MIESZKALNICTWO SOCJALNE JAKO INSTRUMENT DEMARGINALIZACJI SPOŁECZNEJ BEZDOMNYCH NA PRZYKŁADZIE POZNANIA DIAGNOZA I REKOMENDACJE

Transkrypt

1 SZANOWNI PAŃSTWO! Europejska polityka społeczna dzieje się ipso facto, co wcale nie oznacza, że samo pojęcie nie jest kontrowersyjne przynajmniej w tej mierze, w jakiej dostrzega się ogromne zróżnicowanie zarówno modeli instytucjonalnych, jak i towarzyszących im, w gruncie rzeczy ideologicznych, założeń. Próbę zmierzenia się z problemem prezentujemy Czytelnikom w bieżącym wydaniu pisma. Termin społeczne wykluczenie również zakorzeniony jest w strukturze pojęciowej służącej opisaniu tej, europejskiej właśnie, polityki społecznej i na rozmaite sposoby mutuje tym razem jako wykluczenie finansowe co może wskazywać na to, że jest on wielce poręczny, ale też i nader nieostry. Prezentujemy również pracę ważną, wskazującą na to, że coś niedobrego dzieje się w naszych społeczeństwach: azyle dla osób mniej czy bardziej chorych psychicznie istniały zawsze, ale co robić wtedy, gdy jest ich coraz więcej? Mówiąc najkrócej, sądzimy, że nawet jeśli bieżące wydanie miesięcznika nie przynosi jakichkolwiek rozstrzygających tez, to jednak materiały w nim zamieszczone skłaniają do pogłębionej refleksji. Redakcja MIESZKALNICTWO SOCJALNE JAKO INSTRUMENT DEMARGINALIZACJI SPOŁECZNEJ BEZDOMNYCH NA PRZYKŁADZIE POZNANIA DIAGNOZA I REKOMENDACJE Andrzej Przymeński Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu Monika Oliwa-Ciesielska Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu WPROWADZENIE Przedmiotem artykułu jest mieszkalnictwo socjalne, ze szczególnym uwzględnieniem jego funkcji wspierania procesów demarginalizacji społecznej osób bezdomnych. Mieszkalnictwo socjalne 1 i pomoc dla bezdomnych 2 należą do zadań, których bezpośrednia realizacja jest ustawowo przypisana gminom. Wyższe szczeble administracji publicznej, za wyjątkiem niektórych zadań powiatów, tworzą tylko ogólne uwarunkowania lokalnej polityki społecznej w tych obszarach (regulacje prawne, współfinansowanie). Administracja publiczna ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zadania udostępniania mieszkań osobom, które własnym staraniem nie są w stanie ich sobie zapewnić, chociaż jest ona ograniczona do zasobów, jakimi gminy gospodarują. Najważniejszym instrumentem polityki gmin w zakresie mieszkalnictwa socjalnego są obecnie lokale socjalne i w mniejszym stopniu także pełnopłatne lokale Smieszkalne znajdujące się w ich zasobach lub w zasobach spółek, których gminy są właścicielami (towarzystwa budownictwa społecznego). Organizacje pożytku publicznego mogą również udostępniać różnego typu lokale mieszkalne. Nie ponoszą jednak odpowiedzialności za całościowy efekt, jakim jest zaspokajanie potrzeb w zakresie mieszkalnictwa socjalnego. Dla przedstawienia uwarunkowań skuteczności realizacji zadania udostępniania lokali mieszkaniowych osobom ich pozbawionym lub żyjącym w warunkach nędzy mieszkaniowej autorzy posłużą się przykładem miasta Poznania, koncentrując się na stanie z przełomu lat 2009/2010. Używając terminu miasto mamy na myśli zarówno jego władze uchwałodawcze, jak i wykonawcze. Badania w tym obszarze zostały sfinansowane przez Miasto Poznań na mocy porozumienia między nim a poznańskimi publicznymi szkołami wyższymi (program Akademicki Poznań), zawartego 22 lipca 2009 r. Realizował je zespół w dwuosobowym składzie autorów tego artykułu. Czas realizacji zadania badawczego był krótki, co powoduje, że niniejsze dane obejmują tylko pewien możliwy do osiągnięcia etap badań. Jego walorem jest natomiast aktualność. CEL PRACY Celem badań była diagnoza stanu polityki społecznej miasta Poznania w zakresie realizacji zadania wspierania demarginalizacji społecznej osób bezdomnych, przy wykorzystaniu przez miasto instrumentów mieszkalnictwa socjalnego. W ich rezultacie podjęto próbę porównania efektów polityki miasta w tym zakresie z założonym stanem optymalnym oraz sformułowano ogólne rekomendacje. W zamierzeniu autorów mają one służyć zwiększeniu skuteczności tej polityki. DEFINICJE I ZAŁOŻENIA KONCEPCYJNE, ZASTOSOWANE METODY Definicje i założenia koncepcyjne Mieszkalnictwo socjalne Prawo nie precyzuje pojęcia mieszkalnictwo socjalne. Pod pojęciem tym rozumieć będziemy zatem ten obszar działań gmin, które ukierunkowane są na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach znajdujących się w takiej sytuacji, że bez interwencji gmin nie mogłyby Polityka Społeczna nr 3/2010 1

