PRAWNOFINANSOWE ASPEKTY JEDNOSTEKSAMORZADUTERYTORIALNEGO ZWIAZANYCH Z OCHRONA SRODOWISKA

Transkrypt

1 Maciej Rudnicki PRAWNOFINANSOWE ASPEKTY ZADAN PUBLICZNYCH JEDNOSTEKSAMORZADUTERYTORIALNEGO ZWIAZANYCH Z OCHRONA SRODOWISKA Stan prawny na dzien 31 grudnia 2005 r. WYDAWNICTWO KUL

2 SPIS TRESCI Wykaz skrotöw 7 Wstfp Podstawowa teza przyj^ta przez autora Uwagi dorv'czqce formalnej strony opracowania, przyj^tych konwencji terminologicznych oraz kluczowych problemow merytorycznych 24 Rozdzial I Prawnoustrojowe oraz ekonomiczno-finansowe uwarunkowania polskiej polityki ekologicznej Prawnoustrojowe uwarunkowania polityki ekologicznej Wybrane zasady polityki ekologicznej Wybrane cele polityki ekologicznej w zakresie uzytkowania zasobow naturalnych Wybrane cele polityki ekologicznej w zakresie jakosci srodowiska naturalnego Instrumenty i metody oddzialywania polityki ekologicznej Instrumenty prawne Instrumenty ekonomiczne Instrumenty finansowe Ekologiczna reforma podatkowa Stan srodowiska naturalnego w Polsce i jego wplyw na planowanie realizacji zadari publicznych j.s.t. zwi^zanych z ochrony srodowiska Gtowne problemy ochrony srodowiska majgce wplyw na planowanie realizacji zadan publicznych j.s.t. zwi^zanych z ochronq srodowiska Wplyw mi^dzynarodowych zobowi^zan Polski na realizacji zadan publicznych j.s.t. zwi^zanych z ochronq srodowiska Zobowiqzania akcesyjne Polski wobec Unii Europejskiej w obszarze srodowisko" zwiqzane z zadaniami publicznymi j.s.t Podstawy prawnoustrojowe oraz programowe polityki ochrony srodowiska UE Zobowiqzania akcesyjne Polski wobec UE w obszarze srodowisko" Prognoza wysokosci nakladow inwestycyjnych zwi^zanych z publicznymi inwestycjami proekologicznymi do roku

3 790 SPIS TRESCI Nowe obowi^zki jednostek samorzqdu terytorialnego zwiqzane z wdrazaniem prawa ochrony srodowiska Unii Europejskiej Inne wybrane mi^dzynarodowe zobowiqzania Polski w dziedzinie ochrony srodowiska Zadania publiczne j.s.t. zwi^zane z ochrony srodowiska oraz publiczne inwestycje proekologiczne jako element rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej System finansow publicznych UE i jego wplyw na polityk^ regionaln^ oraz realizowane w je; ramach zadania publiczne zwiqzane z ochrony srodowiska Wybrane problemy rozwoju regionalnego w Polsce i ich wplyw na zadania publiczne zwi^zane z ochrony srodowiska Najwazniejsze prawnofinansowe dylematy poiskiej polityki ekologicznej dotycz^ce zadan publicznych jednostek samorzqdu terytorialnego zwigzanych z ochronq srodowiska Aktualna sytuacja w sektorze publicznych inwestycji proekologicznych Program dzialan prawnofinansowych majqcych na celu unikni^cie luki finansowej w systemie finansowania zadan publicznych j.s.t. zwiqzanych z ochronq srodowiska 104 Rozdzial II Prawnofinansowe oraz ustrojowe aspekty prowadzenia przez jednostki samorzqdu terytorialnego dzialalnosci gospodarczej w zakresie zadan publicznych zwi^zanych z ochrony srodowiska Podstawy ustrojowe wykonywania przez j.s.t. zadan publicznych zwiqzanych z ochronq srodowiska Inwestycje proekologiczne jako inwestycje celu publicznego Zwigzek dzialalnosci gospodarczej jednostek samorzqdu terytorialnego z realizacjg publicznych inwestycji proekologicznych Zaklad budzetowy jako podmiot realizuj^cy publiczne inwestycje proekologiczne Sprawozdawczosc budzetowa jako analityczna podstawa oceny finansowych aspektow dzialalnosci zakladu budzetowego Zwiqzek migdzygminny i zwigzek powiatöw jako inwestor w systemie publicznych inwestycji proekologicznych Rola spötek kapitafowych z udziatem jednostek samorz^du terytorialnego w realizacji zadan publicznych zwi^zanych z ochrony srodowiska 139 Rozdzial III Prawnofinansowe aspekty zadan publicznych jednostek samorzqdu terytorialnego w dziedzinie gospodarki wodno-sciekowej Stan obecny gospodarki wodno-sciekowej w Polsce Krajowy Program Oczyszczania Sciekow Komunalnych Strategia Gospodarki Wodnej Aktualne problemy prawne w dziedzinie gospodarki wodno-sciekowej

