Raport podsumowujący badanie sytuacji prawnej w zakresie wspierania działalności organizacji pozarządowych i instytucji ekonomii społecznej

Transkrypt

1 Raport podsumowujący badanie sytuacji prawnej w zakresie wspierania działalności organizacji pozarządowych i instytucji ekonomii społecznej Warszawa, maj 2011 r.

2 1. Wprowadzenie Æ Badanie sytuacji prawnej w zakresie wspierania działalności organizacji pozarządowych i instytucji ekonomii społecznej zostało przeprowadzone w ramach projektu TORO w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia ekonomii społecznej współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Projekt realizowany jest przez Miasto Stołeczne Warszawa w partnerstwie z Fundacją Gospodarczą im. K. Marcinkowskiego w Ciechanowie, WYG International Sp. z o.o., Bankiem Ochrony Środowiska S.A., Polsko-Amerykańskim Funduszem Pożyczkowym Inicjatyw Obywatelskich, Wspólnotą Roboczą Związków Organizacji Socjalnych, Stowarzyszeniem Interwencji Prawnej, Stowarzyszeniem Niemiecko-Polskiej Współpracy Socjalnej. Æ Niniejszy raport jest podsumowaniem badania przeprowadzonego przez WYG International. Raport został opracowany przez: Adriannę Niedoszewską (analiza prawa krajowego), Magdalenę Wolińską (opis metodologii i przebiegu realizacji badania), Simon Roberts a (analiza sytuacji prawnej w Anglii) oraz Tomasza Schimanka (opracowanie koncepcji i metodologii badań, przeprowadzenie pozostałych analiz i opracowanie całości raportu). W realizacji badań uczestniczył także Mateusz Przywara. Realizatorzy badania składają podziękowania Petérowi Bodó za informacje pomocne w opracowaniu analizy sytuacji prawnej na Węgrzech. Nadzór formalny i merytoryczny nad realizacją badania pełnili: Andrzej Dziurdzik i Tomasz Gierwatowski. 2. Cel i założenia badania Æ Celem badania sytuacji prawnej w zakresie współpracy organizacji pozarządowych i instytucji ekonomii społecznej było dostarczenie realizatorom projektu TORO informacji, wniosków i rekomendacji przydatnych do osiągnięcia kluczowych rezultatów projektu: stworzenia instrumentu finansowania organizacji pozarządowych i instytucji ekonomii społecznej, opracowania wieloletniego programu współpracy samorządu Warszawy z organizacjami pozarządowymi i instytucjami ekonomii społecznej oraz wypracowania mechanizmu wsparcia dla tych podmiotów w prowadzeniu działalności pożytku publicznego. 2

3 Æ Badanie dotyczyło trzech obszarów: prawa krajowego polskiego, prawa lokalnego M. St. Warszawy oraz prawa europejskiego. Przy czym sytuacja prawna w badanym obszarze z wyjątkiem sfery pomocy publicznej nie jest regulowana na poziomie unijnym, a każdy z krajów członkowskich ma własne, często wypracowywane przez dziesiątki lat regulacje prawne i praktykę ich stosowania. Niemożliwa jest zatem analiza prawna na poziomie unijnym, stąd realizatorzy uznali, że należy przeprowadzić analizę rozwiązań prawnych w dwóch różnych krajach członkowskich Unii Europejskiej. Wybór padł na Anglię, która znajduje się w czołówce krajów unijnych stosujących innowacyjne formy współpracy samorządów z partnerami społecznymi. Drugim krajem uwzględnionym w analizie są Węgry, przede wszystkim z powodu wielu podobieństw do sytuacji w Polsce, a także z uwagi na nowatorskie rozwiązania stosowane w tym kraju w zakresie pożytku publicznego. Uzupełnieniem wiedzy o rozwiązaniach zagranicznych będzie raport dotyczący Niemiec przygotowany przez Wspólnotę Roboczą Związków Organizacji Socjalnych. Æ Instytucje ekonomii społecznej (IES) wykorzystują działalność gospodarczą dla realizacji celów społecznie użytecznych; przy czym, z uwagi na istotny kontekst współpracy z samorządem, cele społecznie użyteczne zostały zawężone do celów pożytku publicznego, który, w każdym z trzech poddanych analizie krajów, jest zdefiniowany. Z kolei ze względu na różnice pomiędzy prawem polskim, angielskim i węgierskim, a także brak definicji instytucji ekonomii społecznej w każdym z tych trzech systemów prawnych realizatorzy badania przyjęli założenie, że w analizie nie będą wyróżniać konkretnych form prawnych, w jakich mogą działać IES, a wykorzystają dwa typy działalności, która może być przez te instytucje prowadzona: niekomercyjnej działalności pożytku publicznego oraz działalności gospodarczej służącej realizacji celów pożytku publicznego. Formy prawne, w jakich mogą działać IES, będą uwzględniane jedynie w kontekście powiązanych z daną formą uprawnień i/lub ograniczeń dotyczących prowadzonej działalności. 3. Metodologia badania Æ Badanie sytuacji prawnej w Polsce, Anglii, na Węgrzech i w M. St. Warszawa zostało przeprowadzone w oparciu o analizę danych zastanych, poszerzoną o kilka indywidualnych wywiadów pogłębionych (11 wywiadów) w celu uzyskania dodatkowej i pogłębionej wiedzy o ewentualnych praktycznych barierach związanych ze stosowaniem prawa krajowego i lokalnego w Warszawie. 3