2 zaspokajać swoich potrzeb mieszkaniowych na poziomie minimalnym, uznawanym jeszcze za normalny. Za normalny sposób zaspokajania tych potrzeb uznajemy samodzielne, na podstawie umowy najmu, korzystanie z lokalu spełniającego ustawową definicję lokalu mieszkalnego 3. W tak przyjętym rozumieniu mieszkalnictwo socjalne nie obejmuje miejsc schronienia udostępnianych w ramach infrastruktury pomocy dla bezdomnych, mieszkań bez umów najmu udostępnianych dla celów terapeutycznych oraz mieszkań chronionych. Funkcje tych ostatnich, określone przepisami Ustawy o pomocy społecznej 4, są odrębne od funkcji dostarczenia lokalu. BEZDOMNOŚĆ Poszukiwanie sposobu operacjonalizacji pojęcia bezdomność sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przyjąć wąską, czy szeroką definicję tego zjawiska? Najpowszechniej znaną w Unii Europejskiej szeroką definicją bezdomności jest obecnie definicja ETHOS (European Typology on Homelessness and Housing Exclusion), firmowana przez organizację FEANTSA (European Federation of National Organisations Working with the Homeless) 5. Organizacja ta jest koncepcyjnym, badawczym i wdrożeniowym zapleczem w obszarze bezdomności instytucji Unii Europejskiej. W definicji tej formy bezdomności ujmowane są w continuum 13 typów od najcięższych do łagodniejszych. Wspomniane 13 typów, wraz z podtypami, ujętych jest w 4 ogólniejszych kategoriach: 1) braku dachu nad głową w lokalu mieszkalnym (roofless), 2) braku własnego mieszkania (houseless), 3) zagrożenia agresją lub eksmisją, w tym w warunkach niechcianej kohabitacji z innymi gospodarstwami domowymi (insecure), 4) zamieszkiwania w substandardowych, tymczasowych lub zatłoczonych pomieszczeniach (inadequate). Definicja ETHOS, która w raportach FEANTSA jest traktowana jako jedna z możliwych, nie ma statusu definicji obowiązującej w UE, chociaż ze względu na swoje walory jest akceptowana. Ze względu na jej wielopoziomowość i elastyczność słusznie jest traktowana jako kompromisowa dla państw członkowskich Unii, i nadająca się do wykorzystania jako narzędzie porównań międzynarodowych i regionalnych (FEANTSA 2007, s. 6). W zależności od potrzeb i kontekstu problemowego można ją przyjąć w całości lub rozróżnić w niej te strefy/poziomy, które zostaną włączone do wąskiej definicji bezdomności określającej rdzeń i istotę tego problemu, od tych, które zostaną uznane za jego przedpole. Założeniem przyjętym w definicji bezdomności ETHOS jest wyróżnienie trzech koniecznych składników/domen, które muszą być równocześnie brane pod uwagę przy określaniu pojęcia dom, a mianowicie: 1) fizyczny dotyczący jakości domu pod względem jego trwałości, wielkości, wyposażenia; 2) społeczny dotyczący domu jako środowiska, w którym przebiega życie człowieka, umożliwiającego pozostawanie w prywatności i dobrych relacjach międzyludzkich; 3) prawny dotyczący tytułu do legalnego użytkowania. Przyjęcie definicji ETHOS in extenso oznaczałoby, że zdecydowana większość, lub nawet wszystkie osoby, których wnioski o udostępnienie lokalu socjalnego zostały przyjęte w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta Poznania jako formalnie poprawne, mogą być traktowane jako bezdomne. Ta sama ocena jest adekwatna dla wszystkich osób składających analogiczne wnioski w takich samych instytucjach w całej Polsce. W logicznej konsekwencji prawdziwe byłoby stwierdzenie, że całe mieszkalnictwo socjalne w Polsce realizuje zadanie demarginalizacji społecznej osób bezdomnych. Konwencję taką w sensie koncepcyjnym można przyjąć bez obawy popełnienia błędu. Jej zaletą jest całościowe ujęcie zadania przeciwdziałania wykluczeniu mieszkaniowemu osób zmarginalizowanych ze względu na brak dostępu do bezpiecznych mieszkań o dostatecznym standardzie. Mając jednak na względzie zagrożenie utraty z pola widzenia zjawisk stanowiących hard core problemu bezdomności, uzasadnione dla celów praktyki przeciwdziałania bezdomności jest wprowadzenie definicji węższej. Jest to praktyka stosowana przez administrację publiczną w wielu państwach Unii. Dodatkowym uzasadnieniem takiego postępowania jest natura działań administracji, które opierają się na przepisach prawa państwowego i lokalnego. W tym sensie dla administracji polskiej wykładnia rozumienia pojęcia bezdomność zawarta jest w ustawie, a nie w definicjach koncepcyjnych, takich jak ETHOS lub inne. W konsekwencji powyższego za definicję operacyjną bezdomności przyjmujemy jej brzmienie z Ustawy o pomocy społecznej, gdzie pod pojęciem osoby bezdomnej rozumie się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkiwania 6. Tę wąską, administracyjną definicję można rozumieć następująco: bezdomnymi są osoby lub gospodarstwa domowe, które w danym momencie, z różnych powodów, nie mogą swoich potrzeb mieszkaniowych zaspokajać w lokalu mieszkalnym, i czynią to w formie namiastkowej w miejscach lub obiektach niemieszkalnych o różnym przeznaczeniu, albo w placówkach dla bezdomnych o różnym charakterze. Definicja ta nie wyklucza dostrzegania innych form nędzy mieszkaniowej i tzw. bezdomności potencjalnej, dotykającej m.in. osoby, które w nieodległej przyszłości opuszczą różnego typu instytucje, gdzie dotąd były zakwaterowane, i potem nie będą miały gdzie mieszkać, wyłącza je jednak z zakresu zjawisk oznaczonych pojęciem bezdomność jako stanu aktualnego. Badania empiryczne poświęcone kwestii bezdomności, a także praktyka pomocy dla bezdomnych potwierdzają, że zbiorowość bezdomnych jest zróżnicowana. Zróżnicowanie to w uproszczony sposób wyraża typologia autorstwa A. Przymeńskiego, który dzieli tę zbiorowość na bezdomnych płytko i głęboko ze względu na ich potencjalną zdolność do samodzielnego życia w formach kulturowo uznawanych za normalne (Przymeński 2001). Bezdomni płytko to w tej typologii osoby, które są zdolne do samodzielnego życia, a brak własnego 2 Polityka Społeczna nr 3/2010

