Elektroniczne systemy poboru opłat w drogowym transporcie pasażerskim w Unii Europejskiej

Transkrypt

1 WAŻNA Agnieszka 1 WAŻNY Karol 2 Elektroniczne systemy poboru opłat w drogowym transporcie pasażerskim w Unii Europejskiej WSTĘP Elektroniczne systemy poboru opłat (electronic toll collection ETC) można uznać za najbardziej przystępną użytkownikom metodę uiszczania płatności za korzystanie z infrastruktury drogowej. Oczywistym atutem zachęcającym podróżujących do korzystania z systemów ETC jest m.in. możliwość generowania oszczędności wynikających z braku konieczności zatrzymywania pojazdu, czyli skracania czasu podróży. Niestety w krajach członkowskich Unii Europejskiej w bardzo zróżnicowany sposób traktuje się kwestię opłat za korzystanie z infrastruktury w niektórych państwach nie wprowadzono obowiązku ich uiszczania przez kierujących samochodami osobowymi, w innych funkcjonują odmienne systemy poboru tych należności (winiety, systemy manualne, systemy elektroniczne). Przybliżone w artykule elektroniczne systemy poboru opłat również od siebie odbiegają, gdyż budowane są w oparciu o zróżnicowane technologie. Wspólnym ich elementem jest jednostka - urządzenie pokładowe OBU (on-board unit), które może funkcjonować w technologii radiowej DSRC (dedicated short range communications), ale również w opartej o lokalizację satelitarną (GNSS) lub system łączności ruchomej GSM-GPRS. Równolegle funkcjonują też systemy wykorzystujące tzw. video tolling wideorejestrację pojazdów. Pomimo unijnych zaleceń tworzenia jednolitej europejskiej usługi opłaty elektronicznej (European Electronic Toll Service - EETS), obecnie istniejące systemy ETC w krajach członkowskich nie są kompatybilne. Przedstawiona w artykule analiza prawnych i organizacyjnych uwarunkowań implementacji takich rozwiązań w Polsce i innych krajach członkowskich UE jest próbą odpowiedzi na pytanie o przyczyny tego, niekorzystnego dla realizacji postulatu swobody przepływu osób, stanu rzeczy. 1. PRAWNE UWARUNKOWANIA FUNKCJONOWANIA SYSTEMÓW ETC W UNII EUROPEJSKIEJ Funkcjonowanie elektronicznych systemów poboru opłat w transporcie drogowym stanowi przedmiot zainteresowania organów Unii Europejskiej przynajmniej od lat 90-tych XX wieku. Na problem w kontekście potrzeby osiągnięcia odpowiedniego poziomu interoperacyjności zwrócono uwagę w rezolucji Rady z dnia 17 czerwca 1997 r. w sprawie rozwoju telematyki w transporcie drogowym, w szczególności w odniesieniu do elektronicznego pobierania opłat (EFC) [18], a następnie w dyrektywie 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, tzw. dyrektywie eurowinietowej [4]. W roku 2004 problem ten doczekał się odrębnej regulacji w postaci dyrektywy 2004/52/WE w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie [5]. Jednym z podstawowych założeń tej dyrektywy było doprowadzenie do utworzenia uniwersalnej europejskiej usługi opłaty elektronicznej (EETS), na którą miały składać się wzajemnie kompatybilne systemy ETC działające w poszczególnych państwach członkowskich UE. Szczegółowe wytyczne dotyczące rozwiązań organizacyjnych i technologicznych oraz zasad jej świadczenia zostały następnie określone w 2009 r. decyzją 2009/750/WE Komisji w sprawie definicji 1 Uniwersytet Gdański, Wydział Ekonomiczny, Katedra Badań Porównawczych Systemów Transportowych, a.wazna@ug.edu.pl 2 Uniwersytet Gdański, Wydział Prawa i Administracji, Katedra Prawa Administracyjnego, karol.wazny@prawo.univ.gda.pl Logistyka 3/

2 europejskiej usługi opłaty elektronicznej oraz jej elementów technicznych [3]. Pod tym kątem w 2011 roku po raz kolejny zmieniono również dyrektywę eurowinietową. Zwrócono w niej uwagę na potrzebę tworzenia krajowych elektronicznych systemów poboru opłaty drogowej, które nie będą powodowały nieuzasadnionych utrudnień dla użytkowników, którzy nie korzystają regularnie z sieci drogowej w określonym państwie. Z uwagi na brak znaczących postępów w zakresie wdrażania EETS, w tym samym roku Komisja Europejska wydała podręcznik, który miał wyjaśniać problematyczne kwestie oraz ułatwić przeprowadzenie procedury implementacji usługi w poszczególnych państwach członkowskich [22]. Późniejszy komunikat KE [16] wskazuje jednak, że utworzenie wspólnej europejskiej usługi opłaty elektronicznej wymaga jeszcze wiele czasu i wysiłku. Także w Polsce prace nad stworzeniem systemu kompatybilnego z EETS istotnie się przedłużają. Wciąż nie zostały przyjęte niezbędne unormowania prawne, chociaż projekt zmian w ustawie o drogach publicznych stworzony został już w 2012 r. Na problem zwrócił nawet uwagę NIK w raporcie