Wieloletnie programy rozwoju i finansowanie inwestycji drogowych i kolejowych w Polsce

Transkrypt

1 Wieloletnie programy rozwoju i finansowanie inwestycji drogowych i kolejowych w Polsce W poprzednich numerach przedstawione zostały najlepsze praktyki w zakresie planowania i finansowania infrastruktury kolejowej w wybranych krajach europejskich. Warto również sięgnąć po benchmarking międzygałęziowy i dokonać porównania wieloletnich programów rozwoju oraz systemów finansowania dróg krajowych i linii kolejowych w Polsce. dr Jana Pieriegud Katedra Transportu SGH Ekspert House of Solutions International Porównując systemy finansowania dróg krajowych i linii kolejowych (wielkość i strukturę nakładów, stosunek wydatków planowanych do faktycznych, udział dotacji budżetowej, stopień wykorzystania środków unijnych), należy uwzględnić czynniki takie jak: forma prawna zarządcy, stan własnościowy infrastruktury, wielkość sieci dróg, system zarządzania infrastrukturą (tab. 1). Całkowita długość dróg publicznych w Polsce na początku 2011 r. wynosiła 385,1 tys. km, z czego 18,6 tys. km stanowiły drogi krajowe, należące do Skarbu Państwa. Długość dróg o najwyższym standardzie wynosiła 1520 km, w tym 859 km autostrad i 661 km dróg ekspresowych. Zarządcą dróg krajowych (z wyłączeniem odcinków dróg krajowych w obrębie 65 miast na prawach powiatu i m.st. Warszawy łącznie GDDKiA Forma prawna Centralny organ administracji rządowej Akcjonariusze Właściciel zarządzanej infrastruktury Struktura organizacyjna Skarb Państwa centrala, 16 oddziałów, 105 rejonów, 273 obwodów drogowych PKP PLK S.A. Spółka Akcyjna PKP S.A. Skarb Państwa PKP PLK S.A. (większościowy) PKP S.A., Skarb Państwa 29 jednostek organizacyjnych, w tym centrala i 23 zakłady linii kolejowych Zatrudnienie 2,9 tys. osób 40 tys. osób Długość zarządzanej sieci i kategoria dróg (na koniec 2010 r.) System finansowania inwestycji Nakłady inwestycyjne w 2010 r. Wydatki na utrzymanie w 2010 r. Liczba umów podpisanych w 2010 r. 16,9 tys. km dróg krajowych, w tym 859 km autostrad, 661 km dróg ekspresowych tradycyjny (budżet państwa, fundusze celowe) koncesyjny (PPP) kredyty fundusze unijne 19,3 tys. km linii kolejowych, w tym 11,4 tys. km o znaczeniu państwowym tradycyjny (budżet państwa, fundusze celowe, opłaty za dostęp) kredyty fundusze unijne 17,7 mld zł 2,5 mld zł 1,03 mln zł/km 0,13 mln zł/km 2,2 mld zł 0,7 mld zł 127,9 tys. zł/km 35,2 tys. zł/km 47 (budowa autostrad, dróg ekspresowych i obwodnic) 61 (modernizacja, dokumentacja projektowa) Wartość umów podpisanych w 2010 r. 22,5 mld zł 7,8 mld zł Wartość przetargów ogłoszonych w 2010 r. b.d. 18,0 mld zł Zakres rzeczowy podpisanych umów w okresie budowa 1817 km dróg modernizacja 2253 km torów Realizowane inwestycje wg stanu na km dróg w budowie i przebudowie 1477 km torów w modernizacji Liczba wykonawców ok. 110 ok. 70 (łącznie z pracami projektowymi) Tab. 1. Porównanie dwóch największych zarządców infrastruktury publicznej w Polsce. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych PKP PLK S.A. i GDDKiA WWW. INFRASTRUKTURA. ELAMED. PL 11

2 PKP PLK GDDKiA Rys. 1. Wielkość nakładów w działalność inwestycyjną PKP PLK S.A. i GDDKiA (mld zł). Źródło: opracowanie własne na podstawie raportów rocznych PKP PLK S.A. i GDDKiA ok km), jak również autostrad i dróg ekspresowych (z wyłączeniem autostrad płatnych, których zarządcą po podpisaniu umowy koncesyjnej staje się koncesjonariusz) jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Generalny Dyrektor realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), w skład której wchodzą komórki organizacyjne centrali oraz 16 oddziałów, terytorialnie pokrywających się z województwami. Oddziały na obszarze poszczególnych województw zajmują się administrowaniem, utrzymaniem i modernizacją sieci dróg krajowych, dróg ekspresowych, autostrad i mostów. W ramach oddziałów funkcjonują terenowe komórki organizacyjne rejony dróg, które bezpośrednio odpowiadają za stan sieci na swoim terenie. Ogółem w 16 oddziałach GDDKiA pod koniec 2010 r. funkcjonowało 105 rejonów, zatrudniających prawie 3 tys. pracowników. Do realizacji powierzonych im zadań rejony posiadają odpowiednie zaplecze utrzymaniowe: tzw. bazy materiałowo-sprzętowe oraz punkty zimowego utrzymania. Państwowym zarządcą linii kolejowych jest natomiast spółka prawa handlowego PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., należąca do grupy kapitałowej PKP S.A. Długość eksploatowanych przez PKP PLK S.A. linii kolejowych wynosi 19,3 tys. km, z czego 59% to linie o znaczeniu państwowym (czyli kategoria linii odpowiadająca drogom krajowym). Zarządowi Spółki podlega bezpośrednio 29 jednostek