Instrumenty polityki państwa wobec alkoholu stosowane w krajach rozwiniętych

Transkrypt

1 BSE 9 Ewa Karpowicz Informacja BSE nr 496 Instrumenty polityki państwa wobec alkoholu stosowane w krajach rozwiniętych Zdecydowana większość państw europejskich planuje i prowadzi określoną politykę związaną z produkcją i dystrybucją alkoholu. Część z nich opiera ją na ustaleniach zawartych w Europejskim Planie Działań Dotyczących Alkoholu, przyjętym przez Europejski Komitet Regionalny Światowej Organizacji Zdrowia w 1992 r. Nadal jednak zasady stosowane przez poszczególne kraje są bardzo zróżnicowane. W tej części opracowania przytaczamy podstawowe dane na temat działań rządów ograniczających dostępność i co za tym idzie konsumpcję alkoholu w wybranych krajach Europy. Warto je skonfrontować z regułami obowiązującymi w Polsce, o których piszemy w innych częściach opracowania. Koncentrujemy się przede wszystkim na sprawie regulacji cen alkoholu na rynku europejskim (ze szczególnym uwzględnieniem opodatkowania) oraz ograniczeń dostępności sprzedaży i konsumpcji alkoholu. I. Regulacja cen Rynek reaguje na wzrost lub spadek cen napojów alkoholowych w ten sam sposób, jak w przypadku innych produktów: jeśli cena się obniża - popyt wzrasta, jeśli następuje zwyżka ceny - popyt maleje. Ustalanie odpowiednich cen alkoholu może więc być uznane za skuteczne narzędzie regulacji spożycia alkoholu i kształtowania polityki państwa w tym zakresie. Zazwyczaj wyznaczanie cen na alkohol odbywało się na szczeblu krajowym (choć np. w Stanach Zjednoczonych i Kanadzie ceny alkoholu ustalane są przez władze stanowe, a nawet w pewnym zakresie - lokalne), jednak integracja europejska wymusza pewne posunięcia w tym zakresie także na płaszczyźnie międzynarodowej. Wiele krajów czyni starania, aby w znaczący sposób wpływać na ceny alkoholi. Najsilniejsze oddziaływanie rządów w tym zakresie - to wprowadzanie monopolu państwowego. Ponadto państwa różnymi sposobami zapobiegają też rywalizacji cenowej, np. ograniczając reklamę, wprowadzając licencje na sprzedaż alkoholu lub ustalając ceny detaliczne bądź hurtowe na alkohol (czasem ceny minimum bądź maksimum). Niemal na całym świecie alkohol sprzedawany jest po cenach znacznie wyższych niż koszt produkcji. W cenę sprzedaży alkoholu włączony jest na ogół podatek od sprzedaży, akcyza, a także cła. Podnoszenie cen alkoholu służy zazwyczaj trzem celom: zwiększeniu dochodów państwa, utrzymaniu dochodów producentów wina, zapobieganiu zwiększania konsumpcji. Dochód ze sprzedaży alkoholu stanowi w niektórych krajach poważną część dochodu narodowego. System podatków stosowanych w odniesieniu do alkoholu jest bardzo zróżnicowany.