na temat wdrażania Krajowego Systemu Poboru Opłat Drogowych wydanym w 2013 r. [27, s. 23]. Niezależnie od prac legislacyjnych trwały natomiast testy dotyczące spójności polskich rozwiązań technicznych z usługą EETS, które wykazały daleko idący poziom harmonizacji z założeniami polityki unijnej [13]. Należy zaznaczyć, że przedstawione regulacje wspólnotowe odnosiły się w głównej mierze do potrzeby ujednolicenia systemów płatności za korzystanie z infrastruktury drogowej przez transport towarowy. Dopiero na początku aktualnej dekady w oficjalnych dokumentach UE zainteresowano się natomiast problemem transportu pasażerskiego pod kątem opłat nałożonych na użytkowników dróg. Pewne ogólne założenia dotyczące systemów poboru tych opłat przedstawione zostały Białej Księdze Transportu z 2011 r. [2]. W kolejnym roku wydany został z kolei komunikat Komisji Europejskiej w sprawie pobierania od lekkich pojazdów prywatnych opłat za użytkowanie krajowej infrastruktury drogowej [15], w którym jedynie wspomniano o wyższości elektronicznego systemu poboru opłat nad systemem winietowym stosowanym w wielu państwach członkowskich UE. Komisja podjęła jednak decyzję o nieprzedstawienia wniosków ustawodawczych w tym zakresie. Jak dotąd ostatni dokument unijny w tym przedmiocie wydany został w roku W rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 11 czerwca 2013 r. w sprawie strategii dotyczącej elektronicznego pobierania opłat i systemu winiet dla lekkich pojazdów prywatnych w Europie [17] podkreślono m.in., że to właśnie użytkownicy pojazdów prywatnych są potencjalnymi użytkownikami końcowymi, którzy mogą pomóc przyspieszyć rozwój EETS. W związku z tym Parlament wezwał Komisję Europejską do przeanalizowania najefektywniejszego sposobu zaangażowania tych zainteresowanych stron na następnych etapach prowadzonych przez nią działań, jak również do opracowania wniosku ustawodawczego, który doprowadzi do rozwoju projektu EETS w Unii Europejskiej. 2. PRAWNE I ORGANIZACYJNE UWARUNKOWANIA FUNKCJONOWANIA SYSTEMÓW ETC W POLSCE W Polsce możliwość tworzenia elektronicznych systemów poboru opłat od użytkowników dróg krajowych przewidziana została w ustawie o drogach publicznych [24] w roku 2005 w związku z koniecznością harmonizacji polskiego prawa z dyrektywą 2004/52/WE. Następnie, w 2008 roku, przy okazji potrzeby dostosowania ustawy do wymogów stawianych przez znowelizowaną dyrektywę eurowinietową zaimplementowany został instrument opłaty elektronicznej. Nowy system, uzależniający wysokość opłaty za przejazd od liczby przejechanych kilometrów miał docelowo zastąpić dotychczas obowiązujące winiety okresowe, mające charakter ryczałtowy. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej podkreślono, że system opłat za przejazd typu myto jest uznawany za system wydajniejszy niż system winietowy oraz bardziej sprawiedliwy dla użytkowników dróg. Winieta bowiem jest opłatą ryczałtową, natomiast myto jest opłatą za rzeczywistą liczbę przejechanych kilometrów. Poziom opłaty za przejazd można ponadto lepiej zrelacjonować do kosztów budowy i eksploatacji infrastruktury drogowej. Niezbędnym elementem wspierania zrównoważonego rozwoju transportu w krajach Unii Europejskiej jest bardziej sprawiedliwy system opłat za korzystanie z infrastruktury drogowej oparty na zasadzie "użytkownik płaci" oraz możliwość 5410 Logistyka 3/2015

3 stosowania zasady "zanieczyszczający płaci", na przykład przez wprowadzenie zróżnicowanych opłat za przejazd w zależności od wpływu pojazdu na środowisko [26]. Trzeba jednak podkreślić, że ponieważ wdrażane regulacje unijne odwoływały się do funkcjonowania transportu towarów, także rozwiązania przyjęte w polskiej ustawie ograniczyły się wyłącznie do tego sektora. W świetle art. 13ha ust. 1 cytowanej ustawy system elektroniczny może obejmować trasy o statusie drogi krajowej, jak również ich wybrane odcinki. Pełna lista dróg, na których ma obowiązywać konieczność uiszczania opłaty elektronicznej stanowi natomiast przedmiot regulacji rozporządzenia Rady Ministrów [19]. Zgodnie z art. 13 ha ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustalone zostały trzy kategorie pojazdów, które podlegają obowiązkowi uiszczania opłaty elektronicznej. Należą do nich (1) pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton, (2) pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12 ton oraz (3) autobusy, które zgodnie z Prawem o ruchu drogowym [23] rozumie się jako pojazdy samochodowe przeznaczone konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Zgodnie z założeniami dyrektywy 2006/38/WE