3 dachu nad głową spowodowany jest losowymi przyczynami, których własnym staraniem nie są w stanie wyeliminować. Przyczyny te tworzą syndrom, których składnikami są na ogół: brak uprawnień do mieszkania, niskie dochody z tytułu pracy 7 lub należnych świadczeń społecznych, samotność. Osoby te nie potrzebują specjalnych programów integracyjnych, które tylko pogłębiają ich problemy, a mieszkania, na tych samych prawach, na jakich korzystają z nich inni obywatele zamieszkujący w lokalach socjalnych lub innych komunalnych. Z kolei bezdomni głęboko to osoby, które w danym okresie nie są zdolne do samodzielnego życia ze względu na nieprzystosowanie społeczne, ciężkie formy alkoholizmu, zaburzenia psychiczne, zniedołężnienie, negatywny stygmat społeczny po wieloletnim więzieniu i inne możliwe w połączeniu z samotnością. W odróżnieniu od płytko bezdomnych, potrzebują oni pomocy nie tylko w reintegracji społecznej, ale i w organizacji życia codziennego, bo przyczyn ich marginalizacji nie da się sprowadzić do braku mieszkania i wystarczających dochodów. Udostępnienie mieszkań nie rozwiązuje zatem ich problemów, które tylko przejawiają się w bezdomności. Pełne usamodzielnienie części z tych osób w ogóle nie jest możliwe, stąd potrzeba udostępnienia im odpowiednich, alternatywnych form życia w różnego rodzaju wspólnotach. W Polsce oraz w niektórych innych państwach niedługo po transformacji ich ustrojów ekonomicznych podział na bezdomnych płytko i głęboko był i jest ciągle ważny ze względu na obecność w ich pełnych populacjach relatywnie licznej kategorii płytko bezdomnych. W Polsce bezdomność jest stanem na ogół długotrwałym, w wielu przypadkach nieodwracalnym. Z badań gdańskich z 2003 r. wynika, że średni czas pozostawania w bezdomności osób z przebadanej tam populacji wynosił 6 lat 8. Tak długi okres pozostawania w bezdomności u wielu osób pogłębia stan desocjalizacji. Wykluczenie, marginalizacja i demarginalizacja Akty wykluczania/marginalizacji społecznej w wielu przypadkach są konieczne i świadczą o prawidłowym funkcjonowaniu instytucji kontroli społecznej, do których należy także rynek. Jest tak w przypadkach osób naruszających normy i wartości, na których opiera się organizacja życia społecznego. Część aktów wykluczania, w tym przez ubóstwo, może być jednak niezawiniona i może dotykać ludzi, którzy nie mają możliwości normalnego uczestnictwa w życiu społecznym. Przykładami mogą tu być niepełnosprawni, ubodzy pracujący, podejmujący próby reintegracji społecznej byli alkoholicy, osoby opuszczające domy dziecka. Ubóstwo, które jest wspólnym mianownikiem położenia obu wcześniej wymienionych kategorii osób zmarginalizowanych, powoduje, że są one na ogół zmuszone do egzystencji w tej samej przestrzeni, w tym do zamieszkiwania w tych samych budynkach i osiedlach. Jest to problem polityki społecznej, zwłaszcza mieszkaniowej. Za definicję pojęcia wykluczenia społecznego przyjmiemy formułę założoną w Ustawie o zatrudnieniu socjalnym. Osoby podlegające wykluczeniu społecznemu zostały określone w niej jako te, które ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym 9. Szerszy kontekst polskiego prawa socjalnego sugeruje imperatyw udzielenia wsparcia osobom wykluczonym w ich staraniach w kierunku integracji społecznej. Oznacza to postawienie im warunku wyzbycia się przez nich zachowań aspołecznych, jeśli były one przyczyną wykluczenia. W przypadku niepodjęcia wysiłku w tym kierunku osoby, o których mowa, mają mniejsze kompetencje do oczekiwania na zapewnienie im przez społeczeństwo niewykluczającego społecznie standardu życia, niż osoby wykluczone niesłusznie. Tradycja odmiennego traktowania ubogich godnych i niegodnych ma wielowiekową i powszechną tradycję, co na przykładzie Anglii znakomicie opisał m.in. N. Barr (1993). Ograniczenie lub zakończenie stanu wykluczenia/ zmarginalizowania społecznego określa się przy po mocy pojęcia reintegracji społecznej, chociaż niejednokrotnie osoby tymi działaniami objęte nigdy ze społeczeństwem zintegrowane nie były. W tym kontekście pojęciem bardziej precyzyjnym niż integracja lub reintegracja jest pojęcie demarginalizacji, które wprowadził A. Pindral (2005). W odniesieniu do bezdomnych demarginalizacja oznacza proces zwiększania uczestnictwa w społeczeństwie na kolejnych jego szczeblach, określonych przez tego autora następująco: poziom 1. Niezależność mieszkaniowa od placówki dla bezdomnych; poziom 2. Samodzielność życiowa; poziom 3. Nowa tożsamość społeczna; poziom 4. Pełne uczestnictwo społeczne. A. Pindral, który badał proces demarginalizacji bezdomnych, szczebel niezależności mieszkaniowej (np. w postaci zawarcia umowy najmu na mieszkanie socjalne) uznał za wstępny. Pozostało na nim 56% bezdomnych z badanej przez niego populacji, nie osiągając wyższych szczebli demarginalizacji. Co najmniej poziom samodzielności życiowej osiągnęło zaledwie 44% bezdomnych, którzy uzyskali własne lokale mieszkaniowe (tamże). Wyniki te obrazują wysoki