4 Æ W badaniu sytuacji prawnej w Anglii i na Węgrzech wykorzystano analizę obowiązujących aktów prawnych, opracowań dotyczących ich praktycznego stosowania oraz raportów i wyników badań dotyczących działalności organizacji trzeciego sektora i ich relacji z sektorem publicznym. Æ W badaniu sytuacji prawnej w Polsce wykorzystana została analiza obowiązujących aktów prawnych, opracowań dotyczących ich praktycznego stosowania oraz raportów, wyników badań dotyczących działalności organizacji trzeciego sektora i ich relacji z sektorem publicznym oraz wyniki indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami organizacji pozarządowych, przeprowadzonych w ramach badania. Æ W badaniu sytuacji prawnej w M. St. Warszawa wykorzystana została analiza obowiązujących aktów prawa lokalnego dotyczącego relacji samorządu i organizacji pozarządowych, wyników badań dotyczących działalności organizacji trzeciego sektora i ich relacji z sektorem publicznym w Warszawie oraz wyniki indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami organizacji pozarządowych, przeprowadzonych w ramach badania. Æ Podstawą wytypowania organizacji do badania była lista dotacji przyznanych przez Urząd Miasta i poszczególne dzielnice w 2010 roku, udostępniona przez Centrum Komunikacji Społecznej (CKS). W przypadku badania dotyczącego środowiska prawnego uwzględniono najważniejsze obszary, w których przyznawane były dotacje. Najwięcej dotacji przyznano w czterech sferach: edukacja i oświata, kultura, sprawy społeczne i zdrowie oraz sport i rekreacja. Z każdego z tych obszarów losowo wybrano trzy organizacje (dwie podstawowe i jedną rezerwową). Obok tego są także dwa obszary, w których przyznano znacznie mniej dotacji niż w obszarach kluczowych. Są to dotacje przyznane przez CKS oraz dotacje w sferze ochrony środowiska. W tych dwóch obszarach losowo wybrano pod dwie organizacje do badania (jedną podstawową i jedną rezerwową). W efekcie powstała lista dziesięciu organizacji, z którymi przeprowadzone miały zostać wywiady oraz sześciu organizacji rezerwowych. W trakcie realizacji badania okazało się, że niemożliwe jest przeprowadzenie wywiadów z kilkoma organizacjami z listy podstawowej i rezerwowej, stąd lista rezerwowa zostało poszerzona o kilka dodatkowych organizacji. W efekcie zbadano przedstawicieli 11 organizacji, zróżnicowanych pod względem obszarów działania, skali i form prowadzonej działalności: 4

5 Organizacje pozarządowe, których przedstawiciele wzięli udział w wywiadach Caritas Diecezji Warszawsko-Praskiej Fundacja Ave Fundacja Azylu pod Psim Aniołem Fundacja Civis Polonus Fundacja Drabina Rozwoju Komitet Ochrony Praw Dziecka Polski Związek Niewidomych Okręg Mazowiecki Stowarzyszenie "Dom Tańca" Stowarzyszenie Pomocy Dzieciom "Gniazdo" Towarzystwo Krzewienia Kultury Fizycznej - Ognisko TKKF Chomiczówka Towarzystwo Przyjaciół Warszawy 5

6 Æ W badaniu uwzględniono następujące kwestie: Kwestia kluczowa 1. Współpraca i/lub wsparcie działalności pożytku publicznego ze strony sektora publicznego, w szczególności samorządów Kwestie pomocnicze 1.1. Z kim może współpracować i kogo może wspierać samorząd? 1.2. W jakich obszarach, sferach? 1.3. W jakich formach? 1.4. Na jakich warunkach, jakie są istotne ograniczenia w tym zakresie? 1.5. Jakie są dobre praktyki i/lub innowacyjne rozwiązania w zakresie współpracy i/lub wsparcia? Kwestia kluczowa 2. Współpraca i/lub wsparcie działalności gospodarczej służącej celom pożytku publicznego ze strony samorządu miejskiego Kwestie pomocnicze 2.1. Z kim może współpracować i kogo może wspierać samorząd? 2.2. W jakich obszarach, sferach? 2.3. W jakich formach? 2.4. Na jakich warunkach, jakie są istotne ograniczenia w tym zakresie? 2.5. Jakie są dobre praktyki i/lub innowacyjne rozwiązania w zakresie współpracy i/lub wsparcia? 6

7 4. Przebieg realizacji badania Æ Badanie było realizowane w okresie od stycznia do początku maja 2011 roku. W ramach badania zostały przeprowadzone: analiza danych zastanych i indywidualne wywiady pogłębione. Szczegółowe informacje, dotyczące poszczególnych metod badawczych, zostały zawarte w rozdziale dotyczącym metodologii. Æ W styczniu została opracowana koncepcja badań oraz scenariusz do wywiadów indywidualnych, znajdujący się w załączniku 1. do niniejszego raportu. Zarówno koncepcja badania, jak i scenariusz wywiadu zostały skonsultowane ze wszystkim partnerami projektu TORO. W styczniu rozpoczęła się także analiza dokumentacji w zakresie prawa krajowego i lokalnego. Æ W lutym wytypowane zostały organizacje do wywiadów indywidualnych, które zostały przeprowadzone w lutym i w pierwszym tygodniu marca. Z uwagi na okres ferii zimowych pierwotna lista organizacji została poszerzona o kilka kolejnych organizacji z listy przekazanej przez CKS. Wywiady przeprowadzane były z reguły z członkami zarządów organizacji przez przygotowanych wcześniej badaczy. Wywiady odbywały się w siedzibach organizacji, średni czas przeprowadzenia wywiadu to ok. 80 minut. W lutym kontynuowana była także analiza dokumentacji w zakresie prawa krajowego i lokalnego. Æ W marcu dokonano wstępnej analizy wyników wywiadów indywidualnych, na podstawie której przygotowano prezentację przedstawioną liderowi i partnerom projektu TORO. Zakończona została także analiza prawa krajowego i lokalnego, a uruchomiana została analiza dokumentów dotyczących sytuacji prawnej w Anglii i na Węgrzech. Æ W kwietniu przeprowadzona została analiza zagraniczna, a na podstawie wyników analiz cząstkowych i wyników wywiadów indywidualnych przygotowany został raport podsumowujący badanie. Raport został przekazany liderowi i partnerom Projektu na początku maja 2011 roku. Æ Jedynym napotkanym problemem w trakcie realizacji badania była nieobecność osób kompetentnych w organizacjach (ze względu na okres ferii zimowych). Żadna z organizacji nie odmówiła udziału w badaniu, ale niektóre proponowały przełożenie wywiadów na okres późniejszy, wykraczający poza ustalone ramy czasowe dla przeprowadzenia badania. Powodem przesunięcia w czasie wywiadów była nieobecność osób kompetentnych w organizacjach w chwili przeprowadzania wywiadów. W tego typu przypadkach wywiady nie zostały przeprowadzone. 7