obligatoryjnym systemem opłaty elektronicznej nie zostały natomiast objęte inne grupy pojazdów samochodowych, w tym przede wszystkim samochody osobowe o dmc nieprzekraczającej 3,5 tony. Ustalenie istnienia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nie jest zatem zależne od charakteru wykonywanego przewozu [21]. Stąd też należy stwierdzić, że większość pojazdów wykorzystywanych w transporcie pasażerskim (za wyjątkiem wspomnianych autobusów) została wyłączona z obowiązku wnoszenia opłat w systemie elektronicznym. W sprawie określenia zasad obliczania wartości opłaty dla poszczególnych kategorii pojazdów ustawodawca odesłał do przepisów wykonawczych. Zagadnienie to regulowane jest przez dwa rozporządzenia Rady Ministrów. Rozporządzenie w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej [20] określa metodę ustalania stawki maksymalnej przy uwzględnieniu szeregu kryterium kosztów budowy drogi krajowej lub jej odcinka, w tym kosztów finansowych, utrzymania, remontów, ochrony oraz zarządzania drogą, poboru opłaty elektronicznej oraz innych kosztów eksploatacji. Z kolei rozporządzenie w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej obejmuje konkretne stawki opłaty elektronicznej dla poszczególnych klas dróg krajowych i kategorii pojazdów. Ich wysokość nie została jednak ustalona w sposób dowolny. W art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych wprowadzono bowiem wymóg, by określenie stawki opłaty miało na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, a także koszty oraz klasę drogi, na której jest pobierana płatność elektroniczna. Co więcej maksymalna wartość przyjętej stawki, niezależnie od kategorii pojazdów, nie może przekroczyć 2 zł za przejazd 1 kilometra drogi krajowej (art. 13ha ust. 4). Środki pochodzące z opłaty elektronicznej stanowią, w całości, przychód Krajowego Funduszu Drogowego, dzięki czemu mogą zostać pośrednio spożytkowane na finansowanie budowy i przebudowy dróg krajowych oraz systemów poboru opłat (art. 39 f ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym [25]). Podmiotem odpowiedzialnym za pobór opłaty jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jednakże minister właściwy do spraw transportu, za zgodą Rady Ministrów, może powierzyć eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych, w tym pobór opłaty elektronicznej, drogowej spółce specjalnego przeznaczenia (SPV special purpose vehicle) należącej do Skarbu Państwa. Ponadto możliwe jest zawarcie przez GDDKiA (lub spółkę specjalnego przeznaczenia) umowy o eksploatację systemu z innym zewnętrznym operatorem. W takim przypadku podmiot ten może zostać upoważniony do wykonywania czynności poboru opłaty w imieniu i na rzecz zlecającego. Ustawodawca dość szeroko zakreślił krąg rozwiązań technicznych, jakie mogą zostać wykorzystane przy tworzeniu systemów elektronicznego poboru opłat. Dopuszczalne są trzy warianty, oparte na technologiach (1) lokalizacji satelitarnej (GNSS), (2) systemie łączności ruchomej opartej na standardzie GSM-GPRS oraz (3) systemie radiowym pracującym w paśmie o częstotliwości 5,8 GHz (DSRC). We wszystkich wymienionych technologiach zakłada się korzystanie z urządzenia Logistyka 3/

4 na potrzeby pobierania opłat (OBU on board unit), przewidzianego do instalacji w pojazdach samochodowych przez samych użytkowników. Dopuszczalne jest również stworzenie możliwości pobrania opłaty elektronicznej bez konieczności instalacji jednostki pokładowej (art. 13hc ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Biorąc pod uwagę przedstawione ramy prawne, z dniem 1 lipca 2011 roku uruchomiony został Krajowy System Poboru Opłat viatoll, oparty na technologii DSRC, który obejmuje ruch samochodowy na autostradach, drogach ekspresowych i innych wybranych drogach krajowych, zarządzanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (aktualnie żadna droga publiczna nie jest natomiast zarządzana przez drogową spółkę specjalnego przeznaczenia). Nie obejmuje on jednak dróg wybudowanych i zarządzanych przez koncesjonariuszy prywatnych, którzy utworzyli swoje własne systemy poboru opłat. Rysunek 1 przedstawia mapę dróg objętych systemem viatoll w Polsce, na której uwidoczniona jest fragmentaryczność tej sieci. Rys. 1. Fragmenty dróg w Polsce objęte Elektronicznym Systemem Poboru Opłat viatoll [opracowanie własne na podstawie interaktywnej mapy viatoll] Obowiązek korzystania z systemu spoczywa na kierowcach prowadzących pojazdy należące do kategorii określonych w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z informacją zamieszczoną na oficjalnej