poziom trudności procesu demarginalizacji osób bezdomnych. Pierwszym krokiem w jego kierunku jest uzyskanie samodzielności mieszkaniowej. Wielostopniowość standardów pomocy dla bezdomnych Postulatem zgłaszanym od dawna przez praktyków pomocy dla bezdomnych w Polsce jest ustanowienie wielopoziomowości i jednocześnie pionowej ciągłości i drożności standardów tej pomocy. Postulat ten nie nosi znamion odkrycia. Zasada wielopoziomowości pomocy jest normalną i sprawdzoną praktyką w większości państw UE. Wielopoziomowość w procesie demarginalizacji bezdomnych stanowi ścieżkę ich alokacji, zależnie od ich postaw życiowych i zdolności do samodzielnego życia. Jest też dla nich ważnym czynnikiem motywującym i ograniczającym ryzyko pogłębiania marginalizacji. W Polsce możliwość stosowania tej zasady jest ograniczona ze względu na ciągły, pomimo odniesionych już sukcesów, niedorozwój infrastruktury pomocy dla bezdomnych, w tym na deficyt mieszkań socjalnych. W Poznaniu, a także w całej Polsce, widoczna jest luka infrastrukturalna na poziomie stan- Polityka Społeczna nr 3/2010 3

4 dardu pensjonatu socjalnego, usytuowanego pomiędzy standardem samodzielnie użytkowanego mieszkania socjalnego a standardem schroniska ośrodka aktywizacji życiowej. Pensjonaty socjalne potencjalnie mogą funkcjonować w różnych wersjach, także w sektorze biznesowym. Mogą być współczesnym, zmodernizowanym substytutem dawnych hoteli robotniczych, dającym szansę na choćby przejściową stabilizację życiową osób niemających własnych mieszkań. Metody pozyskiwania danych i charakterystyka źródeł W badaniach terenowych wykorzystano głównie elementy metody monograficznej, która pozwoliła na wieloaspektową analizę problemu mieszkalnictwa socjalnego. Pozyskany materiał badawczy otrzymano, opierając się na technikach komunikacyjnych: wywiadzie problemowym (wywiad z dyspozycją) z ekspertami w zakresie pomocy społecznej, pracy socjalnej i polityki mieszkaniowej. Eksperci zostali wybrani spośród osób, które bezpośrednio lub pośrednio mają wpływ na kształtowanie polityki mieszkaniowej wobec osób bezdomnych, z uwzględnieniem tych bezpośrednio zaangażowanych w proces ich integracji ze społeczeństwem. Wśród respondentów znalazło się m.in. 9 osób wykonujących funkcje dyrektorów wydziałów lub kierowników jednostek podległych miastu. W trakcie badań zastosowano także obserwację terenową, podczas której podejmowane były także rozmowy z mieszkańcami bloków socjalnych. Tego rodzaju obserwacje przeprowadzono w dwóch kompleksach osiedli komunalnych (ul. Nadolnik, Os. Powstańców Warszawy, w tym ul. Wyłom), jednym kompleksie szeregowych domków (ul. Darzyborska), jednym budynku wielomieszkaniowym (ul. Fabryczna), przy czym w każdym z nich znajdowały się także lub wyłącznie mieszkania socjalne. Ważnym elementem badań była ponadto analiza źródeł zastanych dokumentów, raportów, sprawozdań znajdujących się w instytucjach zaangażowanych w kształtowanie polityki mieszkalnictwa socjalnego. W analizie uwzględniono także akty prawa państwowego i lokalnego dotyczące tematu badań. Procedura badawcza wymagała wielokrotnych wyjazdów terenowych, wizyt w instytucjach pomocy społecznej, a także w instytucjach sprawujących nadzór nad tymi, które świadczą pomoc. OCZEKIWANIA WOBEC MIASTA A ICH REALIZACJA Oczekiwania wobec miasta Prowadzenie polityki mieszkaniowej wobec osób bezdomnych wymaga znalezienia odpowiedzi na pytania, których nie da się rozstrzygnąć bez odwołania do konkretnej doktryny. Formułując oczekiwania wobec miasta, opieramy się na wartościach wyłożonych w Konstytucji RP i w ustawach. Wspomniane fundamenty aksjologiczne także wymagają przełożenia na konkretne realia czasu, miejsca i zasobów. Oczekiwania wobec polityki społecznej miasta w obszarze mieszkalnictwa socjalnego można wyrazić w formie następujących postulatów: 1) pełne zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych jedno- i wieloosobowych gospodarstw domowych zmarginalizowanych przez bezdomność, na poziomach standardów dostosowanych do ich potrzeb, możliwości oraz kompetencji, określających ich prawo do określonego poziomu życia na koszt podatników; 2) zastosowanie wielopoziomowości pomocy mieszkaniowej, jako instrumentu alokacji i motywacji osób bezdomnych według kryteriów jak w punkcie 1; 3) właściwe określenie i zastosowanie standardów pomocy mieszkaniowej dla osób zmarginalizowanych, aby godziły one ich prawo do godnego życia z zasadami pedagogiki społecznej i regułami rynku; 4) zapewnienie drożności w przepływach beneficjentów pomocy mieszkaniowej miasta pomiędzy standardami; 5) wykorzystanie lub wsparcie mechanizmów rynkowych dla włączenia sektora biznesowego do zwiększenia dostępności tanich lokali mieszkalnych na rynku usług mieszkaniowych; 6) przeciwdziałanie tworzeniu się gett przez skupiska mieszkań socjalnych. Powyższa lista nie wyczerpuje wszystkich postulatów. Oczekiwania a stan faktyczny. Ocena działań miasta Poniżej skonfrontowane zostaną oczekiwania wobec miasta wyrażone w wyżej wymienionych postulatach z rzeczywistą praktyką. Chociaż temat artykułu bezpośrednio dotyczy