2 10 BSE W większości krajów wprowadza się specjalny podatek akcyzowy, jego wysokość jest często zależna od procentu czystego alkoholu w trunku. W wielu krajach stosuje sie wysokie cło na alkohol importowany, co wspiera krajowych producentów, jest jednak postrzegane jako sprzeczne z zasadami wolnego handlu. W krajach skandynawskich, Wielkiej Brytanii i Irlandii podatki nakładane na alkohol są wyższe niż w krajach basenu Morza Śródziemnego. Unia Europejska czyniła starania w kierunku zharmonizowania opodatkowania w krajach członkowskich wprowadzając m.in. minimalne podatki na alkohol. Wśród krajów Unii Europejskiej najwyższe stawki podatkowe na trunki z wysoką zawartością alkoholu posiada Dania, Szwecja i Finlandia, znacznie niższe ma Belgia, Holandia, Niemcy, Francja, jeszcze niższe Portugalia, Włochy i Hiszpania, najniższe - Luksemburg i Grecja. Takie same mniej więcej zasady podatkowe występują w tych krajach w odniesieniu do wina i piwa, z tą tylko różnicą, że w Irlandii podatek od wina i piwa jest znacząco wyższy niż w Danii i Wielkiej Brytanii, podczas gdy trunki z dużą zawartością alkoholu są zdecydowanie najwyżej opodatkowane w Danii. Wina stołowe w niektórych z tych państw nie są w ogóle opodatkowane (tak jest np. w Niemczech i we Włoszech). Poniższa tabela prezentuje dane na temat wysokości opodatkowania alkoholu w wybranych krajach europejskich, (dane pochodzą z 1995 r. i wyrażone są w % od ceny produktu). Tabela 1. Wysokość podatków nałożonych na napoje alkoholowe Typ napoju Swe Nor Fin Den Gre Spa Rus Net UNK wino stołowe m piwo m napoje spirytusowe m Skróty nazw krajów: Swe - Szwecja, Nor - Norwegia, Fin - Finlandia, Den - Dania, Gre - Grecja, Spa - Hiszpania, Rus - Rosja, Net - Holandia, UNK - Wielka Brytania; "m" - oznacza "minimum". Dane podane są w zaokrągleniu do jedności. II. Ograniczenia w sprzedaży alkoholu Krajowe rynki państw rozwiniętych są bardzo zróżnicowane z punktu widzenia restrykcji i ograniczeń stosowanych przy sprzedaży alkoholu. Różnie regulowane są kwestie udzielania licencji na sprzedaż alkoholu, dolnej granicy wieku dla konsumentów alkoholu i kupujących napoje alkoholowe, czasu sprzedaży (godzin w ciągu dnia, kiedy alkohol jest dostępny w sprzedaży), liczby punktów sprzedaży. Poniżej omówimy skrótowo kolejne ograniczenia. Większość ograniczeń prawnych stosowanych na świecie dotyka bezpośrednio producentów i dystrybutorów alkoholu, są jednak i takie, które odnoszą się do jego konsumentów.

3 BSE Ograniczenia wieku przy zakupie alkoholu W większości krajów nie sprzedaje się alkoholu osobom, które nie osiągnęły określonego wieku. Regulacje prawne przewidują możliwość sprzedawania alkoholu tylko tym, którzy przekroczyli odpowiedni wiek. Na ogół inne granice wieku stosuje się przy sprzedaży trunków wysokoalkoholowych, a inne w odniesieniu do wina bądź piwa. Różne przepisy obowiązują też miejsca specjalnie licencjonowane oraz miejsca, gdzie sprzedaje się alkohol legalnie, ale które nie posiadają specjalnej licencji na tę sprzedaż. Poniższa tabela przedstawia granice wieku dla sprzedaży alkoholu stosowane w wybranych krajach. Tabela 2. Limit wieku dla sprzedaży alkoholu Kraj Australia Austria Kanada Dania Finlandia Francja Niemcy Irlandia Islandia Włochy Japonia Holandia Norwegia Polska Hiszpania Szwecja Szwajcaria Wielka Brytania Ukraina Minimalna granica wieku osoby, której można sprzedać alkohol wysokoprocentowy x ) 16 y) 16 z ) 21 x) W Norwegii limit wieku sprzedaży piwa i wina wynosi lat, w przypadku napojów spirytusowych - 20 lat. y) W Szwecji limit wieku sprzedaży alkoholu jest zróżnicowany w zależności od miejsca sprzedaży: w restauracjach wynosi lat, w sklepach monopolowych - 20 lat, w sklepach z piwem o średniej zawartości alkoholu - lat. z) W Szwajcarii napoje alkoholowe uzyskiwane w procesie fermentacji sprzedaje się osobom powyżej 16 lat, zaś napoje uzyskiwane w procesie destylacji - osobom powyżej lat. Jak wynika z tabeli najwyższy limit obowiązuje na Ukrainie, nie jest on jednak skutecznie przestrzegany. Najczęściej stosowany jest limit lat. W niektórych przypadkach - np. w Słowenii, Danii, Grecji wspomniany limit dotyczy wyłącznie zakupu i konsumpcji alkoholu w miejscach publicznych. Limit lat w Holandii, Szwajcarii i Niemczech odnosi