organizacyjnych, w tym centrala i 23 zakłady linii kolejowych, zatrudniających ok. 40 tys. osób. Do obowiązków PKP PLK S.A. należą zarówno budowa i utrzymanie infrastruktury kolejowej, jak i prowadzenie ruchu pociągów na liniach kolejowych. Warto zwrócić uwagę, że ze względu na złożoność zarządzania systemem kolejowym, zakres działalności GDDKiA i PKP PLK S.A. zasadniczo się różni, co powoduje, że wielkość zatrudnienia i koszty bieżącej działalności nie są ze sobą porównywalne. W ostatnim czasie toczy się również dyskusja czy inwestycjami infrastrukturalnymi powinna zajmować się spółka prawa handlowego, czy agencja rządowa. Przykłady systemów 12 zarządzania i finansowania infrastruktury funkcjonujących w innych krajach europejskich pokazują, że stosowane są różne formy. W Austrii zarządzaniem infrastrukturą kolejową, jak i drogową zajmują się spółki prawa handlowego. ÖBB-Infrastruktur AG w 100% należy do ÖBB-Holding AG, którego właścicielem jest Federacja. Również Asfinag zarządca dróg federalnych (autostrad), w 100% należący do Federacji, jest spółką prawa handlowego, działającą na zasadach komercyjnych. Źródłem finansowania są przychody z myta i winiet. Asfinag zaciąga kredyty komercyjne pod inwestycje i płaci podatek dochodowy od zysków. Po okresie strat i potrzeb dotowania, od kilku lat działalność jest zyskowna i pozwala na zwiększenie działalności inwestycyjnej i utrzymaniowej. Zarządcą infrastruktury dróg krajowych w Anglii (Highways Agency) jest agencja finansowana z budżetu państwa bez jakiegokolwiek budżetu celowego. Skrajnym przypadkiem są Niemcy, gdzie nie ma żadnej instytucji zarządzającej na poziomie operacyjnym drogami federalnymi planowanie i finansowanie jest w gestii ministerstwa właściwego ds. infrastruktury na poziomie federalnym, ale wszystkie kwestie operacyjne scedowano 100% 80% 60% 40% 20% 0% PKP PLK S.A. GDDKiA Rys. 2. Wykonanie planu nakładów inwestycyjnych (%) Źródło: opracowanie własne na podstawie raportów rocznych PKP PLK S.A. i GDDKiA INFRASTRUKTURA TRANSPORTU 2/2011

3 na landy. Zarządca infrastruktury kolejowej (DB Netz) jest spółką prawa handlowego, która wchodzi w skład holdingu DB AG, należącego do Republiki Federalnej p 2012p 2013p Dotacja bud towa odki unijn r Kredyt EBI Fundusz Kolejowy Pozost e Rys. 3. Struktura nakładów na działalność inwestycyjną PKP PLK S.A. (%) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych PKP PLK S.A. Wielkość i struktura nakładów inwestycyjnych Porównując wielkość i strukturę nakładów na rozwój infrastruktury drogowej i kolejowej, należy rozróżniać nakłady inwestycyjne (kapitałowe), związane z budową, przebudową i modernizacją, oraz wydatki utrzymaniowe i inwestycje odtworzeniowe. W praktyce jednak nie zawsze można dokonać jednoznacznego podziału wydatków na te kategorie. Analiza wielkości nakładów inwestycyjnych na drogi krajowe i linie kolejowe wykazuje dużą dysproporcję w nakładach ponoszonych przez GDDKiA i PKP PLK S.A. (rys. 1). W latach w rozwój dróg krajowych zainwestowano ok. 80,6 mld zł, podczas gdy na modernizację linii kolejowych przeznaczono niecałe 20 mld zł. Przy porównywalnej długości zarządzanej infrastruktury liniowej roczne nakłady inwestycyjne na drogi krajowe były w ostatnich latach nawet 7-krotnie wyższe od nakładów na linie kolejowe. Ze względu na brak odpowiednich danych nie było możliwe porównanie nakładów na drogi krajowe i linie kolejowe o znaczeniu państwowym, jednak warto pamiętać, że pochłaniają one ponad 90% wydatków inwestycyjnych. W ostatnim dziesięcioleciu w tych gałęziach transportu obserwowano stopniowy wzrost nakładów, przy czym działalność inwestycyjna obu zarządców przez wiele lat była prowadzona przy niedoborze środków na ten cel. Potwierdzają to dane dotyczące wykonania planów inwestycyjnych (rys. 2). Średni poziom wykonania planu w latach w przypadku PKP PLK S.A. był na poziomie 84%, natomiast GDDKiA tylko 70%. Finansowanie inwestycji kolejowych i drogowych w Polsce odbywa się zasadniczo z tych samych źródeł: środków budżetowych, w tym funduszy celowych, przychodów własnych zarządcy (np. z opłat za korzystanie z dróg i udostępnianie linii kolejowych), kredytów i pożyczek instytucji finansowych, a także funduszy unijnych. Różny jest jednak zakres rzeczowy wydatków finansowanych z poszczególnych źródeł. Na przykład, zgodnie z art. 38 ustawy o transporcie kolejowym, koszty przygotowania i realizacji inwestycji obejmujących linie kolejowe o znaczeniu państwowym finansowane są z budżetu państwa. Natomiast od 2010 r. wydatki inwestycyjne na budowę dróg krajowych i autostrad nie są już ujmowane w budżecie państwa, tylko w budżecie KFD. Jak wynika z analizy rys. 3, struktura nakładów