8 5. Wyniki badania 5.1. Sytuacja prawna w Polsce prawo krajowe Æ Analizie poddane zostały następujące akty prawne: ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o stowarzyszeniach, ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Æ Dodatkowo w ramach analizy uwzględniono Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie za 2008 r., badanie Monitoring współpracy za 2009 r. oraz raport badawczy pn. Diagnoza problemów funkcjonowania organizacji pożytku publicznego z 2008 r. Æ Z kolei indywidualne wywiady pogłębione zostały przeprowadzone z przedstawicielami 11. organizacji pozarządowych, korzystających w 2010 roku z dotacji M. St. Warszawy. Celem wywiadów było pozyskanie informacji o tym, jak przedstawiciele trzeciego sektora oceniają współpracę w zakresie działalności pożytku publicznego z Miastem Stołecznym Warszawa, co ich zdaniem zasługuje na pozywaną ocenę, a co wymaga dalszych prac, prowadzących do ulepszania dotychczasowych rozwiązań. Jednocześnie w trakcie wywiadów starano się ustalić wiedzę przedstawicieli organizacji pozarządowych na temat przepisów prawa, które określają zasady prowadzenia działalności pożytku publicznego oraz stanowią podstawy dla zasad współpracy samorządu miejskiego z trzecim sektorem. Æ Punktem wyjścia do analizy dokumentów, tj. aktów prawnych o zasięgu krajowym, była ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. To ona m.in. definiuje pojęcie działalności pożytku publicznego, określa zasady współpracy organów administracji publicznej, a więc np. samorządu z organizacjami pozarządowymi, zawiera enumeratywną listę sfer zadań publicznych zaliczanych do działalności pożytku publicznego. Æ Warto jednak zaznaczyć, że także ustawa o pomocy społecznej oraz ustawa o finansach publicznych zawierają przepisy bezpośrednio odnoszące się do współpracy i/lub wspierania działalności pożytku publicznego przez jednostki samorządu terytorialnego. 8

9 Æ Przedmiotem współpracy pomiędzy samorządami a organizacjami pozarządowymi jest działalność pożytku publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Æ Poniżej zaprezentowane zostały wyniki badania w podziale na działalność pożytku publicznego i działalność gospodarczą służącą celom pożytku publicznego Współpraca i/lub wsparcie działalności pożytku publicznego ze strony samorządu Æ Zasady, na jakich odbywa się prowadzenie działalności pożytku publicznego oraz współpraca i/lub wsparcie tej działalności ze strony samorządu, określa ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (art. 1 ust. 1 pkt. 1). Stanowi ona również (art. 5), iż jednostki samorządu terytorialnego prowadzą działalność pożytku publicznego współpracując z: organizacjami pozarządowymi, osobami prawnymi i jednostkami organizacyjnymi, działającymi na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego, stowarzyszeniami jednostek samorządu terytorialnego, spółdzielniami socjalnymi, spółkami akcyjnymi i z ograniczoną odpowiedzialnością, klubami sportowymi będącymi spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 i Nr 151, poz. 1014). 9

10 Æ Warunkiem podjęcia przez jednostki samorządu terytorialnego współpracy z wyżej wymienionymi podmiotami jest to, że: nie działają one w celu osiągnięcia zysku, przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych, nie przeznaczają zysku do podziału między swoich członków, udziałowców, akcjonariuszy i pracowników. Æ Działalność pożytku publicznego może być prowadzona jako: Æ Warto także podkreślić, że zgodnie z ustawą o finansach publicznych i ustawami o samorządzie gminnym i powiatowym samorządy lokalne mogą współpracować z organizacjami pozarządowymi w zakresie tych zadań pożytku publicznego, które są zadaniami własnymi gminy czy też powiatu. 10

11 Æ W kontekście zagadnienia dotyczącego tego, z kim samorząd miejski może podejmować współpracę w ramach działalności pożytku publicznego warto przywołać zapisy ustawy o pomocy społecznej. Przede wszystkim należy podkreślić, że pomoc społeczna zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie jest sferą zadań publicznych należących do działalności pożytku publicznego. Tak więc podejmowane w jej ramach zadania są zaliczane do działalności pożytku publicznego. Natomiast organów administracji samorządowej (np. samorządu miejskiego) odpowiedzialne są za organizację pomocy społecznej, współpracując w tym zakresie z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi (art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej i mogą w tym zakresie współpracować z wymienionymi wyżej organizacjami i podmiotami. Współpraca ta jednak nie obejmuje: ustalania uprawnień do świadczeń, w tym przeprowadzania rodzinnych wywiadów środowiskowych, opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, wypłaty świadczeń pieniężnych. 1 Æ Do 2010 roku samorządy terytorialne mogły stosować odrębny tryb zlecania zadań z zakresu pomocy społecznej wynikający z ustawy o pomocy społecznej i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. Po nowelizacji ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z marca 2010 roku tryb zlecania zadań wynikający z tej ustawy rozciągnięty został także na zdania z zakresu pomocy społecznej. Æ Podsumowując należy więc stwierdzić, iż na bazie obowiązujących przepisów samorząd lokalny może współpracować z przedstawicielami trzeciego sektora, o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, niezależnie,, czy realizowane przez nich działania prowadzone są w ramach nieodpłatnej i/lub odpłatnej działalności pożytku publicznego. Kwestią zasadniczą jest w tym przypadku przedmiot współpracy, a więc to, że odbywa się ona w określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie sferach zadań publicznych. 1 - art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej 11

12 Æ Przedstawiciele organizacji, które uczestniczyły w badaniu, generalnie pozytywnie ocenili istniejące prawo regulujące współpracę samorządów z organizacjami pozarządowymi. W trakcie rozmów z przedstawicielami organizacji pozarządowych, które w ubiegłym roku współpracowały z samorządem Miasta Stołecznego Warszawy, można było usłyszeć, że co do zasady samorząd może współpracować ze wszystkimi przedstawicielami trzeciego sektora i nie ma w tym zakresie żadnych istotnych ograniczeń. Pytani o podstawy prawne współpracy wskazywali na ustawę o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Niemniej wspominali również ustawę o pomocy społecznej, ustawę o fundacjach, czy prawo o stowarzyszeniach, określających, kto może być wspierany w zakresie działalności pożytku publicznego. Według opinii badanych, istniejące ustawy tworzą dobre podstawy dla współpracy samorządu i organizacji pozarządowych prowadzących działalność pożytku publicznego. Æ Wiedza na temat ustaw i rozporządzeń regulujących wzajemne relacje samorządu i organizacji pozarządowych jest jednak dość pobieżna, przedstawiciele organizacji nie potrafili wskazać konkretnych zapisów cytowanych przez siebie ustaw, często nie wiedzieli, czy pewne kwestie regulowane są prawodawstwem krajowym, czy wynikają z prawa lokalnego. Charakterystyczne jest także, że badani nie wymieniali ustaw o samorządzie gminnym i powiatowym, z których wynikają zadania własne samorządów lokalnych, będące przedmiotem współpracy. Świadczy to o dość powierzchownej wiedzy na ten temat posiadanej przez organizacje. Æ Respondenci wywiadów nie zidentyfikowali istotnych barier podmiotowych dotyczących współpracy z samorządem. Jednak zwrócili uwagę na kilka kwestii ograniczających dostęp do współpracy czy wsparcia samorządu niektórym organizacjom. Zwrócono np. uwagę na niemożność podjęcia współpracy z samorządem przez różnego rodzaju grupy nieformalne. Jak powiedział jeden z respondentów ( ) [grupy nieformalne przyp. autorów] nie chcą tworzyć organizacji, bo nie czują się na siłach, żeby udźwignąć formalno-prawny charakter tej organizacji, ale mają różne ciekawe pomysły i chcieliby na ich realizację zdobyć trochę pieniędzy. ( ) chcą wycieczkę zorganizować i na to są pieniądze w Urzędzie Miasta, można je zdobyć, ale trzeba mieć osobowość prawną, i to jest przeszkodą. Jednocześnie ten sam rozmówca stwierdził, że ( ) często grupy nieformalne mogą uzyskać wsparcie organizacji, ja nie słyszałem, żeby jakaś grupa nieformalna, która chciała zrobić fajny projekt, nie znalazła partnera pozarządowego. W tym kontekście można było też usłyszeć, iż grupy nieformalne ( ) nie powinny dostawać pieniędzy publicznych. Po prostu, zdecydowanie się z tym zgadzam, i nie 12

