Wpływ funduszy europejskich na gospodarkę polskich regionów i konwergencję z krajami UE

Transkrypt

1

2

3 MINISTERSTWO ROZWOJU REGIONALNEGO Wpływ funduszy europejskich na gospodarkę polskich regionów i konwergencję z krajami UE Raport 2010 WARSZAWA 2010

4 WPŁYW FUNDUSZY EUROPEJSKICH NA GOSPODARKĘ POLSKICH REGIONÓW I KONWERGENCJĘ Z KRAJAMI UE Opracował zespół w składzie: Jacek Białek, Janusz Chojna, Robert Dzierzgwa, Beata Grabowska, Lucyna Przybylska, Agnieszka Siłuszek, Piotr Strzęboszewski, Stanisław Sudak, Ewa Więckowska pod kierunkiem: Piotra Żubera dyrektora Departamentu Koordynacji Polityki Strukturalnej Akceptował: Jarosław Pawłowski Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego Opracowanie techniczne: Jarosław Morawski Ewa Perzanowska-Przychodzka Wydawca: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego ul. Wspólna 2/4, Warszawa ISBN Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej tel. (+48) , Egzemplarz bezpłatny 2

5 Raport 2010 Spis treści Wprowadzenie... 5 Wpływ polityki spójności na gospodarkę polskich regionów i konwergencję z krajami UE konkluzje... 6 I. Napływ środków z funduszy strukturalnych i funduszu spójności do Polski i ich oddziaływanie na sytuację makroekonomiczną kraju i regionów Ocena sytuacji makroekonomicznej kraju w latach Wpływ funduszy europejskich na sytuację makroekonomiczną Polski w latach i w perspektywie do 2015 r Wykorzystanie środków europejskich z uwzględnieniem kierunków interwencji Tendencje rozwoju społeczno-gospodarczego polskich regionów Wpływ funduszy europejskich na sytuację makroekonomiczną regionów w latach i w perspektywie do 2015 r II. Wpływ funduszy europejskich na potencjał społeczno-gospodarczy polskich regionów oraz przemiany strukturalne i efektywnościowe Infrastruktura środowiskowa, komunalna i energetyki Infrastruktura transportowa Infrastruktura społeczna Rozwój zasobów ludzkich Konkurencyjna gospodarka oparta na wiedzy Zdolności instytucjonalne administracji III. Środki strukturalne Unii Europejskiej a zróżnicowanie przestrzenne IV. Kluczowe problemy wykorzystania środków europejskich dla rozwoju polskiej gospodarki V. Załącznik statystyczny... 1 Spis map, tabel i wykresów

6 WPŁYW FUNDUSZY EUROPEJSKICH NA GOSPODARKĘ POLSKICH REGIONÓW I KONWERGENCJĘ Z KRAJAMI UE 4

7 Raport 2010 Wprowadzenie Rośnie wykorzystanie funduszy unijnych. Ich dostępność umożliwiła zrealizowanie szeregu inwestycji, zarówno podnoszących efektywność produkcji, jak i w zakresie infrastruktury komunalnej i transportowej. Polityka spójności i jej fundusze przyczyniły się też do złagodzenia spowolnienia gospodarczego, jakie miało miejsce w Polsce w rezultacie światowego kryzysu finansowego i gospodarczego. Szacuje się, że około połowa wzrostu wypracowanego w Polsce PKB w 2009 r. została osiągnięta dzięki funduszom unijnym z polityki spójności. Beneficjentami środków są przedsiębiorcy, samorządy, indywidualni obywatele, w tym rolnicy. Można przypuszczać, że w przypadku braku tych środków, znaczna część projektów nie byłaby zrealizowana, a niektóre z nich byłyby podjęte o wiele później. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego przedstawia kolejny raport prezentujący stan liczbowy i wartość podjętych projektów oraz ich wpływ na rozwój kraju. Dokonane analizy i oceny dotyczą w większości lat , jednak w odniesieniu do regionów nie ma jeszcze wielu danych za lata Niemniej analizy uwzględniają także zróżnicowania wewnętrzne kraju. Jako rok odniesienia przyjęto przedakcesyjny rok Analizy obejmują zmiany sytuacji gospodarczej i społecznej, jakie nastąpiły w tym okresie, oraz wpływ środków unijnych na te procesy. Pokazują postępy w konwergencji gospodarczej, społecznej i terytorialnej Polski wobec UE-27 i jej poszczególnych krajów. Raport analizuje wpływ funduszy unijnych na podstawowe kategorie makroekonomicze, odnosi się do stanu zatrudnienia i kapitału ludzkiego, konkurencyjności przedsiębiorstw i sfery B+R, infrastruktury transportowej i ochrony środowiska, infrastruktury społecznej, a także wpływu funduszy unijnych na rozwój obszarów wiejskich i miast. Bazując na danych systemu KSI SIMIK, raport podsumowuje projekty realizowane w poszczególnych kategoriach interwencji w ramach Narodowego Planu Rozwoju , jak też Narodowej Strategii Spójności , w tym pokazuje skalę udziału środków unijnych. Podnosi również kwestie związane z procedurami pozyskiwania i wydatkowania środków, jak też dotyczące usprawnień tych procedur, tak aby nie stanowiły barier w wykorzystaniu funduszy. Uwagi te i oceny będą przydatne dla realizacji polityki spójności w dalszych latach realizacji NSRO , jak i mogą być pomocne w kształtowaniu tej polityki w perspektywie budżetowej Przedstawienie i analiza funduszy została zobrazowana licznymi tabelami i wykresami, a także przykładami wybranych projektów z różnych dziedzin. W prezentacji efektów funduszy wykorzystano informacje ze sprawozdania z realizacji NPR , sprawozdania z realizacji NSRO , jak też z okresowych sprawozdań z poszczególnych programów operacyjnych. Narzędziem analitycznym były także trzy modele makroekonomiczne, szacujące wpływ funduszy unijnych na gospodarkę. Ponadto, szereg informacji i ocen pochodzi z dokonanych wielu ewaluacji głęboko analizujących poszczególne obszary. W załącznikach do raportu zamieszczono szereg tablic statystycznych uzupełniających dane zawarte w tekście głównym, dla kraju i regionów, jak też w odniesieniu do UE

8 WPŁYW FUNDUSZY EUROPEJSKICH NA GOSPODARKĘ POLSKICH REGIONÓW I KONWERGENCJĘ Z KRAJAMI UE Wpływ polityki spójności na gospodarkę polskich regionów i konwergencję z krajami UE konkluzje 1. Makroekonomiczne skutki wdrażania funduszy unijnych Polityka spójności dobrze spełnia swoje założenia i funkcje. Polska jest największym beneficjentem tej polityki spośród nowych krajów UE, stąd podlega szczególnie uważnej obserwacji. Nasze doświadczenia mają wpływ na realizowany kształt europejskiej polityki spójności, a polskie stanowisko liczy się w dyskusji nt. polityki spójności i jej roli w pespektywie Choć okres korzystania z funduszy unijnych nie jest jeszcze zbyt długi, to jednak ich spożytkowanie jest już widoczne w wielu obszarach gospodarki. Rezultaty można obserwować zarówno na szczeblu krajowym, jak i regionalnym. Wykorzystanie funduszy miało też wpływ na złagodzenie w Polsce skutków światowego kryzysu finansowego i gospodarczego. Warto również pamiętać, że z polityki spójności wobec krajów Europy Środkowo-Wschodniej korzystają również kraje Europy Zachodniej w tym płatnicy netto do budżetu UE. Przeprowadzone badania ewaluacyjne wskazują, że przeciętnie blisko połowa środków finansowych pozyskanych przez Polskę jest przeznaczana na zakupy materiałów, technologii, dóbr i usług z krajów UE 15. Uwzględniając powyższe, Polska opowiada się za kontynuacją polityki spójności w następnym okresie budżetowym, z możliwością jej modyfikacji, traktując ją jako politykę rozwojową dla całej Unii Europejskiej. Analizy i badania potwierdzają, że zarówno cele rozwojowe, jak i środki finansowe przewidziane w ramach NSRO na lata zostały zaprogramowane właściwie. I choć obserwuje się zmianę uwarunkowań sytuacji społeczno gospodarczej na świecie i w kraju, zaostrzyły się niektóre wyzwania, to generalnie cele NSRO zachowały swoją aktualność. Lata to okres intensywnego wykorzystywania przez Polaków możliwości, jakie stworzyła polityka spójności i związane z nią instrumenty finansowe oraz prawno-organizacyjne. Polityka spójności i jej fundusze przyczyniły się do zwiększenia tempa konwergencji Polski z krajami UE-27. W początkowym okresie efekty wykorzystania środków unijnych były stosunkowo nieznaczne, co wynikało głównie z ich ograniczonej dostępności w pierwszych latach. Dokonany w latach postęp w konwergencji Polski z krajami UE-27 mierzony zmniejszającym się dystansem do średniego poziomu PKB na mieszkańca w PPS wyniósł 11,9 pp. (wzrost z poziomu 48,9% w 2003 r. do 60,8% w 2009 r.) i należy do jednych z największych w UE. W okresie wzrost gospodarczy w Polsce znacznie przewyższał średnie tempo w Unii Europejskiej, przy czym w latach wzrost ten wynosił średnio w roku 5,4%, natomiast w 2009 r. uległ spowolnieniu do 1,7% - na skutek oddziaływania globalnego kryzysu finansowego. W przeciwieństwie do wszystkich pozostałych krajów członkowskich UE, Polskę ominęła recesja w okresie Warto zauważyć pozytywny wpływ funduszy unijnych na tempo wzrostu gospodarczego w Polsce, a tym samym na łagodzenie skutków światowego kryzysu finansowego i gospodarczego. Ocenia się, że ponad połowa wzrostu gospodarczego w 2009 r. została osiągnięta dzięki funduszom unijnym. Szacunki dokonywane na podstawie modeli ekonometrycznych wskazują, że średnio w latach dynamika PKB była wyższa dzięki wykorzystaniu funduszy o około 0,5 pp. rocznie, natomiast średnioroczna stopa wzrostu PKB w latach powinna być wyższa o około 0,6 pp. 1 W latach Polska będzie mogła uzyskać z funduszy unijnych łącznie 80,1 mld euro 2. Finansowane środkami z UE nakłady infrastrukturalne oraz bezpośrednie wsparcie przedsiębiorstw znacząco przyczyniają się do ożywienia aktywności inwestycyjnej w Polsce, prowadząc do podniesienia tempa wzrostu nakładów brutto na środki trwałe oraz zwiększenia stopy inwestycji. Wsparcie ze źródeł wspólnotowych przełoży się corocznie na dodatkowe 4-5 pp. wzrostu tempa nakładów brutto na środki trwałe w latach oraz zwiększenie poziomu inwestycji w 1 2 Wpływ realizacji polityki spójności na kształtowanie się głównych wskaźników dokumentów strategicznych Narodowego Planu Rozwoju i Narodowej Strategii Spójności oraz innych wybranych wskaźników makroekonomicznych na poziomie krajowym i regionalnym, IBS, Warszawa 2010 W ramach NPR środki z funduszy unijnych przeznaczone dla Polski wynosiły 12,8 mld euro, zaś w ramach NSRO 67,3 mld euro (nie licząc środków ze Wspólnej Polityki Rolnej). 6