inwestycyjnych w infrastrukturę kolejową z roku na rok ulega zmianom. Udział środków budżetowych był największy w ubiegłym roku (ok. 48%), zaś najmniejszy w latach 2008 i 2009 (poniżej 20%). Zmiany te są uzależnione od faktycznego przekazania środków publicznych przewidzianych w ustawie budżetowej oraz postępów w zakresie podpisania umów na realizację inwestycji współfinansowanych ze środków UE, a także absorpcji tych środków. Od 2004 r. w Polsce wprowadzono kilka istotnych zmian dotyczących zasad finansowania infrastruktury transportu lądowego. Ideą utworzenia w 2006 r. Funduszu Kolejowego (FK) było zapewnienie dodatkowego źródła finansowania dla tych zadań realizowanych przez PKP PLK S.A., których finansowanie nie może być prowadzone z wykorzystaniem środków budżetu państwa i środków unijnych. Celem FK, zarządzanego przez Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK), jest gromadzenie środków i finansowanie zadań polegających na przygotowaniu oraz realizacji budowy i przebudowy linii kolejowych, remontów i utrzymania linii kolejowych oraz likwidacji zbędnych linii kolejowych. Głównym źródłem zasilania Funduszu są wpływy w wysokości 20% z tzw. opłaty paliwowej, wprowadzonej ustawą o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (KFD), pobieranej od sprzedawanych na rynku krajowym paliw silnikowych. Z kolei Krajowy Fundusz Drogowy (KFD) został powołany jako specjalistyczny fundusz związany z realizacją rządowego programu budowy dróg, którego celem jest gromadzenie środków oraz finansowanie przygotowania, budowy, przebudowy, remontów i utrzymania inwestycji drogowych oraz dofinansowanie nabywania nieruchomości pod drogi krajowe. Podstawowymi źródłami zasilania KFD są: opłata paliwowa, czyli parapodatek, z którego 80% wpływa bezpośrednio do KFD z pominięciem budżetu państwa; opłata za korzystanie z dróg tzw. winieta, również wpływająca bezpośrednio do KFD; kredyty międzynarodowych instytucji finansowych zaciągane przez BGK oraz obligacje emitowane przez BGK pod przyszłe wpływy z opłaty paliwowej; refundacje z budżetu UE; opłata za przejazd autostradami płatnymi tzw. myto. W 2006 r. wpływy do KFD, zarządzanego przez BGK, wyniosły 5,3 mld zł, w tym 1,2 mld zł z opłaty paliwowej. Rok 2006 był pierwszym, w którym do KFD wpłynęły środki z funduszy unijnych. Wpływy z tytułu zwrotu wydatków poniesionych uprzednio na prefinansowanie inwestycji realizowanych z udziałem tych funduszy wyniosły 965,4 mln zł. Na realizację inwestycji drogowych w 2006 r. skierowano 4,6 mld zł, w tym na 16 projektów związanych z budową autostrad, 22 projektów budowy dróg ekspresowych, 25 projektów budowy obwodnic oraz 45 zadań związanych ze wzmocnieniem i przebudową dróg. Rekompensaty dla operatorów autostrad płatnych wyniosły 409,1 mln zł. Ponadto ze środków opłat drogowych i kar wypłacono na rzecz GDDKiA 162,9 mln zł na budowę, przebudowę, remonty, WWW. INFRASTRUKTURA. ELAMED. PL 13

4 utrzymanie i ochronę dróg. Łączne wydatki z KFD w 2007 r. wyniosły 4,9 mld zł oraz w 2008 r. 3,0 mld zł. Wpływy z tzw. źródeł parapodatkowych stanowiły średnio ok. 10% wszystkich wpływów i jednocześnie wydatków KFD. Rok 2009 był szóstym rokiem działalności KFD, a zarazem pierwszym, w którym zgodnie ze strategią rządową w sposób istotny wzrosły rola i znaczenie KFD w finansowaniu projektów drogowych w Polsce oraz jednocześnie BGK w pozyskaniu i zapewnieniu tego finansowania (rys. 4). W 2009 r. BGK wyemitował na rzecz KFD obligacje o łącznej wartości nominalnej 7,9 mld zł. Łączne wydatki KFD w 2009 r. wyniosły 13,4 mld zł (75% wydatków ogółem). Podstawową pozycję w wydatkach stanowiły płatności podjęte w ramach działań realizowanych przez GDDKiA, które wyniosły 10,0 mld zł. Drugą co do wielkości pozycję w wydatkach KFD w 2009 r. stanowiły: wypłaty na rzecz spółek budujących i eksploatujących autostrady płatne, wydatki przewidziane przepisami o drogach publicznych i o transporcie drogowym oraz wydatki z tytułu usług doradczych, świadczonych na rzecz GDDKiA. Wydatki te wyniosły 843,9 mln zł [2]. Jak już wspomniano wcześniej, od 2010 r. wydatki inwestycyjne na budowę dróg krajowych i autostrad nie są już ujmowane w budżecie państwa, tylko w budżecie KFD. Stabilnym źródłem finansowania wydatków KFD pozostaje opłata paliwowa, która jest również podstawą do zaciągania kredytów i pożyczek, a także emitowania obligacji oraz spłaty tego długu. Do KFD wpływają również środki z budżetu UE. Niepokojącym zjawiskiem jest jednak fakt, że w ostatnich latach w strukturze przychodów KFD znacznie wzrósł udział kredytów i pożyczek, jak również wpływów ze sprzedaży obligacji. Dzięki tym źródłom finansowania było możliwe znaczące zwiększenie