Stanowisko Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej dotyczące aktualnego stanu prac nad rewizją dyrektywy 2003/87/WE (EU ETS)

Transkrypt

1 Warszawa, 4 kwietnia 2017 r. Stanowisko Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej dotyczące aktualnego stanu prac nad rewizją dyrektywy 2003/87/WE (EU ETS) Polski Komitet Energii Elektrycznej ( PKEE ) z dużym zainteresowaniem przyjął zarówno wyrażone w I czytaniu r. stanowisko Parlamentu Europejskiego 1, jak i przyjęte r. ogólne podejście (general approach) Rady 2 dotyczące rewizji dyrektywy 2003/87/WE ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych 3 ( dyrektywa EU ETS ). Zaproponowane przez obie instytucje poprawki prowadzą do całościowej zmiany wniosku legislacyjnego Komisji Europejskiej 4, w kierunku wzrostu ceny uprawnień do emisji po 2020 r. Jednocześnie, poprawki Parlamentu Europejskiego wykluczają możliwość wykorzystania przez konwencjonalną energetykę węglową mechanizmów kompensacyjnych zarówno bezpłatnego przydziału uprawnień, jak i Funduszu Modernizacyjnego. Oznacza to daleko idące konsekwencje ekonomiczne proponowanych obecnie rozwiązań regulacyjnych, które w pierwszej kolejności zostaną poniesione przez polski przemysł energetyczny a w konsekwencji przez odbiorców końcowych. Zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, po uzgodnieniu wspólnego stanowiska Parlamentu Europejskiego i Rady rewizja dyrektywy EU ETS zostanie przyjęta. Stanowisko Parlamentu Europejskiego oraz ogólne podejście Rady stanowią mandat negocjacyjny, na potrzeby prowadzenia trilogów, które rozpoczną się r. Kolejne trilogi mają odbyć się jeszcze w kwietniu i w maju. Jeśli podczas tych trilogów osiągnięte zostanie porozumienie to jeszcze przed kolejną planowaną Radą Europejską ( r.) proces decyzyjny w sprawie przyjęcia dyrektywy EU ETS może zostać zakończony na przestrzeni najbliższych trzech miesięcy. Zarówno postulaty Parlamentu Europejskiego, Rady, jak i propozycje zawarte we wniosku legislacyjnym Komisji Europejskiej wyznaczają obecnie zakres zmian, które mogą zostać wprowadzone do dyrektywy EU ETS. Bez przeprowadzenia szerszej interwencji politycznej na poziomie Rady Europejskiej, możliwe działania lobbingowe ograniczają się do wyboru między rozwiązaniami już przedstawionymi przez Parlament Europejski, Radę i Komisję Europejską. 1 P8_TA-PROV(2017)0035, Cost-effective emission reductions and low-carbon investments ***I Amendments adopted by the European Parliament on 15 February 2017 on the proposal for a directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments (COM(2015)0337 C8-0190/ /0148(COD)) /17, Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia efektywnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych Podejście ogólne. 3 Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE, Dz.U. L 275 z , s. 32 z późn. zm. 4 COM (2015) 337 final, Wniosek Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia racjonalnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych, Bruksela, dnia