stronie internetowej projektu viatoll do uiszczania opłat elektronicznych na trasach objętych siecią dróg wymienioną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. zobligowane są następujące grupy pojazdów: ciągniki siodłowe oraz samochody ciężarowe o dmc przekraczającej 3,5 tony (w tym z przyczepą), autobusy i autokary z liczbą miejsc siedzących powyżej 9, wliczając w to kierowcę (w tym z przyczepą) oraz samochody osobowe i mikrobusy z przyczepami o łącznej dmc powyżej 3,5 tony [12]. Kierowcy pozostałych kategorii pojazdów samochodowych, czyli jak informuje strona www projektu viatoll osobowych, dostawczych, mikrobusów bez lub z przyczepami, których dopuszczalna masa całkowita nie przekracza 3,5 tony mogą natomiast zostać objęci systemem elektronicznego poboru opłat na zasadzie dobrowolności. Oznacza to, że podstawą prawną dla korzystania przez tę grupę odbiorców z płatności elektronicznej może być de lege lata jedynie umowa zawarta na zasadach ogólnych określonych w Kodeksie cywilnym. Może ona z resztą dotyczyć wyłącznie autostrad, które zgodnie z art. 37a ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym 5412 Logistyka 3/2015

5 Funduszu Drogowym pod warunkiem ich dostosowania do poboru opłat, stanowią drogi, na których obligatoryjnie pobiera się opłaty za przejazd, bez względu na kategorię pojazdu. Podstawowa metoda uiszczania należności za przejazd drogami, stosowana wobec tych uczestników ruchu, polega na płatności manualnej realizowanej w miejscach poboru opłat, czyli punktach, w których kierowca fizycznie uiszcza cenę za przejazd [29]. Alternatywa w postaci objęcia systemem viatoll może być natomiast wyłącznie konsekwencją złożenia swobodnego oświadczenia woli przez użytkownika drogi. Możliwość taka pojawiła się w czerwcu 2012 r., choć początkowo w bardzo ograniczonym zakresie. Fragmenty autostrad A2 i A4, na których dotychczas uruchomiono korzystanie z systemu elektronicznego dla pojazdów o dmc do 3,5 tony, przedstawione zostały na rysunku 2. Jak wyraźnie widać, jest to jedynie niewielka część istniejących autostrad i dróg ekspresowych w Polsce, co uwypukla problem fragmentaryzacji i braku spójności systemu. W lipcu 2014 roku w celu usprawnienia rozwiązania viaauto utworzono pasy szybkiej prędkości dla kierowców wyposażonych w OBU. Specjalnie wydzielone pasy ruchu oznaczone kolorem pomarańczowym były odpowiedzią na problem zjawiska kongestii pojawiającej się na bramownicach zwłaszcza w okresie letnim urlopowym. W ten sposób umożliwiono szybszy przejazd przez bramownice użytkownikom viaauto, jednocześnie jednak zmniejszono liczbę bramek z systemem manualnym, na których wciąż obsługiwana jest większość kierowców. Innym mankamentem funkcjonującego systemu opartego o urządzenia OBU dla kierowców indywidualnych jest wciąż brak dostatecznej ilości punktów ich dystrybucji. Rys. 2. Polskie autostrady i ich fragmenty objęte systemem elektronicznego poboru opłat viaauto, stan na lipiec 2014 r. [6] W celu włączenia się do systemu elektronicznego należy zawrzeć umowę ze spółką Kapsch Telematic Services Sp. z o.o., która jest operatorem systemu viatoll, a co za tym idzie, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (GDDKiA) wykonuje zadania z zakresu poboru opłat za przejazd drogami, na których wdrożono systemem elektroniczny. Następuje to poprzez zakupienie i samodzielnie zainstalowanie w pojeździe jednostkę pokładowego (OBU), która w polskim systemie określana jest jako viaauto. Za pomocą technologii DSRC urządzenie to łączy się z antenami rozmieszczonymi na wjeździe i wyjeździe z autostrady, co umożliwia weryfikację liczby przebytych przez kierowcę kilometrów. Na tej podstawie następuje rozliczenie z użytkownikiem systemu. ViaAUTO pozwala obecnie na pobranie opłaty z wcześniej doładowanego środkami pieniężnymi konta użytkownika Logistyka 3/

6 (pre-paid), w tym na okaziciela, jak również na płatność odroczoną (post-paid). Szczegółowe zasady korzystania z systemu płatności elektronicznej przez kierowców określają ogólne warunki umów dostępne na stronie projektu viatoll [28]. System płatności elektronicznej viaauto faktycznie stanowi jeden z komponentów projektu viatoll. Stąd też sposób jego funkcjonowania jest kompatybilny z zasadami obowiązującymi w ramach Krajowego Systemu Poboru Opłat viatoll i zarządzany jest przez tego samego operatora. Niemniej jednak podkreślić należy, że system viaauto, w przeciwieństwie do KSPO jest instrumentem nieuregulowanym przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa, opierającym się wyłącznie na swobodzie zawierania