SAMORZĄDY A PROFILAKTYKA PRZECIWALKOHOLOWA W POLSCE. Streszczenie

Transkrypt

1 Andrzej Margasiński Akademia J.Długosza w Częstochowie SAMORZĄDY A PROFILAKTYKA PRZECIWALKOHOLOWA W POLSCE Tekst ukazał się w pracy: Badora,S., Mudrecka, I. (red.). Strategie rozwiązywania problemów uzależnień. Opole: Wyd. Uniwersytetu Opolskiego, 2006, s Streszczenie W 1997r. w ślad za reformą administracyjną państwa zmodyfikowano także Ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (nowelizacja z 1 sierpnia 1997r.), na mocy której samorządy terytorialne odpowiadają za całokształt działań profilaktycznych na swoim terenie. Brakuje jednak jednoznacznych rozporządzeń wykonawczych do Ustawy. Rolę taką mógłby spełniać Katalog Działań Rekomendowanych przez Państwową Agencje Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie ma on jednak formalnego statusu rozporządzenia ministra zdrowia. W tej sytuacji o jakości oddziaływań profilaktycznych decyduje wola i kompetencja samorządów. W artykule autor omawia szczegółowo podstawy prawne oddziaływań profilaktycznych w Polsce oraz relacjonuje wyniki własnych 6-letnich badań gminnych programów profilaktycznych. Monitoringiem objęto łącznie 324 programy z 95 gmin, umownie podzielone na gminy małe (do 15 tys.), średnie (15-50 tys.) i duże (pow. 50 tys.) Rezultaty badań nie są optymistyczne. Gminy nie prowadzą systematycznych oddziaływań profilaktycznych, zbyt mała ilość środków przeznaczana jest na profilaktykę bezpośrednią (pierwszorzędową). System oddziaływań profilaktycznych w Polsce, przy ogólnych zarysach, które ocenić trzeba pozytywnie, jawi się jako nieszczelny, wymaga on uszczegółowienia przepisów. *************** Nowy podział administracyjny kraju w III RP w intencji ustawodawcy związany był z decentralizacją i wzrostem roli samorządów terytorialnych. Dziedziną, w której samorządy

2 2 przejęły praktycznie pełną decyzyjność jest profilaktyka przeciwalkoholowa. Jej znaczenie w kraju posiadającym ok tys. uzależnionych od alkoholu jest oczywiste. Na mocy znowelizowanej Ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z dn. 30 sierpnia 2002r. (poprzednia nowelizacja miała miejsce 1 sierpnia 1997r.) prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych należy do zadań własnych gmin (art. 4,1 Ustawy). Ustawa przyznaje gminom szereg praw i obowiązków dotyczących profilaktyki, ale byłyby one niewykonalne, gdyby nie przeznaczono na ten cel określonych środków finansowych. W wyniku przyjętych rozwiązań gminy otrzymują środki z dwóch źródeł: a) corocznie z budżetu państwa przeznacza się 1% podatku akcyzowego od wyrobów alkoholowych (art. 11 Ustawy ), środki te dzielone są centralnie; b) gminy pobierają opłaty za wydawanie koncesji i zezwoleń na handel alkoholem, pieniądze te pozostają bezpośrednio do dyspozycji gminy (art.11(1) Ustawy ). 1 Pozyskane z tych źródeł środki są podstawą do tworzenia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Ustawa nakreśla kierunki działania (art.4,1) mają one jednak nader ogólny charakter. Jednostka powołana do merytorycznego nadzoru nad profilaktyką przeciwalkoholową w Polsce Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (PARPA) opracowała Katalog Działań Rekomendowanych (KDR) szczegółowo wyznaczający podejmowanie zadań. Pierwszy Katalog został podpisany przez przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnej Izb Obrachunkowych w dn. 22.X.1998r. (Izby Obrachunkowe nadzorują całość gminnych budżetów) i nabrał cech rozporządzenia wykonawczego do Ustawy. Od strony formalnej takim rozporządzeniem jednak nie jest, jego sprawczość osadzona jest bardziej na autorytecie PARPA niż na mocy formalnej. KDR jest przez PARPA systematycznie rozwijany i modyfikowany, dokument na 2004r. liczy kilkadziesiąt stron. Niemniej podkreślić trzeba, że na tle całokształtu modelu profilaktyki przeciwalkoholowej w Polsce brak sformalizowania rozporządzeń wykonawczych do Ustawy jest poważnym mankamentem. To furtka, przez którą samorządy nie zainteresowane profilaktyką przeciwalkoholową mogą przeznaczać środki na inne cele. Ostatecznie od woli i kompetencji samorządów terytorialnych zależeć będzie jakość oddziaływań profilaktycznych. W niniejszym artykule analizowane są gminne programy profilaktyczne zgodnie z wytycznymi PARPA zawartymi w Katalogu. 2

