przeniesienie części informacji z podrozdziału 3.4 Skala przestępczości korupcyjnej do rozdziału Diagnoza problemu korupcji w Polsce i jej zwalczanie, ponieważ umieszczenie informacji statystycznej dotyczącej przestępczości antykorupcyjnej i jej zwalczania wydaje się być powiązane logicznie z ww. rozdziałem. Uwaga niezrozumiała. Pkt Skala przestępczości korupcyjnej jest już w punkcie I Diagnoza problemu korupcji w Polsce i jej zwalczanie. Autorzy projektu popełnili zasadniczy błąd: uznali, że przeciwdziałanie korupcji (pkt 2.1) jest tym samym, co zwalczanie korupcji (pkt 2.2). Świadczy o tym niemal identyczna treść obu punktów, w których wymieniana jest działalność tych samych instytucji, na czele z CBA, Policją i ABW. Zdaniem Komisji takie podejście jest niewłaściwe. Uwaga nieuzasadniona. Pkt 2.1 projektu - Przeciwdziałanie korupcji, wskazuje służby, organy i inne podmioty działające na rzecz przeciwdziałania korupcji. Wszystkie ze służb wymienionych w ww. punkcie w swoich zadaniach mają, poza zwalczaniem, również zapobieganie przestępstwom i trudno je kwestionować, skoro zapisane one zostały we wszystkich ustawach pragmatycznych tych służb: Art. 2 ust. 1 ustawy o CBA: Do zadań CBA, w zakresie właściwości określonej w art. 1 ust. Strona 21 z 24

22 1, należy: 1) rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw ( ) Art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji: Do podstawowych zadań Policji należą ( ) 2) inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń ( ) Art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW: Do zadań ABW należy: 2) rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw: Analogiczne zapisy w kwestii zapobiegania przestępczości znajdują się w ustawie o SG (art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o SG), SKW (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o SKW oraz SWW), czy ŻW (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ŻW i wojskowych organach porządkowych). Pkt 2.2 projektu Zwalczanie korupcji wskazuje służby i organy odpowiedzialne za zwalczanie korupcji, które z racji swoich ustawowych zadań zwalczają lub czuwają nad ściganiem przestępczości korupcyjnej. Intencją autorów w formułowaniu treści pkt 2 było przedstawienie stanu faktycznego i prawnego funkcjonowania różnego rodzaju podmiotów w obszarach zarówno przeciwdziałania, jak i zwalczania zjawiska korupcji, jak również rozdzielenie kwestii przeciwdziałania od zwalczania (dlatego ujęto je w dwóch różnych punktach), a nie uznania, że przeciwdziałanie jest tym samym co zwalczanie. Przeciwdziałanie korupcji powinno polegać głównie na zmianach przepisów prawnych, prowadzących do wyeliminowania uznaniowości przy podejmowaniu decyzji przez urzędników administracji publicznej. Niestety w Polsce takich działań niestety nie podjęto, nie przewiduje ich również projekt Programu. Tymczasem to właśnie wadliwe W części Programu dotyczącej celu szczegółowego Programu - Wzmocnienie działań prewencyjnych i edukacyjnych, wskazano, że Zasadnicze działania ukierunkowane zostaną na wzmocnienie obszarów prewencji i edukacji, czyli przedsięwzięć zapobiegających powstawaniu zjawiska korupcji. Nacisk położony zostanie głównie na wzmocnienie wewnętrznych mechanizmów Strona 22 z 24