Komisja Handlu Międzynarodowego DOKUMENT ROBOCZY

Transkrypt

1 PARLAMENT EUROPEJSKI Komisja Handlu Międzynarodowego DOKUMENT ROBOCZY w sprawie zastosowania niektórych wytycznych w dziedzinie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych Komisja Handlu Międzynarodowego Sprawozdawca Yannick Jadot DT\ doc PE v01-00 Zjednoczona w różnorodności

2 Wprowadzenie Celem Decyzji Rady w sprawie zastosowania niektórych wytycznych w dziedzinie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych jest przeniesienie Porozumienia w sprawie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych zawartego w ramach Grupy ds. Kredytów Eksportowych OECD (zwanego dalej Porozumieniem ) w wersji z 2005 r. do prawa UE. Dzięki temu istniejące prawodawstwo UE z 2002 r., oparte na poprzedniej wersji Porozumienia, zostanie zastąpione. Powodem, dla którego Komisja i Rada chcą dokonać transpozycji Porozumienia do prawa UE, jest chęć zapewnienia agencjom kredytów eksportowych państw członkowskich UE dodatkowej pewności prawnej, że ich operacje nie będą kwestionowane w ramach mechanizmu rozstrzygania sporów WTO. Na mocy Porozumienia w sprawie subsydiów i środków wykonawczych WTO, które stanowi wiążące prawnie ramy międzynarodowe regulujące subsydia rządowe, wsparcie kredytów eksportowych dla prywatnych przedsiębiorstw nie stanowi subsydiów, jeżeli wsparcie to przyznawane jest zgodnie z Porozumieniem OECD (bezpieczna przystań). Porozumienie OECD jest tzw. dżentelmeńską umową uczestników, elastycznym, niewiążącym prawnie instrumentem w rękach jej uczestników, którzy mogą modyfikować ją bez konieczności postępowania zgodnie z procedurami podejmowania decyzji OECD lub procedurą ratyfikacji. Poprzednie wersje Porozumienia OECD były transponowane do prawa uczestnika z dodatkowymi wymogami wykraczającymi poza ustalenia zawarte w Porozumieniu OECD. W związku z tym Parlament może wprowadzać dodatkowe wymogi do Porozumienia w procesie jego transpozycji do prawa UE, a sprawozdawca zaleca skorzystanie z tej możliwości. Szczególny problem wynika z faktu, że OECD wciąż wprowadza zmiany do Porozumienia, natomiast proces transpozycji Porozumienia do prawa UE musi następować w oparciu o konkretną wersję Porozumienia. Obecny wniosek dotyczący decyzji opiera się na wersji Porozumienia OECD z 2005 r. W międzyczasie niektóre rozdziały tej wersji zostały zmienione przez OECD, a jeden rozdział dodano. Rola i znaczenie agencji kredytów eksportowych Agencje kredytów eksportowych są publicznymi agencjami udzielającymi zabezpieczonych przez skarb państwa pożyczek, gwarancji, kredytów i ubezpieczeń przedsiębiorstwom prywatnym ze swojego kraju na prowadzenie działalności gospodarczej za granicą, szczególnie w krajach rozwijających się, ryzykownych pod względem finansowym i politycznym. Większość państw uprzemysłowionych, w tym wszystkie państwa członkowskie UE i większość krajów o gospodarkach wschodzących, posiadają co najmniej jedną agencję kredytów eksportowych, która zwykle stanowi oficjalny lub quasi-oficjalny podmiot rządowy. Jeżeli chodzi o średnioterminowe/długoterminowe pożyczki i kredyty (na okres dłuższy niż dwa lata), agencje kredytów eksportowych razem stanowią największe źródło oficjalnego finansowania dla projektów sektora prywatnego na świecie. Wsparcie finansowe agencji kredytów eksportowych dla dużych projektów przemysłowych i infrastrukturalnych w krajach PE v /7 DT\ doc