4 SPISTRESCI Zasady gospodarowania wodami Zasady post^powania ze sciekami i osadami sciekowymi Zbiorowe zaopatrzenie w wod? oraz zbiorowe odprowadzanie sciekow Zasady zbiorowego zaopatrzenia w wod? i zbiorowego odprowadzania sciekow Zasady udzielania zezwoleri na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodg i zbiorowego odprowadzania sciekow oraz uchwalanie regulaminu Zasady ustalania taryf oraz zasady rozliczen za zbiorowe zaopatrzenie w wod? i zbiorowe odprowadzanie sciekow Standardy regulacji ekonomicznych, dost^pnosci do uslug oraz metodologii ustalania oplat w sektorze wodoci^gowo- -kanalizacyjnym Zrodla fmansowania inwestycji w dziedzinie gospodarki wodno- -sciekowej Wybrane prawnofinansowe zasady przygotowania przedsigwzigc inwestycyjnych w dziedzinie budowy oczyszczalni sciekow i systemow kanalizacji sanitarnej Wybrane prawnofinansowe zasady przygotowania przedsigwzi^c inwestycyjnych w dziedzinie uzdatniania wody i budowy systemow wodociqgowych 185 Rozdzial IV Prawnofinansowe aspekty zadan publicznych jednostek samorzqdu terytorialnego w dziedzinie gospodarki odpadami Stan obecny gospodarki odpadami w Polsce Glowne zadania w zakresie gospodarki odpadami Aktualne problemy prawne w dziedzinie gospodarki odpadami Optymalny prawnofinansowy model komunalnej gospodarki odpadami w Polsce Odpowiedzialnosc wladz publicznych za gospodark? odpadami Utrzymanie czystosci i porzqdku w gminach Instrumenty prawnofinansowe i administracyjne w komunalnej gospodarce odpadami Wybrane prawnofinansowe zasady przygotowania przedsigwzigc inwestycyjnych w dziedzinie gospodarki odpadami 212 Rozdzial V Prawnofinansowe aspekty zadan publicznych jednostek samorzqdu terytorialnego w dziedzinie ochrony powietrza zwiqzanych z gospodarkq energetycznq Stan obecny zwiqzany z dziedzinq ochrony powietrza Glowne zadania w zakresie ochrony powietrza Zalozenia krajowej polityki energetycznej Polska jako uczestnik polityki energetycznej UE Podstawy prawne polityki energetycznej realizowanej w UE 225

