Copyright by Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2008

Transkrypt

1

2

3

4

5 Recenzenci prof. dr hab. Jerzy Wilkin prof. dr hab. Juliusz Gardawski prof. dr hab. Hubert Izdebski Projekt okładki Katarzyna Juras Redakcja Teresa Leśniak, Anna Sterczyńska Korekta Anna Sterczyńska Copyright by Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2008 Podręcznik akademicki dotowany przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego ISBN Wydawnictwo Naukowe Scholar Spółka z o.o. ul. Krakowskie Przedmieście 62, Warszawa tel./fax , , dział handlowy: jak wyżej, w. 105, info@scholar.com.pl; scholar@neostrada.pl Wydanie pierwsze Skład i łamanie: WN Scholar (Jerzy Łazarski) Druk i oprawa: Drukarnia Wydawnictw Naukowych, Łódź

6 Spis treści Wstęp I. Od idealnej biurokracji do zarządzania publicznego Model idealnej biurokracji Funkcjonowanie modelu idealnej biurokracji Czynniki ewolucji administracji publicznej Kierunki reformowania sektora publicznego W kierunku zarządzania publicznego Menedżerskie i partycypacyjne zarządzanie publiczne Administracja publiczna a zarządzanie publiczne W stronę przyszłości Bibliografia II. Polityka a polityka publiczna Wprowadzenie Polityka jako przestrzeń społecznej debaty Polityka jako system polityczny Polityka jako działanie Polityka publiczna Zależności zachodzące między czterema płaszczyznami (poziomami) polityki Podsumowanie Bibliografia III. Polityka i gospodarka Wprowadzenie Niesprawności rynku a niesprawności państwa Gospodarka i rynek, polityka i państwo Dynamika relacji polityka gospodarka Funkcje państwa i mechanizmy wzmacniające zdolność państwa do działania Koncepcje roli państwa w gospodarce Podsumowanie Bibliografia IV. Organizacje pozarządowe trzeci sektor współczesnego społeczeństwa Wprowadzenie Teoretyczne podstawy rozwoju i funkcjonowania organizacji pozarządowych i trzeciego sektora

7 Z perspektywy ekonomii Z perspektywy socjologii Z perspektywy nauk politycznych Granice trzeciego sektora Główne problemy funkcjonowania trzeciego sektora Polskie doświadczenia i problemy Podsumowanie Bibliografia V. Wzrost i załamanie państwa opiekuńczego Wprowadzenie Modele państwa opiekuńczego Rozkwit i załamanie się państwa opiekuńczego Specyfika problemów krajów pokomunistycznych Polityka społeczna w Polsce Problemy przeprowadzania reform usług społecznych Poszukiwanie nowego modelu polityki społecznej Podsumowanie Bibliografia VI. Polityka równości szans Wprowadzenie Teoretyczne podstawy polityki równości szans Zasady polityki równości szans Doświadczenia krajów pokomunistycznych Polskie doświadczenia okresu transformacji ustrojowej Podsumowanie Bibliografia VII. Systemy emerytalne i kierunki ich reformowania Wprowadzenie Reformowanie systemów emerytalnych System o zdefiniowanej składce System kapitałowy Wielofilarowy system emerytalny Doświadczenia krajów pokomunistycznych Polska reforma emerytalna Podsumowanie Bibliografia VIII. Polityka zatrudnienia Wprowadzenie Instytucjonalna obudowa rynku pracy

8 2. Czynniki kształtujące sytuację na rynku pracy i politykę zatrudnienia Doświadczenia krajów pokomunistycznych Polityka zatrudnienia i rynek pracy w Polsce Podsumowanie Bibliografia IX. Ekonomia społeczna Wprowadzenie Systemowe usytuowanie ekonomii społecznej Cechy ekonomii społecznej Funkcje ekonomii społecznej Istota i cechy przedsiębiorstwa społecznego Ekonomia społeczna a rozwój lokalny Uwarunkowania rozwoju ekonomii społecznej w Polsce Podsumowanie Bibliografia X. Polityka strukturalna Wprowadzenie Teoretyczne fundamenty polityki strukturalnej Doświadczenia w prowadzeniu polityki strukturalnej Polityka strukturalna w krajach pokomunistycznych i w Polsce Podsumowanie Bibliografia XI. Modele polityki regionalnej Wprowadzenie Współczesne uwarunkowania rozwoju regionalnego Doświadczenia polityki regionalnej w krajach wysoko rozwiniętych Spór o model polityki regionalnej w Polsce Podsumowanie Bibliografia XII. Bezpieczeństwo energetyczne Wprowadzenie Czynniki determinujące bezpieczeństwo energetyczne Polityka energetyczna w Unii Europejskiej Polityka energetyczna Rosji Bezpieczeństwo energetyczne i polityka energetyczna Polski Podsumowanie Bibliografia