9 Raport r. o ponad 30% w porównaniu ze scenariuszem bez funduszy, a więc stopę inwestycji większą o ponad 4 pp. Fundusze unijne wywołują zauważalny wzrost zatrudnienia i spadek bezrobocia. W horyzoncie do 2013 r. realizacja instrumentów NPR oraz NSS przyczyni się do osiągnięcia wskaźnika zatrudnienia w populacji na poziomie około 64%, co oznacza wartość wyższą o ok. 1,5 3,5 pp. niż w scenariuszu bez funduszy. Fundusze unijne mają chociaż bardzo ograniczony - wpływ na strukturę sektorową polskiej gospodarki. W latach większe zmiany zaszły w strukturze sektorowej pracujących niż w strukturze wytworzonego PKB. Odnotowano niewielkie oddziaływanie funduszy na wzrost udziału dominującego w gospodarce sektora usługowego oraz znaczące zmniejszenie udziału sektora rolniczego; udział sektora przemysłowego w wartości dodanej brutto (WDB) był dosyć stabilny w tym okresie, z tendencją do lekkiego wzrostu, natomiast znacząco wzrósł udział pracujących w przemyśle i budownictwie 3. Zakłada się, że w latach wpływ funduszy unijnych na strukturę gospodarki Polski będzie narastał, w tym - wpływ na wzmocnienie sektora przemysłowego. Będzie to wynikiem przyjętych w NPR oraz NSS proporcji pomiędzy trzema głównymi kategoriami interwencji, w szczególności wysokimi nakładami na rozbudowę infrastruktury podstawowej, co stymuluje popyt na usługi firm budowlanych oraz sekcji przetwórstwa przemysłowego wspierających budownictwo. Z drugiej strony, sektor przemysłowy jest także ważnym odbiorcą wsparcia kierowanego bezpośrednio do przedsiębiorstw. Na wdrażaniu w Polsce instrumentów finansowych polityki spójności relatywnie mniej skorzystają sektor rolniczy i sektor usług rynkowych. Wpływ funduszy unijnych na wartość dodaną brutto i zatrudnienie w każdym z nich będzie w całym badanym okresie pozytywny, jednak skala oddziaływania będzie niższa niż w przypadku sektora przemysłowego. Interwencja publiczna współfinansowana w latach ze środków wspólnotowych wpływa także na stan finansów publicznych. W długim okresie fundusze europejskie prowadzą do trwałej i istotnej poprawy stabilności finansów publicznych, mierzonej poziomem deficytu w relacji do PKB, jednak w krótkim okresie mogą stanowić jedną z przyczyn pogorszenia sytuacji w tym zakresie. W latach nastąpiło pogłębienie nierównowagi finansów publicznych w Polsce, na co wpłynęło między innymi spowolnienie wzrostu PKB oraz wcześniejsze reformy obniżające poziom dochodów sektora. Znaczące pogorszenie wskaźników finansowych miało miejsce w każdym z podsektorów, ale relatywnie największe - w podsektorze instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym (kilkukrotny wzrost deficytu do ponad 14 mld zł). Na wzrost deficytu w tym podsektorze miały wpływ m. in. realizowane inwestycje, w tym przy współudziale środków unijnych. Z wyliczeń opartych na modelach wynika, że począwszy od 2010 r. można oczekiwać pozytywnego wpływu funduszy europejskich na deficyt finansów publicznych, co powinno przełożyć się na poprawę relacji długu publicznego do PKB. Dodatkowo, w tym kierunku działa umacnianie złotego spowodowane napływem funduszy europejskich, dzięki czemu dług nominowany w walutach obcych staje się niższy w wyrażeniu złotowym. Terytorialny charakter polityki spójności przyczynia się do szybszego nadrabiania dystansu rozwojowego regionów słabiej rozwiniętych wobec regionów bogatszych oraz spowolnienia wzrostu wewnątrzkrajowego zróżnicowania poziomu rozwoju gospodarczego. W okresie polskie regiony zbliżyły się jako całość do poziomu PKB per capita Unii Europejskiej. Proces ten zachodził nierównomiernie w wymiarze terytorialnym. Najbardziej dynamiczne były te województwa, w obrębie których znajdują się duże metropolie i silne centra rozwoju. Realna konwergencja gospodarki polskiej jako całości zachodzi jednocześnie z procesem polaryzacji rozwoju tj. zwiększaniem się różnic w poziomie rozwoju społeczno gospodarczego pomiędzy liderami wzrostu gospodarczego (przede wszystkim województwem mazowieckim i dolnośląskim) a regionami Polski Wschodniej i innymi słabszymi ekonomicznie regionami. Należy jednak zauważyć, że w ostatnim okresie zmniejszyło się tempa ich narastania. Wskaźniki statystyczne mierzące rozmiary tych zróżnicowań pomiędzy województwami wskazują na ich zwiększenie w 2008 r. w porównaniu z 2003 r., ale też na niewielki ich spadek w relacji do 2007 r.; przykładowo relacja pomiędzy najwyższym i najniższym poziomem PKB na mieszkańca 3 W okresie udział sektora usługowego zwiększył się do 66,5% (tj. o 0,5 pp.) w WDB i do 55,6% (tj. o 2,3 pp.) w liczbie pracujących ogółem; udział sektora rolniczego zmniejszył się w produkcji do 3,6% (tj. o 0,8 pp.) w WDB, natomiast w pracujących do 13,3% (tj. o 4,9 pp.); udział sektora przemysłowego zwiększył się nieznacznie do 29,9% w WDB (tj. o 0,3 pp.), a do 31,1% (tj. o 2,6 pp.) w pracujących. 7