demarginalizacji bezdomnych poprzez zaspokajanie ich potrzeb mieszkaniowych, właściwe jego ujęcie wymaga przyjęcia szerszej perspektywy, co w miarę potrzeby czynimy. Pełne zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych W Poznaniu monopolistą w udostępnianiu mieszkań osobom zmarginalizowanym jest jego administracja miejska. Udział organizacji pożytku publicznego w tej sferze sprowadza się do prowadzenia kilku lub co najwyżej kilkunastu, w skali miasta, mieszkań nazywanych przez te organizacje zamiennie treningowymi, integracyjnymi, readaptacyjnymi lub terapeutycznymi, w których mieszkańcy nie występują w roli najemców (całego) mieszkania. Zawierają oni umowy na ich, wspólne z innymi osobami, użytkowanie z organizacjami niepublicznymi lub publicznymi wspierającymi ich w procesie demarginalizacji. Umowy te nie dają tytułu prawnego do zamieszkiwania. Efektem zakładanym przy ich udostępnianiu nie jest usamodzielnienie mieszkaniowe bezdomnych, a przeprowadzenie ich treningu integracyjnego 10. Miasto monopolizuje funkcję udostępniania mieszkań dla bezdomnych, co jest zadaniem wymagającym uruchomienia dużych zasobów finansowych i organizacyjnych, a więc drogim. Z kolei organizacje pożytku publicznego, także częściowo zasilane z finansów publicznych, koncentrują się na realizacji zadań tanich w postaci ratownictwa, udzielania schronienia i pracy socjalnej. W ostatnich latach liczba zobowiązań miasta dotyczących udostępnienia lokali we własnych zasobach zwiększa się. W 2007 r. było ich łącznie 1473, w 2008 r. 1728, a w 2009 r. już Zdecydowana i narastająca większość tych zobowiązań powstaje na skutek wykonywania Ustawy o ochronie praw lokatorów z 2001 r. 11 (wraz z jej kolejnymi nowelizacjami), zawierającej przepisy zasadniczo ograniczające dokonywanie eksmisji na bruk 12. Część z tych zobowiązań, ze względu na brak mieszkań, przenosi się ( roluje ) na lata następne. O ile w 2007 r. zobowiązania wynikające z tej ustawy sięgały 83% łącznej 4 Polityka Społeczna nr 3/2010

5 liczby zobowiązań, to w 2008 r. stanowiły 86%, a w 2009 r. już około 92% 13. Na mocy wspomnianej ustawy wprowadzającej postęp cywilizacyjny, lecz obciążającej samorząd terytorialny wysokimi kosztami gminy zobowiązane są do udostępnienia lokali, w tym socjalnych, chroniących przed eksmisjami na bruk, a jeśli nie mogą tego uczynić do wypłacania odszkodowań właścicielom wynajmowanych mieszkań. Liczba komunalnych lokali mieszkalnych znajdujących się w zasobach miasta 14 w czerwcu 2009 r. wynosiła , w tym 494 mieszkań socjalnych (zasiedlonych). Przy obecnej skali zobowiązań i niewielkiej liczbie mieszkań socjalnych miasto nie posiada możliwości zwiększania puli tych mieszkań udostępnianych osobom bezdomnym, zagrożonym bezdomnością lub ogólnie źle mieszkającym. Liczba składanych wniosków wielokrotnie przewyższa liczbę mieszkań do rozdysponowania. I tak, w 2008 r. miasto rozdzieliło 187 lokali mieszkalnych i socjalnych (zobowiązań było 1728), z tego w ramach realizacji listy socjalnej ( prezydenckiej ) tylko 4 lokale (30 lokali w 2007 r.). Pozostałe 33 lokale udostępniono gospodarstwom domowym z orzeczeniem o eksmisji, 99 w związku z rozbiórką, renowacją lub złym stanem technicznym i 51 w drodze zamiany na wniosek najemcy 15. Warto nadmienić, że osoby bezdomne składają rocznie około wniosków o udostępnienie mieszkania socjalnego, co stanowi około 10% łącznej liczby tych wniosków 16. Ocena skuteczności działań miasta w zakresie udostępniania ubogim mieszkańcom, w tym bezdomnym, lokali we własnych zasobach jest złożona i powinna być zrównoważona. Pomimo pogłębiającego się ostrego deficytu tych mieszkań miasto dokonało w ostatnich latach znacznych inwestycji w tej sferze. Korzysta także z możliwości dofinansowania inwestycji mieszkaniowych ze środków zewnętrznych 17. Deficyt lokali mieszkalnych spowodowany jest w głównej mierze przyczyną zewnętrzną: wspomnianym wyżej ustawowym zakazem eksmisji na bruk, do którego skutków miasto, mające już deficyt budżetowy, nie mogło się dotąd przystosować. Nie będziemy jednak postulować zmiany ustawy, która te przepisy wprowadziła 18. Jej skutkiem byłoby gwałtowne narastanie liczby bezdomnych z powodu eksmisji na bruk, czyli powtórzenie niebezpiecznego zjawiska, które w całej mocy wystąpiło w końcu lat 90. Zastosowanie wielostopniowości pomocy mieszkaniowej Przyjmuje się następującą pionową typologię standardów pomocy dla bezdomnych: ogrzewalnia, noclegownia, schronisko ośrodek aktywizacji życiowej, pensjonat socjalny. Standard pensjonatu socjalnego dostępny jest przede wszystkim dla osób płytko bezdomnych, dysponujących stałymi dochodami i zdolnych do samodzielnego życia. Oferuje formę życia na pograniczu bezdomności, która może być traktowana także jako pierwsza faza wyjścia z bezdomności. Tym samym pensjonat socjalny znajduje się pomiędzy infrastrukturą pomocy dla bezdomnych a mieszkalnictwem socjalnym. Trzeba tu nadmienić, że wielu bezdomnych uzyskuje stałe dochody z tytułu pracy lub świadczeń społecznych i opłaca część lub nawet całość 19 kosztów swojego pobytu w schroniskach, nie mając możliwości