3 3 Struktura i zawartość gminnych programów profilaktycznych jest pochodną wymienionych w Ustawie art. 4 ust. 1 szczegółowych zadań własnych gminy, do których należą : 1. Zwiększenie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu; 2. Udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie; 3. Prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w szczególności dla dzieci i młodzieży; 4. Ustalanie szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych; 5. Wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych. Wszystkie wymienione powyżej zadania muszą być realizowane zgodnie z założeniami ustawodawcy, natomiast sama ich realizacja przebiegać może na wiele sposobów. W ramach pierwszego punktu Katalogu, gminy, w których brak jest placówek odwykowych, zobowiązane są współdziałać w finansowaniu działań terapeutycznych prowadzonych w placówce odwykowej na terenie innej (sąsiedniej ) gminy, do której kierowani są mieszkańcy danej gminy. W tym aspekcie najkorzystniejszą formę współpracy stanowi porozumienie o współpracy między gminami, według którego kilka gmin może dofinansowywać chociażby rozszerzenie programu terapeutycznego, czy też powiększenie zespołu terapeutów na terenie jednej z działających placówek, tak aby mogła zaspokoić potrzeby wszystkich uczestniczących w porozumieniu gmin. Podkreślmy, że placówki lecznictwa odwykowego zasadniczo finansowane są ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia, gminy w ramach swoich budżetów zobowiązane są do finansowania zajęć w programie ponadpodstawowym przeznaczonym dla osób uzależnionych lub zajęć w programie after care, pod warunkiem, iż nie są one prowadzone w ramach statutowej działalności placówki odwykowej przez personel etatowy. Zadanie to realizowane jest także przez : - doposażenie placówki w pomoce i sprzęty niezbędne do prowadzenia zajęć terapeutycznych; 3

4 4 - dofinansowanie remontu lub adaptacji pomieszczeń placówki np. : w związku z tworzeniem zespołu interwencji kryzysowej dla ofiar przemocy w rodzinie; - utworzenie i prowadzenie punktu konsultacyjnego dla osób uzależnionych od alkoholu i ich rodzin; - zakup i dystrybucję materiałów informacyjno edukacyjnych dla klientów punktu oraz instytucji i organizacji współpracujących z punktem (np.: szkoła, parafia, ośrodek zdrowia, policja ); - dofinansowanie obozów terapeutycznych prowadzonych według określonego programu terapeutycznego przez specjalistów w zakresie terapii uzależnienia od alkoholu; Realizacja zadania związanego z udzielaniem rodzinom, w których występują problemy alkoholowe pomocy psychospołecznej i prawnej powinna oznaczać przede wszystkim tworzenie i finansowanie bieżącej działalności punktów konsultacyjnych, a także specjalistycznych miejsc pomocy dla ofiar przemocy domowej, takich jak : ośrodki pomocy dla ofiar przemocy domowej udzielających pełnej pomocy (grupy wsparcia, grupy terapeutyczne), schroniska wraz z programami pomocy psychologicznej, ośrodki interwencji kryzysowej udzielające pomocy w sytuacji kryzysowej i współpracujących ze schroniskami dla ofiar przemocy domowej, a także działalność telefonów zaufania dla ofiar przemocy domowej. Ze względu na fakt, iż ofiary przemocy wymagają specjalistycznej pomocy, osoby prowadzące takie zajęcia posiadać muszą odpowiednie kwalifikacje. Dlatego też gminy zobowiązane są do finansowania i organizacji szkoleń dla poszczególnych grup zawodowych, uwzględniających współpracę między służbami, organizowanie szkoleń z zakresu wdrażania nowych procedur interwencji wobec przemocy domowej, a ponadto mają za zadanie włączanie do programów leczenia odwykowego programów korekcyjnych dla sprawców przemocy domowej. Według Katalogu Działań Rekomendowanych trzecim (i zarazem najistotniejszym) zadaniem powinno być prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w szczególności dla dzieci i młodzieży. W tym przypadku zadanie to powinno być realizowane poprzez : - organizowanie i prowadzenie na terenie szkół i innych placówek oświatowo wychowawczych programów profilaktycznych dla dzieci i młodzieży, a także dla ich rodziców; 4