2 W związku z powyższym, PKEE, jako stowarzyszenie skupiające przedsiębiorstwa energetyczne będące głównymi płatnikami za uprawnienia do emisji CO 2, pragnie przedstawić swoje postulaty dotyczące aktualnego stanu prac nad rewizją dyrektywy EU ETS: 1. Ze względu na radykalne zaostrzenie ambicji redukcyjnych, które jest konsekwencją dyskutowanych obecnie poprawek, zasadne jest ponowne poddanie kwestii rewizji dyrektywy EU ETS pod obrady Rady Europejskiej. Uzgodniony przez Radę Europejską (konkluzje z r.) polityczny cel redukcji emisji gazów cieplarnianych został ustalony na poziomie 43% redukcji emisji do 2030 r. w stosunku do 2005 r. dla sektorów objętych EU ETS, co odpowiada, przy zachowaniu obecnego sposobu funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej 5 (MSR), ustaleniu liniowego wskaźnika redukcji (LRF) na poziomie 2,2% rocznie począwszy od 2021 r. Należy podkreślić, że wprawdzie Rada Europejska nie posiada formalnych prerogatyw w procesie legislacyjnym, jednak stanowi najwyższy szczebel współpracy politycznej między państwami członkowskimi, stąd jej konkluzje powinny być traktowane jako ramy - zarówno minimalne, jak i maksymalne dla przyjmowanych przez pozostałe instytucje UE aktów prawnych. Istotne odejście od już ustalonych konkluzji powinno być każdorazowo przedmiotem obrad Rady Europejskiej. Tymczasem, proponowane poprawki, przy formalnym zachowaniu LRF na poziomie równym 2,2%/rok wprowadzają skasowanie dodatkowej puli 800 mln uprawnień umieszczonych w MSR (Parlament Europejski) lub utratę ważności części uprawnień kierowanych do MSR od 2024 r. (Rada) oraz podwojenie wolumenu uprawnień kierowanych do MSR (Parlament Europejski i Rada). Oznacza to w praktyce podwyższenie LRF powyżej poziomu 2,2%/rok 6 i całościowe zwiększenie ambicji redukcyjnych ponad ustalony wcześniej poziom tzn. do ok. 54% do 2030 r. Ponadto, zgodnie z postulatem Rady, stopniowe zmniejszenie od 2021 r. całkowitej puli aukcyjnej z 57% uprawnień do 55% doprowadziłoby do zmniejszenia polskiej puli uprawnień na lata o ok. 10 mln EUA. Propozycja zmniejszenia puli aukcyjnej również odbiega od ustaleń Rady Europejskiej z 2014 r. Tym samym, istnieją polityczne racje przemawiające za ponownym podjęciem konkluzji w sprawie rewizji dyrektywy EU ETS, które miałyby na celu nie tyle negowanie samego kierunku prac Rady i Parlamentu Europejskiego, zmierzającego do wzmocnienia EU ETS, ale powinny 5 Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1814 z dnia 6 października 2015 r. w sprawie ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i zmiany dyrektywy 2003/87/WE (Dz.U. L 264 z , str. 1 5). 6 Warto przy tym zaznaczyć, że różnica między LRF na poziomie 2,2%/rok a LRF na poziomie 2,4% dla całkowitego przydziału uprawnień wynosi 176 mln uprawnień. 2

3 doprowadzić do równoczesnego zadbania o to, żeby mechanizmy kompensacyjne były skonstruowane w sposób odpowiadający potrzebom państw członkowskich, które poniosą największe koszty wzmocnienia EU ETS. W przypadku Polski dodatkowe koszty mogą wynieść nawet 6 mld EUR. Kwoty tej nie będzie można nawet częściowo zrekompensować ani bezpłatnym przydziałem uprawnień, ani Funduszem Modernizacyjnym. Szacujemy, ze mechanizmy kompensacyjne będą mogły mieć równowartość ok. 30% spodziewanych kosztów zakupu uprawnień. Ponadto, rozwiązania proponowane przez Parlament Europejski wykluczają możliwość wykorzystania mechanizmów kompensacyjnych przez głównych emitentów CO 2. Co oznacza, że szacowane w ambitnym scenariuszu regulacyjnym koszty zakupu uprawnień do emisji na poziomie 130 mld PLN w Latach nigdy nie zostaną zrekompensowane. W związku z powyższym, proponowane w tym miejscu działania stanowią wariant podstawowy, który pozwoli w sposób rzeczywisty i efektywny zatrzymać wzrost cen energii dla odbiorców końcowych. Rada Europejska powinna w swoich konkluzjach wyznaczyć kierunkowo następujące rozwiązania mające na celu zwiększenie efektywnego wykorzystania zarówno bezpłatnego przydziału uprawnień (art. 10c), jak i dotyczące sposobu funkcjonowania Funduszu Modernizacyjnego (art. 10d): 1.1. Zwiększenie maksymalnej puli darmowych uprawnień z 40% do 60% puli krajowej oraz zwiększenie Funduszu Modernizacyjnego z 2% do 4% ogólnej liczby uprawnień, które jest konieczne dla częściowego zrekompensowania dodatkowych kosztów wynikających ze wzmocnienia EU ETS; 1.2. Utrzymanie krajowego planu inwestycyjnego (KPI) przy jednoczesnym uznaniu, ze inwestycje zawarte w KPI spełniają efekt zachęty, jako podstawowej formy alokacji darmowych uprawnień po 2020 r. Wprowadzenie wyłącznej decyzyjności państw członkowskich w ramach Funduszu Modernizacyjnego (FM), która jest konieczna, jeśli bezpłatnie przydzielane uprawnienia oraz FM mają wspierać realizację strategicznych dla uprawnionych państw członkowskich projektów inwestycyjnych Do skorzystania z bezpłatnego przydziału uprawnień oraz FM powinno zostać uprawnione szerokie spektrum projektów m.in. inwestycje dostosowujące do nowych norm środowiskowych; 1.3. Wykluczenie jakiegokolwiek kryterium emisyjności projektów wspieranych w ramach Funduszu Modernizacyjnego oraz bezpłatnego przydziału uprawnień, które jest podstawową gwarancją zachowania neutralności technologicznej projektowanych rozwiązań. 3