3 rozwijających się przekracza kilkukrotnie całkowitą kwotę rocznego finansowania ze strony wszystkich wielostronnych banków rozwoju. Jeżeli chodzi o finansowanie krótkoterminowe (poniżej dwóch lat, głównie finansowanie operacji handlowych), w 2007 r. agencje kredytów eksportowych wsparły około 10 procent handlu światowego, czyli około 1,4 biliona USD w transakcjach i inwestycjach. Kwoty te jeszcze wzrosną z uwagi na obecny kryzys finansowy, w obliczu którego G-20 wzywa agencje kredytów eksportowych do wsparcia przepływów handlowych poprzez udostępnienie dodatkowego finansowania krótkoterminowego. Jedną z największych agencji kredytów eksportowych wśród członków OECD jest amerykański ExIM Bank, który ma odegrać wiodącą rolę w nowej krajowej inicjatywie na rzecz eksportu (ang. National Export Initiative - NEI) przygotowanej przez administrację USA w celu zwiększenia udziału tego kraju w exporcie światowym. Kraje o gospodarkach wschodzących również odkryły wartość agencji kredytów eksportowych dla ich strategii promocji eksportu. Chiński ExIm Bank jest w trójce największych agencji kredytów eksportowych. Ogólna wartość gwarancji kredytów eksportowych udzielonych w latach przez agencje kredytów eksportowych państw członkowskich UE oscyluje w granicach 468 mld EUR. Kryzys finansowy spowodował nagły wzrost zapotrzebowania na finansowanie projektów przez agencje kredytów eksportowych. Jeżeli dany projekt objęty jest gwarancjami agencji kredytów eksportowych, prywatne banki chętniej go sfinansują. Agencje kredytów eksportowych a zrównoważony rozwój Szacuje się, że agencje kredytów eksportowych wspierają dwa razy więcej projektów dotyczących ropy, gazu i górnictwa niż wszystkie wielostronne banki rozwoju razem. Według badania przeprowadzonego przez World Resources Institute w 2000 r. połowa wszystkich projektów przemysłowych powodujących wysokie emisje CO2 w krajach rozwijających się otrzymała jakąś formę wsparcia od agencji kredytów eksportowych. Częściowo wynika to z faktu, że większość tych projektów wiąże się z dużym ryzykiem związanym z ich skutkami środowiskowymi, politycznymi, społecznymi i kulturowymi i bez wsparcia i pomocy finansowej ze strony agencji kredytów eksportowych nie doszłoby do ich realizacji. Agencje kredytów eksportowych często wspierają jednak również projekty uznawane przez Grupę Banku Światowego i inne banki wielostronne za zbyt ryzykowne i zbyt szkodliwe dla środowiska, aby możne było je wspierać. Po części wynika to z ostrej konkurencji między agencjami kredytów eksportowych o otwarcie rynków dla przedsiębiorstw z ich krajów. Prowadzi to do wyścigu na dno, zachęcającego agencje kredytów eksportowych do wspierania projektów posiadających słabe zabezpieczenia środowiskowe lub społeczne, lub też w ogóle nie posiadających takich zabezpieczeń. Za przykład może tu służyć projekt budowy tamy Ilisu w Turcji, w wyniku którego wysiedlonych zostałoby około ludzi, głównie Kurdów, i który miałby niszczące skutki dla środowiska. Bank Światowy odmówił finansowania tego projektu. Zgodę wyraziły DT\ doc 3/7 PE v01-00

4 natomiast agencje kredytów eksportowych z Austrii, Szwajcarii i Niemiec, które jednak zostały w końcu zmuszone do wycofania się ze względu na presję międzynarodową. Jak zatem widać, agencje kredytów eksportowych stanowią główne filary rozwoju strategicznego i mają ogromny udział w szkodliwych dla środowiska skutkach działalności przedsiębiorstw. Będąc instytucjami zabezpieczanymi przez skarb państwa, agencje kredytów eksportowych powinny i mogłyby odgrywać zamiast tego ważną rolę we wspieraniu przejścia na gospodarkę niskowęglową zgodnie z zobowiązaniami w zakresie klimatu podjętymi przez rządy ich państw. Agencje kredytów eksportowych nie mają w większości również uprawnień lub zobowiązań dotyczących rozwoju, stanowią jednak największy składnik długu krajów rozwijających się, szacowany średnio na jedną trzecią całkowitego długu tych krajów. Chociaż właściwe zarządzanie zadłużeniem może prowadzić do pozytywnych skutków w dziedzinie rozwoju, agencje kredytów eksportowych często zmuszają kraje do zaciągania długu w celu spłaty pożyczek na projekty, które są niezgodne z celami zrównoważonego rozwoju, które zawierają błędy projektowe i które wiążą się z korupcją. Dlatego agencje kredytów eksportowych ponoszą dużą część odpowiedzialności za to, że nadmierne lub nieodpowiednie obciążenie długami zakłóca proces zrównoważonego rozwoju w tych krajach. Zgodność z warunkami Porozumienia OECD Agencje kredytów eksportowych oferują wsparcie transakcji eksportowych, którego nie zaoferowałby sektor prywatny, a jeśli już, to po nieprzystępnych cenach, ponieważ prywatny rynek kapitałowy nie posiada wystarczających informacji, aby ocenić ryzyko takich transakcji. Agencje kredytów eksportowych nie mają lepszych informacji. Mają jednak o wiele większą tolerancję ryzyka niż podmioty prywatne, ponieważ nie muszą płacić podatków i wypracowywać zysków. Dlatego agencje kredytów eksportowych mają o wiele większe możliwości osiągnięcia opłacalności w przypadku wysokich kredytów niż banki prywatne. Dlatego agencje kredytów eksportowych wspierają legalny handel tam, gdzie nie robi tego prywatny rynek kapitałowy. Jednak z tego samego powodu agencje kredytów eksportowych są również potencjalnie czynnikiem ogromnie zakłócającym handel, jeżeli ich operacje finansowe nie są ujęte w ramy wspólnych przepisów. Podstawą zgodności jest to, aby agencje kredytów eksportowych szanowały wspólne przepisy minimalne dotyczące wyceniania ich operacji finansowych. Najważniejsze zasady są następujące: - wszelkie formy oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych podlegają wymogowi spłaty w określonym czasie; - agencje kredytów eksportowych, które oferują kredyty bezpośrednie o stałej stopie procentowej, muszą stosować odnośną stopę referencyjną oprocentowania rynkowego (CIRR) jako minimalną stopę procentową; PE v /7 DT\ doc