9 XIII. Unia Europejska Wprowadzenie Mechanizm koordynacji Strategia lizbońska Europejski model społeczny Rozszerzenie Polska w Unii Europejskiej Podsumowanie Bibliografia XIV. Rozwój społeczno-gospodarczy Wprowadzenie Czym jest rozwój? Koncepcja rozwoju zrównoważonego Polityka rozwoju Polityka rozwoju a spójność społeczna Rozwój i globalizacja Podsumowanie Bibliografia XV. Dobre rządzenie Wprowadzenie Sposoby koordynacji działań zbiorowych Governance Rządzenie imperatywne i interaktywne Metarządzenie Racjonalność refleksyjna Atrybuty dobrego rządzenia Podsumowanie Bibliografia

10 Wstęp Państwo zawsze było przedmiotem zainteresowania nauk społecznych, zwłaszcza politologii, prawa, ekonomii i socjologii. Zazwyczaj jest ono rozpatrywane w relacji do prawa, gospodarki, społeczeństwa i kultury. Stopniowo jednak w naukach społecznych dokonuje się odejście od rozumienia państwa jako samodzielnego i nadrzędnego bytu społecznego. Nie wynika to z zaniku państwa, lecz z dostrzeżenia, że państwo nie działa w izolacji i nie jest jedyną formą organizacji życia publicznego że sfera publiczna nie może zostać zredukowana do państwa. Skoro publiczne nie oznacza państwowe, to tego, co występuje i dokonuje się w sferze publicznej, nie można ująć wyłącznie w takich kategoriach, jak władza i rządzenie, nie można tego wyjaśnić i zinterpretować tylko w ramach nauk politycznych i prawnych. Wiele procesów formujących współczesny ład społeczny zasadniczo zmieniło organizację i funkcjonowanie państwa. W długim historycznym procesie decentralizacji i dekoncentracji przeobraża się ono z formy centralistycznej i monolitycznej w formę zdecentrowaną i zdywersyfikowaną, ze struktury hierarchicznej w poliarchiczną. Wraz z odrzuceniem koncepcji państwa jako legitymizowanego monopolu przymusu w przeszłość odeszły też modele administracji publicznej jako idealnej w sensie weberowskim biurokracji. W głównym nurcie współczesnych rozważań i poszukiwań znalazły się takie kategorie, jak koordynacja działań zbiorowych, współrządzenie czy zarządzanie publiczne. Klasyczna koncepcja Maxa Webera zakładała oddzielenie domeny państwa od domeny prywatnej, a jednocześnie odseparowanie w działaniu państwa materii politycznej i administracyjnej. Odpolitycznienie stało się głównym postulatem. W przypadku nowoczesnego zarządzania publicznego chodzi o coś odmiennego: o współdziałanie podmiotów władzy publicznej z organizacjami sektora drugiego (prywatnego) i trzeciego (społecznego), a tym samym o swoiste upolitycznienie materii administracyjnej. Nie ma i pewnie nie będzie jednej koncepcji i definicji zarządzania publicznego. Autor jednego z rozpowszechnionych ujęć Les Metcalfe 1 zwraca uwagę na specyficzne jego cechy: O ile zarządzanie w sensie ogólnym polega na celowym 1 Les Metcalfe, Public Management: from Imitation to Innovation, w: Jan Kooiman (red.), Modern Governance. New Government-Society Interaction, SAGE Publications, London 1993, s