13 należy o to walczyć, by one dostały. Muszą mieć umocowanie prawne, bo trzeba mieć możliwość ich kontrolowania. 2 Æ Sfery zaliczane do działalności pożytku publicznego określone są w art. 4 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Przepis ten zawiera enumeratywną listę 33. zakresów/obszarów, które stanowią działalność pożytku publicznego. Tak więc zarówno organizacje pozarządowe, jak i podmioty wskazane w art. 3 ust. 3 ustawy, realizując na bazie swoich statutów zadania w ramach jednej bądź kilku wskazanych w art. 4 ust. 1 sfer, prowadzą działalność pożytku publicznego. Æ Według danych za 2008 r. najliczniejszą grupę wśród organizacji stanowiły stowarzyszenia, z których najwięcej (10 765) zarejestrowanych było w województwie mazowieckim. Również na Mazowszu zarejestrowanych było najwięcej fundacji (3 350) w 2008 r. 3. Æ Według badania SOF-1 z 2008 r. najważniejsze dziedziny działalności statutowej fundacji, stowarzyszeń i innych organizacji społecznych to: sport, turystyka, rekreacja, hobby tę dziedzinę wskazywało 38,3% podmiotów pomoc społeczna i socjalna 24,0% kultura i sztuka 11,0% edukacja i wychowanie 7,6% ochrona środowiska 4,2% ochrona zdrowia 4,1% rozwój lokalny w wymiarze społecznym i ekonomicznym 3,6% wsparcie dla instytucji, organizacji pozarządowych i inicjatyw obywatelskich 1,5% prawo i jego ochrona, prawa człowieka 1,5% działalność naukowa-badawcza, badania naukowe 1,0% rynek pracy, aktywizacja zawodowa 1,0% sprawy zawodowe, pracownicze, branżowe 0,9% 2 - warto zauważyć, że nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z 2010 roku wprowadziła formułę inicjatywy lokalnej, która umożliwia wspieranie przez samorządy działań grup nieformalnych 3 - monitoring ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z 2008 r. 13

14 religia 0,4% działalność międzynarodowa 0,5% pozostała działalność 0,4%. 4 Æ Pytani o zakres przedmiotowy współpracy z samorządem lokalnym respondenci odwoływali się do ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, która wskazuje sfery zadań publicznych, realizowane w ramach działalności pożytku publicznego. Według badanych, sfera zadań pożytku publicznego wyczerpuje możliwości działań podejmowanych przez organizacje, natomiast podkreślali oni, że to nie oznacza, że wszystkie te sfery faktycznie są przedmiotem współpracy samorządu i organizacji pozarządowych. Samorząd wybiera z listy określonej w ustawie te zadania, które uznaje z różnych względów za istotne. W tym kontekście badani nie wspominali o ograniczeniu wynikającym z zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Æ Jeśli chodzi o formy współpracy jednostek samorządu terytorialnego (np. samorządu miejskiego) z trzecim sektorem to, co do zasady można ją podzielić na współpracę o charakterze: a) finansowym, np. w formie dotacji przekazywanych przez samorząd organizacjom pozarządowym na realizację zadań z zakresu działalności pożytku publicznego b) niefinansowym, np. udział przedstawicieli trzeciego sektora w różnego rodzaju gremiach, ciałach konsultacyjnych i opiniotwórczych. Æ W szczególności formy współpracy jednostek samorządu terytorialnego z trzecim sektorem określa art. 5 ust.2 i 8 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zgodnie z nim współpraca ta może przyjmować następujące formy: 4 - tamże 14

15 Lp. Możliwe formy współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wskazanymi w art. 3 ust 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie 1. ZLECANIE REALIZACJI ZADAŃ PUBLICZNYCH 2. WZAJEMNE INFORMOWANIE SIĘ O PLANOWANYCH KIIERUNKACH DZIAŁALNOŚCI 3. KONSULTOWANIE AKTÓW NORMATYWNYCH OGÓLNOKRAJOWYCH I MIEJSCOWYCH Przedmiotem zlecenia są zadania realizowane w ramach działalności pożytku publicznego, o których mowa w art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie Przekazywanie informacji o przygotowywanych programach, identyfikowanych problemach w obszarze działalności pożytku publicznego, które wymagają wsparcia Dotyczących działalności statutowej organizacji/podmiotów Dotyczących działalności pożytku publicznego z radami pożytku publicznego, tworzonymi przez samorząd miejski 4. TWORZENIE WSPÓLNYCH ZESPOŁÓW O CHARAKTERZE DORADCZYM I INICJATYWNYM W skład takich zespołów wchodzą przedstawiciele: - organizacji/podmiotów, o których mowa w art. 3 ust 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie - samorządu miejskiego 15

