Prawne podstawy ochrony środowiska

Transkrypt

1 Prawne podstawy ochrony środowiska Aleksander Lipiński 5. wydanie Warszawa 2010

2 SPIS TREŚCI Wykaz ważniejszych skrótów Od Autora Rozdział pierwszy Wprowadzenie do prawnej ochrony środowiska Konstytucyjne podstawy ochrony środowiska Źródła prawa ochrony środowiska Planowanie (programowanie) ochrony środowiska Przedmiot ochrony i jej istota Podstawowe zasady prawa ochrony środowiska Niektóre cechy prawnego modelu ochrony środowiska Podstawowa literatura...37 Rozdział drugi Dostęp do informacji o środowisku Jawność informacji o środowisku Państwowy monitoring środowiska Dostęp do informacji publicznej Podstawowa literatura...50 Rozdział trzeci Niektóre postępowania dotyczące ochrony środowiska Uwagi ogólne Strony postępowań administracyjnych dotyczących środowiska Współdziałanie w postępowaniu administracyjnym Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko Uwagi ogólne Strategiczne oceny oddziaływania na środowisko Oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko Postępowanie transgraniczne Postępowanie z udziałem społeczeństwa Kompensacja przyrodnicza i postępowanie kompensacyjne Postępowanie w sprawie programu dostosowawczego Podstawowa literatura

3 Rozdział czwarty Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne jako instrument ochrony środowiska Uwagi wprowadzające Polityka przestrzenna państwa Planowanie przestrzenne w województwie Planowanie przestrzenne w powiecie Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Ustalanie przeznaczenia terenu w razie braku planu miejscowego Lokalizacja inwestycji celu publicznego Warunki zabudowy Obowiązki niektórych organów administracji Niektóre rozwiązania szczególne Inwestycje drogowe Cmentarze Grzebowiska zwierząt Planowanie przestrzenne obszarów morskich Podstawowa literatura Rozdział piąty Prawne instrumenty ochrony powierzchni ziemi Uwagi wstępne Powszechna ochrona powierzchni ziemi Prawna ochrona gruntów rolnych i leśnych Podstawowa literatura Rozdział szósty Prawne problemy gospodarki wodnej Uwagi ogólne Plany gospodarki wodnej Własność wód Korzystanie z wód Pozwolenie wodnoprawne Ochrona wód Ochrona przed powodzią oraz przed suszą Budownictwo wodne Spółki wodne i związki wałowe Organy administracji wodnej Państwowa służba hydrologiczno-meteorologiczna oraz hydrogeologiczna Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków Podstawowa literatura Rozdział siódmy Gospodarowanie geologicznymi zasobami środowiska Zasady ogólne Koncesje

4 3. Prace geologiczne Planowanie przestrzenne na terenie górniczym Zakład górniczy i jego ruch Administracja geologiczna Nadzór górniczy Podstawowa literatura Rozdział ósmy Prawna ochrona roślin i zwierząt Uwagi ogólne Powszechna ochrona roślin Parki gminne Gospodarka leśna Niektóre szczególne formy gospodarki leśnej Służba Leśna Podstawy ochrony zwierząt Ochrona humanitarna zwierząt Doświadczenia na zwierzętach Ochrona użytkowa zwierząt Ochrona weterynaryjna zwierząt Organizmy zmodyfikowane genetycznie Podstawowa literatura Rozdział dziewiąty Prawna ochrona przyrodniczych wartości środowiska Charakterystyka ochrony konserwatorskiej Administracja ochrony przyrody Ochrona przyrody a prawo własności Ochrona obszarowa Obszary Natura Ochrona indywidualna Ochrona gatunkowa roślin i zwierząt Ogrody botaniczne, zoologiczne oraz ośrodki rehabilitacji zwierząt Ochrona uzdrowiskowa Ochrona zabytków Niektóre problemy starych form ochrony przyrody Podstawowa literatura Rozdział dziesiąty Niektóre zagadnienia prawa emisyjnego Wprowadzenie Instalacje i urządzenia Ochrona powietrza Ochrona przed hałasem Pozwolenia emisyjne