5 5 - organizowanie autorskich programów profilaktycznych odpowiadających standardom wyznaczonym przez technologie profilaktyczne (kompletny scenariusz zajęć, zaplanowana ewaluacja, profesjonalnie przygotowani realizatorzy); - prowadzenie programów profilaktycznych i terapeutycznych dla dzieci i młodzieży z grup ryzyka w formie szkolnych programów rodzinnych, obozów terapeutycznych opartych o pisemny program zajęć terapeutycznych lub profilaktycznych; - prowadzenie zajęć psychoedukacyjnych w placówkach przeznaczonych dla dzieci z grupy ryzyka; - dofinansowanie szkoleń i kursów specjalistycznych w zakresie pomocy terapeutycznej i dzieci z rodzin alkoholowych; - wspomaganie konkretnych programów edukacyjnych i profilaktycznych podejmowanych przez organizacje i ruchy abstynenckie; - prowadzenie kursów i programów profilaktycznych dla rodziców, dotyczących rozwijania umiejętności rozmawiania z dziećmi na temat alkoholu i problemów alkoholowych; - prowadzenie lokalnych i regionalnych kampanii edukacyjnych na tematy związane z profilaktyka problemów alkoholowych; Ponadto w ramach tego zadania konieczne jest wspieranie działań podejmowanych przez lokalne koalicje trzeźwościowe np.: organizowanie lokalnych imprez rozrywkowych i sportowych dla młodzieży, które będą posiadały wyraźne odniesienia profilaktyczne, jak również organizowanie kompleksowych, środowiskowych programów profilaktycznych obejmujących różne sfery funkcjonowania lokalnej społeczności. Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych powinien być uchwalony przed lub równocześnie z uchwaleniem budżetu gminy. Ponadto, aby efektywniej zaplanować i lepiej skoordynować działania podejmowane przez samorządy gminne w zakresie realizacji gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych rekomenduje się powołanie pełnomocnika zarządu gminy ds. problemów alkoholowych, czyli koordynatora gminnego programu. KDR nie rekomenduje finansowania lub dofinansowania obiektów sportoworekreacyjnych, domów kultury, placówek kulturalno-oświatowych, posiłków dla dzieci organizowanych w szkołach lub świetlicach, kolonii i wycieczek, o ile nie mają wyraźnego odniesienia profilaktycznego. Lektura KDR wyraźnie pokazuje intencje twórców prawa: wspieranie lecznictwa podstawowego, rozszerzanie jego oferty i kompetencji pracowników, 5

6 6 prowadzenie systematycznych i szerokich działań profilaktycznych. Wszelkie inne działania środowiskowo potrzebne winny być finansowane przez gminy z innych źródeł. W roku 1998 w ramach zajęć ze studentami pedagogiki w częstochowskiej WSP/AJD rozpocząłem projekt badawczy polegający na monitorowaniu gminnych oddziaływań profilaktycznych. 2 Powstał on z sygnałów o nieprawidłowościach w gospodarowaniu publicznymi środkami, zarówno na poziomie gmin, jak i w szkołach. Poniższy artykuł relacjonuje wyniki badań z lat Przyjęto hipotezę roboczą, że jakość programów i ich zgodność z literą prawa może różnić się w zależności od wielkości gminy, tzn. w gminach największych, gdzie funkcjonują ośrodki i poradnie odwykowe, czyli można przyjąć funkcjonowanie swoistego lobby przeciwalkoholowego, jakość programów będzie najlepsza, zaś najgorsza w gminach najmniejszych. Przyjęto umowny podział na: a) gminy małe do 15 tys. mieszkańców b) gminy średnie od 15 do 50 tys. c) gminy duże powyżej 50 tys. Prowadzone przez 6 lat badania pozwoliły na wgląd łącznie w 324 programy z 95 gmin, przy czym niektóre gminy badano rokrocznie. 6 letnie badania pozwalają na zaobserwowanie określonych prawidłowości. Trzeba zaznaczyć, że stałym elementem tych badań były skargi studentów, którym odmawiano dostępu do gminnych programów lub udostępniano je bez części finansowej, można więc domniemywać, że łącznie w kilkudziesięciu gminach występują nieprawidłowości w gospodarowaniu groszem przeznaczonym na profilaktykę. 1. Realizacja programów w gminach małych. Budżet programów profilaktycznych w małych gminach kształtuje się na ogół w przedziale od ok. 50 tys. do ok.150 tys. zł. 6