5 - jeżeli agencje kredytów eksportowych rozszerzają gwarancje lub ubezpieczenie transakcji eksportowej, są zobowiązane do pobrania minimalnych stawek ubezpieczenia w celu pokrycia ryzyka braku spłaty kredytów eksportowych (ryzyka kredytowego), które muszą być uzależnione od ryzyka i wystarczające na pokrycie długoterminowych kosztów operacyjnych i strat operacyjnych (próg opłacalności); składka taka musi zostać również pobrana dodatkowo do stopy procentowej w przypadku kredytów bezpośrednich. Jeżeli zasady te nie będą przestrzegane, wówczas działalność agencji kredytów eksportowych stanowić będzie wsparcie bezprawne i zakłócające rynek. Wytyczne OECD a brak przejrzystości Sprawozdawca w pełni zgadza się z poglądem, że agencje kredytów eksportowych są w obecnej sytuacji kryzysu kredytowego ważnym instrumentem służącym utrzymaniu handlu i inwestycji przedsiębiorstw europejskich. Jednak w świetle deficytu publicznego w większości państw członkowskich UE, niezmiernie ważne jest, aby operacje tych agencji były należyte pod względem finansowym. Agencje kredytów eksportowych są nie tylko coraz bardziej zaangażowane w krótkoterminowe finansowanie handlu, ale także mogą stanąć w obliczu większej liczby niespłaconych dużych kredytów i gwarancji udzielonych w przeszłości. Poparcie publiczne dla agencji kredytów eksportowych byłoby zagrożone, jeżeli okazałoby się, że potrzebują one zwrócić się do podatników o refinansowanie swoich operacji. Okazuje się jednak, że niemożliwe jest sprawdzenie, co agencje kredytów eksportowych finansują lub finansowały w przeszłości. Dostępne są jedynie skąpe dane. Niektóre krajowe agencje kredytów eksportowych nie składają nawet regularnych sprawozdań odnośnie do bilansu ogólnego ich rocznych operacji. Wiele innych nie przekazuje danych dotyczących pożyczek w podziale na sektory lub regiony geograficzne. Na przykład Coface (agencja kredytów eksportowych Francji) nie przekazuje ogólnych informacji na temat gwarantowanych kwot ani podziałów regionalnych/sektorowych, na jej stronie internetowej nie ma również sprawozdań rocznych. Dzieje się tak pomimo wymogów w zakresie przejrzystości zawartych w Porozumieniu OECD z 2005 r., którego stronami są wszystkie państwa członkowskie UE i które zostanie teraz przeniesione do prawa UE. Brak przejrzystości ułatwia ogromne przekroczenia kosztów i terminów wbrew przepisom dotyczącym progu opłacalności zawartym w Porozumieniu OECD, co ma miejsce na przykład w przypadku elektrowni jądrowej Olkiluoto w Finlandii, współfinansowanej przez Coface. Ułatwia do również przekupstwa i korupcję, jak np. w przypadku głośnego nigeryjskiego projektu dotyczącego ciekłego gazu ciemnego, współfinansowanego przez agencje kredytów eksportowych Wielkiej Brytanii, Holandii, Włoch i USA, gdzie eksporterzy, którzy odnieśli korzyści ze wsparcia agencji, były zarejestrowane w raju podatkowym. Sprawozdawca uważa wymogi w zakresie sprawozdawczości zawarte w Porozumieniu OECD za niewystarczające do monitorowania należytego charakteru operacji finansowych europejskich agencji kredytów eksportowych. Sprawozdawca jest ponadto zaniepokojony bardzo realną perspektywą wzrostu liczby niespłaconych kredytów w przyszłości, szczególnie DT\ doc 5/7 PE v01-00