5 Zasady ogólne Pozwolenie na emisję gazów (pyłów) do powietrza Pozwolenie zintegrowane Obrót prawami emisji do powietrza Ochrona warstwy ozonowej Substancje i produkty Substancje i preparaty chemiczne Ochrona przed promieniowaniem jonizującym System oceny zgodności i normalizacja Analiza porealizacyjna i przegląd ekologiczny Obszary ograniczonego użytkowania Strefy przemysłowe Niektóre problemy ochrony środowiska w budownictwie Podstawowa literatura Rozdział jedenasty Postępowanie z odpadami oraz utrzymanie czystości (porządku) Źródła prawa Odpady i ich rodzaje Podstawowe zasady postępowania z odpadami Opakowania i odpady opakowaniowe Recykling pojazdów Niektóre inne rodzaje odpadów Unieszkodliwianie odpadów Odpady promieniotwórcze Międzynarodowy obrót odpadami Czystość i porządek Podstawowa literatura Rozdział dwunasty Stany szczególnego zagrożenia Stan klęski żywiołowej Zadania ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz wojewodów Zapobieganie poważnym awariom przemysłowym Zadania jednostek ochrony przeciwpożarowej Wnioski Niektóre problemy usuwania skutków zdarzeń nadzwyczajnych Podstawowa literatura Rozdział trzynasty Niektóre prawno-finansowe instrumenty ochrony środowiska Wprowadzenie W zakresie gospodarki gruntami rolnymi (leśnymi) Opłaty za korzystanie ze środowiska Opłaty podwyższone (sankcyjne) Opłaty za usuwanie drzew (krzewów)

6 6. Opłaty za działalność regulowaną prawem geologicznym i górniczym Niektóre inne rodzaje opłat Administracyjne kary pieniężne w prawie ochrony środowiska Niektóre pozostałe kary pieniężne Restrukturyzacja opłat podwyższonych oraz administracyjnych kar pieniężnych Uwagi końcowe Podstawowa literatura Rozdział czternasty Niektóre problemy finansowania ochrony środowiska Wprowadzenie Fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych Fundusz Leśny Niektóre pozostałe sposoby finansowania ochrony środowiska Podstawowa literatura Rozdział piętnasty Niektóre rodzaje odpowiedzialności Odpowiedzialność cywilna (zasady ogólne) Niektóre szczególne zasady odpowiedzialności odszkodowawczej W prawie ochrony środowiska W prawie geologicznym i górniczym W prawie atomowym W ustawie o organizmach genetycznie zmodyfikowanych W ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku Wnioski Ochrona środowiska a prawo własności Odpowiedzialność administracyjna Przestępstwa i wykroczenia przeciwko środowisku Odpowiedzialność podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary Zbieg podstaw odpowiedzialności Podstawowa literatura Rozdział szesnasty Zadania niektórych organów administracji publicznej oraz organizacji społecznych w zakresie ochrony środowiska Uwagi ogólne Niektóre organy administracji rządowej w zakresie ochrony środowiska Niektóre zadania wojewodów Niektóre zadania organów samorządu terytorialnego Zadania niektórych organizacji społecznych Podstawowa literatura

7 OD AUTORA Dokonana w ostatnich latach przebudowa i nadal trwająca rozbudowa prawnego modelu ochrony środowiska (gospodarowania jego zasobami) znajdują swe uzasadnienie przede wszystkim w przemianach społeczno-politycznych końca lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia i w urynkowieniu gospodarki Rzeczpospolitej Polskiej. Ustawodawca przez wiele lat nie dostrzegał potrzeby regulacji wielu problemów ochrony środowiska. Niektóre z nich pojawiły się dopiero wraz z urynkowieniem gospodarki. Decydującym czynnikiem stały się przede wszystkim procesy integracji europejskiej, a zwłaszcza poprzedzające uzyskanie przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Niezbędną przesłanką tego ostatniego było bowiem wdrożenie unijnych wymagań ochrony środowiska. Mają one charakter otwarty i ulegają nieustannym przemianom. Nic więc dziwnego, że polski model prawnej ochrony środowiska w znacznym stopniu koresponduje z wymaganiami wspólnotowymi, przede wszystkim zaś zawiera rozwiązania zmierzające do ich implementacji. Sposób tej ostatniej nierzadko budzi jednak wątpliwości. W konsekwencji system prawa ochrony środowiska w Polsce ulega nieustannym przemianom. Ilość rozwiązań składających się na te wymagania wykazuje stałą tendencję rosnącą. Dość wspomnieć, że w 2001 r. uchwalono ponad dziesięć (niekiedy niezwykle obszernych) ustaw bezpośrednio odnoszących się do problematyki ochrony środowiska, dokonując jednocześnie znaczącej nowelizacji niemal wszystkich pozostałych. Niemal corocznie pojawiają się rozwiązania dotyczące problemów, które jeszcze do niedawna pozbawione były regulacji prawnej bądź była ona fragmentaryczna. Inna rzecz, że ustalenie co wchodzi w skład prawnego pojęcia środowisko nie jest proste, co przekłada się na zakres wymagań odnoszących się do jego ochrony. Omawiany stan prawny jest jednocześnie niezmiernie rozproszony, cechuje się licznymi powtórzeniami, nadmierną drobiazgowością (o ile nie można mu postawić zarzutu nadregulacji prowadzącej do paraliżu niektórych rodzajów działalności) oraz brakiem konsekwencji (czego dowodem są niekiedy rozbieżne rozwiązania dotyczące podobnych sytuacji). Dodatkową trudność sprawiają nieustanne zmiany nawet niedawno uchwalonych ustaw. Dość wspomnieć, że kluczowa z punktu widzenia tematu ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska 1, w ciągu dziewięciu lat obowiązywania została zmieniona niemal osiemdziesiąt razy, a kolejnych jej nowelizacji można spodziewać się w najbliższym czasie. Przyczyny tej sytuacji są złożone. W szczególności należy do nich potrzeba dostosowywania naszego prawa do zmieniających się wymagań 1 Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. 13