7 7 Tab.1. Struktura programów profilaktyki przeciwalkoholowej za lata w gminach małych do 15 tys. ludności (w %) Realizowane zadania średnio 1. Wydatki na działalność GKRPA 6,8 15,7 17,2 15,0 10,7 13,3 13,1 (w tym: diety członków komisji, składki na ubezpieczenia i fundusz pracy, szkolenia członków Komisji, delegacje, konsultacje biegłych, badania i sondaże, artykuły biurowe) 2. Wydatki na szkolenie 2,4 2,5 1,8 2,5 2,4 1,9 2,3 (szkolenie dla lekarzy z zakresu wczesnej interwencji, pracowników socjalnych, nauczycieli, policji) 3. Organizacja i prowadzenie 4,4 10,5 7,9 7,7 6,9 7,1 7,4 programów profilaktycznych szkołach i zakładach pracy. 4. Utworzenie i prowadzenie punktu 8,8 5,0 4,9 7,1 8,3 5,9 6,7 konsultacyjnego dla osób uzależnionych 5. Doposażenie placówek w materiały 2,0 0 13,3 5,2 4,6 9,4 5,8 biurowe, pomoce i sprzęty niezbędne do prowadzenia działalności profilaktycznej 6. Prenumerata, zakup i dystrybucja 1,0 0,9 1,5 1,2 1,8 1,8 1,4 materiałów informacyjnoedukacyjnych. 7. Dofinansowanie remontu lub 1, ,5 0,2 0,5 0,6 adaptacji pomieszczeń placówki terapeutycznej 8. Dofinansowanie działalności 13,4 8,2 9,0 9,3 13,4 9,5 10,5 świetlic środowiskowych, grup terapeut., grup wsparcia, poradni odwykowych, świetlic pedagogicznoprofilaktycznych. 9. Dofinansowanie obozów 4,7 8,2 6,5 6,5 7,0 6,8 6,6 terapeutycznych prowadzonych wg. programu 10. Działalność związana z ochroną 0,5 3,7 1,0 2,5 3,8 2,2 2,3 przed przemocą w rodzinie. 11. Zorganizowanie i prowadzenie 0,5 0 0,5 0,5 1,2 0,5 0,5 monitoringu działań profilaktycznych. 12. Organizacja imprez 2,3 5,3 4,9 5,3 7,4 5,2 5,0 rozrywkowych i sportowych mających wyraźne odniesienie profilaktyczne 13. Wspomaganie działalności 2,0 2,5 9,8 5,8 7,3 4,9 5,4 instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych służących rozwiązaniu problemów alkoholowych. 14. Inne dotacje niezgodne z KDR 32,9 37,5 18,8 27,9 23,4 26,5 27,8 15. Środki niewykorzystane w danym 16,8 0 2,9 2,0 1,6 4,5 4,6 roku. Ogółem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Jak widać z tabel, aż ok. 28% to środki przeznaczane niezgodnie z Katalogiem Działań Rekomendowanych, 13% - zdecydowanie najwięcej w porównaniu do gmin innych wielkości 7

8 8 przejadają same Komisje. Trudno jednak stwierdzić jaką kwotę przeznaczono na diety członków Komisji i wynagrodzenie dla Pełnomocników, gdyż większość budżetów skonstruowana jest w ten sposób, że diety członków komisji, podróże służbowe, składki na ubezpieczenia i fundusz pracy, szkolenia, konsultacje biegłych, badania i sondaże i artykuły biurowe na ogół podaje się łącznie. Około 22% ogólnego budżetu gmin przeznaczono na realizację zadań których wykonanie jest obwarowane pewnymi warunkami; dofinansowanie świetlic środowiskowych, świetlic szkolnych, czy kolonii dla dzieci możliwe jest tylko pod warunkiem realizowania w nich programów profilaktycznych, terapeutycznych czy informacyjnych dotyczących profilaktyki przeciwalkoholowej. Trudno stwierdzić czy w dofinansowywanych przez gminy świetlicach prowadzone były zajęcia takiego typu. Większość środków wydawanych niezgodnie z KDR najczęściej przeznaczano na dofinansowywanie klubów sportowych i ośrodków kultury, w tym inwestycje. Te wszystkie Inne dotacje mają niewątpliwie swoje racjonalne uzasadnienie, ale są sprzeczne z literą prawa. Musi martwić mikroskopijny odsetek środków ( średnio 7,4%) przeznaczanych na podstawową działalność profilaktyczną. 2. Charakterystyka programów profilaktycznych w gminach średniej wielkości. Gminy średniej wielkości dysponują funduszem przeciwalkoholowym od ok.150.tys. zł do kilkuset tysięcy. Poniższa tabela przedstawia strukturę programów w tych gminach. 8