16 Lp. Możliwe formy współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wskazanymi w art. 3 ust 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie 5. REALIZACJA INICJATYW LOKALNYCH 6. REALIZACJA PROJEKTÓW/UMÓW PARTNERSKICH 7. UDZIELANIE POŻYCZEK, GWARANCJI, PORĘCZEŃ 8. PRAWO DO UŻYTKOWANIA NA SZCZEGÓLNYCH WARUNKACH NIERUCHOMOŚCI, NIEODPŁATNE UDOSTĘPNIANIE LOKALI, MATERIAŁÓW, SPRZĘTU I URZĄDZEŃ Na wniosek mieszkańców miasta bądź organizacji, podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego, w zakresie określonym w tej ustawie Zgodnie z art. 28a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o prowadzeniu polityki rozwoju Dotyczy to organizacji pozarządowych i podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz obejmuje wyłącznie zadania realizowane w zakresie działalności pożytku publicznego Samorząd miejski może nieodpłatnie udostępnić organizacjom/podmiotom będące jego własnością nieruchomości, lokale i sprzęt w celu realizacji zadania publicznego powierzonego bądź wspieranego organizacjom/podmiotom 16

17 Æ Głębszej analizie poddano w badaniu współpracę jednostek samorządu terytorialnego z trzecim sektorem w formie: zlecania realizacji zdań publicznych, realizacji inicjatyw lokalnych oraz projektów/umów partnerskich. Æ Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o finansach publicznych (art. 221 ust.1) niedziałające w celu osiągnięcia zysku podmioty spoza sektora finansów publicznych, a więc m.in. organizacje pozarządowe, mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (np. Miasta Stołecznego Warszawy) dotacje celowe na cele publiczne należące do zadań tej jednostki. W przypadku samorządu gminnego zadania te określone są w ustawie o samorządzie gminnym. Na wykonanie tych zadań gmina może zawierać umowy m.in. z organizacjami pozarządowymi zgodnie z art. 9 ustawy o samorządzie gminnym. Æ Dotacje celowe na cele publiczne, należące do zadań samorządu, określane są w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i podzielone na te, które planuje się w danym roku budżetowym udzielić jednostkom sektora finansów publicznych, jak i tym spoza tego sektora (np. organizacjom/podmiotom realizującym zadania z zakresu działalności pożytku publicznego) 5. Ustawa o finansach publicznych w art. 221 ust. 2 stanowi również, że zlecanie zadań publicznych i udzielanie dotacji z zakresu działalności pożytku publicznego następuję zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Ta ostatnia natomiast wskazuje, że zlecanie realizacji zadań publicznych może odbywać się w następujących formach: 5 - art. 214 i art. 215 ustawy o finansach publicznych 17

18 Æ Z badania Monitoring współpracy w 2009 r. wynika, iż zdecydowanie częściej samorządy stosują formę wspierania (dofinansowania) realizacji zadań publicznych aniżeli powierzania, czyli pełnego finansowania wykonywania zadań publicznych przez organizacje. Æ Zlecanie zadań publicznych przedstawicielom trzeciego sektora odbywa się, co do zasady, w drodze otwartego konkursu ofert. Możliwe jest również zastosowanie w tym przypadku zasad i trybu przepisów o partnerstwie publiczno-prywatnym albo zapisów umów międzynarodowych, dotyczących bezzwrotnych środków ze źródeł zagranicznych. Nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z 2010 roku wprowadziła również instytucję tzw. małych grantów, czyli zlecania przez samorząd, poza konkursem, realizacji zdań publicznych o charakterze lokalnym lub regionalnym w odpowiedzi na ofertę organizacji pozarządowej lub pomiotu, o którym mowa w jej art. 3 ust. 3, jeżeli finansowanie bądź dofinansowanie zadania publicznego nie przekracza kwoty zł, a termin realizacji zadania nie jest dłuższy niż 90 dni. Przy czym w danym roku kalendarzowym łączna kwota małych grantów przyznanych przez jednostkę samorządu terytorialnego tej samej organizacji pozarządowej lub podmiotowi, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy nie może przekroczyć zł. Æ Ogólne zasady przeprowadzania otwartych konkursów ofert określają przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a precyzować je mogą zapisy prawa miejscowego w ramach programu współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a trzecim sektorem, który co roku opracowywany jest przez samorząd we współpracy z przedstawicielami trzeciego sektora. Æ Wspomniana nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie wprowadziła również możliwość finansowego udziału samorządów lokalnych w realizacji inicjatyw mieszkańców w ramach tak zwanej inicjatywy lokalnej. Umożliwia ona wystąpienie przez mieszkańców do samorządu z wnioskiem o pokrycie kosztów takich inicjatyw, przy czym mieszkańcy mogą złożyć taki wniosek bezpośrednio lub za pośrednictwem organizacji pozarządowych. Æ Współpraca samorządu z trzecim sektorem może się też odbywać w ramach zawartych między nimi umów partnerskich. W tym zakresie zastosowanie ma art. 28a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Istotny w tym przypadku jest fakt, że jednostka samorządu terytorialnego może zawrzeć umowę partnerską wyłącznie z tą organizacją/podmiotem, który został przez nią wybrany, z zachowaniem przejrzystości i równego traktowania podmiotów. W praktyce oznacza to obowiązek poszukiwania partnerów np. z trzeciego sektora w drodze ogłoszenia otwartego naboru partnerów 18

19 w dzienniku ogólnopolskim lub lokalnym oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, a także uwzględnienia przy wyborze partnerów: zgodności działania potencjalnego partnera z celami partnerstwa, oferowanego wkładu potencjalnego partnera w realizację celu partnerstwa, doświadczenia w realizacji projektów o podobnym charakterze, współpracę z beneficjentem w trakcie przygotowania projektu. Samorząd zobowiązany jest również do podania do publicznej wiadomości informacji o wybranych partnerach oraz zakresie ich zadań w ramach zawartej umowy partnerskiej. Æ Warto też wspomnieć, iż badania dotyczące współpracy samorządu terytorialnego z trzecim sektorem w 2009 r. wykazały, iż od 2003 r., tj. od wejścia w życie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, o ile ( ) w zakresie współpracy finansowej mamy do czynienia z kontynuacją wcześniejszego wzrostu intensywności współpracy (jednak przy zmniejszającym się tempie tego wzrostu), o tyle w dziedzinie współpracy pozafinansowej dotychczasowy trend wzrostowy uległ zahamowaniu. 6 Zwrócono na przykład uwagę na to, że w 2009 r. ( ) zarówno w zakresie konsultowania, jak i tworzenia zespołów obserwujemy w stosunku do roku 2008 niewielkie, 2-punktowe spadki. 7 Co jednak ciekawe, w raporcie z Monitoringu ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z 2008 r. najmniejszy procent urzędów współpracujących z sektorem pozarządowym zarówno w formie finansowej, jak i niefinansowej odnotowano m.in. w województwie mazowieckim (po 52,4%). Æ Badani przedstawiciele organizacji zwracali uwagę przede wszystkim na możliwości współpracy finansowej samorządów i organizacji pozarządowych określane przez ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. To pole współpracy wydaje się z ich punktu widzenia najbardziej użyteczne i oczekiwane. Stwierdzali przy tym, że formuła powierzania realizacji zadań pożytku publicznego (100% dofinansowania) przewidziana przez ustawę praktycznie nie jest stosowana przez samorządy. Większość badanych pozytywnie oceniła formułę otwartego konkursu, która jest podstawą zlecania zadań przez samorządy lokalne. Jednak pojawiły się również opinie, że formuła ta ma także negatywne konsekwencje dla organizacji. Najpoważniejszą z nich jest niepewność, co do wyników konkursu i możliwość nie otrzymania dotacji z bardzo błahych powodów, np. braku podpisu na jednej ze stron wniosku. To utrudnia organizacjom utrzymanie ciągłości prowadzonych działań, na czym cierpią przede wszystkim podopieczni organizacji. Badani nie wskazywali innych form współpracy finansowej, np. udzielania 6 - wyniki badania Monitoring współpracy, 2010 r. 7 - tamże 19