4 Wprowadzenie kryterium emisyjności projektów wg propozycji Parlamentu Europejskiego będzie stanowić dyskryminację technologiczną w ramach systemu wsparcia (modernizacji), co w konsekwencji może istotnie zaburzyć konkurencyjność rynku. Po przyjęciu przez Radę Europejską przedstawionych wyżej propozycji, w drodze porozumienia politycznego, powinno dojść do przyjęcia zmian w ogólnym podejściu Rady, które czyniłyby zadość wskazanym wyżej postulatom. Wówczas postulaty te mogłyby zostać na etapie negocjacji z Parlamentem Europejskim przedstawione jako warunek zgody Rady na zwiększenie ambicji redukcyjnych. Poprzez uniknięcie transferu kosztów zakupu uprawnień do emisji na odbiorcę końcowego, realizacja działań wskazanych w pkt będzie prowadzić do poprawy konkurencyjności całej polskiej gospodarki. 2. Jedynie, przyjęcie działań postulowanych w pkt pozwoli na utrzymanie obecnego znaczenia węgla kamiennego i brunatnego dla struktury wytwarzania energii elektrycznej w Polsce. W przypadku politycznego braku możliwości realizacji wariantu podstawowego, należy rozważyć wariant zapasowy, który pozwoli częściowo złagodzić wpływ polityki energetycznoklimatycznej na polską gospodarkę. W związku z ograniczeniami czasowymi wynikającymi z napiętego terminarza prac nad rewizją dyrektywy EU ETS oraz niesprzyjającymi uwarunkowaniami politycznymi zarówno w Radzie jak i Parlamencie Europejskim, PKEE pragnie zwrócić uwagę na możliwości negocjacyjne, jakie stwarzają obecnie dyskutowane propozycje rozwiązań legislacyjnych: 2.1. Wprowadzenie możliwości (według decyzji uprawnionego państwa członkowskiego) przeniesienia krajowego wolumenu uprawnień przeznaczonych do bezpłatnego przydziału po 2020 r. do Funduszu Modernizacyjnego przy utrzymaniu przez Radę braku limitów emisyjności w projektach wspieranych przez środki pochodzące z kompensacji. Takie rozwiązanie może okazać się korzystne dla Polski jeśli utrzymane zostanę niekorzystne warunki brzegowe dla skorzystania z derogacji CO2 w art. 10c zwłaszcza efekt zachęty, przetargi i możliwe wprowadzenie przez PE standardów emisji; 2.2. Wprowadzenie możliwości (według decyzji uprawnionego państwa członkowskiego) włączenia wolumenu uprawnień z puli solidarnościowej do przeznaczonej dla danego państwa członkowskiego puli uprawnień dostępnej w ramach Funduszu Modernizacyjnego 7 przy utrzymaniu przez Radę braku limitów emisyjności w projektach wspieranych przez środki pochodzące z kompensacji. Pozwoli to na zwiększenie mechanizmów kompensacyjnych dla polskiej energetyki w sytuacji rosnących kosztów zakupu uprawnień wynikających z reform EU ETS; 7 W przypadku Polski w latach będzie to 326 mln uprawnień. 4