5 792 SPISTRESCI Traktat Karty Energetycznej Europejska Karta Energetyczna Inne dokumenty Polskie prawo energetyczne i jego znaczenie dla prowadzenia przez gminy gospodarki energetycznej oraz planowania i realizacji komunalnych inwestycji energetycznych Prawnofinansowe aspekty zadan wlasnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energi? elektryczn^, cieplo i paliwa gazowe Zasada dost^pu Trzeciej Strony do sieci Sprzedaz, przesylanie i dystrybucja energii Koncesja na wykonywanie dzialalnosci na rynku energetycznym Taryfy dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepla oraz oplaty za dostarczane do odbiorcy paliwa gazowe, energi? elektryczn^ lub cieplo Prawnofinansowe podstawy rozwoju rynku komunalnych inwestycji w odnawialne zrodla energii Projekt ustawy o racjonalnym wykorzystaniu odnawialnych zasoböw energii Mozliwosci wykorzystania odnawialnych zrodel energii w komunalnej gospodarce energetycznej Prawnofinansowe aspekty handln uprawnieniami do emisji do powietrza gazöw cieplarnianych i innych substancji Przewidywane prawnofinansowe konsekwencje dla (duzych) komunalnych wytworcow energii, wynikajqce z wdrozenia dyrektywy Parlamentu i Rady UE 2001/80/EC Trendy zmian w prawnosrodowiskowych uwarunkowaniach w horyzoncie do 2020 r. w odniesieniu do (duzych) komunalnych wytworcow energii Proekologiczne kierunki inwestycji (duzych) komunalnych wytworcow energii Prawnofinansowe aspekty termomodernizacji jako elementu systemu komunalnych inwestycji proekologicznych Third Party Financing oraz Energy Saving Company jako alternatywne sposoby realizacji komunalnych inwestycji termomodernizacyjnych Wybrane prawnofinansowe zasady przygotowania przedsigwzigc inwestycyjnych w dziedzinie ochrony powietrza 279 Rozdzial VI Fundusze publiczne jako zrodlo finansowania zadan publicznych j. s.t. zwiqzanych z ochronq srodowiska System dochodöw j.s.t. jako podstawa samodzielnosci w planowaniu wydatkow na zadania publiczne zwiqzane z ochrony srodowiska Instrumenty budzetowe wspomagaj^ce realizacjg inwestycji proekologicznych jednostek samorzqdu terytorialnego w nowej ustawie o finansach publicznych 294

6 SPIS TRESCI Dotacje celowe oraz instrumenty powiqzane Aktywne wykorzystania budzetu w zarzqdzaniu inwestycjami proekologicznymi jednostki samorz^du terytorialnego na gründe nowej ustawy o finansach publicznych Budzet zadaniowy oraz budzet celow i efektywnosci Budzetowe zasady dotyczqce gospodarowania srodkami finansowymi pochodz^cymi z Unii Europejskiej Prefinansowanie Inne instrumenty budzetowe wspomagaj^ce wydatkowanie srodkow pochodzqcych z budzetu UE (wspolfinansowanie, rezerwa celowa, budzetowe klauzule wylgczajgce) Oddzialywanie panstwowego dlugu publicznego oraz deficytu sektora finansow publicznych na wydatki inwestycyjne j.s.t Celowe fundusze ekologiczne w systemie finansowania zadan publicznych j.s.t. zwiqzanych z ochrony srodowiska Organizacja celowych funduszy ekologicznych Zrodla przychodow celowych funduszy ekologicznych Przeznaczenie wydatkow celowych funduszy ekologicznych Instrumenty finansowe stosowane przez celowe fundusze ekologiczne Prawnofinansowe aspekty przyznawania przez celowe fundusze ekologiczne dofinansowania na przedsigwzi^cia inwestycyjne zwi^zane z ochrony srodowiska Narodowy Fundusz Ochrony Srodowiska i Gospodarki Wodnej Wnioski dotycz^ce funkcjonowania celowych funduszy ekologicznych Fundusz Rozwoju Inwestycji Komunalnych jako Instrument wspomagajqcy realizacji inwestycji proekologicznych jednostek samorzqdu terytorialnego Fundusz Por^czen Unijnych Wspieranie publicznych inwestycji proekologicznych przez Fundacjg EkoFundusz 355 Rozdzial VII Finansowanie z funduszy Unii Europejskiej zadan publicznych jednostek samorzqdu terytorialnego zwiqzanych z ochrony srodowiska Fundusz PHARE Aktualny stan wydatkowania srodkow funduszu ISPA Finansowanie zadan publicznych j.s.t. zwiqzanych z ochrony srodowiska ze srodkow Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jako funduszu strukturalnego Warunki efektywnego wykorzystania srodkow strukturalnych UE w Polsce Podstawy programowe strategii wydatkowania w Polsce srodkow funduszy UE na ochrong srodowiska Narodowy Plan Rozwoju na lata Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego na lata