10 WPŁYW FUNDUSZY EUROPEJSKICH NA GOSPODARKĘ POLSKICH REGIONÓW I KONWERGENCJĘ Z KRAJAMI UE wynosiła 2,20 w 2003 i 2004 r., 2,37 w 2007 r., a 2,28 w 2008 r. Również inne współczynniki zmienności, wykazujące wzrost w latach , uległy niewielkiemu obniżeniu w 2008 r. O ile do końca 2009 r. wpływ polityki spójności na niwelowanie różnic regionalnych był jeszcze niewielki, to na przestrzeni najbliższych lat, wraz z zaangażowaniem w najniżej rozwiniętych regionach dużych środków związanych z realizacją NSS , skumulowane oddziaływanie instrumentów polityki spójności powinno przełożyć się na spowolnienie procesów dywergencyjnych. Dzięki wykorzystaniu środków szacowany wzrost współczynnika zmienności poziomu PKB na mieszkańca będzie o połowę mniejszy niż w scenariuszu bez funduszy. Można zatem stwierdzić, że oddziaływanie funduszy pozwoli o połowę ograniczyć naturalny proces różnicowania regionów. Fundusze unijne stanowić będą swoistą przeciwwagę dla obserwowanych dotąd tendencji wzrostu nierówności w podziale dochodu na poziomie regionalnym, spowalniając tempo wewnętrznej polaryzacji kraju. Należy zauważyć, że rosnące wsparcie ze środków unijnych przynosi gospodarce istotne impulsy rozwojowe, ale nie zastąpi czynników rozwoju endogenicznego. Ważne jest zatem kreowanie warunków dynamizujących własne możliwości rozwojowe. Analiza wskaźników produktywności w regionach w ostatnich latach wykazuje, że regiony o niskiej wydajności pracy nie nadrobiły dystansu do najbardziej konkurencyjnych regionów. Wzrost zróżnicowania regionów w zakresie wydajności pracy może stanowić przyczynę kontynuacji procesów dywergencji w przyszłości. Bardziej efektywne wykorzystanie środków unijnych wymaga lepszej koordynacji przedsięwzięć inwestycyjnych projektów podejmowanych w ramach krajowych programów operacyjnych i projektów realizowanych w ramach regionalnych programów operacyjnych. Obecnie, w przypadku wielu takich projektów brak jest działań koordynujących, które tworzyłyby wspólny system lub sieć (np. transportową) składającą się z linii krajowych uzupełnianych liniami regionalnymi. Tego typu działanie pożądane jest także w przypadku innych obszarów czy dziedzin życia gospodarczego, np. w odniesieniu do inicjatyw odnoszących się do ochrony środowiska. Szczególna rola w tym zakresie przypada samorządom terytorialnym. Koordynacja przedsięwzięć i ich finansowania pozwoliłaby w większym stopniu odpowiadać i wdrażać w praktyce tzw. zintegrowane podejście do rozwoju, odchodzące od polityk sektorowych, a wieloaspektowo kreować procesy rozwojowe. Mogłoby to istotnie wpłynąć na dobre programowanie i wdrażanie zamierzeń inwestycyjnych oraz racjonalne korzystanie z możliwego finansowania unijnego. Realizacja takiego modelu wymaga dopracowania rozwiązań o charakterze systemowym, gwarantujących współpracę szczebla centralnego ze szczeblem samorządowym. Wdrażanie polityki spójności przyczyniło się do upowszechniania w całym sektorze publicznym nowoczesnych standardów zarządzania i konwergencji instytucjonalnej. Dokonywane jest bowiem wdrożenie zasad - charakterystycznych dla polityki spójności - dotyczących programowania, wskaźników, monitorowania i ewaluacji do polityki rozwoju i systemu zarządzania rozwojem. Zasady te znalazły swe umocowanie w regulacjach prawnych (m.in. w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) i dokumentach rządowych. Proces ten już obecnie przyczynił się do wzmocnienia programowania strategicznego, wdrażania wieloletniego zarządzania strategicznego i finansowego, poprawy sprawności i jakości funkcjonowania administracji oraz kształtowania kultury administracyjnej związanej z zarządzaniem środkami publicznymi. Ma też wpływ na wzrost znaczenia wymiaru terytorialnego w politykach rozwojowych i rozwoju zintegrowanego społeczeństwa. 2. Infrastruktura środowiskowa, komunalna i energetyki W ramach NPR na infrastrukturę środowiskową, komunalną i energetyki wydatkowano około 25,2% udzielonego dofinansowania ogółem. Środki UE pozwoliły na istotną intensyfikację działań m.in. ze strony samorządów, administracji rządowej czy też przedsiębiorców - na rzecz ochrony środowiska. Równocześnie umożliwiły one osiągnięcie znacznie szybszego tempa w zakresie uzupełniania istniejących braków w wyposażeniu w infrastrukturę podstawową 4. Znaczna część projektów dotyczących rozwoju infrastruktury środowiskowej i działalności gospodarczej na rzecz środowiska naturalnego wzmacnia potencjał rozwojowy gmin i regionów będących (pośrednio lub bezpośrednio) beneficjentami realizowanych 4 Przy współudziale środków z funduszy unijnych do końca 2009 r. m.in. wybudowano lub zmodernizowano łącznie 2 oczyszczalni ścieków, 6260 km sieci wodociągowej oraz km sieci kanalizacyjnej. 8

11 Raport 2010 projektów. Projekty te przyczyniły się do: powstania nowych terenów inwestycyjnych oraz tworzenia nowych miejsc pracy. Należy również zaznaczyć, że budowa sieci wodno-kanalizacyjnej oraz zmniejszenie presji, jaka jest wywierana na środowisko przez infrastrukturę komunalną i zakłady przemysłowe, prowadzi dodatkowo do wyższego zapotrzebowania na działki budowlane znajdujące się w sferze oddziaływania analizowanej infrastruktury oraz do wzrostu wartości sprzedawanych przez mieszkańców nieruchomości. Ponadto, lokalizacja nowych podmiotów gospodarczych i napływ mieszkańców na tereny objęte infrastrukturą środowiskową powodują wzrost przychodów budżetów gmin. Należy podkreślić, że konieczność dostosowania infrastruktury ochrony środowiska do standardów UE to najbardziej palące zobowiązanie odnoszące się do: uporządkowania gospodarki ściekowej w aglomeracjach, zagospodarowania odpadów komunalnych, zwiększenia udziału energii produkowanej ze źródeł odnawialnych oraz ograniczenia presji wywieranej na środowisko przez najbardziej uciążliwe zakłady przemysłowe. Pełne dostosowanie do wymogów UE w zakresie ochrony środowiska jest procesem długotrwałym i będzie wymagać nakładów znacznie przewyższających alokację dostępną w ramach NPR i NSRO. Na przedsięwzięcia ze sfery infrastruktury ochrony środowiska realizowane w zakresie Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia, przewidziano środki rzędu wysokości 8,8 mld euro (tj. 13,5% alokacji na lata ). Generalnie, można postawić tezę, że projekty współfinansowane ze źródeł unijnych, choć nie pozwalają na rozwiązanie najistotniejszych problemów w omawianej sferze, to jednak prowadzą do znacznie szybszego niż w przypadku scenariusza zakładającego brak tych środków - zbliżenia się do wyznaczonych celów. Z uwagi na dominację - w ramach NPR - rozproszonego podejścia do programowania w większości działań przedmiotem finansowania była szeroka gama przedsięwzięć związanych z ochroną środowiska. Choć powyższe rozwiązanie jest korzystne, jeśli chodzi o płynność absorpcji funduszy unijnych, to równocześnie skutkuje ono rozproszeniem efektów podejmowanych działań interwencji i znacząco utrudnia kompleksowe rozwiązanie problemów środowiskowych w określonej dziedzinie lub na określonym obszarze objętym interwencją (bardziej efektywne wydaje się przyjęcie w kolejnych latach modelu programowania skoncentrowanego na szczególnie istotnych problemach środowiskowych albo najbardziej wrażliwych obszarach na co wskazują niektóre doświadczenia realizacji środowiskowych aspektów SPO WKP oraz Funduszu Spójności). Wyniki badań ewaluacyjnych 5 wskazują, że w przypadku większości programów realizowanych w ramach NPR realizacja założonych efektów rzeczowych w obszarze gospodarki wodno - ściekowej przebiegała bez większych trudności. Problemy odnotowano natomiast w przypadku osiągnięcia docelowego poziomu wskaźników w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, wykorzystania odnawialnych źródeł energii, czy też ochrony przeciwpowodziowej. W odniesieniu do niektórych działań m.in. gospodarki osadami ściekowymi- postęp w rozwiązywaniu kluczowych problemów ochrony środowiska jest niewielki, co wynika w znacznym stopniu z braku zintegrowanego ponadlokalnego podejścia do rozwiązywania problemów w tym zakresie. Autorzy badań ewaluacyjnych sugerują, że przedmiotem wsparcia w zakresie infrastruktury ochrony środowiska powinny być przede wszystkim przedsięwzięcia związane z budową kompleksowych zakładów zagospodarowania odpadów przy czym podkreślają, że wskazana jest szeroka promocja najbardziej efektywnych (modelowych) przedsięwzięć dotyczących ochrony środowiska. Na podstawie obserwacji kilkunastu zrealizowanych w ramach Funduszu Spójności oraz ZPORR - projektów dotyczących zagospodarowania odpadów komunalnych można wnioskować, że zakłady tego typu odgrywają szczególnie gdy powstają w mniejszych gminach - istotną rolę stymulatorów rozwoju społeczno-gospodarczego, nie tylko tworząc miejsca pracy i przyczyniając się do rozwoju komplementarnej infrastruktury transportowej, ale również stanowiąc istotne źródło dochodów. Projekty realizowane w ramach NPR przyczyniły się w istotnym stopniu do spadku emisji zanieczyszczeń gazowych i pyłowych przez duże zakłady przemysłowe prowadząc do wyeliminowania problemu punktowego przekroczenia norm jakości powietrza na skutek działania przemysłu. Nie osiągnięto natomiast znaczącego postępu jeśli chodzi o przeciwdziałanie tzw. niskiej emisji zanieczyszczeń. 5 Ocena efektów inwestycji środowiskowych finansowanych w ramach NPR Fundeco S.C. Warszawa, sierpień