8 prawa UE. Te ostatnie nie zawsze są dostatecznie czytelne. Polski ustawodawca nie ma zresztą zdecydowanej wizji zamierzonej regulacji, co powoduje dezintegrację prawnego modelu ochrony środowiska. Znaczącym źródłem trudności staje się przyjęta technika legislacyjna. Miejscami jest ona wręcz nieporadna, nieczytelna i skutkuje rozwiązaniami, których nie da się racjonalnie zastosować. Wielokrotnie można je ocenić jako nadmiernie restrykcyjne. Z wielu przyczyn można im postawić zarzut niekonstytucyjności. Cechują się one wyjątkowym brakiem stabilności. Przykładem mogą być wymagania składające się na tzw. powszechną ochronę drzew (krzewów). Co kilka lat są one zmieniane, przechodząc z jednej skrajności w drugą. Źródłem kolejnych wątpliwości staje się niesłychanie ocenna i pozbawiona dostatecznej precyzji terminologia ustawowa. Nieprzemyślane zmiany stanu prawnego powodują, że niekiedy ustalenie, czy dany akt normatywny obowiązuje, staje się niezwykle trudne, potęgując stan niepewności prawnej. Zwraca uwagę znaczny koszt realizacji obowiązków składających się na prawny system ochrony środowiska, co najprościej dostrzec badając prawno-ekonomiczne instrumenty tej ochrony (opłaty za korzystanie ze środowiska, administracyjne kary pieniężne itd.) bądź wymagania związane z ograniczaniem emisji. Wdrażanie tych ostatnich przeważnie pociąga za sobą znaczne koszty. Nic więc dziwnego, że podmioty korzystające ze środowiska coraz częściej poszukują pomocy specjalistów, znających prawne uwarunkowania ochrony środowiska. Obserwacja praktyki prowadzi natomiast do wniosku, że sporo indywidualnych rozstrzygnięć z omawianego zakresu cechuje się istotnymi usterkami, nierzadko noszącymi charakter rażącego naruszenia prawa. Stan ten częstokroć utrudnia racjonalne korzystanie ze środowiska, w tym rozwój gospodarczy. W rezultacie niektóre z rozwiązań składających się na prawny model ochrony środowiska (gospodarowania jego zasobami) mogą funkcjonować tylko w ograniczonym zakresie. Niska jest również świadomość omawianych wymagań zarówno po stronie ich adresatów, jak i pracowników organów właściwych do ich stosowania. Konsekwencją tego stanu jest potencjalna wadliwość wielu rozstrzygnięć dotyczących korzystania ze środowiska i jego ochrony. Wspomniane wyżej okoliczności powodują, że ustalenie znaczenia komentowanych rozwiązań nie jest łatwe. Syntetyczna, a jednocześnie zwięzła i przystępna analiza prawnego modelu ochrony środowiska jest zadaniem niezwykle trudnym. Celem skryptu jest dostarczenie studentom (zwłaszcza prawa i administracji) podstawowych informacji z zakresu przedmiotu, z pełną świadomością licznych uproszczeń, uogólnień i pomijania wielu szczegółów. Z tych samych przyczyn część zagadnień (na przykład odnoszących się do ochrony środowiska morskiego czy też składających się na międzynarodowe prawo ochrony środowiska) musiała pozostać poza ramami opracowania. Układ skryptu może być dyskusyjny, tym bardziej, że zarówno złożoność (w tym wielowątkowość) omawianej regulacji prawnej, niefortunna technika legislacyjna, jak i wzajemne przenikanie się wielu spośród poruszanych problemów w znacznym stopniu utrudniły zachowanie przejrzystego schematu. Skrypt zasadniczo przedstawia stan prawny na dzień 21 października 2010 r. Aleksander Lipiński 14