7 794 SPIS TRESCI Podstawy Wsparcia Wspolnoty Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego Uzupelnienie ZPORR Wybrane prawnofinansowe problemy dotyczqce zasad przygotowania i realizacji projektow wspolfinansowanych ze srodkow Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Udzial EFRR w finansowaniu przedsi?wzi?c inwestycyjnych Poj^cie kwalifikowalnosci w ramach EFRR Kwalifikowalnosc projektow Kwalifikowalnosc wydatkow Zalqczniki do wniosku o dofinansowanie projektu ze srodkow EFRR Zasady dofinansowania ze srodkow EFRR publicznych inwestycji proekologicznych jako elementu realizacji celu strategicznego ZPORR Finansowanie infrastruktury ochrony srodowiska w ramach Priorytetu I ZPORR Wybrane prawnofinansowe problemy dotyczgce zasad realizacji projektow w ramach ZPORR Finansowanie zadan publicznych j.s.t. zwiqzanych z ochrony srodowiska ze srodkow Funduszu Spojnosci Udzial Funduszu Spojnosci w finansowaniu publicznych inwestycji proekologicznych Priorytetowe przedsigwzigcia inwestycyjne w zakresie ochrony srodowiska wspierane przez Fundusz Spojnosci Wybrane problemy dotyczgce przygotowania i realizacji przedsigwzigc inwestycyjnych wspolfinansowanych przez Fundusz Spojnosci Przygotowanie przedsigwzigcia do finansowania przez FS Zastosowanie kontraktow budowlanych FIDIC we wdrazaniu projektow wspolfinansowanych przez FS Struktura instytucjonalna Beneficjenta w przedsigwzigciach finansowanych przez FS Inne zrödla finansowania publicznych inwestycji proekologicznych w ramach srodkow i funduszy UE Srodki Europejskiego Banku Inwestycyjnego Inteligentna Energia dla Europy Fundusz LIFE Prawnofinansowe zagadnienia realizacji publicznych inwestycji proekologicznych w ramach migdzynarodowej wspolpracy regionalnej j.s.t INTERREG III jako Instrument wspierajqcy inwestycje proekologiczne w ramach migdzynarodowej wspolpracy jednostek samorzqdu terytorialnego 452 Rozdzial VIII Prawnofinansowe aspekty finansowania ze zrodel komercyjnych zadan publicznych jednostek samorzqdu terytorialnego zwiqzanych z ochrony srodowiska 461

8 SPIS TRESCI Usiugi bankowe jako instrumenty wspomagajqce realizacji publicznych inwestycji proekologicznych Zasady zaciqgania kredytu komercyjnego przez j.s.t. w swietle nowej ustawy o finansach publicznych Zdolnosc kredytowa j.s.t Waluta kredytu Kredyt konsorcjalny Kredyt pomostowy Kredyt na wspolfinansowanie projektow dofinansowanych ze srodkow UE (kredyt wspolfinansujqcy projekt z doplatami ze srodkow UE) Promesa kredytowa Zabezpieczenie kredytu Bankowa obsluga budzetu j.s.t Prowadzenie rachunku biez^cego j.s.t Rachunek wspolny jednostek samorzqdu terytorialnego Rachunek projektu (wyodrgbniony rachunek biezqcy) Rachunek projektu z depozytem zablokowanym (wyodrgbniony rachunek biezqcy z depozytem zablokowanym) Gwarancja bankowa jako Instrument wspomagaj^cy realizacji publicznej inwestycji proekologicznej Bankowa gwarancja przetargowa Bankowa gwarancja dobrego wykonania umowy Akredytywa dokumentowa Usiugi zabezpieczajqce przed ryzykiem zmiany stop procentowych Umowa o przyszlq stopi procentowq (kontrakt Forward Rate Agreement) Usiugi zabezpieczajqce przed ryzykiem walutowym (negocjowane terminowe transakcje wymiany walut z dostawq waluty - Outright Forward) Bankowa obsluga emisji obligacji Bank Ochrony Srodowiska S.A. jako wyspecjalizowany bank w finansowaniu inwestycji srodowiska Srodki Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju Srodki Banku Swiatowego Usiugi ubezpieczeniowe jako instrumenty wspomagajgce realizacji publicznych inwestycji proekologicznych Gwarancje ubezpieczeniowe Ubezpieczeniowa gwarancja przetargowa Ubezpieczeniowa gwarancja zwrotu zaliczki Ubezpieczeniowa gwarancja dobrego wykonania umowy Ubezpieczeniowa gwarancja usuniicia wad i usterek Ubezpieczeniowa gwarancja splaty naleznosci celnych i podatkowych 500