4 12 BSE się jedynie do zakupu napojów spirytusowych. Limit wiekowy w ogóle nie obowiązuje w Azerbejdżanie i w Gruzji. Według oceny rządów Litwy, Łotwy, Grecji, Belgii, Danii, Holandii, Portugalii, Szwajcarii oraz Wielkiej Brytanii limit ten nie jest skutecznie przestrzegany. Pełne egzekwowanie tego limitu potwierdzają natomiast kraje skandynawskie (z wyjątkiem Danii), Estonia, Francja i Niemcy. W wielu krajach europejskich obniżono w latach granicę wieku osób, którym sprzedaje się alkohol wysokoprocentowy. Szło to w parze z obniżeniem granicy wieku dla uczestniczących w wyborach (w USA natomiast, gdzie granice wiekowe ustala się na poziomie stanowym, istnieje odwrotna tendencja do podnoszenia tej granicy - z do 21 lat). Przyczyny wprowadzania tych restrykcji przy sprzedaży alkoholu są dwojakiej natury. Po pierwsze - pragnie się w ten sposób zminimalizować problemy związane z alkoholem, a powodowane szczególnie często przez osoby młode: wypadki drogowe, zatrucia alkoholem itp. Po drugie - zapobiega sie w ten sposób przyzwyczajaniu się do konsumpcji alkoholu (które ze szczególną łatwością dotyka ludzi najmłodszych). 2. Inne ograniczenia przy zakupie W wielu krajach zakazuje się sprzedawania alkoholu osobom nietrzeźwym. Uniemożliwia się również sprzedaż alkoholu w restauracjach, jeśli nie towarzyszy temu konsumpcja posiłku. Kolejnym ograniczeniem jest zakaz sprzedawania alkoholu na kredyt (gdy chodzi o nabywców indywidualnych). Nie wolno także sprzedawać alkoholu żołnierzom oraz prowadzącym pojazdy mechaniczne. Niektóre punkty sprzedaży alkoholu mają wprowadzone limity sprzedaży jednorazowej. Ogranicza się w ten sposób zatrucia nadmierną dawką alkoholu i uniemożliwia spożywanie dużych ilości alkoholu przez nałogowych alkoholików. Do 1955 r. w Szwecji funkcjonowały tzw. księgi racjonowania alkoholu (ration books), w których zapisywane były wszystkie zakupy alkoholu dokonywane przez klientów. Każdy zakup był więc rejestrowany i poddawany kontroli. Dzięki temu systemowi możliwe było unikanie sprzedaży osobom uzależnionym od alkoholu. Ograniczenia w zakupie wprowadzane są także w okresach kryzysów, np. w czasie wojen. Najczęściej towarzyszą one racjonowaniu innych produktów spożywczych. 3. Ograniczenia czasu sprzedaży W wielu krajach stosuje się zakaz sprzedawania alkoholu w sklepach w określonych porach i/lub dniach, (np. w niedziele lub w czasie weekendów). Spotyka sę również zakazy podawania alkoholu w pewnych godzinach w restauracjach i barach. Przyczyn wprowadzania tego typu zakazów jest kilka. Działają one niewątpliwie dla dobra porządku publicznego np. późno w nocy lub w okresie uroczystości religijnych bądź świąt państwowych. Zmniejszają pokusę zakupu alkoholu w czasie weekendów. Ograniczają ogólną konsumpcję alkoholu. Najbardziej zaawansowane restrykcje tego rodzaju stosowane są w Szwecji, Norwegii, Finlandii, Danii i Islandii. W Szwecji wszystkie sklepy sprzedające alkohol są zamknięte w soboty i niedziele. W Danii alkohol sprzedawany jest wyłącznie w godzinach od poniedziałku do piątku oraz w soboty między 6.00 a Pewne