9 9 Tabela 2. Struktura programów profilaktyki przeciwalkoholowej za lata w gminach średnich do 50 tysięcy ludności (w %). Realizowane zadania średnio 1. Wydatki na działalność GKRPA (w 8,5 6,5 7,6 7,8 8,3 7,6 7,7 tym: diety członków komisji, składki na ubezpieczenia i fundusz pracy, szkolenia członków Komisji, delegacje, konsultacje biegłych, badania i sondaże, artykuły biurowe) 2. Wydatki na szkolenie (szkolenie dla 1,7 1,1 1,7 1,2 1,3 1,5 1,4 lekarzy z zakresu wczesnej interwencji, pracowników socjalnych, nauczycieli, policji) 3. Organizacja i prowadzenie 30,0 6,8 25,9 15,4 7,8 16,5 17,0 programów profilaktycznych szkołach i zakładach pracy. 4. Utworzenie i prowadzenie punktu 0,6 5,5 6,2 5,5 2,2 4,0 4,0 konsultacyjnego dla osób uzależnionych 5. Doposażenie placówek w materiały 2,2 1,0 12,9 5,5 0,5 4,4 4,4 biurowe, pomoce i sprzęty niezbędne do prowadzenia działalności profilaktycznej 6. Prenumerata, zakup i dystrybucja 1,1 0,3 1,6 0,8 0,7 0,9 0,9 materiałów informacyjnoedukacyjnych. 7. Dofinansowanie remontu lub 1,9 2,5 1,5 3,4 9,1 3,5 3,7 adaptacji pomieszczeń placówki terapeutycznej 8. Dofinansowanie działalności 9,5 23,2 3,5 13,7 23,5 11,6 14,2 świetlic środowiskowych, grup terapeut., grup wsparcia, poradni odwykowych, świetlic pedagogicznoprofilaktycznych. 9. Dofinansowanie obozów 10,0 10,2 8,4 9,3 5,8 10,7 9,1 terapeutycznych prowadzonych wg. programu 10. Działalność zwiazana z ochroną 3,4 6,4 3,3 4,0 6,3 3,8 4,5 przed przemocą w rodzinie. 11. Zorganizowanie i prowadzenie 0,2 0,3 0,1 0,3 0,5 0,3 0,3 monitoringu działań profilaktycznych. 12. Organizacja imprez 0,5 2,2 3,9 2,7 3,3 2,9 2,5 rozrywkowych i sportowych mających wyraźne odniesienie profilaktyczne 13. Wspomaganie działalności 15,0 13,0 8,1 13,5 4,6 12,3 11,1 instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych służących rozwiązaniu problemów alkoholowych. 14. Inne dotacje niezgodne z KDR 11,6 16,8 10,7 14,5 24,0 14,6 15,4 15. Środki niewykorzystane w danym 3,8 4,2 4,6 2,4 2,1 5,4 3,8 roku. Ogółem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 9

10 10 Generalnie występują różnice w realizacji gminnych programów pomiędzy gminami małymi a średnimi. W małych gminach gdzie często brak jest silnego lobby antyalkoholowego, środki z funduszu traktowane są jako dodatkowe źródło dochodu do budżetu gminy i wykorzystywano niezgodnie z Katalogiem Działań Rekomendowanych prawie 1/3 budżetu alkoholowego wydawano niezgodnie z Katalogiem lub niewykorzystywano w danym roku. W gminach średniej wielkości sytuacja kształtuje się lepiej, niezgodnie z KDR wydawano średnio 15,4%, znacznie lepiej kształtuje się wielkość środków (17%) przeznaczanych na działania czysto profilaktyczne. Nie bez znaczenia jest fakt, że gminy średnie to gminy o charakterze rolniczo-przemysłowym, gdzie działają ośrodki profilaktyczne, lokalne koalicje trzeźwościowe, 11% ogólnego budżetu średnich gmin wydawano na ich wspieranie, przy 5,4% w gminach małych. Można przyjąć większą świadomość społeczną dotycząca zagrożeń i problemów alkoholowych, a co za tym idzie, jak można domniemywać, nacisk na profilaktykę antyalkoholową i prawidłową realizację gminnych programów profilaktycznych jest większy. 3. Charakterystyka gminnych programów profilaktycznych w gminach dużych Gminy umownie uznane za duże dysponują środkami na programy profilaktyczne od kilkuset tysięcy złotych do ponad 2 mln zł. 10