6 w następstwie kryzysu finansowego. Jeżeli chodzi o sektor finansowy w ogóle, obecny kryzys finansowy powinien uświadomić nam ustawodawcom, że potrzebne są bardziej szczegółowe przepisy dotyczące sprawozdawczości niż te określone w Porozumieniu OECD. Sprawozdawca proponuje ustanowienie wymogu, aby państwa członkowskie UE przedstawiały Komisji roczne sprawozdanie na temat działalności ich agencji kredytów eksportowych zgodnie co najmniej ze standardami obowiązującymi w USA. Wytyczne OECD a brak uczciwej konkurencji W obliczu pojawiających się na nowo tendencji protekcjonistycznych ważne jest zadbanie o to, aby agencje kredytów eksportowych działały na zasadach uczciwej konkurencji. Zamiast poszukiwać korzyści dla siebie, oskarżając jednocześnie Chiny lub inne kraje o dostarczanie nielegalnej pomocy państwa swoim przedsiębiorstwom, agencje kredytów eksportowych państw członkowskich UE powinny określić standardy w zakresie uczciwej konkurencji, na podstawie których UE może stać się asertywna w ramach OECD. Porozumienie OECD nie zawiera wymogów potrzebnych do zagwarantowania uczciwego wyliczania składek, ponieważ nie zawiera przepisów dotyczących przejrzystości ani minimalnych standardów odnoszących się do obliczania ryzyka społecznego i środowiskowego. Porozumienie OECD przewiduje jedynie dobrowolne przekazywanie informacji o takich obliczeniach. Należy spojrzeć na to w kontekście sytuacji, w której projekty wspierane przez agencje kredytów eksportowych są tak ryzykowne, że prywatny rynek kapitałowy nie chce ich finansować. Brak minimalnych standardów przy obliczaniu czynników ryzyka społecznego lub środowiskowego w kosztach kredytu lub gwarancji prowadzi do wyścigu, nawet między agencjami kredytów eksportowych państw członkowskich UE, o najniższe koszty kredytu, propagując tym samym ukryty protekcjonizm. Pod warunkiem weryfikacji w odniesieniu do przepisów UE dotyczących pomocy państwa sprawozdawca proponuje uporządkowanie wymogów w zakresie przejrzystości dotyczących obliczania ryzyka oraz ujawniania instrumentów pozabilansowych, a także wprowadzenie obowiązku informowania o obliczeniach dotyczących ryzyka społecznego i środowiskowego. Wytyczne OECD a wymóg traktatu lizbońskiego dotyczący spójności działań zewnętrznych UE Agencje kredytów eksportowych są potencjalnie odpowiednimi instrumentami polityki publicznej do finansowania międzynarodowych celów, do których zobowiązuje się UE, szczególnie w odniesieniu do zmian klimatu i likwidacji ubóstwa. Wraz z traktatem lizbońskim pojawia sie wymóg większej spójności całego obszaru działań zewnętrznych UE. Z pewnością należy oceniać agencje kredytów eksportowych w świetle tych celów. Niezależnie od nowej sytuacji wynikającej z traktatu lizbońskiego oraz dowodów na to, że ogromna większość kredytów i gwarancji udzielanych przez agencje kredytów eksportowych wspiera działalność górniczą i wydobywczą (ropa), która zdaniem Banku Światowego najmniej przyczynia się do likwidacji ubóstwa, Komisja w swoim wniosku dotyczącym ram PE v /7 DT\ doc

7 legislacyjnych dla tego dossier nie przewiduje konieczności przeglądu Porozumienia OECD pod kątem jego spójności ze strategiami politycznymi i celami UE (motyw 1) ani oceny skutków (motyw 2). Sprawozdawca proponuje wprowadzenie wymogów horyzontalnych, które mogłyby skutecznie wskazywać drogę agencjom kredytów eksportowych państw członkowskich UE, aby mogły się one przyczynić do realizacji strategii politycznych i celów UE. DT\ doc 7/7 PE v01-00