20 przez samorządy lokalne pożyczek dla organizacji realizujących projekty służące ich mieszkańcom. Æ Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi, iż współpraca jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 winna odbywać się z zachowaniem następujących zasad 8 : 8 - art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie 20

21 Æ Na zasadę partnerstwa powołuje się także ustawa o pomocy społecznej 9. Celem ustawodawcy jest więc zagwarantowanie na gruncie prawa jak najwyższej jakości współpracy jednostek samorządu terytorialnego z przedstawicielami trzeciego sektora. Warto pamiętać o tym, iż zasady te mają zastosowanie zarówno w przypadku współpracy finansowej jak i niefinansowej. Æ Analiza obowiązujących przepisów nie wskazuje na istnienie barier, które ograniczałyby lub uniemożliwiały podejmowanie współpracy na wyżej wymienionych warunkach/zasadach. Opisane wcześniej formy współpracy jednostek samorządu terytorialnego z trzecim sektorem łączą się z tymi zasadami, co z punktu widzenia prawa stanowić powinno gwarancję ich przestrzegania: Lp. Możliwe formy współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wskazanymi w art. 3 ust 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie Zasady współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wskazanymi w art. 3 ust 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie 1. ZLECANIE REALIZACJI ZADAŃ PUBLICZNYCH 2. WZAJEMNE INFORMOWANIE SIĘ O PLANOWANYCH KIIERUNKACH DZIAŁALNOŚCI o pomocniczość o suwerenność stron o partnerstwo o efektywność o uczciwa konkurencja o jawność o pomocniczość o suwerenność stron o partnerstwo o efektywność o uczciwa konkurencja o jawność 9 - art. 2 ust. 2 21

22 3. KONSULTOWANIE AKTÓW NORMATYWNYCH 4. TWORZENIE WSPÓLNYCH ZESPOŁÓW O CHARAKTERZE DORADCZYM I INICJATYWNYM 5. REALIZACJA INICJATYW LOKALNYCH 6. REALIZACJA PROJEKTÓW/UMÓW PARTNERSKICH 7. UDZIELANIE POŻYCZEK, GWARANCJI, PORĘCZEŃ o pomocniczość o suwerenność stron o partnerstwo o efektywność o uczciwa konkurencja o jawność o pomocniczość o suwerenność stron o partnerstwo o efektywność o uczciwa konkurencja o jawność o pomocniczość o partnerstwo o efektywność o jawność o pomocniczość o suwerenność stron o partnerstwo o efektywność o uczciwa konkurencja o jawność o pomocniczość o suwerenność stron o partnerstwo o efektywność o uczciwa konkurencja o jawność 22

23 8. NIEODPŁATNE UŻYCZANIE LOKALI, SPRZĘTU o pomocniczość o suwerenność stron o partnerstwo o efektywność o uczciwa konkurencja o jawność Æ Badani przedstawiciele organizacji jednak dość krytycznie ocenili przestrzeganie wspomnianych zasad w praktyce, odnosząc to przede wszystkim do współpracy z M. St. Warszawa (opinie te zamieszczone zostały w części poświęconej prawu lokalnemu). Jednak warto zauważyć, że znajomość tych zasad jest także niewielka po stronie organizacji pozarządowych. Większość respondentów nie umiała samodzielnie ich nazwać. Dopiero przytoczenie poszczególnych zasad przez prowadzącego wywiad wywoływało komentarze respondentów. Wydaje się więc, że przynajmniej z punktu widzenia organizacji zasady współpracy określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie mają praktycznie niewielkie znaczenie. Æ Pomimo tych krytycznych uwag, większość badanych stwierdzała, że to właśnie Warszawa może być dobrym przykładem współpracy samorządu i organizacji pozarządowych. Jak to określił jeden z respondentów Warszawa jest swoistym prekursorem, jeśli chodzi o rozwijanie współpracy pomiędzy samorządem a sektorem pozarządowym. Z doświadczeń Warszawy korzystał np. Kraków czy Białystok. Dodatkowo badani wskazali dwa interesujące przykłady współpracy, których opisy znajdują się poniżej: W stolicy Szwajcarii opracowany został program dla urzędników, którzy współpracują wyłącznie z organizacjami pozarządowymi oraz animują lokalne społeczności do tworzenia organizacji. Praca tych urzędników polega na pomaganiu w opracowywaniu statutu organizacji, a następnie w codziennej pracy organizacji. Jest to wyspecjalizowane, miejskie centrum wsparcia dla organizacji pozarządowych. 23