11 11 Tabela 3. Struktura programów profilaktyki przeciwalkoholowej za lata w gminach dużych ponad 50 tys. ludności (w %) Realizowane zadania średnio 1. Wydatki na działalność GKRPA (w 5,4 7,3 5,9 5,5 7,7 7,5 6,6 tym: diety członków komisji, składki na ubezpieczenia i fundusz pracy, szkolenia członków Komisji, delegacje, konsultacje biegłych, badania i sondaże, artykuły biurowe) 2. Wydatki na szkolenie (szkolenie dla 2,2 3,8 3,7 2,9 1,3 3,2 2,9 lekarzy z zakresu wczesnej interwencji, pracowników socjalnych, nauczycieli, Policji) 3. Organizacja i prowadzenie 8,6 21,2 15,7 13,3 5,5 8,9 12,2 programów profilaktycznych szkołach i zakładach pracy. 4. Utworzenie i prowadzenie punktu 3,2 13,7 4,0 3,4 0,8 4,4 4,9 konsultacyjnego dla osób uzależnionych 5. Doposażenie placówek w materiały 2,2 3,0 11,3 3,2 1,2 6,5 4,6 biurowe, pomoce i sprzęty niezbędne do prowadzenia działalności profilaktycznej 6. Prenumerata, zakup i dystrybucja 1,2 1,2 1,1 0,9 0,5 1,2 1,0 materiałów informacyjnoedukacyjnych. 7. Dofinansowanie remontu lub 1,7 2,5 2,2 2,2 3,0 3,3 2,5 adaptacji pomieszczeń placówki terapeutycznej 8. Dofinansowanie działalności 5,6 8,5 4,7 8,2 14,9 9,2 8,5 świetlic środowiskowych, grup terapeut., grup wsparcia, poradni odwykowych, świetlic pedagogicznoprofilaktycznych. 9. Dofinansowanie obozów 4,3 6,7 7,2 8,8 9,8 6,8 7,3 terapeutycznych prowadzonych wg. programu 10. Działalność zwiazana z ochroną 3,2 3,5 1,7 2,0 0,4 1,5 1,9 przed przemocą w rodzinie. 11. Zorganizowanie i prowadzenie 2,0 1,0 1,5 1,5 1,2 1,1 1,4 monitoringu działań profilaktycznych. 12. Organizacja imprez 0,5 1,7 2,0 2,7 3,3 1,7 1,8 rozrywkowych i sportowych mających wyraźne odniesienie profilaktyczne 13. Wspomaganie działalności 17,1 11,1 20,4 23,3 25,7 21,3 19,8 instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych służących rozwiązaniu problemów alkoholowych. 14. Inne dotacje niezgodne z KDR 24,5 12,3 11,6 16,8 19,2 17,2 16,9 15. Środki niewykorzystane w danym 18,3 2,5 7,0 5,3 5,5 7,9 7,7 roku. Ogółem 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 11

12 12 Z tabeli wynika, że niezgodnie z KDR w gminach dużych wydawano blisko 17 % środków, wielkość porównywalna do gmin średniej wielkości. Wydatki na działalność własną GKPA są najmniejsze, można więc powiedzieć, że w dużych miastach komisje działają najefektywniej. Na działalność profilaktyczną przeznaczane jest ok. 12% środków, a więc mniej niż w gminach średniej wielkości. W tej grupie gmin najwięcej środków wydawanych jest na wspieranie instytucji i stowarzyszeń wspierających działalność profilaktyczną, na ten cel przeznaczanych jest blisko 20 % środków. Podsumowanie i wnioski Realizacja zadań określonych w art. 4[1] ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które powinny być prowadzone w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych uchwalanego corocznie przez radę gminy, w praktyce może być realizowane na wiele sposobów. Poniższy wykres pokazuje procent środków wydanych niezgodnie z Katalogiem Działań Rekomendowanych w badanych gminach. Zaliczono tu m.in. wszelkie fundusze wydane na organizację imprez sportowych czy kulturalnych, inwestycje gminne (np. baseny, obiekty sportowe), remonty budynków gminnych, dróg, zakupy sprzętu biurowego i komputerowego dla urzędów gmin, dofinansowanie szkół i policji np. zakupy paliwa czy alkotestów. 12

13 13 Wykres 1. Ilość środków wydawanych przez gminy niezgodnie z Katalogiem Działań Rekomendowanych. Środki wydane niezgodnie z KDR (%) Gminy małe Gminy średnie Gminy duże Szczegółowa analizy wyników badań pod kątem działań niezgodnych z Katalogiem pokazuje, że najczęściej finansowane są imprezy sportowe i remonty obiektów sportowych, gminne ośrodki kultury i policja. Ciekawych informacji dostarcza porównanie ilości środków wydawanych na działalność własną GKPA. Zdecydowanie najdroższa jest działalność małych, wiejskich komisji, koszty te są dwukrotnie większe niż w gminach dużych i średnich. Ilustruje to poniższy wykres. 13