5 BSE 13 ograniczenia dotyczące dni i godzin sprzedaży obowiązują również w Wielkiej Brytanii, Francji (ustalane są przez władze lokalne), Holandii, Irlandii, Szwajcarii, Hiszpanii, a także w Rosji, Bułgarii i Ukrainie, jednak w tych trzech ostatnich krajach nie są dość skutecznie egzekwowane. 4. Ograniczenia miejsc sprzedaży i spożycia W niektórych krajach nie wolno sprzedawać alkoholu w pobliżu kościołów, szkół, przedszkoli, stacji benzynowych, obiektów sportowych. Przyczyny takich zakazów są oczywiste - niedopuszczanie do używania alkoholu w bliskości uczących się dzieci, w czasie mszy i wydarzeń religijnych, na imprezach sportowych. Oddalenie od stacji benzynowych ma na celu niedopuszczenie do używania alkoholu przez prowadzących pojazdy mechaniczne. Zakaz sprzedaży alkoholu dotyczy w wielu krajach także zakładów pracy. Wprowadzony jest bądź przez ogólnie obowiązujące przepisy prawa, bądź przez poszczególnych pracodawców, bądź na drodze porozumień między pracodawcą a związkami zawodowymi. Służy zapobieganiu wypadkom przy pracy, ma również sprzyjać wysokiej jej wydajności. Kraje europejskie są bardzo zróżnicowane pod względem liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Najmniejsza ich liczba występuje w krajach Europy Płn. W Szwecji np. wprowadzane są silne ograniczenia dotyczące lokalizacji punktów sprzedaży, a w większości miast działa tylko jeden lub kilka państwowych sklepów monopolowych - pod koniec 1994 r. było ich ok. 300 w całym kraju; w sklepach spożywczych dozwolona jest jedynie sprzedaż piwa o średniej zawartości alkoholu. W większości krajów rozwiniętych zakazuje się spożywania alkoholu w takich miejscach jak: szkoły, obiekty sportowe, obiekty wojskowe, pociągi, autobusy, okolice kościołów, a także zakłady pracy. W niektórych krajach restrykcje są znacznie dalej idące, np. w Finlandii istnieje generalny zakaz spożywania napojów alkoholowych poza miejscami specjalnie do tego wyznaczonymi. 5. Inne zasady dotyczące sprzedaży detalicznej Odpowiedzialność za przestrzeganie reguł postępowania przewidzianych przez prawo w odniesieniu do sprzedaży detalicznej alkoholu spoczywa na ogół na policji oraz sądach, często jednak w strzeżeniu praworządności w tej dziedzinie uczestniczą również organizacje społeczne i społeczności lokalne. Prawo nakłada w niektórych krajach odpowiedzialność za zachowania osób, które spożywają alkohol na osoby prowadzące punkty, gdzie się go serwuje (restauracje i bary). Np. w kanadyjskim stanie Ontario prowadzący punkty gastronomiczne, w których goście spożywają alkohol, są odpowiedzialni w świetle prawa cywilnego za uszkodzenie ciała spowodowane przez nietrzeźwych. Generalnie rzecz ujmując w większości rozwiniętych krajów stosowane są przy sprzedaży alkoholu następujące ograniczenia:

6 14 BSE - granica wieku osoby nabywającej alkohol, - zakaz sprzedaży alkoholu osobie będącej w stanie nietrzeźwym, - limit liczby punktów sprzedaży alkoholu w danym regionie. Ponadto w niektórych krajach znane są pewne ograniczenia dotyczące czasu sprzedaży alkoholu oraz miejsc, w których może on być sprzedawany. 6. Ograniczenia przewozu W wielu krajach działały przepisy celne zabraniające wwozu do kraju większej ilości alkoholu bez opłacania cła. Limity na osobę wynosiły zazwyczaj około 1-2 litrów napojów wysokoprocentowych oraz 2-3 litry trunków o mniejszej zawartości alkoholu. W krajach Unii Europejskiej próby ujednolicenia polityki celnej w tym zakresie idą w parze z podnoszeniem limitów przewozu wewnątrz Unii (dla osób podróżujących transportem nie samolotowym). W 1993 r. dorosły mieszkaniec każdego z krajów Unii mógł przewozić do innego kraju 110 litrów piwa, 90 litrów wina i 10 litrów alkoholu wysokoprocentowego. 7. Zakaz prowadzenia działalności określonego rodzaju po spożyciu alkoholu Zachowania świadczące o nadużyciu alkoholu przejawiane w miejscach publicznych były przez wiele lat w wielu krajach ścigane przez prawo, jednak w ostatnich dekadach istniała silna tendencja do dekryminalizacji tego typu zachowań. Karane jest tylko picie alkoholu (i przebywanie w stanie nietrzeźwym) w miejscu pracy, przewidują to bądź przepisy prawa bądź regulaminy wewnętrzne. Niezgodne z prawem jest również poruszanie się w stanie nietrzeźwym po drogach publicznych pojazdem mechanicznym. Każdy kraj ustala własne limity stężenia alkoholu we krwi, powyżej których jazda samochodem lub motocyklem jest karana. Poniżej przedstawiamy limity obowiązujące w niektórych krajach: Stężenie alkoholu we Kraj krwi (mg/100ml krwi) 100 Irlandia 80 Austria, Belgia, Dania, Francja, Niemcy, Grecja, Hiszpania, Szwajcaria, Stany Zjednoczone 60 Islandia 50 Finlandia, Holandia, Norwegia, Portugalia, Turcja 20 Polska, Szwecja 0 Bułgaria, Rumunia, były ZSRR