inwestycji na budowę dróg krajowych i zapewnienie wkładu własnego dla projektów współfinansowanych ze źródeł unijnych, jednak rozwiązanie to nie może być zastosowane w perspektywie długoterminowej. Pod względem nakładów na budowę dróg krajowych rok 2010 okazał się rekordowym. Ich wartość wyniosła 17,7 mld zł. GDDKiA podpisała umowy na budowę 544 km p 2012p 2013p 14 KFD inne Rys. 4. Wzrost udziału KFD w finansowaniu inwestycji drogowych Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GDDKiA i raportów BGK dróg (w tym 300 km autostrad i 244 km dróg ekspresowych) o łącznej wartości ponad 22,5 mld zł. Średnia cena uzyskana w przetargach była o 28% niższa od zakładanej w kosztorysach, co dało 8,2 mld zł oszczędności. Rynek wykonawców drogowych, z którymi podpisano umowy, poszerzył się z 28 do ponad 110 firm. O jeden kontrakt ubiegało się średnio ponad 20 biur projektowych [3]. Bardzo podobną sytuację można było zaobserwować w przetargach kolejowych. W 2010 r. PKP PLK S.A. ogłosiły ok. 100 przetargów o wartości ok. 18 mld zł, z czego podpisano umowy na łączną kwotę 7,8 mld zł. Wśród podpisanych kontraktów wartość dwóch była na poziomie 1 mld złotych (modernizacja linii Warszawa Łódź oraz LCS Działdowo), a kolejnych trzech projektów przekroczyła 500 mln zł. W największych przetargach brało udział nawet 10 konsorcjów, składających się łącznie z ponad 40 firm. Średnia cena ofertowa była na poziomie ok. 65% ceny kosztorysowej. Zdaniem wielu ekspertów zaniżone ceny ofertowe w przetargach, zwłaszcza poniżej 60% kosztorysu, mogą niekorzystnie wpłynąć na jakość realizowanych inwestycji. Wieloletnie programy rozwoju Znane z podstaw ekonomiki transportu specyficzne cechy infrastruktury transportowej (takie jak: niepodzielność techniczna i ekonomiczna, długi okres żywotności, długi okres powstawania, brak możliwości importu, wysoka kapitałoi majątkochłonność) powodują, że dla rozwoju infrastruktury transportowej niezbędne jest perspektywistyczne planowanie i przygotowanie długoletnich (lecz stale aktualizowanych) programów rozwoju. Racjonalne podejmowanie decyzji inwestycyjnych wymaga również planowania centralnego. W Polsce w ciągu ostatnich piętnastu lat opracowano kilkanaście dokumentów rządowych oraz programów sektorowych dotyczących rozwoju infrastruktury drogowej i kolejowej, m.in.: Program modernizacji infrastruktury kolejowej na lata , Strategię przebudowy głównych dróg krajowych w Polsce w latach , Strategię rozwoju infrastruktury transportu na lata i lata dalsze. Żaden z tych programów nie został zrealizowany. Pierwszy wieloletni (średniookresowy) dokument programowy dotyczący rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce został uchwalony 25 września 2007 r. W ramach rządowego Programu Budowy Dróg Krajowych na lata planowano wybudować ok. 623 km autostrad, 1980 km dróg ekspresowych oraz 54 obwodnice o łącznej długości 428 km, a także przebudować 1560 km istniejących dróg krajowych. Łączna kwota wydatków na zadania inwestycyjne związane z budową i modernizacją dróg krajowych, jak również wydatków związanych z utrzymaniem i zarządzaniem siecią tych dróg, miała stanowić 121 mld zł [4]. Program miał być aktualizowany corocznie z uwzględnieniem m.in. stanu realizacji zadań inwestycyjnych. Jednak ograniczenia wydatków budżetowych, zmiany w systemie finansowania inwestycji drogowych w Polsce, wynikające z ustawy o autostradach płatnych i KFD), a także uchwalenie w dniu 27 sierpnia 2009 r. nowej ustawy o finansach publicznych spowodowały, że aktualizacja Programu od 1 stycznia 2010 r. była możliwa jedynie poprzez przyjęcie nowego programu. Poza tym nowa ustawa wprowadziła obowiązek planowania wieloletniego oraz zadaniowego dla INFRASTRUKTURA TRANSPORTU 2/2011

5 jednostek podsektora rządowego. Dokumentem nadrzędnym w tym systemie jest Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP), który jest planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa sporządzanym na cztery lata budżetowe. Pierwszy WPFP został uchwalony 3 sierpnia 2010 r. i obejmuje lata Zadania związane z rozwojem infrastruktury drogowej i kolejowej realizowane są w ramach funkcji 19 Infrastruktura transportowa, zadań Wspieranie transportu drogowego oraz Wspieranie transportu kolejowego. 