14 14 Wykres 2. Wydatki na działalność własną GKPA. Wydatki na działalność własną GKPA (%) Gminy małe Gminy średnie Gminy duże Zależności te są odwrotnie proporcjonalne do ilości środków przeznaczanych na profilaktykę pierwszorzędową przez poszczególne rodzaje gmin. Zależności te przedstawia kolejny wykres. Wykres 3. Ilość środków przeznaczanych na profilaktykę bezpośrednią (pierwszorzędową) w poszczególnych typach gmin (%). Ilość środków przeznaczanych na profilaktykę bezpośrednią (%) Gminy małe Gminy średnie Gminy duże 14

15 15 Najważniejsze kierunki wydatkowanie pieniędzy w sposób niezgodny z duchem prawa to dofinansowanie sportu, gminnych ośrodków kultury, świetlic szkolnych. Nie ulega wątpliwości, że dziedziny te zaliczyć można do profilaktyki pierwszorzędowej opartej na strategiach alternatywnych. Widać tu wyraźny konflikt pomiędzy literą prawa a wymogami życia. Wydaje się, że możliwości dofinansowania tych obszarów z funduszów profilaktyki przeciwalkoholowej winny być poddane pogłębionej dyskusji. O ile do takiego sposobu wydatkowania pieniędzy profilaktycznych można podejść ze zrozumieniem to wydatkowanie niewielkich, wręcz symbolicznych sum na profilaktykę pierwotną, szczególnie w gminach małych, wiejskich, musi napawać pesymizmem i budzić stanowczy sprzeciw. K.Wojcieszek (2000) 4 wyraża przekonanie, iż oddziaływania profilaktyczne w Polsce weszły już w fazę świadomą i dojrzałą. Wydaje się, że o ile stwierdzenie to można odnieść do autorów i moderatorów programów profilaktycznych, o tyle w żaden sposób nie można takiej oceny odnieść do decydentów na szczeblach samorządów. W wielu wypadkach wręcz szokuje niewielki odsetek środków przeznaczonych na realizację programów profilaktycznych w szkołach. Fundusze tworzące programy przeciwdziałania alkoholizmowi nie są wcale małe w najmniejszych badanych gminach rolniczych były to kwoty rzędu tys. zł. rocznie, z czego na programy adresowane do młodzieży przeznaczane było na ogół 2 3 tys. zł, tj. przeciętnie na pokrycie jednego programu profilaktycznego. 5 Żadna z badanych gmin nie prowadzi w szkołach systematycznych programów profilaktycznych (np. poprzez objęcie programami corocznie wszystkich klas pierwszych w gimnazjach). Mentalność urzędników gminnych i radnych wydaje się największą przeszkodą na drodze podnoszenia jakości oddziaływań przeciwalkoholowych. Niemniej konstrukcja wadliwych programów gminnych to jeden problem, a ich zatwierdzanie przez organa do tego powołane to drugi. Można mieć watpliwości czy Regionalne Izby Obrachunkowe wywiązują się dobrze z powierzonej im roli strażnika gminnych budżetów... Powstaje pytanie czy ktoś kontroluje znaczne środki niewykorzystywane? Taki stan rzeczy wymaga także większej aktywności od Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jako organu nadzorującego merytoryczną stronę finansowania profilaktyki, zarówno poprzez nacisk na Izby Obrachunkowe, jak i bezpośrednio na gminy. PARPA ustawowo nie dysponuje możliwościami ingerencji w gminne programy, dyskusja nad wyposażeniem Agencji w takie instrumenty wydaje się nakazem chwili. Wydaje się, że wymuszenie poprawności 15