umów przez zarządcę systemu i jego użytkowników. Stąd też nie istnieją żadne mechanizmy gwarantujące jakość tego systemu ani jego zgodność z wymogami stawianymi przez prawo unijne. Dotyczy to na przykład wymogu odnoszącego się do KSPO (a do systemu viaauto już nie), by urządzenia pokładowe oferowane na potrzeby poboru opłat były interoperacyjne i zdolne do komunikowania się między systemami na terytorium Polski oraz wszystkimi systemami używanymi na terytorium pozostałych państw członkowskich UE. Warto w tym miejscu zauważyć, że ustawodawca stworzył także pole do pobierania opłat za przejazdy przez obiekty mostowe i tunele oraz przeprawy promowe na drogach publicznych. Mogą one zostać wprowadzone zarówno przez ministra właściwego ds. transportu, jak i przez organy stanowiącej jednostek samorządu terytorialnego na zarządzanych przez te jednostki drogach. Nie ma przy tym prawnych przeciwwskazań, by podobnie jak w ramach systemu viaauto uruchomić w tym celu elektroniczny system poboru opłat. Podobne rozwiązania są z resztą znane na świecie (np. Francja, Włochy, Irlandia). W takim przypadku konieczne byłoby jednak również oparcie jego funkcjonowania na przepisach prawa cywilnego. Dlatego też konieczne wydaje się by w miarę rozwoju systemów opłat elektronicznych podjęta została interwencja ustawodawcy w tym zakresie. 3. ORGANIZACYJNE UWARUNKOWANIA FUNKCJONOWANIA SYSTEMÓW ETC W WYBRANYCH KRAJACH UNII EUROPEJSKIEJ W państwach członkowskich Unii Europejskiej na przestrzeni ponad dwóch dekad w różnym tempie rozwijano i wprowadzano elektroniczne systemy poboru opłat za korzystanie z dróg. Nie we wszystkich krajach zdecydowano się na implementację tego typu rozwiązań, co w konsekwencji skutkuje brakiem spójnego i jednolitego dla obszaru Unii Europejskiej sposobu na pobieranie opłat za korzystanie z infrastruktury drogowej zarówno w transporcie pasażerskim, jak i transporcie ładunków. Dodatkowym mankamentem szczególnie odczuwanym przez użytkowników infrastruktury drogowej w Unii Europejskiej jest duże zróżnicowanie wysokości opłat stosowanych w poszczególnych krajach członkowskich. Bardzo często opłaty te utrzymują się na poziomie dyskryminującym użytkowników zagranicznych, korzystających z dróg jednorazowo lub rzadko i nieregularnie [1, s. 13]. Jak już wspomniano tylko niektóre kraje członkowskie Unii Europejskiej, w których w ogóle obowiązują opłaty za korzystanie z dróg zdecydowały się na implementację elektronicznego systemu ich poboru od użytkowników. Tego typu elektroniczne rozwiązania obejmujące transport pasażerski funkcjonują we Włoszech, Francji, Portugalii, Hiszpanii, Wielkiej Brytanii, Chorwacji, Irlandii i Polsce, a planowane jest ich wdrażanie w Niemczech i Finlandii. Podstawowe informacje dotyczące istniejących elektronicznych systemów poboru opłat w transporcie pasażerskim znajdują się w tabeli 1. W celu identyfikacji różnic i podobieństw pomiędzy funkcjonującymi w Unii Europejskiej elektronicznymi systemami poboru opłat warto podjąć próbę analizy porównawczej już opisanego polskiego systemu viatoll z innymi, działającymi w wybranych, przykładowych krajach (Włochy, Hiszpania, Irlandia), wprowadzanymi w sporych odstępach czasu. We Włoszech system ETC był wdrażany już od roku 1989, co daje prawie ćwierć wieku przewagi w doświadczeniach związanych z tego typu rozwiązaniami w porównaniu do Polski. Od początku system obejmuje swoim zasięgiem całą sieć autostrad włoskich, co jest niepodważalnym atutem i wygodą odczuwaną przede wszystkim z perspektywy użytkowników infrastruktury. W celu skorzystania i zarejestrowania się w systemie o nazwie Telepass, klient obowiązany jest zakupić 5414 Logistyka 3/2015

7 urządzenie OBU, które łączy się z bramownicą przy pomocy technologii DSRC. OBU rejestruje ilość przejechanych kilometrów i pozwala obliczyć wysokość opłaty, która pobierana jest od użytkownika z rachunku bankowego lub rachunku karty kredytowej przypisanej do konta użytkownika. Istnieje również możliwość płatności w systemie pre-paid (Telepass Ricaricabile). W przypadku braku środków na koncie lub błędów w funkcjonowaniu OBU wykonywane jest zdjęcie tablicy rejestracyjnej. Na tej podstawie klient otrzymuje rachunek po wykonaniu usługi do zapłaty w terminie 15 dni, po którego upływie dodatkowo naliczana jest kara finansowa. Wysokość opłaty podstawowej zależy, oprócz liczby przebytych kilometrów, od kategorii pojazdu. Na wybranych odcinkach autostrad pobierana jest opłata ryczałtowa. Należy podkreślić, że system Telepass jest alternatywą w stosunku do płatności kartą i gotówką. System