uzyskania dodatków mieszkaniowych. Są oni zdolni do opłacania niewygórowanych czynszów w pensjonatach, o których mowa. Osoby te nie mają na ogół możliwości wynajęcia mieszkania na wolnym rynku ze względu na brak środków i ich społeczne naznaczenie, zniechęcające właścicieli lokali. Korzystniejsze dla właścicieli mieszkań jest wynajęcie mieszkania studentom w formie tzw. mieszkania studenckiego, w której wynajmuje się każdy pokój osobno. W Poznaniu, prawdopodobnie jak w całej Polsce, nie ma lokali udostępnianych przez pensjonaty socjalne. Możliwe, choć mało prawdopodobne, jest tylko przejście ze schroniska, zwanego nieraz na wyrost hostelem, w którym niezależnie od podmiotu prowadzącego warunki pobytu są dramatycznie złe, do mieszkania socjalnego. Standard pośredni, którym mogłyby być pensjonaty socjalne, jest zatem potrzebny, tym bardziej że wielu bezdomnych nie dąży do pełnej samodzielności, ponieważ byliby wtedy skazani na izolację i samotność. Jak wspomniano, sposób organizacji tego typu pensjonatów mógłby być różny, jednak przy zachowaniu zasady: jeden lokal/moduł jedno gospodarstwo domowe. Na marginesie tego wywodu warto zauważyć, że zasada wielostopniowości udzielania pomocy mieszkaniowej, chociaż poza obszarem bezdomności, jest władzom miasta znana i przez nie realizowana. Taki charakter ma przecież m.in. podział standardów pomocy mieszkaniowej na kontenery, lokale socjalne, lokale mieszkalne i udostępniane przez TBS. Właściwe określenie i zastosowanie standardów Standardy lokali socjalnych, zgodnie z teorią i społecznymi oczekiwaniami, powinny być dopuszczalne na najniższym do przyjęcia poziomie. Lokale takie udostępniane przez miasto zwłaszcza te, które znajdują się w nowych budynkach komunalnych odznaczają się relatywnie wysokim standardem w porównaniu z wieloma substandardowymi mieszkaniami o wysokim czynszu, znajdującymi się w starych kamienicach prywatnych. Uwidacznia się tu problem niesprawiedliwości, tym bardziej że nowe mieszkania socjalne zostały zbudowane z podatków także tych mieszkańców miasta, którzy mieszkają w warunkach gorszych. Na niesprawiedliwość tą, także w kontekście dewastacji budynków komunalnych przez niektórych ich użytkowników, zwrócono nam uwagę kilkakrotnie w toku wywiadów prowadzonych w trakcie badań. Proponujemy następujący sposób rozumienia powyższej sprzeczności między społecznym poczuciem sprawiedliwości a miejską polityką mieszkaniową. 1. Nie ma błędu w zaprojektowaniu relatywnie wysokiego standardu nowych mieszkań socjalnych. Budowa nowych budynków z mieszkaniami o celowo zaniżonych standardach dla ludzi, których jedynym wspólnym mianownikiem jest ubóstwo, byłaby marnowaniem publicznych pieniędzy, zwłaszcza że mieszkanie jest dobrem długotrwale użytkowanym. Ponadto budowanie mieszkań z założenia substandardowych jest niezgodne z prawem. 2. W najbliższych latach drogą do poprawy warunków mieszkaniowych ludzi żyjących w lokalach substandardowych, lub w ogóle mieszkań nieposiadających, jest rozszerzenie oferty dobrych, dostępnych cenowo mieszkań komunalnych, co stworzy Polityka Społeczna nr 3/2010 5

6 konkurencję dla oferujących zły produkt właścicieli kamienic czynszowych. 3. W mieszkaniach socjalnych o względnie wysokim standardzie powinni mieszkać ubodzy ludzie tego godni. Ludzie niegodni powinni zamieszkiwać oddzielnie, ale także w warunkach odpowiadających minimalnym współczesnym wymogom cywilizacyjnym. Może temu służyć standard mieszkań modułowych, zwanych potocznie kontenerami, gdzie podstawową dolegliwością nie jest nominalny standard, a sąsiedztwo osób prezentujących postawy aspołeczne i społeczne naznaczenie. Budowa obiektów tego typu jest przez miasto planowana, lecz napotyka opory, w tym protesty potencjalnych sąsiadów 20. Kontrowersyjnym elementem projektu, o którym mowa, jest akcentowanie przez urzędników miejskich represyjnych funkcji zasiedlania kontenerów. Mają być do nich eksmitowani lokatorzy łamiący zasady normalnego korzystania z mieszkań dotychczas zajmowanych. Doprowadzenie tego projektu do realizacji spełniłoby jednak postulat wyżej sformułowany. Zapewnienie drożności w przepływach beneficjentów Drożność w przemieszczaniu się bezdomnych od poziomu schroniska do poziomu samodzielnie użytkowanego mieszkania jest w Poznaniu dalece niewystarczająca. Są tego dwie podstawowe przyczyny: 1) deficyt cenowo dostępnych mieszkań, w tym socjalnych odsetek populacji bezdomnych przebywających w schroniskach, którym miasto oferuje możliwość najmu lokalu w ramach tzw. listy prezydenckiej, w skali roku nie przekracza 1%; 2) brak jednego szczebla w hierarchii standardów samodzielności mieszkaniowej bezdomnych, którym powinny być pensjonaty socjalne. Jednym z uwarunkowań zaistnienia pierwszej przyczyny jest niewielki poziom drożności niebezdomnych gospodarstw domowych między standardami lokalu socjalnego i mieszkalnego. Trudna do oszacowania liczba gospodarstw domowych zamieszkujących obecnie w mieszkaniach socjalnych nie stara się o zwiększenie swoich opodatkowanych/ ujawnianych dochodów, ponieważ mogłoby to stanowić powód rozwiązania z