16 16 programów gminnych nie jest zadaniem niewykonalnym, RIO są władne blokować zatwierdzenie błędnych budżetów, zmusić do autopoprawek, nałożyć przykładowe kary. Przyjęte w Polsce od kilku lat rozwiązania prawne regulujące profilaktykę przeciwalkoholową nie są złe, samorządy dysponują relatywnie niemałymi środkami finansowymi, jednak znaczna ich część jest wykorzystywana niewłaściwie, w sposób sprzeczny z prawem, a działania profilaktyczne, szczególnie w gminach najmniejszych mają wymiar wręcz symboliczny. Zmiana tego stanu rzeczy zależy przede wszystkim od instytucji państwowych Ministra Zdrowia, Regionalnych Izb Obrachunkowych i Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Zasadniczo profilaktyka przeciwalkoholowa w Polsce ma właściwe fundamenty, system jest jednak nieszczelny i wymaga dalszych regulacji prawnych, może rozwiązaniem byłby procentowy i widełkowy klucz nakazujący gminom przeznaczanie określonego odsetka środków na dany obszar działania? Przypisy: Przyp.1) Zwróćmy uwagę na nieprecyzyjne sformułowanie pkt. 1art. 11a brzmiące: W celu pozyskania dodatkowych środków gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych... niemniej brakuje tutaj jednoznaczności o obligatoryjnym przeznaczeniu tych środków na działania profilaktyczne. W rezultacie wielu urzędników gminnych, nie znających Katalogu Działań Rekomendowanych, jest przekonanych, że jedynymi środkami tworzącymi fundusz przeciwalkoholowy są pieniądze przyznawane centralnie. Przyp.2) Pragnę podziękować wszystkim moim studentom, zarówno ze studiów dziennych, jak i zaocznych, którzy niejednokrotnie mozolnie zmagali się z urzędniczym oporem, w szczególności K.Kulisiowi, J.Sobieskiej, K.Zalewskiej, A.Piskorowskiej-Paletta, którzy prowadzili cząstkowe obliczenia w ramach powstających pod moją opieką prac magisterskich. Przyp.3) Wcześniejsze etapy badań relacjonowałem na konferencji w Chojnicach w 1994r. i na Zjeżdzie PTP w Lublinie. Wyniki za lata różnią się nieco od prezentowanych tam ze względu na zwiększona liczbę analizowanych programów. Artykuł niniejszy stanowi podsumowanie i zamknięcie 6- letniego cyklu badań Przyp 4) K. Wojcieszek. Rozwój programów profilaktycznych w Polsce. w: A.Margasiński, B.Zajęcka. (red.) Psychopatologia i psychoprofilaktyka. Impuls. Kraków Przyp.5) Innym problemem jest jakość realizowanych w szkołach programów profilaktycznych. Niestety odbieram dużo sygnałów, o kiepskiej jakości tych działań. Zagadnienie to jest przedmiotem innego programu badawczego realizowanego przez moich studentów. Najczęściej sygnalizuja oni nieprawidłowości polegające na rozbieżności pomiędzy zakładaną (i opłacaną) a rzeczywiście realizowaną liczbą zajęć profilaktycznych. 16

17 17 LITERATURA 1. Cekiera C. Psychoprofilaktyka uzależnień oraz terapia i resocjalizacja osób uzależnionych. KUL. Lublin Chlebio-Abed D. Pierwotna profilaktyka uzależnienia od alkoholu. Wyd. Śląsk. Katowice Gaś Z.B. Uzależnienia. Skuteczność programów profilaktycznych, WSiP, Warszawa Katalog Działań Rekomendowanych do realizowania w ramach gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych przez Państwową Agencję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w: Terapia Uzależnienia i Współuzależnienia, 03/ Kinney J., Leaton G. Zrozumieć alkohol. PARPA. Warszawa Lowe G., Foxcroft D.R., Sibley D. Picie młodzieży a style życia w rodzinie. PARPA, Warszawa Margasiński A. Analiza psychologiczna systemów rodzinnych z chorobą alkoholową. WSP Czestochowa Margasiński A. Charakterystyka gminnych programów profilaktyki przeciwalkoholowej. w: M.Deptuła (red.) Diagnostyka pedagogiczna i profilaktyka w szkole i środowisku lokalnym. Bydgoszcz Margasiński A., Zajęcka B. (red.) Psychopatologia i psychoprofilaktyka. Impuls. Kraków Mellibruda J. Alkohol a rzeczywistość gminna. w: Świat Problemów 6/ Mellibruda J. Narodowy program zatwierdzony. w: Świat Problemów1/ Narodowy Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. w: Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i inne dokumenty. PARPA. W-wa Ostaszewski K. Siedem modeli. w: Remedium, 02. i Ostaszewski K. Używanie przez młodzież różnych substancji uzależniających. Badania Mokotowskie. w: Alkoholizm i Narkomania, 01/ Sierosławski J., Zieliński A. Europejski Program Badań Ankietowych w szkołach na temat używania alkoholu i narkotyków ESPAD. Raport z badań ogólnopolskich, IPi N, Warszawa Sierosławski J. Spirala problemów alkoholowych. w: Remedium 09/ Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i inne dokumenty. PARPA, Warszawa Wojciechowska A. Dzieci i alkohol. w: Problemy Alkoholizmu, 10/

18 Wojcieszek K.A.: Alkohol a polska młodzież. Działania profilaktyczne - co się już robi, a co jest jeszcze do zrobienia, Raport 1994, PARPA 20. Wojcieszek K. A. Rozwój programów profilaktycznych w Polsce. w: Margasiński A., Zajęcka B. Psychopatologia i psychoprofilaktyka. Impuls. Kraków

19 19 19