7 BSE Licencje na sprzedaż W większości krajów sprzedaż alkoholu, zwłaszcza wysokoprocentowego, musi być poprzedzona otrzymaniem specjalnego zezwolenia od organu administracji państwowej lub lokalnej. Może to dotyczyć zarówno punktów sprzedaży detalicznej (sklepów), jak i restauracji, barów itp. miejsc gastronomicznych. Np. w Norwegii osoba, która pragnie uruchomić restaurację bądź otworzyć sklep, gdzie sprzedaje sie alkohol, musi uzyskać zgodę Rady Miejskiej. Hotele turystyczne otrzymują zezwolenia od Ministra Zdrowia. W Wielkiej Brytanii i Irlandii stosuje się licencje zarówno na produkcję, jak i dystrybucję, we Francji - na dystrybucję, w Holandii wymagana jest licencja na dystrybucję wszystkich trzech rodzajów napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, nie obowiązuje natomiast w przypadku sprzedaży piwa i wina przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży. Licencje wprowadzone są także w Hiszpanii, Portugalii i we Włoszech. Licencje wprowadza się przede wszystkim po to, by łatwiej kontrolować przestrzeganie reguł dotyczących sprzedaży alkoholu, skrupulatniej odprowadzać podatki od sprzedaży, propagować bardziej "cywilizowane" sposoby picia. 9. Monopol państwowy W krajach skandynawskich, w niektórych krajach środkowej i wschodniej Europy, a także w Stanach Zjednoczonych, Kanadzie i wielu krajach rozwijających się znacząca część lub całość handlu detalicznego alkoholem jest objęta monopolem państwa. Najczęściej obejmuje on wyrób i handel alkoholem wysokoprocentowym (wódką i spirytusem). Regulacje dotyczące monopolu państwa są różnorodne. W każdym z krajów wprowadzających monopol państwa funkcjonują przepisy odmienne w szczegółach, jednak oparte na wspólnej koncepcji, która zawiera następujące elementy: - państwo uzyskuje szczególne uprawnienia; tylko ono może podejmować produkcję pewnych rodzajów napojów alkoholowych oraz udzielać zezwoleń na produkcję niektórych napojów. Państwo występuje tu więc w podwójnej roli: jako producent i jako administrator; - monopol państwowy dotyczy zazwyczaj spirytusu i wódek, a wiec napojów zawierających najwyższy procent alkoholu, które są zarazem najdroższe; - pełny monopol państwowy oznacza prawnie określoną wyłączność na produkcję, skup oraz sprzedaż na terenie kraju (hurtową i detaliczną) i obrót zagraniczny; inną formę realizacji przysługującego państwu prawa wyłączności stanowią zezwolenia na produkcję napojów alkoholowych niektórych typów. Państwo uzyskuje w wyniku monopolu poważne dochody, może też dzięki niemu prowadzić skuteczną politykę alkoholową, oddziaływać pozytywnie na zdrowie publiczne. Wśród krajów europejskich z monopolem państwowym na produkcję mamy do czynienia w Austrii, Szwajcarii, a także w Bułgarii, Rosji, Litwie, Łotwie, Estonii, Ukrainie i

8 16 BSE Białorusi. Na Litwie i Ukrainie nie jest nim objęta produkcja piwa, ponadto w Rosji i na Łotwie obowiązuje monopol na dystrybucję (obok systemu licencjonowania). W powyższym opracowaniu wykorzystano m.in dane zaczerpnięte z broszury Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych "Alkohol i życie codzienne - polityka wobec alkoholu w Europie", grudzień 1995 oraz opracowanie Światowej Organizacji Zdrowia - Europejskiego Biura Regionalnego 'Approaches to alkohol control policy" WHO Regional Publications, European Series, No 60, 1995