umożliwia przejazd przez bramki na autostradach z prędkością 30 km/h. Warto dodać, że Telepass daje możliwość uiszczania opłat za miejsca postojowe oraz za korzystanie z obiektów inżynieryjnych, takich jak mosty i tunele, co sprawia, że jest narzędziem kompleksowym i uniwersalnym. W przyszłości planowane jest uzupełnienie lub zastąpienie technologii DSRC technologią GPS i GSM (GPRS/LTE). Poszczególnymi autostradami we Włoszech zarządzają koncesjonariusze, zrzeszeni w Associazione Italiana Società Concessionarie Autostrade e Trafori (AISCAT), systemem Telepass zarządza natomiast odrębna spółka Telepass S.p.A. [8, 10, 14]. Tab. 1. Elektroniczne systemy poboru opłat drogowych obejmujące transport pasażerski w krajach Unii Europejskiej [opracowanie własne] Kraj Rok uruchomienia Kategorie dróg objęte systemu systemem Nazwa systemu Włochy 1989 r. Autostrady Telepass Francja 1990 r. Autostrady (niektóre) Liber-T Portugalia 1991 r. Autostrady ViaVerde Hiszpania 2002 r. Autostrady (niektóre, zarządzane przez Via-T koncesjonariuszy) Wielka Brytania 2003 r. Autostrada M6 Toll fragment autostrady M6 (Birmingham North Relief Road) M6 Toll Tag Chorwacja 2006 r. Autostrady Elektronička naplata cestarine Irlandia 2007 r. Autostrady etoll Polska 2012 r. Autostrady (niektóre) viatoll/viaauto W Hiszpanii elektroniczny system poboru opłat funkcjonuje od 2002 roku i działa podobnie do włoskiego Telepass. System o nazwie Via-T działa na części autostrad, które są zarządzane przez SEOPAN zrzeszenie hiszpańskich koncesjonariuszy autostrad i innych obiektów inżynieryjnych, obejmujące blisko 30 podmiotów. W celu skorzystania z hiszpańskiego systemu ETC klient obowiązany jest posiadać jednostkę pokładową (OBU), która łącząc się przy pomocy technologii DSRC z bramownicami daje możliwość pobierania opłaty bez zatrzymywania się (konieczne jest zmniejszenie prędkości pojazdu do km/h). Podobnie jak w systemie włoskim, odczyt z OBU umożliwia pobór odpowiedniej opłaty z rachunku bankowego lub rachunku karty kredytowej użytkownika, a faktury są wystawiane na podstawie przebytych kilometrów w każdym miesiącu. System Via-T jest alternatywą dla płatności kartą i gotówką i umożliwia również uiszczanie opłat za miejsca postojowe i korzystanie z obiektów inżynieryjnych. Warto jednak zwrócić uwagę, że na niektórych fragmentach autostrad płatność za pomocą systemu Via-T jest jedyną obowiązującą metodą rozliczeniową. Wyjątkowy, w skali unijnych elektronicznych systemów poboru opłat, jest fakt, że hiszpański Via-T jest kompatybilny z niektórymi autostradami we Francji i Portugalii, gdzie funkcjonują odpowiednio systemy Liber-T i Via-Verde. Jest to właściwie jedyny przykład integracji systemów ETC w ramach UE [11]. W Irlandii system o nazwie etoll funkcjonuje nieco krócej, bo od 2007 roku. Niemniej jednak zasady jego funkcjonowania są podobne do starszych systemów, a swoim zasięgiem obejmuje on Logistyka 3/

8 wszystkie autostrady w kraju. Potrzebne do zarejestrowania się w systemie urządzenia OBU sprzedawane są przez różne podmioty prywatne, przy zachowaniu jednolitości systemu operacyjnego. System etoll nie jest jedyną formą regulowania należności za przejazdy drogowe. Dostępne są również tradycyjne kanały płatności, tj. karty płatnicze oraz gotówka. Opłaty pobierane są z rachunku bankowego lub rachunku karty kredytowej klienta na podstawie odczytu z OBU, który łączy się z anteną zamieszczoną na bramownicy przy pomocy technologii DSRC. Wysokość opłaty jest zależna od liczby przejechanych kilometrów oraz kategorii pojazdu, a faktura wystawiana jest na podstawie odległości przebytej w ciągu miesiąca. Irlandzki system rozszerzony został o możliwość płatności w systemie pre-paid (doładowanie konta użytkownika następuje z rachunku bankowego, karty kredytowej lub gotówką). System etoll można uznać zatem za dość kompleksowy, co potwierdza rozwiązanie w sytuacji, gdy w pojeździe nie ma OBU lub zostało błędnie zaprogramowane. W takich przypadkach zapisywany jest numer rejestracyjny za pomocą automatycznie wykonywanej fotografii pojazdu (video-tolling). Należy dodać, że podobnie jak we Włoszech i Hiszpanii system obejmuje także możliwość płatności za indywidualne obiekty inżynieryjne, takie jak tunele. Co ciekawe na irlandzkiej autostradzie M50 funkcjonuje odrębny, "bezbramkowy" system eflow, który polega na płatności typu post-paid działającej w oparciu o zapis obrazu numeru rejestracyjnego pojazdu klienta (Automatic Number Plate Recognition - ANPR). Użytkownicy nie będący zarejestrowanymi klientami systemu muszą dokonywać przedpłaty