25 stycznia 2011 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę w sprawie ustanowienia wieloletniego Programu Budowy Dróg Krajowych na lata (PBDK). Przyjęty przez rząd program będzie realizowany w okresie 5 lat. Zawiera on listę priorytetowych zadań inwestycyjnych, które zostaną rozpoczęte do 2013 r., listę zadań, których realizacja może zostać rozpoczęta do 2013 r., oraz listę zadań, których realizacja przewidywana jest po roku Łączna wartość wydatków na realizację Programu (łącznie z wydatkami na utrzymanie dróg) w latach wynosi 72,4 mld zł, z czego 63,3 mld zł (87%) pochodzić będzie z KFD i przeznaczone zostanie na finansowanie wydatków inwestycyjnych (oraz zadań na drogach krajowych zniszczonych na skutek powodzi), natomiast pozostałe 9,1 mld zł (13%) pochodzić będzie z budżetu państwa i sfinansuje prace przygotowawcze, utrzymanie, zarządzanie oraz remonty sieci dróg krajowych. Ze środków UE ma pochodzić 35,6 mld zł, a ich udział będzie stopniowo zwiększany w stosunku do źródeł krajowych (rys. 5). Dla potrzeb określenia priorytetów inwestycyjnych oraz programowania wydatków przyjęte zostały trzy perspektywy: do roku 2015, oraz po roku W 2012 r. Program zostanie poddany aktualizacji, której celem będzie określenie szczegółowej listy zadań oraz środków na ich realizację w okresie do 2015 r. Środki finansowe na realizację PBDK będą corocznie zapewniane w planach finansowych KFD oraz kolejnych ustawach budżetowych. Podstawę prawną sporządzenia wieloletniego programu inwestycji obejmujących linie kolejowe stanowi obowiązujący od 1 stycznia 2010 r. art. 38c Ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Zgodnie z zapisami ust. 2: Program wieloletni określa rzeczowy i finansowy zakres planowanych inwestycji kolejowych, na okres nie krótszy niż 3 lata. Program wieloletni obejmuje wszystkie inwestycje realizowane z wykorzystaniem środków finansowych, których dysponentem jest minister właściwy do spraw transportu. Program wieloletni zawiera w szczególności harmonogram przygotowania i realizacji poszczególnych inwestycji z podziałem na roczne etapy oraz wskazuje wszystkie źródła finansowania inwestycji. W programie wieloletnim wskazuje się, czy dana inwestycja dotyczy linii kolejowej o znaczeniu państwowym oraz czy dana inwestycja jest współfinansowana ze środków pochodzących z budżetu UE. W przeciwieństwie do Programu Budowy Dróg Krajowych, który już wszedł w życie, projekt Wieloletniego Programu Inwestycji Kolejowych (WPIK) 9 marca br. został skierowany do konsultacji społecznych. Porównanie zakresu rzeczowego i planowanych wydatków inwestycyjnych w programach realizowanych przez GDDKiA oraz PKP PLK S.A. przedstawiono w tab. 2. Oba programy przygotowano dla okresu, który pokrywa się z WPFP oraz unijną perspektywą finansową , jednak w przypadku dróg krajowych zastosowano dłuższy o jeden rok okres planowania, który rozpoczął się 1 stycznia 2011 r., a nie jak w przypadku WPIK o rok wstecz. W przyszłości należy dążyć do zastosowania dłuższych okresów programowania, które byłyby co roku aktualizowane. Inwestycje kolejowe ujęte w WPFP obejmują zadania dotyczące budowy nowej infrastruktury, modernizacji oraz odtworzenia istniejącej infrastruktury. Wartość tych zadań w latach ma wynieść 21,5 mld zł, z czego ze środków unijnych ma pochodzić 10,3 mld zł, tj. ok. 50% (rys. 6). Jako osobną grupę wyodrębniono działania przygotowawcze, czyli opracowanie studiów wykonalności, dokumentacji projektowej, uzyskanie niezbędnych decyzji administracyjnych, zgód i pozwoleń, opracowanie dokumentacji geodezyjnej. Program natomiast nie obejmuje zadań z zakresu eksploatacji i utrzymania infrastruktury kolejowej, na które (poza środkami pozyskanymi przez PKP PLK S.A.) przekazywane mają być środki w odpowiedniej wysokości z budżetu państwa i Funduszu Kolejowego. WPIK jest programowym wypełnieniem zapisów Dokumentu Implementacyjnego, porządkującego do 2015 roku wdrażanie Master Planu dla transportu kolejowego w Polsce, w zakresie dotyczącym obszaru infrastruktura. Warto zwrócić uwagę, że merytoryczna jakość projektu WPIK, który został przygotowany zgodnie z nowymi przepisami po raz pierwszy, jest zdecydowanie wyższa niż przygotowywanych dokumentów strategicznych w ubiegłych latach, m.in. opracowanego w sierpniu 2010 r. projektu Programu działań dla rozwoju rynku transportu kolejowego do 2015 r. Wykorzystanie funduszy unijnych Najważniejsze źródło finansowania inwestycji transportowych w Polsce stanowi Program Operacyjny Infrastruktura odki krajow rodki unijne Rys. 5. Udział środków unijnych w finansowaniu inwestycji GDDKiA w latach (%). Źródło: opracowanie własne na podstawie [5] odki krajow rodki unijne Rys. 6. Udział środków unijnych w finansowaniu inwestycji PKP PLK S.A. w latach (%). Źródło: opracowanie własne na podstawie [6] 16 INFRASTRUKTURA TRANSPORTU 2/2011