nimi korzystnej umowy najmu (2,5 zł za m 2, podczas gdy minimalna stawka w lokalach mieszkalnych wynosi 4,9 zł za m 2 ). W pierwszym półroczu 2009 r. na 477 umów o najem lokali socjalnych 17 przekwalifikowano na umowy najmu lokali mieszkalnych, 3 gospodarstwa domowe wyprowadziły się z budynków socjalnych do (pełnopłatnych) lokali mieszkalnych, 54 umów na najem lokali socjalnych nie przedłużono (Zasady 2009), co przy obecnym stanie prawnym i infrastrukturalnym nie powoduje skutku w postaci opróżnienia lokalu, a dalsze z niego korzystanie bez umowy. Wykorzystanie lub wsparcie mechanizmów rynkowych Uczestnictwo prywatnego sektora gospodarki w produkcji tanich usług mieszkaniowych w Poznaniu jest obecnie nikłe. Jedną z barier powstrzymujących sektor biznesowy przed angażowaniem się w taką działalność jest nieusuwalność lokatorów, nawet po orzeczonych wyrokach eksmisyjnych. Stan taki skutkuje unikaniem przez sektor prywatny świadczenia usług mieszkaniowych dla osób mogących mieć problemy socjalne lub związek z patologiami społecznymi. Sytuacja taka zagraża ponoszeniem kosztów sądowych oraz utratą płynności posiadanych zasobów. Przeciwdziałanie tworzeniu się gett przez skupiska mieszkań socjalnych Skupiska mieszkań socjalnych pobudowanych w ostatnich latach w Poznaniu nie przekroczyły skali powodującej poważne zagrożenie wystąpienia negatywnych zjawisk związanych z tworzeniem się gett. Największe z nich nie przekraczają poziomu 50 mieszkań. Pewne obawy w tym względzie może powodować tylko osiedle przy ul. Nadolnik, gdzie znajduje się blok z 50 mieszkaniami socjalnymi, otoczony komunalnymi blokami z lokalami mieszkalnymi. Negatywne efekty skupienia ubogich gospodarstw domowych w tym osiedlu są jednak skompensowane objęciem go opieką pracowników socjalnych MOPR Nowe Miasto oraz aktywnością partnerów społecznych miasta, zwłaszcza Fundacji Sic!. Oprócz możliwości zintensyfikowania pracy socjalnej, pewne względnie niewielkie skupiska mieszkań socjalnych ułatwiają administrowanie nimi (Zasady 2009). Nie stwierdzono zatem błędów w sferze lokalizacji i wielkości nowych zespołów mieszkań socjalnych. Urzędnicy miejscy są świadomi zagrożeń wynikających z tworzenia się gett, co zmniejsza prawdopodobieństwo wykreowania przez nich tego problemu w przyszłości. Na 477 mieszkań socjalnych udostępnionych w Poznaniu w 2009 r. 167 lokali znajduje się w obiektach zbudowanych w ostatnich kilku latach. Zagrożenia powstawania gett są większe w starzejących się dużych osiedlach komunalnych, np. na Osiedlu Powstańców Warszawy wraz z budynkiem przy ul. Wyłom, wybudowanych przed 1990 r. Dla aktualnych władz miasta są one stanem zastanym. Wspomnianemu zagrożeniu sprzyja wymiana składu społecznego ich mieszkańców na zasadach sukcesji. Kompleksy mieszkań socjalnych powstałych w ostatnich latach w mieście nie stwarzają zatem poważnego zagrożenia dla procesu demarginalizacji bezdomnych, mających możliwość zamieszkania w nich. Fakt, że zamieszkiwanie w blokach socjalnych jest samo w sobie pewną formą społecznego naznaczenia, jest nieusuwalny. WNIOSKI Z BADAŃ I REKOMENDACJE DLA POZNANIA 1. Miasto musi zwiększyć liczbę udostępnianych lokali mieszkaniowych, ponieważ rosną jego zobowiązania z tytułu niewykonanych, a zasądzonych eksmisji. W tej sytuacji obronna strategia, polegająca na przyznaniu pierwszeństwa w przydziałach lokali dla gospodarstw domowych z niewykonanymi wyrokami eksmisyjnymi, może spowodować pogłębianie regresu w zaspokajaniu potrzeb pozostałych kategorii oczekujących, w tym bezdomnych. Cele, które miasto realizuje kosztem bezdomnych, są rozliczne, w tym przywrócenie płynności eksmisji, opróżnienie własnych lokali, unikanie wypłacania odszkodowań właścicielom lokali. 2. Znaczące działania inwestycyjne, które spowodowałoby wyjście miasta z trendu rolowania zobowiązań, wymaga większego zaangażowania środków na budownictwo socjalne, w tym również z budżetu państwa, co jest naturalną konsekwencją wprowadzenia przepisów przeciweksmisyjnych. 6 Polityka Społeczna nr 3/2010

7 3. Władze Poznania powinny rozważyć uruchomienie pensjonatów socjalnych dla osób płytko bezdomnych, zdolnych do samodzielnego życia. Forma lub formy, w jakich tego rodzaju obiekty mogłyby być uruchomione, wymagają odrębnych rozważań. 4. Godne zastanowienia są możliwości podjęcia działań prowadzących do zwiększenia produkcji tanich usług mieszkaniowych przez sektor prywatny. W obecnym stanie rzeczy samoistne uruchomienie mechanizmów rynkowych, owocujące zwiększeniem podaży takich usług, jest nieprawdopodobne. Jej wzrost w sektorze mieszkań na wynajem nie będzie możliwy bez doprowadzenia do stanu płynnego wykonywania wyroków eksmisyjnych, o czym była wcześniej mowa Potrzebna jest ciągła ewaluacja działań z zakresu mieszkalnictwa socjalnego. Obecnie będzie ona potrzebna zwłaszcza przy realizacji projektu budowy osiedli mieszkań modułowych, zwanych kontenerami, któremu należy dać szansę na wykazanie swoich zalet. 1 Art Ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (DzU nr 71, poz. 733 z późn. zm.). 2 Art Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (DzU nr 64, poz. 593). 