9 796 SPISTRESCI Ubezpieczeniowa gwarancja zaplaty wierzytelnosci handlowych Ubezpieczenia zwiqzane z procesem inwestycyjnym Ubezpieczenie budowlano-montazowe Ubezpieczenie ryzyk budowlanych Ubezpieczenie sprz^tu i maszyn budowlanych Ubezpieczenie maszyn i urz^dzen od uszkodzen Ubezpieczenie maszyn i urzqdzen od szköd elektrycznych Leasing jako zrödlo finansowania publicznych inwestycji proekologicznych Warunki wspölfinansowania leasingu na rzecz leasingodawcy (finansujqcego) Warunki wspölfinansowania leasingu na rzecz leasingobiorcy (korzystaj^cego) Obligacje jako Instrument finansowy rynku kapitalowego stuzqcy pozyskiwaniu kapitalu na zadania publiczne j.s.t. zwiqzane z ochrony srodowiska Istota obligacji jako przedmiotu inwestycji na rynku kapitalowym Formaine aspekty emisji obligacji Emisja obligacji ogolnego zadluzenia przez j.s.t. oraz przez spolki kapitalowe z udzialem j.s.t Modele emisji obligacji komunalnych Zalety i wady obligacji komunalnych jako sposobu pozyskania finansowania Koszty emisji obligacji komunalnych Potencjalni nabywcy obligacji komunalnych Rating jako warunek udanej emisji obligacji Poj^cie ratingu na gruncie prawa polskiego Opis przykladowej skali ratingowej Eco-rating Wybrane problemy prawnofinansowe zwiqzane z emisji obligacji ogolnego zadluzenia przez jednostki samorzgdu terytorialnego oraz przez spolki kapitalowe z udzialem j.s.t Doswiadczenia z dotychczasowej emisji obligacji komunalnych Glowne przeslanki przemawiajqce za emisjq obligacji ogolnego zadluzenia przez j.s.t Obligacje przychodowe jako zrödlo finansowania zadan publicznych jednostek samorzqdu terytorialnego zwigzanych z ochronq srodowiska Formaine aspekty emisji obligacji przychodowych Aspekty decydujqce o atrakcyjnosci obligacji przychodowych dla j.s.t. jako emitentöw Wykorzystanie sekurytyzacji przez j.s.t. w pozyskiwaniu srodkow finansowych na publiczne inwestycje proekologiczne Zalozenia modelowe programu sekurytyzacyjnego Sekurytyzacja na podstawie ustawy o funduszach inwestycyjnych Projekt ustawy o sekurytyzacji 573