za korzystanie z odcinka M50, a za jej nieuiszczenie należy dodatkowo zapłacić 3 EUR opłaty manipulacyjnej. Po upływie 14 dni naliczana jest ponadto kara administracyjna - 41 EUR, a po 56 dniach - 102,5 EUR [7, 9]. Podobne rozwiązanie funkcjonuje jako alternatywa dla OBU w Norwegii, gdzie klienci niefigurujący w systemie otrzymują rachunki na podstawie odczytu z tablicy rejestracyjnej (dane adresowe pobierane z norweskiej ewidencji pojazdów). Opłata może być uiszczana również przed otrzymaniem rachunku - online lub na wybranych stacjach benzynowych. Funkcjonujące w krajach UE systemy elektronicznego poboru opłat, choć mają wiele cech wspólnych (np. w większości wykorzystują OBU), są systemami niekompatybilnymi, wdrażanymi w dużych odstępach czasu, co ma wpływ na zróżnicowanie wykorzystywanych technologii. Należy brać pod uwagę fakt, że część krajów członkowskich UE, mimo iż pobiera opłaty od użytkowników infrastruktury, nie wdraża systemów ETC i opiera się na mniej innowacyjnych rozwiązaniach winietach czy opłatach manualnych przy bramkach wjazdowych/wyjazdowych z wybranych fragmentów dróg i autostrad. Niekompatybilność poszczególnych systemów ETC oraz niestosowanie ich we wszystkich krajach członkowskich pobierających opłaty za korzystanie z infrastruktury drogowej może prowadzić do wniosku, że implementacja wspólnego systemu ETC w Unii Europejskiej może nie być łatwym i możliwym do wykonania w najbliższych latach zadaniem. Stworzenie takiego systemu wydaje się jednocześnie konieczne w kontekście wspierania rozwoju gospodarczego w krajach członkowskich UE, który może być stymulowany poprzez zwiększanie swobody przemieszczania. WNIOSKI Jak wynika z oficjalnych dokumentów unijnych wdrażanie jednolitego systemu europejskiej usługi opłaty elektronicznej (EETS), na którą mają składać się systemy poboru opłat za korzystanie z infrastruktury drogowej w poszczególnych państwach członkowskich UE napotyka na poważne problemy polityczne, prawne oraz organizacyjne. W efekcie realizacja tego projektu jest znacznie rozciągnięta w czasie i nie widać realnej perspektywy osiągnięcia zamierzonego celu. Stąd też w najnowszej rezolucji Parlamentu Europejskiego z 2013 r. podkreśla się konieczność zwrócenia się ku transportowi pasażerskiemu jako sektorowi, w którym drzemie ogromny potencjał dla rozwoju usługi EETS, a w efekcie upowszechnienia wzajemnie kompatybilnych elektronicznych systemów poboru opłat na obszarze całej Unii Europejskiej. Dla osiągnięcia tego celu niezbędne jest jednak wprowadzenie odpowiednich ram prawnych na poziomie wspólnotowym. Potrzebę podjęcia interwencji legislacyjnej przez Komisję Europejską zasygnalizował Parlament Europejski we wspomnianej rezolucji Logistyka 3/2015

9 Zmian wymagają również systemy prawne w krajach wchodzących w skład Unii Europejskiej. W ustawodawstwie polskim uregulowano obecnie jedynie instrument tzw. "opłaty elektronicznej", która pobierana jest w ramach Krajowego Systemu Poboru Opłat Drogowych. Określany nazwą handlową viatoll dedykowany jest pojazdom o dmc powyżej 3,5 tony oraz autobusom. W 2012 r. na zasadzie dobrowolności umożliwiono korzystanie z systemu użytkownikom samochodów osobowych (w ramach usługi viaauto). Zmiana ta nie wiązała się jednak z nowelizacją ustawy, co należy ocenić jako istotny mankament i pozbawienie systemu viaauto gwarancji jakości i zgodności z prawem europejskim. Potrzebne są zatem kolejne inicjatywy legislacyjne w tym zakresie. Słusznym kierunkiem zmian rozwiązań krajowych jest również odniesienie się do bogatych doświadczeń innych państw europejskich, które stopniowo wdrażają elektroniczne systemy poboru opłat od końca lat 80-tych. Istotne jest również, aby obecnie powstający polski system ETC opierał się na rozwiązaniach innowacyjnych, które wraz z ewentualnym postępem procesu integracji elektronicznych systemów poboru opłat w Unii Europejskiej, będą wystarczająco kompatybilne, aby nie zachodziła potrzeba tworzenia innych rozwiązań, wymagających dodatkowych inwestycji. Przykład hiszpańskiego systemu Via-T, kompatybilnego z systemami Liber-T i Via-Verde we Francji i Portugalii na części tamtejszych autostrad pozwala wnioskować, że istnieje możliwość pełniejszej integracji elektronicznych systemów poboru opłat drogowych na całym obszarze Unii Europejskiej, która jest potrzebna jako jeden z istotnych instrumentów wdrażania zasady swobodnego przepływu osób w krajach członkowskich UE. Streszczenie Prawo Unii Europejskiej od blisko dwóch dekad podejmuje problem elektronicznych systemów poboru opłat za użytkowanie infrastruktury