24 W dzielnicy Ochota od 5,6. lat jest urzędnik, którego wyłącznym zadaniem jest współpraca z organizacjami pozarządowymi. Osoba ta: koordynuje organizację spotkań trzeciego sektora, zbiera informacje o wszystkich konkursach ogłoszonych na terenie Miasta Stołecznego Warszawa, organizuje konsultacje mailowe różnych dokumentów, konsultacje prawne, księgowe, organizuje branżowe spotkania organizacji. Jest to osoba, która z jednej strony rozumie specyfikę pracy w urzędzie, a z drugiej jest rzecznikiem organizacji pozarządowych i doskonale orientuje się w mechanizmie współpracy pomiędzy samorządem miejskim a trzecim sektorem. Æ Podobnych do wskazanych przez badanych przykładów dobrej współpracy samorządów lokalnych i organizacji pozarządowych jest w Polsce więcej. W kilkunastu co najmniej gminach działają centra wsparcia dla organizacji pozarządowych funkcjonujące w strukturach samorządowych (np. w Gdyni) czy też finansowanych przez samorząd a prowadzonych przez organizacje pozarządowe (np. w Iławie). W wielu samorządach lokalnych w strukturach samorządu są wyznaczone osoby do kontaktów z organizacjami pozarządowymi, tak zwani pełnomocnicy ds. organizacji pozarządowych. Programy współpracy z organizacjami pozarządowymi uchwala zdecydowana większość samorządów lokalnych, większość również zleca realizację zadań publicznych organizacjom pozarządowym. Kilka samorządów lokalnych uruchomiło także pożyczki dla organizacji pozarządowych, najczęściej udzielane organizacjom, które realizują projekty finansowe z innych źródeł, np. EFS. Takie pożyczki udzielane były lub są m.in. przez Jastrzębie Zdrój, Podkowę Leśną, Tłuszcz, Elbląg czy Cieszyn. Samorządy inicjują również tworzenie różnego rodzaju mniej lub bardziej formalnych ciał dialogu obywatelskiego, nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z 2010 roku dała w tym zakresie możliwość powoływania przez samorządy lokalne gminnych/powiatowych rad działalności pożytku publicznego Współpraca i/lub wsparcie działalności gospodarczej służącej celom pożytku publicznego ze strony samorządu Æ Organizacje pozarządowe oraz podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie mogą prowadzić działalność gospodarczą, czyli część swoich zadań realizować jako przedsiębiorcy. Najistotniejsze jest, że działalność ta nie może pokrywać się z przedmiotem statutowej działalności odpłatnej prowadzonej przez daną organizację/podmiot. 24

25 Æ Oznacza to więc, iż działalność gospodarcza musi dotyczyć innych sfer zadań publicznych aniżeli te, które prowadzone są w organizacji/podmiocie w ramach działalności odpłatnej. Może ona także wykraczać poza te sfery i obejmować różnego rodzaju usługi, dostawy i roboty budowlane. Æ Odpłatna działalność statutowa pożytku publicznego może być prowadzona na następujących warunkach: pobierane wynagrodzenie za działalność pożytku publicznego nie może przewyższać kosztów tej działalności, czyli np. koszt dystrybucji wydawnictw opracowanych w ramach projektu finansowanego z dotacji samorządu miejskiego nie może być wyższy aniżeli realny koszt produkcji i wysyłki tego wydawnictwa; przeciętne miesięczne wynagrodzenie osoby zatrudnionej 10 przy wykonywaniu statutowej działalności odpłatnej pożytku publicznego, za okres ostatnich trzech miesięcy, nie przekracza 3-krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw za poprzedni rok (obecnie jest to kwota ,86 zł). Jeżeli któryś z tych warunków zostanie naruszony, to działalność odpłatna pożytku publicznego stanowi działalność gospodarczą. Æ W przypadku fundacji działalność gospodarcza może być prowadzona pod warunkiem przeznaczenia na tę działalność środków majątkowych 11 fundacji o wartości nie mniejszej niż 1000 zł 12 oraz zamieszczenie w statucie zapisów o możliwości prowadzenia przez fundację działalności gospodarczej. W przypadku stowarzyszeń możliwość prowadzenia działalności gospodarczej wynika wprost z ustawy Prawo o stowarzyszeniach. 13 Æ Organizacja pozarządowa podejmująca działalność gospodarczą musi oddzielnie zarejestrować ją w KRS i nabywa niejako podwójnego charakteru w ramach jednej osoby prawnej, która jest zarówno organizacją pozarządową i przedsiębiorcą. Zyski z prowadzonej działalności gospodarczej mogą być przeznaczane wyłącznie na działalność statutową organizacji zarówno na podstawie umowy o pracę, jak i umowy cywilno-prawnej (art. 9 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie) 11 - zalicza się do nich: pieniądze, papiery wartościowe, rzeczy ruchome i nieruchome oddane na własność fundacji 12 - art. 5 ust. 5 ustawy o fundacjach 13 - wyjątkiem są tzw. stowarzyszenia zwykłe, których wyłącznym źródłem finansowania działalności są składki członkowskie. 25

26 Æ Z kolei działalność pożytku publicznego może być także prowadzona przez spółdzielnie socjalne oraz spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy o kulturze fizycznej, które: nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich członków, udziałowców, akcjonariuszy i pracowników. Æ W przypadku współpracy i wsparcia działalności gospodarczej na bazie obowiązujących przepisów jednostka samorządu terytorialnego może współpracować z przedstawicielami trzeciego sektora, o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Tutaj podobnie, jak w przypadku nieodpłatnej i odpłatnej działalności pożytku publicznego kwestią zasadniczą jest przedmiot współpracy, a więc fakt, że odbywa się ona w określonych w art. 4 ust. 1 ustawy sferach zadań publicznych. Æ Jednak formuła otwartego konkursu ofert, zakończonego przyznaniem dotacji na realizację zadania publicznego, w praktyce stosowana jest wyłącznie w zakresie działalności pożytku publicznego, prowadzonej w formule działalności statutowej. Takie zawężenie nie wynika wprost z przepisów ustawy, która nie zabrania prowadzenia działalności pożytku publicznego w formule działalności gospodarczej; więcej, nowelizacja ustawy z 2010 roku wprowadziła do grona organizacji prowadzących działalność pożytku publicznego z możliwością ubiegania się o status pożytku publicznego tak zwane spółki non profit, które, co do zasady, są podmiotami gospodarczymi. Ograniczenie formuły konkursowej do działalności statutowej wynika z przyjętej powszechnie doktryny, że działalność statutowa organizacji nie może być realizowana w formule działalności gospodarczej, a ta ostatnia ma mieć charakter jedynie pomocniczy, uzupełniający w stosunku do działalności statutowej. Æ Oznacza to, że organizacje pozarządowe, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, mogą realizować zadania publiczne na podobnych zasadach co inne podmioty gospodarcze, a więc zgodnie z procedurami Prawa zamówień publicznych. Dotyczy to także instytucji ekonomii społecznej, w tym spółdzielni socjalnych czy też spółdzielni pracy. Æ Wyraźnie należy podkreślić, że choć spółdzielnie socjalne mogą w świetle ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ubiegać się o dotacje samorządowe na realizacje zadań publicznych w trybie otwartego konkursu ofert, to mogą realizować te zadania wyłącznie w ramach prowadzonej działalności statutowej, 26