11 10 Wstęp działaniu poprzez innych ludzi, o tyle w przypadku zarządzania publicznego realizuje się cele poprzez inne organizacje. Stąd, koordynacja działań organizacji, które są formalnie autonomiczne, ale funkcjonalnie współzależne, ma kluczowe znaczenie w obszarze zarządzania publicznego. Jest ono przy tym trudne, ponieważ wymaga współdziałania wielu organizacji, które mają zróżnicowane, a często przeciwstawne interesy. Jednym z zadań zarządzania publicznego jest kreowanie instytucji i procesów zapewniających wysoki priorytet zadaniu formułowania polityki strukturalnej i kierowania zmianami strukturalnymi. Rozwiązań nie można narzucić z zewnątrz ( ). Gotowość do zaangażowania się we współpracę, do identyfikacji z realizowanymi celami, mająca podstawowe znaczenie dla rozwiązywania problemów strukturalnych, musi wykształcić się na drodze wewnętrznej. Według Barbary Kożuch zarządzanie publiczne to dyscyplina naukowa zajmująca się ba daniem sposobów i zakresu harmonizowania działań zapewniających prawidłowe wyznaczanie celów organizacji tworzących sferę publiczną oraz optymalnego wykorzystywania możliwości zorganizowanego działania ludzi, nakierowanego na kreowanie publicznych wartości oraz na realizację interesu publicznego 2. Zarządzanie publiczne nie koncentruje się na utrwalaniu określonego porządku, lecz na skutecznym kierowaniu wieloma i wielokrotnymi zmianami, które choć niezbędne nie są ani oczywiste, ani zdeterminowane. Tak rozumiane, zarządzanie publiczne jest fenomenem, którego rozpatrywanie wymaga interdyscyplinarnego podejścia oraz interdyscyplinarnych i wielowątkowych badań. W Polsce dorobek i znaczenie zarządzania publicznego są ciągle nieznaczne. Ta dyscyplina dopiero formuje się i zdobywa swoją pozycję. Zainteresowanie nią, tak w perspektywie teoretycznej, jak i praktycznej będzie niewątpliwie rosło wraz ze złożonością mechanizmów i struktur organizacyjnych niezbędnych do podejmowania i rozwiązywania współczesnych problemów państwa, gospodarki i społeczeństwa. Tym samym, szersze miejsce zyska zarządzanie publiczne w programie studiów z zakresu ekonomii, zarządzania, administracji, socjologii, politologii i prawa. Ten podręcznik, który na polskim rynku jest pierwszym tego rodzaju, jest adresowany do studentów tych typów studiów. Został on opracowany na podstawie prowadzonych przeze mnie przez parę lat wykładów z przedmiotu zarządzanie publiczne, dla studentów kierunku Gospodarka i Administracja Publiczna Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Uczelnia ta jako pierwsza rozwija ten kierunek studiów, integrujący wiedzę z wyżej wymienionych dyscyplin. Obok gospodarki publicznej oraz administracji publicznej, zarządzanie publiczne jest podstawowym przedmiotem kursowym dla studentów tego kierunku. 2 Barbara Kożuch, Zarządzanie publiczne jako dyscyplina naukowa, Zeszyty Naukowe Instytutu Spraw Publicznych Uniwersytetu Jagiellońskiego 2005, nr 1, s. 21.

12 Wstęp 11 Podręcznik ma 15 rozdziałów, bowiem program prowadzonego przeze mnie wykładu jest realizowany w 15 dwugodzinnych jednostkach. Mam jednak świadomość, że przydałyby się jeszcze inne rozdziały, np. dotyczące opieki zdrowotnej czy polityki miejskiej. Uznałem jednak, że pierwsze wydanie podręcznika powinno odpowiadać programowi rzeczywistego wykładu i bazować na doświadczeniu zyskanym w jego prowadzeniu. Być może w przyszłości, o ile dydaktyczna przydatność podręcznika zostanie potwierdzona, powstanie jego rozbudowana wersja, a wtedy będzie można selektywnie dopasowywać jego treść do różnych form i programów zajęć. Dlatego wdzięczny będę za wszelkie krytyczne uwagi i podpowiedzi każdego czytelnika, z których chętnie skorzystam przygotowując kolejne zajęcia dydaktyczne i opracowując rozszerzoną wersję podręcznika. Bardzo proszę o kierowanie ich na adres mailowy: jerzy.hausner@uek.krakow.pl. Pracując nad podręcznikiem, korzystałem z uwag i spostrzeżeń wielu osób. Szczególnie ważne były reakcje moich studentów. Bardzo pomocne były też opinie trójki wybitnych profesorów: Juliusza Gardawskiego, Huberta Izdebskiego oraz Jerzego Wilkina. W tej pracy pomagali mi także moi współpracownicy z Katedry Gospodarki i Administracji Publicznej, między innymi Maciej Frączek, ale zwłaszcza Kuba Głowacki, który bardzo wspomógł mnie w redagowaniu końcowej wersji podręcznika, poświęcając wiele czasu na opracowanie tabel i wykresów oraz zebranie brakujących danych. Swą wdzięczność kieruję także do dwóch pań redaktor: Teresy Leśniak oraz Anny Sterczyńskiej, które nadały tekstowi ostateczny szlif. Szczawa, 25 października 2008 Jerzy Hausner

13 Niedostępne w wersji demonstracyjnej. Zapraszamy do zakupu pełnej wersji książki w serwisie