12 WPŁYW FUNDUSZY EUROPEJSKICH NA GOSPODARKĘ POLSKICH REGIONÓW I KONWERGENCJĘ Z KRAJAMI UE W przypadku działań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, potrzebna jest spójna koncepcja ochrony przeciwpowodziowej w ujęciu zlewniowym, jak i kompleksowe podejście do zagadnień ochrony przeciwpowodziowej i szeroko pojmowanej ochrony wód zgodnie z założeniami Ramowej Dyrektywy Wodnej i Dyrektywy Powodziowej. Z uwagi na nasilającą się skalę ekstremalnych zjawisk pogodowych oraz olbrzymie potrzeby w analizowanym obszarze, oprócz inwestycji nastawionych na modernizację wałów przeciwpowodziowych, wskazane wydają się dalsze inwestycje w zbiorniki przeciwpowodziowe, rozwój systemu terenów zalewowych, a także działania ukierunkowane na zwiększanie pojemności retencyjnej zlewni. Analiza dynamiki wydatkowania środków na ochronę środowiska przez jednostki samorządowe wskazuje, że gminy utrzymały poziom wydatkowania środków własnych na działania środowiskowe, przeznaczając je w okresie wdrażania NPR na wkład własny do projektów współfinansowanych ze środków UE. Chociaż większość beneficjentów projektów współfinansowanych w ramach NPR uznała, że przedsięwzięcia te byłyby realizowane również bez wsparcia środkami UE, to jednocześnie podkreślali, że wpływ tego wsparcia pozwalał na poszerzenie zakresu rzeczowego projektów, przyspieszenie ich realizacji, jak też wdrażanie nowoczesnych rozwiązań. W ramach rekomendacji dotyczących produkcji energii ze źródeł odnawialnych należy wskazać na konieczność wspierania rozwoju najbardziej efektywnych przedsięwzięć, tj. budowy elektrowni wodnych oraz biogazowni, przy równoczesnym wspomaganiu działań ograniczających poziom niskiej emisji z indywidualnych źródeł spalania (głównie poprzez rozwój sieci ciepłowniczych na obszarach o gęstej zabudowie). Należy również dążyć do intensyfikacji przedsięwzięć mających na celu zwiększenie efektywności energetycznej w zakresie wytwarzania i przesyłu energii elektrycznej i cieplnej. Relatywnie wysoka- na tle innych krajów UE- energochłonność gospodarki prowadzi do wysokiego poziomu kosztów działalności gospodarczej. Należy podkreślić, że pomimo możliwości jakie w ramach NPR stworzono dla wspomnianych przedsięwzięć - ich skala ich była stosunkowo niewielka. W ramach NSRO projekty z zakresu infrastruktury energetycznej realizowane są przede wszystkim poprzez projekty współfinansowane z Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko oraz Regionalnych Programów Operacyjnych. Projekty te mają przyczynić się do osiągnięcia celu 3 NSRO tj. Budowa i modernizacja infrastruktury technicznej i społecznej mającej podstawowe znaczenie dla wzrostu konkurencyjności Polski poprzez dywersyfikację źródeł energii oraz ograniczenie negatywnej presji sektora energetycznego na środowisko naturalne. Na inwestycje te - mające na celu m.in. podwyższenie sprawności wytwarzania, przesyłania i dystrybucji energii, wzrost wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych, a także poprawę bezpieczeństwa energetycznego państwa przeznaczono ogółem ponad 2,2 mld euro (czyli około 3,4% całej alokacji NSRO ). 3. Infrastruktura transportowa W NPR kwota przeznaczona na projekty dotyczące infrastruktury transportowej stanowiła 36,8% udzielonego dofinansowania ogółem, a w NSRO w latach przekazano beneficjentom realizującym tego rodzaju projekty 31,5% płatności ogółem (na lata przewidziano 34,8% środków NSRO). Ocena współfinansowanych ze środków UE projektów w sferze infrastruktury transportowej powinna przyjąć za punkt wyjścia fakt ograniczonego czasu ich realizacji oraz olbrzymią skalę potrzeb inwestycyjnych w tym wymiarze w Polsce. Jak podkreślają autorzy przeprowadzonej ewaluacji podstawowe braki w sieci były tak duże, że pomimo nominalnie największych (względem innych krajów) przewidywanych transferów (zarówno w okresie , jak w toku dotychczasowej realizacji NSRO ) niemożliwie było zrealizowanie ogółu najpilniejszych potrzeb w oparciu o fundusze strukturalne. Stworzyło to, w stopniu większym niż w innych krajach akcesyjnych, konieczność wyboru inwestycji przewidzianych do wsparcia spośród długiej listy priorytetów 6. 6 Tomasz Komornicki, z zespołem Ocena wpływu inwestycji infrastruktury transportowej realizowanych w ramach polityki spójności na wzrost konkurencyjności regionów, przygotowana przez Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania. Polska Akademia Nauk. Warszawa, wrzesień

13 Raport 2010 Ponieważ w momencie akcesji Polski do UE sieć wzajemnych powiązań polskich aglomeracji była wysoce niewystarczająca z punktu widzenia potrzeb gospodarczo-społecznych, nie należało oczekiwać głębokich zmian w tym zakresie w krótkim okresie implementacji NPR Realizowane przy wsparciu UE projekty przyniosły jedynie niewielką poprawę, co w znacznym stopniu związane było z ich rozproszeniem. Ocenia się, że wzmocnienie spójności krajowego systemu osadniczego stanie się możliwe jedynie dzięki realizacji dużych projektów inwestycyjnych (jako najbardziej efektywne w tym względzie należy ocenić projekty finansowane z Funduszu Spójności). Analiza projektów realizowanych w ramach Narodowego Programu Rozwoju oraz wnioski zawarte w przygotowanych na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego badaniach ewaluacyjnych 7 wskazują, że w ujęciu regionalnym głównymi beneficjentami inwestycji w zakresie infrastruktury transportowej były przede wszystkim: obszary położone w pasie Polski centralnowschodniej (Konin-Łodź-Warszawa-Siedlce), Dolny Śląsk, obszary położone w pasie górnośląskokrakowskim (Gliwice-Tarnów), Pomorze Wschodnie (obszar od Gdyni po powiaty elbląski i braniewski) oraz pas w którym przebiega linia kolejowa Warszawa-Gdynia 8. Należy przy tym podkreślić, że do największych inwestycji współfinansowanych z funduszy UE należały projekty koncentrujące się na głównych transeuropejskich korytarzach transportowych (w większości przypadków pokrywających się z siecią TEN-T). Możliwe jest bowiem osiągnięcie znaczących korzyści z tytułu położenia na międzynarodowych szlakach komunikacyjnych łączących wschód i zachód kontynentu. Należy jednak pamiętać o zagrożeniach wynikających ze znacznego nasilenia procesów gospodarczych w krajach Europy Środkowo Wschodniej, któremu towarzyszył wzrost natężenia ruchu drogowego i negatywny wpływ na stan środowiska naturalnego. Poziom koncentracji środków był w transporcie kolejowym wyższy niż w przypadku transportu drogowego, jednak większość środków przeznaczonych na inwestycje kolejowe skierowano na modernizację istniejących sieci, nie podejmując nowych projektów inwestycyjnych. Pełne efekty tych działań ujawnią się dopiero po ich zakończeniu (tj. zakończeniu przebudowy całej długości modernizowanych szlaków), tj. dopiero za kilka lat. W przypadku infrastruktury drogowej, większość środków UE służyła budowie autostrad i dróg ekspresowych, a w następnej kolejności dróg krajowych. Wyraźnie mniejszy był natomiast zakres (przy znacznym rozproszeniu przestrzennym) inwestycji na drogach wojewódzkich i powiatowych. W sferze transportu miejskiego dominowały inwestycje finansowane w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. W wielu miastach środków UE przeznaczono na zakup taboru komunikacji miejskiej, który jest oceniany jako mniej prorozwojowy od inwestycji w twardą infrastrukturę. Projekty w zakresie transportu miejskiego nie przyniosły oczekiwanego wzrostu udziału transportu publicznego w przewozach osób w miastach, choć zdaniem ekspertów przyczyniły się jednak do spowolnienia spadku tego udziału. Zbyt mały był wpływ inwestycji drogowych realizowanych w ramach NPR na wzrost przepustowości było to przede wszystkim wynikiem niewielkiego udziału dróg dwujezdniowych w sieci drogowej - a modernizacja jednopasmowych dróg krajowych i wojewódzkich okazała się w tym zakresie niewystarczająca. Zbyt mało inwestycji zostało podjętych również w obszarach metropolitalnych na drogach dojazdowych charakteryzujących się największą ilością wąskich gardeł. W związku z powyższym, należy podkreślić konieczność intensyfikacji działań nastawionych na wzrost udziału dróg dwujezdniowych, przede wszystkim na obszarach metropolitalnych oraz na drogach dojazdowych do największych miast. Wpływ realizacji projektów współfinansowanych z funduszy UE na skrócenie czasu dojazdu samochodem do stolic poszczególnych województw nie był - w zdecydowanej większości 7 8 j.w. Do końca 2009 r. w ramach realizacji projektów NPR z zakresu infrastruktury transportowej zbudowano i zmodernizowano łącznie ponad 282 km autostrad oraz 4704 km dróg innego typu niż autostrady tj. ekspresowych, krajowych, powiatowych i gminnych (w tym przebudowano i rozbudowano 601,1 km dróg krajowych oraz zbudowano 144,7 km tego rodzaju dróg). W zakresie inwestycji w transport kolejowy zmodernizowano i przebudowano 439 km linii kolejowych. Dokończono budowę pierwszej linii warszawskiego metra (odcinek o długości blisko 4 km) oraz zbudowano 15 obiektów wpływających na dostępność portów. 11