6 Program Budowy Dróg Krajowych na lata Wieloletni Program Inwestycji Kolejowych Okres realizacji programu 5 lat 4 lata Okres programowania rzeczowego i finansowego 3 ( ) 4 ( ) Wejście w życie Projekt przekazano do konsultacji społecznych Planowane wydatki inwestycyjne w latach , 72,4 mld zł 21,4 mld zł w tym ze środków UE 35,6 mld zł 10,3 mld zł Zadania inwestycyjne, których realizacja rozpocznie się przed 2013 r. 78 zadań 90 zadań (+ 26 przygotowanie inwestycji) Wartość zadań w latach ,3 mld zł 23,9 mld zł Zadania, których realizacja może zostać rozpoczęta 48 zadań do 2013 r. 42,4 mld zł (szacunki) Zadania, których realizacja przewidywana (+ 3 przygotowanie inwestycji) jest po roku 2013 Planowane wydatki na utrzymanie, zarządzanie, remonty, prace przygotowawcze w latach ,1 mld zł mieszany z przewagą zleconego Model zarządzania utrzymaniem wieloletnie kontrakty typu Utrzymaj standard Aktualizacja programu w 2012 r. do roku 2015 Tab. 2. Porównanie programów wieloletnich GDDKiA i PKP PLK S.A. Źródło: opracowanie własne na podstawie [5] i [6] nie uwzględniono w programie (mają pochodzić ze środków budżetowych) wieloletni program utrzymania w postaci kontraktu między rządem a PKP PLK cyklicznie, z dostosowaniem do ujawniających się warunków i Środowisko (POIiŚ). W perspektywie budżetowej w ramach POIiŚ na realizację projektów transportowych przewidziano 19,07 mld euro, w tym 16,13 mld euro z Funduszu Spójności oraz 2,94 mld euro z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. 58% budżetu POIiŚ przypada na projekty drogowe, a 25% na projekty kolejowe. GDDKiA i PKP PLK S.A. są głównymi beneficjentami tych środków. Jak dotąd GDDKiA zdecydowanie lepiej niż PKP PLK S.A. radzi sobie w zakresie wykorzystania funduszy unijnych. W ramach POIiŚ GDDKiA jest beneficjentem 64 projektów indywidualnych, których łączna wartość dofinansowania wynosi 10,2 mld euro (ok. 40 mld zł). Według stanu na r. podpisano 25 umów na dofinansowanie na kwotę 41,2 mld zł, z czego wartość dofinansowania wynosiła 34 mld zł. Złożono łącznie 100 wniosków o płatność na kwotę 10,8 mld zł wydatków kwalifikowanych, a wartość dofinansowania przekracza 9 mld zł. W 2010 r. GDDKiA osiągnęła największy udział w wykorzystaniu środków w ramach POIiŚ. Na projekty drogowe przypadała ponad połowa dofinansowania wynikającego ze wszystkich umów o dofinansowanie zawartych do końca roku Z każdych trzech złotówek wydatków kwalifikowanych rozliczonych w POIiŚ od początku wdrażania dwie pochodzą z inwestycji realizowanych przez GDDKiA. Do końca 2010 r. Komisja Europejska zrefundowała ponad 7,5 mld zł z projektów drogowych POIiŚ, z czego 2,3 mld zł w 2010 r. Szacuje się, że w 2011 r. poziom refundacji będzie na poziomie prawie 13 mld zł [3, 7]. W Programie Budowy Dróg Krajowych założono, że w latach zasilenie KFD z tytułu realizacji projektów współfinansowanych z budżetu UE wyniesie 35,6 mld zł, z czego prawie 96% będą stanowiły środki pochodzące z POIiŚ. Udział środków unijnych w wydatkach inwestycyjnych zwiększy się z 43% w 2010 r. do ok. 76% w 2013 r. (rys. 5). PKP PLK S.A. w ramach POIiŚ podpisała do końca 2010 r. tylko 7 umów o dofinansowanie na kwotę 6,9 mld zł, w czego dofinansowanie stanowiło 4,9 mld zł. W 2010 r. nie zawarto żadnej umowy o dofinansowanie. 21 lutego br. Międzyresortowy Zespół ds. Kolejnictwa przyjął projekty do realizacji do 2014 r. Do końca 2014 roku ma być zakończona modernizacja linii: E65 Warszawa Gdańsk, E30 Sosnowiec-Jęzor Kraków i Kraków Rzeszów, Warszawa Łódź (odcinek Warszawa Skierniewice oraz Łódź-Widzew Łódź-Fabryczna i wiadukt w Rogowie) i E59 Wrocław Rawicz. Zakończone zostaną także prace nad budową łącznicy linii Warszawa Radom z MPL Okęcie. Realizowany będzie również odcinek linii E30 Bielawa Dolna Horka wraz z budową mostu przez Nysę Łużycką oraz elektryfikacją. W przypadku linii nr 8 planowana jest realizacja odcinka Warszawa Warka. Z projektu modernizacji linii E75 (Rail Baltica) Warszawa Sadowne Węgrowskie zrealizowany zostanie odcinek Warszawa Tłuszcz. Z listy rezerwowej POIiŚ skierowany został do realizacji projekt na linii E59 obejmujący odcinek Poznań Czempiń. Realizowana będzie budowa systemu sterowania ERTMS/ETCS na odcinku Bielawa Dolna Legnica Wrocław Opole, jak również budowa sieci GSM-R. Wartość wszystkich przyjętych do realizacji projektów to 21,6 mld zł. Utrzymanie infrastruktury Zarówno PKP PLK S.A., jak GDDKiA w ciągu ostatnich kilku dziesięcioleci funkcjonały w warunkach permanentnego niedoboru środków na utrzymanie infrastruktury. WWW. INFRASTRUKTURA. ELAMED. PL 17