9 Rozdzia³ pierwszy WPROWADZENIE DO PRAWNEJ OCHRONY ŚRODOWISKA 1. Konstytucyjne podstawy ochrony środowiska 1.1. Pojęcia środowisko i jego ochrona zrobiły oszałamiającą karierę w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat, czego przyczyny należy upatrywać w zagrożeniach stwarzanych przede wszystkim przez rozwój gospodarczy, a zwłaszcza wobec perspektywy wyczerpania się zasobów środowiska niezbędnych dla życia człowieka. Konsekwencją świadomości tych czynników stały się rozwiązania normatywne wymuszające zmianę zachowania się człowieka w stosunku do otaczającej go przyrody. Chociaż prawnych instrumentów chroniących środowisko (jego oznaczone elementy) można poszukiwać już w zamierzchłej przeszłości, to jednak w istocie wynikające z nich wymagania ochronne przeważnie służyły interesom ówcześnie panujących (związanych na przykład z łowiectwem, górnictwem). Prawo ochrony środowiska we współczesnym znaczeniu tego określenia, tj. rozumiane jako instrumenty odnoszące się do ochrony środowiska jako całości (a nie jego poszczególnych elementów) zaczęło się kształtować dopiero w drugiej połowie ubiegłego stulecia Z inicjatywy Sekretarza Generalnego ONZ w 1969 r. powstał raport Człowiek i Środowisko, w którym przedstawiono charakterystykę zagrożeń dla środowiska stanowiących konsekwencje rozwoju gospodarczego oraz zwrócono uwagę na potrzebę podjęcia przez całą społeczność międzynarodową wspólnych działań zmierzających do ochrony środowiska. Raport stał się podstawą zwołania konferencji międzynarodowej (Sztokholm 1972) z udziałem ponad 100 państw, poświęconej poruszonym w nim zagadnieniom. Jej finałem stało się uchwalenie tzw. Deklaracji sztokholmskiej określającej 26 zasad, uznawanych za podwaliny prawa ochrony środowiska. Zalicza się do nich zwłaszcza: konieczność podejmowania wspólnych wysiłków wszystkich państw na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska, potrzebę postrzegania nowego prawa człowieka, jakim jest prawo do życia, do czego niezbędny jest m.in. właściwy stan środowiska, ochronę środowiska jako obowiązek wszystkich państw, które odpowiadają za jej realizację, Deklaracja sztokholmska 15