14 WPŁYW FUNDUSZY EUROPEJSKICH NA GOSPODARKĘ POLSKICH REGIONÓW I KONWERGENCJĘ Z KRAJAMI UE przypadków - zbyt duży (największą poprawę osiągnięto w województwie wielkopolskim, a najmniejszą - pomimo realizacji kilkunastu projektów drogowych w województwie lubuskim). W zakresie integracji transportowej aglomeracji i ich zaplecza, poprawę odnotowano przede wszystkich w strefach zewnętrznych aglomeracji, ponieważ inwestycje liniowe zwiększały dostępność na linii obszary pozaaglomeracyjne przedmieścia, podczas gdy wewnątrz największych miast następowało zwiększenie kongestii. Wyniki badań ewaluacyjnych wskazują na konieczność zwiększenia wsparcia dla projektów związanych z transportem kolejowym, które pozwalają na lepszą integrację w wymiarze aglomeracji z ich zapleczem. W perspektywie kolejnych lat za kluczowy priorytet w sferze inwestycji transportowych - w tym współfinansowanych ze środków UE - należy uznać ukończenie budowy spójnej sieci drogowej (obejmującej autostrady i drogi ekspresowe) i kolejowej łączącej największe miasta, a w przyszłości większego wsparcia należy udzielić również krajowemu transportowi lotniczemu. Z niepokojem należy odnotować fakt, że w niektórych przypadkach istotną barierę realizacji projektów w omawianym obszarze stanowiły braki w zakresie ich przygotowania instytucjonalnego, co powodowało opóźnienia w realizacji tego typu projektów. Ponadto budowie niemal każdej drogi towarzyszą napięcia społeczne mogące prowadzić do długotrwałych opóźnień i to mimo zapisów tzw. specustawy drogowej z 10 kwietnia 2003 r., upraszczającej nabywanie terenów inwestycyjnych. Pewną barierą w realizacji inwestycji drogowych mogą stać się problemy w sferze planowania przestrzennego. Niewielki jest w naszym kraju odsetek miast posiadających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Istnieje zagrożenie, że z uwagi na brak odpowiednich rezerw terenu dany projekt inwestycyjny może napotykać trudności realizacyjne. Na poziomie dokumentów strategicznych takich jak przyjęta przez Radę Ministrów w lipcu 2010 r.- Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego: Regiony, Miasta, Obszary Wiejskie czy też przygotowywana obecnie Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, zakłada się przedefiniowanie hierarchii priorytetów inwestycyjnych w transporcie, pod kątem nadania wyższej rangi inwestycjom prowadzącym do wzrostu dostępności pomiędzy największymi ośrodkami metropolitalnymi oraz w obrębie ich obszarów funkcjonalnych. Równocześnie duże znacznie będzie miała rozbudowa powiązań infrastrukturalnych łączących główne ośrodki miejskie obszarów peryferyjnych z głównymi węzłami metropolii sieciowej. Priorytetowe znaczenie będą posiadać również inwestycje (w zakresie infrastruktury transportowej lądowej i wodnej) służące poprawie dostępności polskiej przestrzeni w wymiarze europejskim, przy czym nie będą się one ograniczać do inwestycji tranzytowych (zwłaszcza w sferze infrastruktury drogowej). Ponadto, istotna jest rozbudowa i modernizacja głównych lotnisk międzynarodowych znajdujących się w sieci TEN-T oraz lotnisk regionalnych. Należy też zwrócić uwagę na uwarunkowania makroekonomiczne. Zwolnienie tempa wzrostu odnotowane w Polsce w 2009 r. oraz jego długoterminowe reperkusje w postaci wzrostu deficytu sektora finansów publicznych i długu publicznego, mogą być czynnikami warunkującym skalę inwestycji publicznych w sferze infrastruktury. Z kolei na poziomie Unii Europejskiej niezbędna konsolidacja finansów publicznych w poszczególnych krajach może wpływać ujemnie na zakres pomocy strukturalnej w ramach kolejnej wieloletniej perspektywy finansowej. Czynniki te mogą mieć znaczenie dla dalszej dynamiki postępów w omawianej dziedzinie. 4. Infrastruktura społeczna Środki przeznaczone na infrastrukturę społeczną łącznie stanowiły w NPR 2,9% udzielonego dofinansowania ogółem, zaś w NSRO w latach ,3% płatności ogółem (podobny udział przewiduje się w całym okresie NSRO). W obszarze infrastruktury społecznej realizacja przedsięwzięć stymulujących jej rozwój przebiegała pomyślnie i, jak wykazuje sprawozdanie z wykonania zadań przewidzianych w ramach ZPORR, często wielokrotnie przewyższała założone wskaźniki wykonania. Dotyczyło to zwłaszcza sfery ochrony zdrowia. 12

15 Raport 2010 Najwięcej projektów o najwyższej łącznej wartości realizowało woj. śląskie i dolnośląskie, gdzie modernizowano lub doposażano regionalną i lokalną infrastrukturę społeczną, głównie w zakresie usług medycznych, ale też np. edukacyjnych. Nieliczne badania ewaluacyjne wpływu wsparcia z funduszy strukturalnych w zakresie modernizacji i rozbudowy infrastruktury społecznej na realizację celów rozwojowych regionów 9 wskazują na przewagę liczebną projektów zrealizowanych na obszarach wiejskich, ale pod względem wartości na korzystniejszą sytuację miast największe strumienie środków zostały zaabsorbowane przez ośrodki miejskie. 10 Zaobserwowano pozytywne zmiany wskaźników wchodzących w skład Syntetycznych Mierników Rozwoju (SMR). Poprawę dostępu do infrastruktury społecznej zanotowano w przypadku: liczby ZOZ-ów, liczby komputerów w szkołach, czy wskaźników dotyczących sportu i rekreacji (np. wzrosła istotnie liczba klubów sportowych). Poprawę wykorzystania infrastruktury zanotowano przede wszystkim w przypadku dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, jak też liczby widzów w kinach. Ocena mierników wykazała najlepszą sytuację w woj. małopolskim, które zajęło czołową pozycję w obszarach edukacji i kultury oraz wysokie miejsce w turystyce i sporcie. W przypadku dostępu do ochrony zdrowia najwyższą pozycję osiągnęło woj. śląskie 11. Natomiast woj. świętokrzyskie o najniższej pozycji pod względem poziomu infrastruktury społecznej, uzyskało najwyższą wartość nakładów na te projekty (w przeliczeniu na mieszkańca). Wysoko (druga pozycja) pod względem poziomu infrastruktury, jak i wartości projektów, lokuje się woj. zachodniopomorskie. Badanie terenowe w trzech wybranych województwach wykazało, że inwestycje w infrastrukturę społeczną w niektórych przypadkach, szczególnie na poziomie społeczności lokalnych (gmin, wiosek) generują impuls rozwojowy (wzrost aktywności liderów lokalnych, mobilizację i integrację społeczności, inicjatywy związane z dodatkowym wykorzystywaniem stworzonej infrastruktury itp.). Wybudowane lub zmodernizowane obiekty, zwłaszcza w obszarze kultury i sportu, nierzadko wychodzą poza swoją standardową rolę i stają się centrami społecznymi, wykorzystywanymi przez różne grupy społeczności lokalnych. W skali regionalnej przesłanki do przyszłego rozwoju tworzą głównie duże inwestycje w infrastrukturę szkół wyższych rozbudowę bazy badawczej i dydaktycznej. Pod wpływem realizacji projektów zwiększyła się zarówno dostępność do nowoczesnego sprzętu diagnostycznego i terapeutycznego (szpitale wojewódzkie, kliniczne i specjalistyczne), jak również wprowadzono udogodnienia i poprawiono zarządzanie w lokalnych placówkach ochrony zdrowia. Najnowsze badania ewaluacyjne przeprowadzone w 2010 r. 12 potwierdzają związek interwencji z poprawą dostępności do usług medycznych. Wydatki na projekty związane z rozbudową infrastruktury społecznej były również pozytywnie skorelowane z poprawą jakości kształcenia wyrażoną poprawą wyników egzaminów końcowych (gimnazjalnych i maturalnych) w badanym okresie. Rezultat ten można potwierdzić w oparciu o analizę struktury projektów realizowanych na poziomie krajowym i regionalnym, jak również w oparciu o opinie respondentów, którzy podkreślali rosnącą atrakcyjność programów edukacyjnych dla uczniów, w tym przedsięwzięć finansowanych ze środków unijnych (np. zajęcia pozaszkolne, koła zainteresowań, wymiany zagraniczne). Ważnym czynnikiem, korzystnie oddziaływującym na poprawę dostępności do edukacji, były projekty stypendialne zrealizowane w większości badanych miast Raport z takiego badania, przeprowadzonego przez firmę Policy & Action Group Unicolsult Sp z o.o., wydany w 2009 r., dotyczył zakończonych przedsięwzięć (według stanu na dzień r.), polegających na budowie lub modernizacji infrastruktury społecznej w obszarach: ochrony zdrowia, edukacji, kultury, turystyki, sportu i rekreacji, dofinansowanych w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR), SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich, a także w ramach Programów Inicjatywy Wspólnotowej INTERREG IIIA. Badanie przeprowadzono na 22 wybranych projektach zrealizowanych w trzech województwach: łódzkim, małopolskim i warmińsko-mazurskim. Policy & Action Group Unicolsult Sp z o.o.: Ocena wpływu wsparcia z funduszy strukturalnych w zakresie modernizacji i rozbudowy infrastruktury społecznej na realizację celów rozwojowych regionów. Raport z badania ewaluacyjnego, Warszawa, r. Woj. śląskie miało w badanym okresie drugą lokatę pod względem liczby osób pracujących w ochronie zdrowia na wsi. Projekt końcowy badania pogłębiono badaniem 5 miast: Warszawy, Lublina, Poznania, Zielonej Góry i Rybnika. Ocenia on wpływ interwencji polityki spójności na poprawę dostępu do usług publicznych (kultura, edukacja, zdrowie). 13