5 2.3. Uzupełnienie art. 10d ust. 1a o modernizację konwencjonalnych źródeł wytwarzania energii elektrycznej, dzięki czemu takie inwestycje nie będą podlegać dodatkowej ocenie ze strony komitetu inwestycyjnego. Obecnie proponowane zapisy ze strony Rady UE ograniczają dofinansowanie źródeł wytwórczych wyłącznie do OZE. Dokonanie takiej oceny przez podmiot zewnętrzny stanowi dodatkowe ryzyko ujawnienia informacji poufnych, które mają szczególne znaczenie w sektorze strategicznym, jakim jest energetyka; 2.4. Usunięcie ze składu Komitetu Inwestycyjnego przedstawicieli państw nienależących do państw-beneficjentów. Funkcję nadzoru i kontroli nad wydatkowaniem funduszy w wystarczającym stopniu będą spełniać Europejski Bank Inwestycyjny oraz Komisja Europejska Powierzenie zarządzania FM państwom-beneficjentom, bez uwzględnienia w procesie decyzyjnym innych państw członkowskich, zostało wprost przewidziane w konkluzjach Rady Europejskiej z r., i model taki jest wystarczający do zapewnienia wydatkowania środków zgodnie z celami EU ETS; 2.5. Usunięcie restrykcyjnej definicji efektu zachęty (art. 10c ust. 2 lit. c) dotychczasowe zasady pomocy publicznej dla skorzystania z art. 10c przy przedłużeniu głównych głównych zasad ich funkcjonowania po 2020 r. w wystarczającym stopniu gwarantują dodatkowy charakter realizowanych przedsięwzięć. W związku z tym, efekt zachęty powinien zostać określony na zasadach analogicznych do tych obecnie obowiązujących. Propozycją wartą rozważenia jest wskazanie daty granicznej, od której podjęcie ostatecznej decyzji inwestycyjnej powinno prowadzić do uznania kwalifikowalności inwestycji do skorzystania z mechanizmów kompensacyjnych. Data ta mogłaby odpowiadać dniu przyjęcia konkluzji Rady Europejskiej ( r.) lub też dacie wejścia w życie rewizji dyrektywy EU ETS (przypuszczalnie koniec 2017 r.). 3. Podsumowując, pragniemy podkreślić, że podjęcie działań na rzecz przyjęcia postulatów proponowanych w pkt jest konieczne, na wypadek gdyby przedstawienie Radzie Europejskiej propozycji powrotu do dyskusji dotyczącej rewizji dyrektywy EU ETS nie znalazło poparcia wśród pozostałych europejskich partnerów. W tej sytuacji, jedynym możliwym obszarem działań pozostanie forum Rady UE, która musi również wyrazić zgodę na rewizję dyrektywy EU ETS. Stąd też kluczowe będzie uzyskanie w najbliższych tygodniach wpływu na brzmienie finalnego stanowiska Rady, w tym wybranie kluczowych priorytetów związanych z rewizją dyrektywy EU ETS. Realizacja proponowanych wyżej działań powinna uwzględnić obecnie znany kalendarz prac instytucji europejskich. Kolejna Rada Europejska jest zaplanowana na r., natomiast negocjacje prowadzone w trilogach rozpoczną się r. W związku z tym, już dziś należy podjąć pierwsze działania negocjacyjne mające na celu zagwarantowanie realizacji 5

6 możliwych do uzyskania postulatów. Optymalnym wariantem byłoby przedłużenie prac trilogów do czasu po posiedzeniu czerwcowej Rady Europejskiej, niemniej zarówno Parlament Europejski, Komisja Europejska, jak i przedstawiciele prezydencji w Radzie, będą przypuszczalnie dążyć do jak najszybszego zakończenia procedowania nad rewizją dyrektywy. W związku z tym, zasadne jest podjęcie negocjacji w ramach trilogów i skłonienie pozostałych państw członkowskich do poparcia na chwilę obecną postulatów ujętych w pkt , by w zależności od decyzji Rady Europejskiej, rozpocząć negocjowanie postulatów ujętych w pkt PKEE*** 6