drogowej. W oficjalnych dokumentach UE podkreśla się potrzebę utworzenia spójnego i interoperacyjnego systemu ETC dla krajów członkowskich w postaci usługi EETS. Co istotne, prawo UE reguluje jedynie funkcjonowanie omawianych systemów w odniesieniu do transportu ciężarowego. Pojazdy lekkie, do których w większości zalicza się samochody osobowe, nie stanowią przedmiotu unormowań europejskich. W Polsce w roku 2011 utworzono system viatoll, który również przystosowany jest przede wszystkim do transportu ciężarowego. Od 2012 roku, na zasadzie dobrowolności, włączeni do niego zostali kierowcy samochodów osobowych (viaauto). Funkcjonowanie tej usługi nie zostało jednak uregulowane w prawie polskim. Systemy ETC działające w innych krajach członkowskich, które stanowią materiał porównawczy dla Polski wdrażane były w dużych odstępach czasu i w oparciu o różne technologie. Choć pomiędzy nimi można zidentyfikować liczne podobieństwa, nie są one ze sobą kompatybilne. W wielu krajach UE pobór opłat za użytkowanie dróg odbywa się w oparciu o inne systemy manualne czy winietowe. Electronic toll collection systems in passenger transport in the European Union Abstract For nearly two decades the European law has dealt with the problem of electronic toll collection systems. Official documents of the EU stress the need to create a coherent and interoperable ETC system for member states - EETS. However EU law only regulates the functioning of the systems concerning cargo transport. Light vehicles, which mostly include passenger cars, are not subject of European regulations. In 2011 Poland created the viatoll system also dedicated to cargo transport. Since 2012 also passenger car drivers have the possibility to join this system (viaauto), it is not however regulated in the Polish law. ETC systems operating in other EU member states, were not implemented at the same time and are based on different technologies. Although one can identify numerous similarities between them, they are not compatible. Moreover in many EU countries the use of toll roads is based on other payment methods manual tolling or vignette. BIBLIOGRAFIA 1. Bąk. M., Opłaty użytkowników samochodów osobowych za korzystanie z infrastruktury drogowej w Unii Europejskiej, Logistyka 6/2014; 2. Biała Księga. Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu, COM (2011) 144 Logistyka 3/

10 3. Decyzja 2009/750/WE Komisji w sprawie definicji europejskiej usługi opłaty elektronicznej oraz jej elementów technicznych, Dz. U. UE L Nr 268, poz. 11; 4. Dyrektywa 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, Dz. U. UE L Nr 187, poz. 42; 5. Dyrektywa 2004/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie, Dz. U. UE L Nr 166, poz. 124; Italian Motorway System as for EN_002.pdf; 15. Komunikat Komisji z dnia r. w sprawie pobierania od lekkich pojazdów prywatnych opłat za użytkowanie krajowej infrastruktury drogowej, COM (2012) 199; 16. Komunikat Komisji z dnia r. Wdrożenie europejskiej usługi opłaty elektronicznej, COM (2012) 474; 17. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia r. w sprawie strategii dotyczącej elektronicznego pobierania opłat i systemu winiet dla lekkich pojazdów prywatnych w Europie, P7_TA(2013)0248; 18. Rezolucja Rady z dnia r. w sprawie rozwoju telematyki w transporcie drogowym, w szczególności w odniesieniu do elektronicznego pobierania opłat (EFC), Dz. U. UE C Nr 194, poz. 5; 19. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, t. j. Dz. U. z 2013 r. Poz z późn. zm.; 20. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej, Dz. U. Nr 77, poz. 417; 21. Strachowska R., Komentarz do art. 13 (ha) ustawy o drogach publicznych [w:] Strachowska R., Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, ABC 2012; 22. The European Electronic Toll Service (EETS). Guide for the application of the directive on the interoperability of electronic road toll systems, /doc/2011-eets-european-electronic-toll-service_en.pdf; 23. Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, t. j. Dz. U. z 2012 r. Poz z późn. zm.; 24. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r. Poz. 260 z późn. zm.; 25. Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, t. j. Dz. U. z 2012 r. Poz. 931 z poźn. zm.; 26. Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (druk 562), A7DE/$file/562.pdf; 27. Wdrażanie Krajowego Systemu Poboru Opłat Drogowych. Informacja o wynikach kontroli, Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 7 czerwca 2010 r., KIO/UZP 938/10; KIO/UZP 997/10; KIO/UZP 1035/10, LEX nr Logistyka 3/2015