16 WPŁYW FUNDUSZY EUROPEJSKICH NA GOSPODARKĘ POLSKICH REGIONÓW I KONWERGENCJĘ Z KRAJAMI UE Zrealizowano relatywnie niewielką liczbę projektów z zakresu kultury i rekreacji finansowanych w ramach polityki spójności. Poprawił się jednakże dostęp do kultury w ujęciu lokalnym. Skala interwencji unijnych w obszarze infrastruktury społecznej stanowiła około 7% wartości wszystkich projektów zrealizowanych w Polsce w ramach perspektywy programowania Tylko największe inwestycje, głównie w dziedzinie szkolnictwa wyższego i kultury, bezpośrednio nawiązywały do celów rozwojowych regionów. Większość projektów stanowiły projekty o lokalnym zasięgu oddziaływania, odpowiadające na bieżące potrzeby. Miały zatem ważne znaczenie dla społeczności lokalnych. 5. Zasoby ludzkie Środki przeznaczone na rozwój kapitału ludzkiego w NPR stanowiły 13,9% dofinansowania ogółem, natomiast w NSRO przeznaczono na ten cel do 2009 r. 24,2% wszystkich płatności (w perspektywie na projekty te przewiduje się 14,3% środków NSRO). Polityka spójności, realizowana w Polsce w latach , objęła swym zasięgiem m.in. budowę otwartego, opartego na wiedzy społeczeństwa poprzez zapewnienie warunków do rozwoju zasobów ludzkich w drodze kształcenia, szkolenia i pracy. Przedsięwzięcia z zakresu aktywnej polityki rynku pracy oraz integracji zawodowej i społecznej, a także rozwój społeczeństwa opartego na wiedzy miały za zadanie zarówno wzrost zatrudnienia, jak i poprawę jego jakości oraz zmianę struktury sektorowej; w wymiarze regionalnym konwergencję regionów Polski słabiej rozwiniętych do bogatszych poprzez techniczne uzbrojenie pracy i podniesienie jakości zasobów pracy w tych regionach. Podjęte działania przyniosły w większości przypadków pozytywne efekty. Ogólny trend zmian na rynku pracy w Polsce po akcesji do Unii Europejskiej jest zdecydowanie pozytywny. Polityka spójności przyczyniła się do zahamowania spadku, a w ostatnich latach do wzrostu współczynnika aktywności zawodowej, którego niski poziom jest jednym z poważniejszych zagrożeń dla nowego kraju. Szybko rosnące zatrudnienie, któremu sprzyjało powstawanie nowych miejsc pracy, rosnąca liczba ofert pracy i ich atrakcyjność, utrwalały pozytywne zmiany na rynku pracy w Polsce. Liczba pracujących rosła systematycznie od 2004 r., osiągając apogeum wzrostu w 2007 r. W 2008 r. gospodarka narodowa liczyła ponad 14 mln osób zatrudnionych. Przemiany, jakie zaszły w strukturze zatrudnienia dotyczą przede wszystkim spadku zatrudnienia w rolnictwie i wzrostu w usługach, a więc spełniają w tym względzie założenia dokumentów strategicznych. Polityka spójności pozytywnie oddziałuje na osiąganie konwergencji na regionalnych rynkach pracy. Dane pochodzące z makromodeli służących ocenie wpływu polityki spójności pozwoliły stwierdzić, że jej realizacja przyspiesza tempo zbieżności wojewódzkich rynków pracy w zakresie wskaźnika zatrudnienia ogółem i w podziale na płeć. Znaczny bezpośredni wpływ działań finansowanych z funduszy unijnych na zatrudnienie można zaobserwować w przedsiębiorstwach, które otrzymały wsparcie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Niemal cały wzrost liczby miejsc pracy w tej grupie przedsiębiorstw można przypisać przyznaniu dotacji, przy czym 77% miejsc pracy utworzonych dzięki projektom Priorytetu II SPO WKP można zaklasyfikować jako miejsca trwałe. Wyniki badań sugerują, że przedsiębiorstwa, które otrzymały dotację w ramach SPO WKP, stwarzały osobom długotrwale bezrobotnym większą szansę na reintegrację zawodową. W 2009 r. nastąpił lekki spadek tempa zatrudnienia. Mimo że zatrudnienie nie osiąga wskaźnika bliskiego średniej unijnej, jednak Polska odnotowała w minionym sześcioleciu najszybszy spadek stopy bezrobocia (o 11,5 pp.) i jej niższy od średniej unijnej poziom w 2009 r. (8,2%, wobec 8,9% w UE-27) oraz najsilniejszy spadek odsetka długotrwale bezrobotnych. Nastąpiło przy tym od dawna oczekiwane zmniejszenie odsetka bezrobotnej młodzieży, a zwłaszcza poszukującej pracy przez 12 miesięcy i dłużej. Programy ukierunkowane na podnoszenie poziomu wykształcenia poprzez wsparcie finansowe bezpośrednio kierowane do ucznia czy studenta, przyczyniły się do poprawy sytuacji w zakresie wyrównywania szans edukacyjnych. Polska młodzież w wieku lat zajmuje trzecie miejsce w Unii Europejskiej pod względem odsetka uczących się osób. Rosnąca rola wykształcenia wyższego oraz malejąca zasadniczego zawodowego i niższego oznacza systematyczny i trwały 14