10 potrzebę ochrony środowiska (jego zasobów naturalnych) w interesie przyszłych pokoleń, czego konsekwencją jest konieczność racjonalnego (oszczędnego) wykorzystania zasobów nieodnawialnych, konieczność ograniczenia emisji zanieczyszczeń (do wody, powietrza, ziemi), przyjęcie, że podstawowym instrumentem łagodzenia konfliktów pomiędzy potrzebami rozwoju i ochroną środowiska jest system planowania, uznanie, że suwerenność państwa w odniesieniu do znajdujących się na jego terytorium zasobów środowiska nie uprawnia do wykorzystywania ich w sposób wyrządzający szkody poza obszarem objętym tą suwerennością, odpowiedzialność wszystkich państw za stan środowiska. Deklaracja sztokholmska nie jest umową międzynarodową. Zalicza się ją do pomocniczych źródeł prawa międzynarodowego (soft law). Ma ona jednak znaczenie przełomowe. Od 1972 r. rozpoczął się bowiem żywiołowy rozwój prawa ochrony środowiska zarówno w płaszczyźnie międzynarodowej, jak i wewnątrzkrajowej. Szczyt Ziemi RIO W 1992 r. odbyła się w Rio de Janeiro konferencja NZ Środowisko i Rozwój (określana jako Szczyt Ziemi ). W jej wyniku przyjęto m.in.: deklarację w sprawie środowiska i rozwoju stanowiącą rozwinięcie deklaracji sztokholmskiej (kładzie m.in. nacisk na potrzebę dalszego rozwoju prawa międzynarodowego i krajowego dotyczącego ochrony środowiska, w tym wymagań określających obowiązki o charakterze prewencyjnym), tzw. globalny program działań Agenda 21; jego wiodącym motywem jest zasada zrównoważonego rozwoju oznaczająca, że rozwój gospodarczy (zaspokajanie potrzeb społecznych) musi uwzględniać ograniczone możliwości wykorzystywania zasobów środowiska, a rozwój społeczno-gospodarczy i ochrona środowiska nie mogą być traktowane rozłącznie, deklarację o ochronie lasów, wskazującą na konieczność zrównoważonego rozwoju lasów wszystkich typów i określającą ich znaczenie dla ochrony środowiska (racjonalnego gospodarowania jego zasobami), konwencję o ochronie różnorodności biologicznej Kolejna konferencja poświęcona omawianej problematyce Światowy Szczyt na temat Zrównoważonego Rozwoju (RIO+10) odbyła się w Johannesburgu we wrześniu 2002 r. Dokonano wówczas przeglądu sposobu realizacji zobowiązań przyjętych w Rio de Janeiro (raport Sekretarza Generalnego ONZ w sprawie wdrażania Agendy 21). Jednym z efektów RIO+10 jest deklaracja w sprawie zrównoważonego rozwoju. Jej kluczowe postanowienia sprowadzają się do uznania, że: za zrównoważony rozwój odpowiedzialność ponosi cała społeczność międzynarodowa, 16

11 efektem działalności człowieka jest pogarszanie się stanu środowiska w skali globalnej, polegające m.in. na zmniejszaniu się różnorodności biologicznej oraz powstawaniu negatywnych zmian klimatu, co w rezultacie pozbawia wielu ludzi możliwości godnego życia, korzyści związane z globalizacją gospodarki nie rozkładają się równomiernie, a kraje rozwijające się nie są w stanie sprostać wyzwaniom związanym z potrzebą zapewnienia zrównoważonego rozwoju, warunkami niezbędnymi do osiągnięcia tego celu są m.in. wykorzenienie ubóstwa (co wymaga pomocy krajom rozwijającym się zarówno w celu wdrożenia standardów środowiskowych, jak i w celu usunięcia różnych niekorzystnych zjawisk zagrażających rozwojowi gospodarczemu), zmiana wzorców konsumpcji oraz ochrona zasobów naturalnych Stosownie do art. 5 Konstytucji 1 Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5). Obowiązkiem władz publicznych jest m.in. zapobieganie negatywnej dla zdrowia ludzkiego degradacji środowiska (art. 68 ust. 4), tworzenie warunków ochrony środowiska oraz prowadzenie polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu społeczeństwu i przyszłym pokoleniom, udzielanie każdemu informacji o stanie i ochronie środowiska, a także wspieranie działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy jego stanu (art. 74). Rozwiązania te oznaczają m.in., że wspomniane potrzeby ochronne powinny być zapewniane w toku działalności wszystkich organów Rzeczpospolitej Polskiej zarówno na etapie tworzenia prawa, jak i jego stosowania, a nadto w toku działań o charakterze niewładczym (organizatorskim, edukacyjnym itp.). konstytucyjne podstawy ochrony środowiska 1.6. Konstytucja przewiduje ponadto, że potrzeby ochrony środowiska mogą uzasadniać wprowadzenie ustawowych ograniczeń w zakresie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3). Przykładem mogą być różne rozwiązania kształtujące treść prawa własności (zwłaszcza nieruchomości gruntowych, przeważnie w sposób uszczuplający zakres dotychczasowych uprawnień właściciela) bądź nakazujące wykonywanie praw podmiotowych z poszanowaniem wymagań ochrony środowiska. Niejednokrotnie zakładają one reglamentację (znaczące ograniczenia) niektórych rodzajów działalności (przede wszystkim gospodarczej) wpływającej na stan środowiska (np. przez koncesjonowanie niektórych rodzajów działalności w zakresie geologii i górnictwa). Takie ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty wolności i praw (konstytucyjnych). Rzecz jasna szczegóły są niezwykle sporne i ocenne, zwłaszcza, że automatycznie pojawia się konieczność odpowiedzi na pytanie, czy z tytułu wprowadzenia wspomnianych ograniczeń przysługują roszczenia odszkodowawcze. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. 17