10 SPISTRESCI Ekologiczne fundusze inwestycyjne Prawnofinansowe aspekty uczestniczenia j.s.t. w rynku instrumentow kapitalowych Metody oceny ekonomicznej i finansowej publicznych przedsi?wzi?c inwestycyjnych w dziedzinie ochrony srodowiska Powszechnie stosowane zafozenia i kryteria analizy ekonomicznej i finansowej publicznych inwestycji proekologicznych Metody i wskazniki oceny publicznych inwestycji proekologicznych Analiza kosztöw i korzysci spolecznych Analiza efektywnosci kosztowej Analiza wielokryterialna Analiza wrazliwosci Wartosc biez^ca netto (Net Present Value) Wewn^trzna stopa zwrotu (Internal Rate of Return) Wskaznik dynamicznego kosztu jednostkowego Analiza SWOT w dziedzinie publicznych inwestycji proekologicznych 587 Rozdzial IX Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda realizacji zadan publicznych jednostek samorzqdu terytorialnego zwiqzanych z ochronq srodowiska Poj^cie oraz istota prywatyzacji zadan publicznych Szanse i ryzyka zwigzane z realizacji przedsigwzigc publiczno-prywatnych Uczestnicy przedsi^wzi^c publiczno-prywatnych Metodyka podejmowania przez podmiot publiczny decyzji o przystqpieniu do realizacji partnerstwa publiczno-prywatnego Aspekty spoleczno-polityczne przedsigwzigc publiczno-prywatnych Aspekty maj^tkowe przedsigwzi^c publiczno-prywatnych Aspekty finansowe przedsigwzigc publiczno-prywatnych Proces realizacji transakcji PPP Zarzqdzanie ryzykiem w przedsi^wzifriu PPP Modele relacji prawnofinansowych i prawnoorganizacyjnych pomigdzy uczestnikami przedsigwzigc publiczno-prywatnych Service and Management Contracts of PPP (SMC PPP) Umowa serwisowa Umowa o zarz^dzanie Renovation-Operate-Transfer (ROT) Umowa dzierzawy i umowa koncesyjna (Contract Add Operate Concession) Privatization, Financing and Public Private Partnerships (PFPPP) Umowa prywatyzacyjna - prywatyzacja majqtku, uslugi lub podmiotu zarzqdzajqcego Infrastruktur^ Klauzula earn out Build-Operate-Transfer (BOT) Umowy typowe BOT (Build-Operate-Transfer) Umowa leasingowa (Build-Lease oraz Build-Lease-Transfer)

11 798 SPIS TRESCI Umowa Build-Transfer Umowa Design-Build-Finance-Operate-Own Koncesja na roboty budowlane w swietle prawa zamowieri publicznych Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym Definicja legalna partnerstwa publiczno-prywatnego Tryb wyboru partnera prywatnego Umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym : Wklad wlasny podmiotu publicznego i wynagrodzenie podmiotu prywatnego Wspölna spolka kapitalowa podmiotu publicznego i prywatnego Postulaty de lege ferenda dotyczgce przepisöw ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym Wnioski koncowe dotyczqce realizacji partnerstwa publiczno- -prywatnego Odpowiedzialnosc jednostek samorzqdu terytorialnego za szkody wyrzqdzone przez podmioty prawa prywatnego wykonujqce powierzone im zadania publiczne w dziedzinie ochrony srodowiska 666 Rozdzial X Kwestie prawnopodatkowe dotyczqce inwestycji infrastrukturalnych realizowanych w ramach zadan publicznych jednostek samorzqdu terytorialnego zwiqzanych z ochronq srodowiska Ksztaltowanie sig wspolnych regul podatku od towarow i uslug w UE Opodatkowanie podatkiem od towarow i uslug organow wladzy publicznej i obslugujqcych je urzgdow Opodatkowanie podatkiem od towarow i uslug swiadczenia uslug publicznych Opodatkowanie podatkiem od towarow i uslug nabycia lub importu towarow i uslug sfinansowanych ze srodkow bezzwrotnej pomocy zagranicznej Skutki prawnopodatkowe dla podmiotow realizujqcych publiczne inwestycje proekologiczne finansowane ze srodkow bezzwrotnej pomocy zagranicznej Kwestie prawnopodatkowe zwiqzane z zagadnieniem kwalifikowalnosci wydatköw w ramach projektow realizowanych ze srodkow funduszy strukturalnych UE Opodatkowanie spolki typu SPV w kontekscie transakcji sekurytyzacji aktywow finansowych Prawnopodatkowe aspekty partnerstwa publiczno-prywatnego Opodatkowanie prywatyzacji bezposredniej spolki kapitalowej (jako przedsi?biorstwa) ze 100% udzialem j.s.t Rachunkowosc przedsi wzi?c publiczno-prywatnych Podatek od nieruchomosci w kontekscie publicznych inwestycji proekologicznych 719

12 SPISTRESCI 799 Zakonczenie 727 Literatura 733 I. Monografie 733 II. Artykuly 751 III. Zrodla prawa 764 IV. Inne zrodla 782