17 Raport 2010 trend rosnący kwalifikacji zdobywanych przez kolejne roczniki młodego pokolenia. Korzystnie przy tym zmienia się poziom wykształcenia kobiet. Podsumowując należy podkreślić, że większość wskaźników odnoszących się do regionalnych rynków pracy i ich jakości pokazuje, iż mimo dużego wkładu finansowego środków wspólnotowych, zbyt wolny jest jeszcze rozwój tych rynków w województwach słabszych gospodarczo. 6. Konkurencyjna gospodarka oparta na wiedzy W NPR środki przeznaczone na wspieranie sektora produkcyjnego stanowiły 18,4% dofinansowania ogółem (z czego 1,2% przeznaczono na B+R), a w NSRO płatności skierowane na rozwój B+R, innowacji i przedsiębiorczości wyniosły łącznie około 24%. Natomiast wsparcie społeczeństwa informacyjnego kształtowało się w ramach NPR na poziomie około 1% dofinansowania ogółem, zaś w NSRO 1,7%. W ramach NPR siła oddziaływania polityki spójności na rozwój konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy była dość ograniczona. Niewielki był nakład wydatków na badania, rozwój technologiczny i działania innowacyjne. W rezultacie wykorzystanie funduszy europejskich oddziaływało wprawdzie pozytywnie na ich beneficjentów (co wyrażało się m.in. wzrostem zatrudnienia, konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstw realizujących projekty dofinansowywane ze środków UE), jednak w skali kraju efekty ( zwłaszcza w obszarze B+R i innowacyjności) można uznać za umiarkowane. Kierunki alokacji środków europejskich w ramach wdrażania NSRO wskazują na eliminowanie podstawowych słabości cechujących poprzedni okres programowania: (a) odsetek wydatków strukturalnych przeznaczonych na wsparcie rozwoju konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy znacząco się zwiększył, (b) znacznie większa niż w NPR część środków na wsparcie konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy jest przeznaczana na sferę badań, rozwoju technologicznego i innowacji, a także na budowę społeczeństwa informacyjnego (udział badań, rozwoju technologicznego i innowacyjności wzrósł w NSRO w stosunku do NPR o 4,8 pp, do 7% wg liczby projektów, o 20,5 pp, do 28,5% wg wartości i o 27,1 pp, do 39,3% wg dofinansowania UE), (c) w obu tych obszarach wzrosło znaczenie wydatków na badania, wdrożenia i technologie, przy zmniejszeniu udziału wydatków infrastrukturalnych. Stwarza to przesłanki do zwiększenia skali oddziaływania polityki spójności na rozwój konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy w obecnej perspektywie finansowej, w tym również w sferach B+R, innowacyjności i społeczeństwa informacyjnego. Pozytywne tendencje można odnotować w płaszczyźnie oddziaływania funduszy europejskich na spójność wewnętrzną w obszarze konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy. Wprawdzie głównymi beneficjentami wsparcia pozostają województwa o największym potencjale gospodarczym i badawczo-rozwojowym, jednak udział Polski Wschodniej zwiększył się w NSRO w porównaniu z NPR zarówno wg liczby projektów, jak i ich wartości oraz wielkości dofinansowania UE. Wiąże się to z większą aktywnością podmiotów z Polski Wschodniej w pozyskiwaniu projektów dotyczących badań i rozwoju, innowacyjności i przedsiębiorczości, jednak przy mniejszej niż w NPR aktywności w pozyskiwaniu środków europejskich na rozwój społeczeństwa informacyjnego. Rosnącą rolę konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy w wykorzystaniu funduszy europejskich można uznać za zjawisko zbieżne z prawidłowościami rozwojowymi po ukierunkowaniu w początkowym etapie podstawowej ich części na zaspokojenie szeroko pojmowanych potrzeb infrastrukturalnych i redukowanie w tym zakresie dystansu w stosunku do UE, punkt ciężkości zaczyna się przesuwać na pobudzanie przekształceń jakościowych. Sprawia to jednak, że efektywność polityki spójności staje się w rosnącym stopniu uzależniona nie tylko od narzędzi i instrumentów właściwych tej polityce, lecz również od sprawności innych polityk, decydującej o zdolności potencjalnych i faktycznych beneficjentów do efektywnej absorpcji wsparcia ze środków europejskich. Faktyczny rezultat będzie uzależniony nie tylko od dostępności środków, lecz również od kondycji jednostek badawczo-rozwojowych, ich zdolności do współpracy ze sferą gospodarki oraz postaw proinnowacyjnych w przedsiębiorstwach. Stąd dla powodzenia polityki spójności w pobudzaniu konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy w obecnej perspektywie finansowej i w następnych okresach programowania kluczowe znaczenie ma nie tylko efektywność tej polityki, lecz również reformy sektora badawczo-rozwojowego, skuteczne wdrażanie strategii proinnowacyjnego rozwoju kraju czy warunki prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce. 15

18 WPŁYW FUNDUSZY EUROPEJSKICH NA GOSPODARKĘ POLSKICH REGIONÓW I KONWERGENCJĘ Z KRAJAMI UE Na rozważenie zasługuje kwestia selektywności polityki spójności, wyrażająca się priorytetowym traktowaniem obszarów i kierunków strategicznych. Przytoczone w opracowaniu wyniki badań ewaluacyjnych wskazują, że szanse przedsiębiorstw z branż wysokich technologii na uzyskanie dotacji były dotychczas podobne jak pozostałych przedsiębiorstw, a więc nie stosowano preferencji dla branż priorytetowych z punktu widzenia jakościowych przekształceń struktury gospodarki. Ważnym pytaniem jest więc, czy w przyznawaniu dotacji nie należałoby wprowadzić preferencji dla wybranych branż wysokich technologii. Tego rodzaju podejście jest już stosowane m.in. w polityce inwestycyjnej (pomoc publiczna dla dużych projektów inwestycyjnych) i wdrażane w polityce proeksportowej (branżowe projekty promocyjne w ramach PO IG). Innym rozwiązaniem mogłoby być wprowadzenie instrumentów wsparcia adresowanych wyłącznie do branż opartych na wiedzy. Oba te rozwiązania mogłyby się przyczynić do przyspieszenia przekształceń strukturalnych i rozwoju konkurencyjnej gospodarki. Badania ewaluacyjne za jedną z podstawowych słabości uznają w tym zakresie nadmierne rozproszenie środków przez dofinansowanie licznych projektów o małej wartości. Pożądanym kierunkiem działania byłoby koncentrowanie bezpośredniego wsparcia przedsiębiorstw na projektach relatywnie dużych, o znacznej skali oddziaływania, realizowanych w wiodących branżach opartych na wiedzy, czemu powinno towarzyszyć zwiększenie udziału wsparcia pośredniego, nakierowanego na rozwój instytucji otoczenia biznesu, jak również udziału projektów związanych z kreowaniem postaw proinnowacyjnych, dyfuzją innowacji i technologii, tworzeniem powiązań przedsiębiorstw oraz między przedsiębiorstwami i sferą B+R. W tym kontekście zwraca się m.in. uwagę na konieczność wsparcia parków naukowo-technologicznych, w tym w lokalizacjach o największych szansach rozwojowych i takich, których założyciele sami partycypują w przedsięwzięciu w skali na tyle wysokiej, że gwarantuje to ich zainteresowanie i dbałość o rozwój. Podobnie w przypadku klastrów - za niezbędne uznaje się przeciwdziałanie rozproszeniu środków i ich koncentrację na ograniczonej liczbie klastrów dysponujących największym potencjałem, które mają rzeczywistą szansę osiągnąć międzynarodową konkurencyjność. W wymiarze regionalnym, Regionalne Strategie Innowacji powinny wykazywać większe ukierunkowanie na indywidualne przewagi komparatywne poszczególnych regionów oraz preferować projekty ze znacznym udziałem przedsiębiorstw (dla stymulowania transferu wiedzy) i projekty nakierowane na współpracę nauki z przedsiębiorstwami. W obszarze budowy społeczeństwa informacyjnego wykorzystanie środków europejskich służy rozwiązywaniu głównych kwestii problemowych, zwłaszcza w tych przypadkach, gdy niewystarczający lub niemożliwy do zastosowania okazuje się mechanizm rynkowy. Dotyczy to zwiększenia dostępu do szerokopasmowego Internetu (w szczególności tam, gdzie rozbudowa sieci jest nieopłacalna dla prywatnych operatorów), rozwoju e-administracji i zakresu oferowanych przez nią usług publicznych oraz działań edukacyjnych służących ograniczaniu zasięgu zjawiska wykluczenia cyfrowego. W rezultacie fundusze europejskie są w tym obszarze nie tylko instrumentem przezwyciężania barier i skracania dystansu rozwojowego w stosunku do innych krajów UE, lecz również istotnym czynnikiem zmniejszania wewnętrznych dysproporcji w wymiarze przestrzennym i regionalnym przez interwencję nakierowaną na obszary wiejskie i województwa Polski Wschodniej. Obok wyrównywania szans terenów peryferyjnych, coraz istotniejszym kierunkiem wykorzystania środków europejskich w obszarze społeczeństwa informacyjnego powinny być działania edukacyjne. Badania GUS wykazują bowiem, że wśród przyczyn wykluczenia cyfrowego maleje znaczenie czynnika ekonomicznego, zaś rośnie rola braku odpowiednich umiejętności. 7. Zróżnicowania przestrzenne Analiza wszystkich projektów realizowanych i zrealizowanych przy współfinansowaniu ze środków unijnych pokazała, zarówno w ramach NPR jak i NSRO, że projekty dotyczące obszarów miejskich pod względem liczby i wartości kilkakrotnie przewyższają projekty dotyczące obszarów wiejskich. Jednocześnie należy pamiętać, że poza projektami, które są przypisane do konkretnego miejsca i które można dzięki temu analizować w grupie projektów miejskich lub wiejskich istnieje jeszcze cały szereg projektów dotyczących większego obszaru gminy, powiatu, województwa, czy wręcz całego kraju. Analizując projekty pod względem ich sumarycznej wartości w grupach tematycznych w miastach pierwsze trzy miejsca zajmują działania dotyczące budowy społeczeństwa informacyjnego, badań, rozwoju technologicznego, innowacji i przedsiębiorczości oraz transportu. Na obszarach wiejskich 16