27 Æ Badane organizacje miały niewielką wiedzę na temat wsparcia działalności gospodarczej służącej celom pożytku publicznego przez państwo. Generalnie stwierdzały, że IES mogą korzystać z dotacji samorządowych na działalność pożytku publicznego i ubiegać się o zlecenia w ramach zamówień publicznych, ale wiedza na temat szczegółów tych możliwości oraz ich umocowań prawnych była znikoma. Æ Większość badanych organizacji miała zresztą dużo wątpliwości dotyczących działalności gospodarczej prowadzonej przez organizacje pozarządowe. Podjęcie działalności gospodarczej wiąże się z większymi kosztami obsługi księgowej, a także, w przypadku niektórych organizacji, skutkuje obniżeniem dofinansowania realizowanych przez nie zadań (np. PFRON obniża procent dofinansowania w przypadku organizacji pozarządowych prowadzących działalność gospodarczą). Jak stwierdziła jedna z respondentek Nie chcemy sobie komplikować życia, bo przy prowadzeniu takiej liczby placówek, jaką my prowadzimy, byłoby dość skomplikowane prowadzenie dodatkowej księgowości dla tej działalności gospodarczej, specjalne rejestrowanie się ( ). Æ Działalność gospodarcza przez badane organizacje jest traktowana przede wszystkim jako dodatkowe źródło dochodów, a nie jako forma czy sposób realizacji celów statutowych. Niektórzy z respondentów twierdzili, że działalność organizacji pozarządowych służącą celom społecznie użytecznym nie da się w ogóle pogodzić z jednoczesnym prowadzeniem przez nie działalności gospodarczej. Æ Zasadniczą formą współpracy w zakresie działalności gospodarczej służącej celom działalności pożytku publicznego powinno być zlecanie przez jednostki samorządu terytorialnego realizacji zadań publicznych. Odbywać się ono powinno przy zastosowaniu ustawy Prawo zamówień publicznych. Oznacza to, że te organizacje i podmioty (o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie), które prowadzą działalność gospodarczą w sferze publicznej (o której mowa w art. 4 tej ustawy) mogą, na równi z innymi przedsiębiorcami, brać udział w przetargach ogłaszanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Może to mieć szczególne znaczenie w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, w których stosowane będą tzw. kryteria społeczne, które w znacznym stopniu mogą być spełnione właśnie przez organizacje pozarządowe i podmioty, działające w sferze działalności pożytku publicznego. 27

28 Æ W tym miejscu warto też przytoczyć wnioski dotyczące przyczyn niskiego udziału trzeciego sektora w rynku zamówień publicznych. Interesujące jest to, iż zostały one sformułowane w oparciu o dane z 2006 r. i, jak pokazało niniejsze badanie, są nadal aktualne: ( ) Tak niski udział trzeciego sektora w rynku zamówień publicznych wynika z kilku czynników. Pierwszym z nich są powody formalne - większość organizacji pozarządowych nie może uzyskać zleceń, gdyż nie prowadzi działalności gospodarczej. Ze względu na koszty oraz dodatkowe obowiązki, spora część organizacji nie rejestruje się w Krajowym Rejestrze Sądowym jako przedsiębiorcy. Kolejnym powodem jest łatwe do zaobserwowania zjawisko braku zabiegania o zlecenia. W przeciwieństwie do podmiotów nastawionych na zysk, organizacje pozarządowe w znakomitej większości nie poszukują aktywnie zleceń ze strony administracji publicznej. Organizacje, jeśli w ogóle prowadzą działalność gospodarczą, to w pewnym, wybranym przez siebie zakresie, zwykle na rzecz klientów indywidualnych. Nie traktują one sektora publicznego jako potencjalnego zleceniodawcy. W rezultacie znakomita większość zleceń, które pojawiają się w statystyce, to tak naprawdę ukryte dotacje. ( ) Powyższe oznacza, że w chwili obecnej, poza pojedynczymi wyjątkami, sektor pozarządowy praktycznie nie uczestniczy w rynku zamówień publicznych udzielanych przez władze lokalne. 14 Æ Jeśli chodzi o warunki/zasady, na jakich funkcjonuje współpraca i/lub wsparcie działalności gospodarczej służącej celom pożytku publicznego to należy ponownie wskazać na zapisy art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Niemniej jednak uznać należy, iż podstawowymi zasadami takiej współpracy są: uczciwa konkurencja, efektywność i jawność. Ich przestrzeganie zapewniają także przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, która wymienia m.in. następujące zasady przygotowania i prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego: uczciwa konkurencja (art. 7 ust. 1) równe traktowanie wykonawców (art. 7 ust. 1) jawność (art. 8 ust. 1) Zamówienia publiczne dla podmiotów ekonomii społecznej, M. Guć,

29 Æ Prawo zamówień publicznych nie pozwala na preferowanie żadnych podmiotów ubiegających się o zamówienia publiczne, gdyż byłoby to naruszenie zasad, o których mowa powyżej. Jednak wprowadzone do prawa zamówień publicznych w 2009 roku dwie tak zwane klauzule społeczne umożliwiają uwzględnianie zamawiającym kryteriów społecznych. Pierwsza z nich umożliwia stosowanie przez zamawiającego preferencji dotyczących wykonawców, stosujących instrumenty wspomagające pracowników, w szczególności należących do grup wykluczonych z rynku pracy. 15 Zgodnie z ustawą zamawiający może określić w opisie przedmiotu zamówienia wymagania związane z realizacją zamówienia, dotyczące: zatrudnienia osób: - bezrobotnych lub młodocianych w celu przygotowania zawodowego, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, - niepełnosprawnych, o których mowa w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, - innych niż w/w określone, o których mowa w przepisach o zatrudnieniu socjalnym lub we właściwych przepisach państw członkowskich Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego, utworzenia funduszu szkoleniowego, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w którym wpłaty pracodawców stanowić będą co najmniej czterokrotność najniższej wpłaty określonej w tych przepisach; zwiększenia wpłat pracodawców na rzecz funduszu szkoleniowego, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do wysokości określonej co najmniej czterokrotność najniższej wpłaty określonej w tych przepisach. Æ Druga klauzula społeczna umożliwia zamknięcie ubiegania się o zamówienie publicznie wyłącznie do wykonawców, u których ponad 50 % zatrudnionych pracowników stanowią osoby niepełnosprawne w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub właściwych przepisów państw członkowskich Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego art. 29, ust. 4 ustawy Prawo zamówień publicznych 16 - art. 22, ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych 29