7 Wydatki na utrzymanie dróg krajowych, które obejmują wydatki na bieżące utrzymanie dróg i mostów wraz z utrzymaniem zimowym oraz wydatki na ich remont i przebudowę, wzrosły z 1,1 mld zł w 2004 r. do ok. 3,0 mld zł w 2009 r. W 2010 r., wskutek dużo niższej dotacji budżetowej przyznanej na remonty i przebudowy dróg, łączne wydatki utrzymaniowe spadły o 20% w stosunku do roku poprzedniego (rys. 7). W latach średniorocznie remontowano 735 km dróg krajowych. Przy rocznych potrzebach na utrzymanie sieci dróg krajowych w latach na poziomie 3,7 mld zł rzeczywiste wydatki wynosiły ok. 2,5 mld zł (czyli ok. 2/3 potrzeb). Według obliczeń GDDKiA planowana rozbudowa sieci drogowej spowoduje zwiększenie wydatków na prace utrzymaniowe o ok. 7%. Mimo to, w warunkach ograniczonych możliwości finansowych budżetu państwa, w PBDK na lata poziom wydatków utrzymaniowych na drogi krajowe założono na średniorocznym poziomie ok. 3 mld zł. W przypadku infrastruktury kolejowej pokrycie potrzeb remontowych w zakresie wymiany torów (1550 km rocznie) w latach kształtowało się na poziomie od 11% do 45%. Według wyliczeń PKP PLK S.A., przy przyjęciu okresu dziesięciu lat potrzebnego na likwidację zaległości remontowych oraz zachowaniu rocznej wymiany nawierzchni (torów i rozjazdów) w ilościach wynikających z ich zużycia, niezbędne roczne nakłady wynoszą ok. 7,4 mld zł, w tym należałoby przeznaczyć rocznie 4,1 mld zł na likwidację zaległości, 1,2 mld zł na roboty wynikające z cyklu eksploatacyjnego oraz 2,1 mld zł na bieżące utrzymanie nawierzchni. Planowane wsparcie PKP PLK S.A. ze środków publicznych w latach założono na poziomie 3,7 mld zł (rys. 8). Finansowanie utrzymania infrastruktury kolejowej ma się odbywać w postaci wieloletniego kontraktu między rządem i PKP PLK S.A. Rozgraniczenie kwestii finansowania inwestycji w infrastrukturę kolejową i jej utrzymania ma zapewnić przejrzystość i ciągłość w zakresie wydatkowania środków publicznych na te cele. Wieloletnie zaległości w zakresie utrzymania infrastruktury drogowej i kolejowej nie pozwalają na znaczącą poprawę ich stanu technicznego. Według wyników syntetycznej oceny stanu technicznego nawierzchni torowej linii kolejowej w 2009 roku 37% linii kolejowych znajdowało się w stanie dobrym, czyli wymagają jedynie robót konserwacyjnych. Stan 36% linii był dostateczny, co oznacza potrzebę napraw bieżących polegających na wymianie uszkodzonych elementów torów i skutkuje obniżeniem prędkości rozkładowych oraz wprowadzeniem punktowych ograniczeń Bi ogowej Remonty i przebudowy dróg i mostów Rys. 7. Wydatki na utrzymanie sieci dróg krajowych zarządzanej przez GDDKiA (mln zł). Źródło: opracowanie własne na podstawie GDDKiA Bud stwa Fundusz Kolejowy Rys. 8. Wsparcie eksploatacji i utrzymania infrastruktury PKP PLK S.A. ze środków publicznych (mln zł netto). Źródło: opracowanie własne na podstawie [6] prędkości. Aż 27% linii jest w stanie niezadowalającym, a więc występują na nich znaczne ograniczenia prędkości rozkładowej, a dla przywrócenia wymaganych parametrów eksploatacyjnych konieczna jest kompleksowa wymiana nawierzchni [8]. Na przestrzeni ostatnich lat zwiększa się udział procentowy linii w stanie dobrym, ale na tym samym poziomie utrzymuje się udział procentowy linii w stanie niezadowalającym (rys. 9). Podobna tendencja występuje w drogownictwie (rys. 10), jednak udział dróg w stanie dobrym jest zdecydowanie wyższy niż w przypadku linii kolejowych. Należy pamiętać przy tym, że stan linii magistralnych jest lepszy niż ogólny, uśredniony stan całej sieci kolejowej w Polsce. Mimo zmniejszenia w latach o ok. 6 pkt. proc. długości dróg krajowych w stanie złym (wymagających natychmiastowych remontów), nadal prawie 40% tych dobry dostateczny niezadowa Rys. 9. Stan techniczny linii kolejowych zarządzanych przez PKP PLK S.A. Źródło: opracowanie własne na podstawie raportów rocznych PKP PLK S.A dobry niezadowa y Rys. 10. Stan techniczny dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA Źródło: opracowanie własne na podstawie [9] INFRASTRUKTURA TRANSPORTU 2/2011

8 dróg wymaga róznego rodzaju zabiegów remontowych. W 2010 rok udało się utrzymać uzyskany poziom z roku poprzedniego. Połowę potrzeb remontowych stanowią zabiegi, które należy wykonać natychmiast (szacowane na 3,5 mld zł), a druga połowa powinna być zaplanowana do wykonania w ciągu najbliższych kilku lat. Według szacunków GDDKiA na koniec 2010 roku łączne potrzeby remontowe nawierzchni, dzięki którym możliwe byłoby wyeliminowanie występowania na całej sieci drogowej odcinków w stanie złym i niezadowalającym, wynoszą 7,7 mld zł. W sytuacji kiedy na 2011 rok nakłady na remonty nawierzchni będą w stanie pokryć niecałe 3% potrzeb natychmiastowych, tendencja poprawy stanu nawierzchni obserwowana w ciągu kilku ostatnich lat, na koniec 2011 roku ulegnie zmianie. Stan dróg krajowych może po raz pierwszy od kilku lat ulec pogorszeniu. Zachowanie wysokiego standardu nowo wybudowanych odcinków dróg krajowych ma zapewnić zastosowanie nowego modelu zarządzania procesem utrzymaniowym. Przed 2010 