3 Art. 2.1, punkt 4 i inne Ustawy o ochronie praw lokatorów ( ). 4 Art Ustawy o pomocy społecznej. 5 Definicja ETHOS opublikowana jest w wielu opracowaniach, w tym wraz z komentarzem w raporcie FEANTSA (2007). Definicja ta jest kompatybilna z definicją Census, wprowadzoną przez UNECE/EUROSTAT w raporcie z 2006 r. Jej interpretacja i próba transkrypcji dla warunków polskich znajduje się w opracowaniu Julii Wygnańskiej (2005). 6 Art. 6 Ustawy o pomocy społecznej. 7 Z badań przeprowadzonych przez Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności i opublikowanych w 2003 r. wynika, że 11,8% przebadanej populacji dorosłych bezdomnych pracowało zarobkowo, w tym 6,3% w ramach umowy o pracę (Dębski 2003). Zbliżone dane uzyskano za 2005 r. 8 Tamże 9 Art Ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (DzU nr 122, poz. 1143). 10 Zauważyć trzeba, że niektóre OPP odegrały rolę projektodawców i inspiratorów budowy mieszkań socjalnych (Barka) oraz ułatwiają bezdomnym przystępowanie do procedury ubiegania się o nie. 11 Ustawa o ochronie praw lokatorów ( ). 12 Według danych GUS, w skali całego kraju liczba wykonanych przez komorników eksmisji z lokali mieszkalnych zmniejszyła się w porównaniu z 2000 r., w którym było ich 13,2 tys., do poziomu około 7 tys. rocznie w latach Najważniejsza różnica między 2000 r. i latami wcześniejszymi a sytuacją obecną polega na tym, że obecnie już w praktyce nie wykonuje się eksmisji na bruk, z czym wiąże się wzrost zapotrzebowania na mieszkania komunalne. 13 Zobowiązania te, oprócz tych, które są konsekwencją orzeczeń sądowych nakazujących opróżnienie lokalu (eksmisję), obejmują także osoby lub gospodarstwa domowe z socjalnej listy prezydenckiej, oczekujące na lokale zamienne w związku z planowaną renowacją lub złym stanem technicznym budynków, a także uprawnione do lokalu z innych konsekwencji omawianej ustawy. Dane uzyskane w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (WGKiM) Miasta Poznania. 14 Najwięcej z nich (około 60%) stanowią lokale znajdujące się w budynkach wspólnot mieszkaniowych, pozostałe (około 40%) w budynkach komunalnych, niewiele (poniżej 1%) w budynkach spółdzielczych. Dane uzyskane w WGKiM. 15 Dokument Sytuacja społeczno-gospodarcza miasta Poznania w 2008 r., rozdział XX. 16 Dane uzyskane w WGKiM. 17 W tym z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego i z możliwości wynikających z Ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych (DzU z 2006 r., nr 251, poz z późn. zm. i przepisami wykonawczymi). 18 Ustawa o ochronie praw lokatorów ( ). 19 Przypadek z komunalnego ośrodka dla bezdomnych, ul. Michałowo, grudzień 2009: bezdomny płaci za pobyt około 550 zł miesięcznie. 20 Protest mieszkańców Głuszyny okazał się skuteczny, lecz miasto w styczniu 2010 r. wyznaczyło dwie kolejne lokalizacje kontenerów mieszkalnych, których w Poznaniu jeszcze nie ma. Są natomiast stare baraki, które miasto konsekwentnie likwiduje. 21 Tezę, że łatwe egzekwowanie eksmisji sprzyja rozwojowi rynku usług mieszkaniowych, także w sektorze tanich mieszkań na wynajem, w przekonujący sposób uzasadnia R.M. Jakubowski (w druku). LITERATURA Barr N. (1993), Ekonomika polityki społecznej, Poznań: Wydawnictwo AE w Poznaniu. Dębski M. (2003), Raport socjologiczny Portret zbiorowości osób bezdomnych w województwie pomorskim, Pomost, grudzień. FEANTSA (2007), Child Homelessness in Europe an Overview of Emerging Trends, June, Jakubowski R.M. (w druku), Rynek nieruchomości mieszkaniowych w Polsce w okresie transformacji. Wprowadzenie do analizy mikroekonomicznej, Wrocław: UE we Wrocławiu. Oliwa-Ciesielska M. (2006), Piętno nieprzypisania. Studium o wyizolowaniu społecznym bezdomnych, Poznań: Wydawnictwo Naukowe UAM. Pindral A. (2005), Uwarunkowania procesu demarginalizacji osób bezdomnych w Polsce, dysertacja doktorska, Uniwersytet Wrocławski, promotor: D. Zalewska. Przymeński A. (2001), Bezdomność jako kwestia społeczna w Polsce współczesnej, Poznań: Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu. Rada Miasta Poznania (2009), Uchwała nr LXI/841/V/2009 z dnia 13 października 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Poznania, Poznań. Wygnańska J. (2005), Europejska typologia bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego ETHOS, Pomost, grudzień. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Poznania lokale socjalne (2009), Zarząd Komunalnych Zasobów Lokalowych, 26 czerwca. SUMMARY In the article we present the results of our research in using social housing instruments to support the processes of social de-marginalization of homeless persons. We formulate also the recommendation in this area for local social policy. Our research concerns immediate to the situation in Poznan, but it also gives picture of situation in whole Poland. One of our important conclusion is: the homeless person s access to social dwellings is increasingly difficult, but, in other side, there are much less people, than in the nineties years, who getting homeless for the reason of eviction. Polityka Społeczna nr 3/2010 7