19 Raport 2010 badania, rozwój technologiczny, innowacje i przedsiębiorczość plasują się na miejscu trzecim, pierwsze dwa przypadają natomiast działaniom transportowym i z zakresu ochrony środowiska. Większość projektów z obszaru badań, rozwoju technologicznego, innowacji i przedsiębiorczości była realizowana w miastach, a szczególnie w metropoliach. W miastach realizowano projekty o wartości 16 razy większej od wartości takich projektów na wsiach. Projekty z zakresu B+R i przedsiębiorczości zlokalizowane na terenach wiejskich w większości dotyczyły terenów okalających największe miasta. To pokazuje, że miasta coraz mniej należy traktować jako tereny zamknięte w granicach administracyjnych, a coraz bardziej jako tereny ściśle powiązane z ich obszarami funkcjonalnymi. Wpływ tych projektów na rozwój był generalnie punktowy zrealizowane inwestycje podnosiły potencjał jednostek realizujących projekty, natomiast w ocenie badań ewaluacyjnych nie obserwowano silnych procesów dyfuzyjnych albo są one jeszcze trudne do oceny. Efektywności nie podnosiło znaczne rozdrobnienie projektów (duża liczba relatywnie niewielkich inwestycji). Badania ewaluacyjne pokazują także, że najwyższe parametry dodatkowości i efektywności wsparcia uzyskuje się poprzez wspieranie firm mikro, natomiast maksymalizację zatrudnienia - poprzez wspieranie firm średnich (tam powstaje najwięcej trwałych miejsc pracy). Projekty dotyczące budowy społeczeństwa informacyjnego generalnie dotyczą albo całych jednostek samorządu terytorialnego (gmin/powiatów/województw) albo miast. Projekty rozległe przestrzennie, szczególnie te wojewódzkie, są projektami o dużej wartości. Dotyczą m.in. utworzenia sieci szerokopasmowego dostępu do Internetu, rozbudowy systemu e-usług dla społeczeństwa czy informacji przestrzennej/turystycznej. Projekty gminne, choć są projektami o zdecydowanie mniejszej wartości, stanowią ważne uzupełnienie komunikacyjnej dostępności tych obszarów, budowy kapitału ludzkiego, rozwoju telepracy, systemów nauczania itp. Największe projekty miejskie były realizowane głównie przez jednostki naukowo-dydaktyczne, administrację publiczną i zakłady opieki zdrowotnej. Wśród wszystkich projektów należy też wskazać na stosunkowo dużą liczbę działań na rzecz rozwoju e-administracji. Projekty transportowe i komunikacyjne, z racji swojego liniowego charakteru, w większości trudno jest przypisać do obszarów miejskich lub wiejskich. Podsumowując opisane w rozdziale działania podejmowane w tym obszarze uwagę należy zwrócić przede wszystkim na projekty miejskie. Dzięki środkom unijnym zrealizowano szereg projektów dotyczących rozwoju komunikacji publicznej, która ma podstawowe znaczenie w sytuacji postępującego rozwoju miast. Szczególnie ważne są projekty, które dotyczyły tworzenia zintegrowanych systemów transportowych oraz sieci transportowych wykraczających poza granice miast (m.in. w Kielcach, Trójmieście, Łomży, Suwałkach, gdzie zrealizowano projekty łączące miasta z ich obszarami funkcjonalnymi). Pilnej poprawy wymaga integracja polityki przestrzennej z działaniami transportowymi, ponieważ obecnie w większym stopniu stanowią one odpowiedź na zachodzące procesy przestrzenne niż aktywnie je kształtują. Na obszarach wiejskich działania transportowe miały głównie wymiar lokalny dotyczyły budowy i rozwoju powiązań centrów i wsi, a zatem przyczyniały się do podniesienia jakości życia. Większy nacisk powinien zostać położony na rozwój połączeń peryferiów (nie tylko wsi, ale także mniejszych miast) z centrami w skali regionalnej, co mogłoby mieć istotne znaczenie dla procesów rozwojowych. Należy podkreślić rolę inwestycji związanych ze środowiskiem w rozwoju obszarów wiejskich. Dzięki środkom unijnym sukcesywnie udaje się tam zaspokoić potrzeby w zakresie podstawowej infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej. Na obszarach wiejskich działania ukierunkowane były i są głównie na budowę i rozbudowę tej infrastruktury, podczas gdy w miastach - na modernizację lub rozbudowę. Problemem, który staje się coraz bardziej aktualny i który dotyka wsi i mniejszych miast jest dalsze utrzymanie i remonty nowo-wybudowanej infrastruktury. To te nakłady będą bowiem decydowały o trwałości rezultatów polityki spójności. W odniesieniu do projektów rewitalizacji obszarów miejskich i wiejskich zwraca uwagę fakt, że w większości nie są to projekty rewitalizacyjne, a techniczne remontowe i budowlane. Choć należy odnotować ich pozytywny wpływ na jakość przestrzeni publicznej (m.in. odnowione budynki użyteczności publicznej, w miastach parki i ogródki jordanowskie, a na obszarach wiejskich centra wsi), to jednak większy nacisk powinien być położony na wieloaspektowość działań, a szczególnie na aspekt aktywizacji społecznej i gospodarczej rewitalizowanych obszarów. Uwagę zwraca także generalnie brak projektów miejskich ukierunkowanych na działania rewitalizacyjne w starych dzielnicach śródmiejskich i osiedlach o zabudowie blokowej. W zakresie infrastruktury społecznej dokonano dużej liczby inwestycji remontowych i budowlanych oraz zakupów wyposażenia w głównej mierze do szkół i zakładów opieki zdrowotnej. W kontekście 17

20 WPŁYW FUNDUSZY EUROPEJSKICH NA GOSPODARKĘ POLSKICH REGIONÓW I KONWERGENCJĘ Z KRAJAMI UE tzw. zapóźnienia cywilizacyjnego szczególnego znaczenia nabierają te inwestycje na obszarach wiejskich: w ramach NSRO zrealizowano ponad 90 projektów dotyczących ośrodków zdrowia i ponad 130 dotyczących obiektów edukacyjnych (polegających na remontach, doposażeniu szkół, budowie infrastruktury sportowej; część projektów polegała także na inwestycjach w nowoczesną naukę języków i technologie informatyczne). Na uwagę zasługują także projekty, dzięki którym powstały placówki wychowania przedszkolnego (ok. 30 projektów w ramach NSRO). W obszarze turystyki i kultury zarówno na obszarach miejskich, jak i wiejskich zrealizowano szereg projektów infrastrukturalnych (remontów, modernizacji i budowy obiektów turystycznych i kulturalnych) i promocyjnych. Na obszarach wiejskich zrealizowano kilkadziesiąt projektów przyczyniających się do rozwoju ich bazy noclegowej. Na szczególną uwagę zasługują dwa rodzaje projektów. Po pierwsze, regionalne projekty zakładające inwestycje w sieciowe produkty turystyczne i kulturalne (m.in. zintegrowany system informacji turystycznej w woj. pomorskim, wielkopolskim i warmińsko-mazurskim), ponieważ potencjalnie one, a nie projekty punktowe, mogą przynieść największe efekty. Ich liczba była niewielka w ramach NPR, ale wzrosła w ramach NSRO. Po drugie, projekty wykorzystujące endogeniczny potencjał danego miejsca/regionu np. inwestycje w uzdrowiskowe miasta Dolnego Śląska, krzyżackie zabytki Pomorza, klasztorny zespół Ojców Paulinów w Częstochowie, turystyczne adaptacje obiektów przemysłowych Górnego Śląska czy inwestycje w rozwój turystyki biznesowej w Poznaniu i Wrocławiu. Projekty dotyczące zasobów ludzkich zarówno na obszarach wiejskich, jak i miejskich były adresowane do grup znajdujących się w trudniejszej sytuacji na rynku pracy (absolwentów, kobiet i osób w wieku przedemerytalnym) i zagrożonych marginalizacją (bezrobotnych, osób niepełnosprawnych, uczniów pochodzących z ubogich rodzin lub z terenów peryferyjnych) głównie w ramach NPR. W ramach NSRO, poza wymienionymi powyżej, zrealizowano także szereg projektów stanowiących inwestycje w kadry. Na obszarach wiejskich osobną grupę projektów stanowią te adresowane do rolników, ukierunkowane na wspomaganie procesu ich przechodzenia do innych sektorów gospodarki. Badania ewaluacyjne pokazują, że po akcesji Polski do UE intensyfikacji uległ spadek zatrudnienia w rolnictwie 13. Trudno mierzalne, ale obserwowalne są także zmiany w mentalności (np. większa aktywność mieszkańców mniejszych miast i wsi spowodowana napływem środków unijnych). *** Polityka spójności w istotny sposób przyczyniła się do rozwoju kraju i poprawy poziomu życia ludności. Należy jednak zaznaczyć, że projekty zwłaszcza w ramach NPR - realizowane przy współudziale środków unijnych częstokroć stanowiły odpowiedź na bieżące potrzeby mieszkańców, a w mniejszym stopniu wynikały z lokalnych i regionalnych strategii działań prorozwojowych. Obserwowanym problemem była także punktowość i brak komplementarności inwestycji. Wydaje się, że dzięki minionej i obecnej perspektywie finansowej będzie możliwe uzupełnienie istotnych braków (będących wynikiem tzw. zapóźnienia cywilizacyjnego ), zwłaszcza w infrastrukturze środowiskowej i transportowej, jak też poprawa innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw. W nowym okresie finansowania celowe i pożądane będzie większe skupienie na inwestycjach realizujących cele Strategii Europa 2020 i stanowiących długofalowe priorytety polskiej polityki rozwojowej. Sprzyjać to będzie podnoszeniu konkurencyjności i dalszej konwergencji gospodarczej Polski z Unią Europejską. 13 Wpływ polityki spójności na poziom i jakość zatrudnienia w Polsce, PAG Uniconsult na zlecenie Departamentu Koordynacji Polityki Strukturalnej MRR, Warszawa lipiec