r. realizacja zadań związanych z utrzymaniem dróg krajowych była organizowana przez oddziały regionalne przy użyciu dwóch modeli zarządzania: tradycyjnego (własnego) oraz mieszanego, w ramach którego część zadań zleca się na zewnątrz w ramach przetargów. Głównym czynnikiem decydującym o kompleksowości zleceń prac utrzymaniowych firmom zewnętrznym jest dostępność wykonawców w danym regionie. Docelowym modelem zarządzania utrzymaniem jest kompleksowe zlecenie wszystkich prac firmie zewnętrznej, gdzie przedmiotem oceny i odbioru pozostaje wyłącznie dotrzymanie określonych w kontrakcie standardów. W 2010 r. po raz pierwszy dla dwóch nowo wybudowanych odcinków drogi ekspresowej S3 zastosowano model Utrzymaj Standard i podpisano 3-letni kontrakt z wybranym w drodze otwartego przetargu wykonawcą. Według wstępnych szacunków GDDKiA koszty utrzymania drogi o podobnym standardzie utrzymywane w systemie mieszanym i w systemie kompleksowego zlecenia zastosowane w przypadku drogi S3 są zbliżone bądź mniejsze, przy wyższym standardzie zapewnianym przez kompleksowe utrzymanie i mniejszych kosztach zarządcy drogi z tytułu braku potrzeby zatrudniania dodatkowych osób. Model ten pozwoli również na stopniowe wprowadzenie na nowych odcinkach dróg systemu zarządzania cyklem życia nawierzchni. Dr Jana Pieriegud Lat 34, absolwentka Białoruskiego Uniwersytetu Transportu w Homlu, doktoryzowała się w 2001 r. w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie. Pracownik naukowodydaktyczny Katedry Transportu SGH. Od sierpnia 2009 r. ekspert House of Solutions International Sp. z o.o. w zakresie analiz rynkowych dla przemysłu kolejowego. Redaktor naukowy książki Benchmarking and best practices in transport sector (SGH, Warsaw 2009). Brała udział w wielu projektach badawczo-rozwojowych. Ekspert Komisji Europejskiej w 7PR w obszarze Transport. Wnioski W ciągu ostatniego dziesięciolecia zarówno realizacja programu budowy dróg krajowych, jak i szeroko rozumianego programu modernizacji linii kolejowych w Polsce poddawana jest stałej krytyce. Obaj państwowi zarządcy infrastruktury GDDKiA oraz PKP PLK S.A. w poszukiwaniu efektywnego modelu finansowania zarządzanych przez siebie sieci, napotykają podobne problemy natury prawno-administracyjnej i finansowej. Głównym problemem obu zarządców jest dominacja celów politycznych nad ekonomicznymi przy planowaniu i zarządzaniu inwestycjami infrastrukturalnymi oraz brak państwowych gwarancji w zapewnieniu ciągłości w przekazywaniu zadeklarowanych środków budżetowych. W 2010 roku po raz pierwszy, zgodnie z nowymi przepisami, opracowane zostały wieloletnie programy budowy dróg krajowych i inwestycji kolejowych. Podobnie jak w przypadku poprzednich programów, projekty kolejowe i drogowe ujęte w tych programach nie będą mogły być zrealizowane bez wsparcia środkami publicznymi. Zmiany w systemie wykonywania prac utrzymaniowych i zawieranie kontraktów wieloletnich mają sprzyjać poprawieniu stanu technicznego sieci dróg krajowych i linii kolejowych. Nowe rozwiązania technologiczne oraz metody zarządzania, wprowadzane przez GDDKiA i PKP PLK S.A. w ramach zarządzanych przez siebie przedsiębiorstw, powinny być przedmiotem wspólnej wymiany doświadczeń, z uwzględnieniem najlepszych praktyk i modeli zagranicznych, w celu dążenia do zwiększenia efektywności ekonomicznej realizowanych przedsięwzięć inwestycyjnych i utrzymaniowych. Artykuł recenzowany. Piśmiennictwo [1] Marciszewska E., Pieriegud J. (eds.): Benchmarking and best practices in transport sector. SGH, Warsaw [2] Raporty roczne BGK za lata [3] Raport GDDKiA za 2010 r. [4] Program budowy dróg krajowych na lata Załącznik do Uchwały nr 163/2007 Rady Ministrów z dnia 25 września 2007 r. [5] Program Budowy Dróg Krajowych na lata Załącznik do Uchwały Rady Ministrów nr 10/2011 z dnia 25 stycznia 2011 r., Ministerstwo Infrastruktury, styczeń 2011 r. [6] Wieloletni Program Inwestycji Kolejowych Projekt, Ministerstwo Infrastruktury, marzec 2011 r. [7] Lista beneficjentów Programu Infrastruktura i Środowisko stan na 3 stycznia 2011 r., [8] Raport Roczny PKP PLK S.A. za 2009 r. [9] Raport o stanie technicznym sieci dróg krajowych na koniec 2009 roku. GDDKiA, Warszawa, marzec 2010 r. Summary The systems of financing of national roads and railways in Poland have been compared in the article. The previous issues of the Infrastruktura Transportu magazine presented the best practices in the field of planning and financing of rail infrastructure in selected European countries. It is worth referring to the intersector benchmarking and comparing the systems of financing of national roads and railways in Poland. WWW. INFRASTRUKTURA. ELAMED. PL 19