PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE

Transkrypt

1 1 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 9 lipca 2008 r. Sygn. akt I OSK 1277/07 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA: Jan Kacprzak Sędziowie NSA: Janina Antosiewicz, Irena Kamińska (sprawozdawca), Protokolant: Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1237/06 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 4 października 2006 r. nr SKO.PS.41/2054/2006 w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok; uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Koszalina z dnia 20 lipca 2006 r. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r., oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 4 października 2006 r. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia 20 lipca 2006 roku Kierownik sekcji dodatków mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Koszalinie przyznał J. L. dodatek mieszkaniowy w wysokości 27,90 zł od 1 sierpnia 2006 roku. Kwotę wyliczonego dodatku mieszkaniowego ustalono jako różnicę pomiędzy normatywnymi wydatkami na mieszkanie wraz z ryczałtem za brak centralnej ciepłej wody (222,76 zł) i udziałem własnym w wydatkach na lokal w wysokości 20% średniego miesięcznego dochodu (194,86 zł). Od tej decyzji J. L. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie. W złożonym odwołaniu podniosła, że otrzymywany przez nią dodatek pielęgnacyjny nie powinien być wliczony do dochodów przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 4 października 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż stosownie do treści art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne określone w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Do dochodu nie wlicza się zasiłków pielęgnacyjnych, świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej. Na podstawie jednak tych wymagań wlicza się dodatek pielęgnacyjny, ponieważ jest on świadczeniem wypłacanym przy pobieraniu emerytury lub renty i finansowanym przez Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem z zaopatrzenia społecznego i finansowanym z budżetu państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 powołanej ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę pomiędzy wydatkami normatywnymi a kwotą stanowiącą udział własny w wydatkach (222,67zł 194,89 zł = 27,90 zł), i w takiej wysokości dodatek mieszkaniowy został stronie przyznany. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, J.L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W złożonej skardze wskazała, że analiza dokonana przez organ przepisów odnoszących się do zasiłków pielęgnacyjnych oraz przepisów regulujących dodatki pielęgnacyjne w omawianym zakresie (w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat) wskazuje, że mimo pewnych różnic w nazwie są to świadczenia spełniające identyczną funkcję, to zaś prowadzi do wniosku, że do dochodu stanowiącego podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego nie wlicza się tak zasiłków pielęgnacyjnych jak również dodatków pielęgnacyjnych. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia, aby świadczenia te przy ustaleniu dochodu na potrzeby dodatku mieszkaniowego traktować w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat, odmiennie. Ponadto skarżąca podniosła, iż jest emerytką, a jej dochody w postaci emerytury ustalonej dla postępowania w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego są jedynymi, które uzyskuje. Oprócz mieszkania, na które ubiega się o dodatek mieszkaniowy, nie posiada ona żadnego innego majątku o większej wartości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo na jej poparcie Kolegium przywołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2004 roku sygn. akt K 16/03. W piśmie procesowym skarżąca podniosła, iż orzeczenie Trybunał Konstytucyjnego nie tworzy nowego stanu prawnego. Sąd administracyjny według skarżącej nie jest w żaden sposób związany orzeczeniem Trybunału. Oznacza to, że wykładnia przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 13 lutego 2003 roku sygn. akt I SA 1700/02 jest nadal aktualna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznając sprawę skarżącej, zauważył, iż ustawową definicję dochodu rodziny zawiera art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z tym przepisem za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe chyba, że zostały do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodów nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych oraz jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Mając na uwadze tak ustaloną definicję, Sąd I instancji stwierdził, że odliczenie od dochodu podlegają tylko te przychody, o których mowa w tym przepisie, a ponieważ jest to katalog zamknięty, nie może podlegać on rozszerzeniu. Sąd podzielił w tym zakresie interpretację art. 3 ust. 3 o dodatkach mieszkaniowych zastosowaną w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie i uznał za prawidłowe wyliczenie wysokości dodatku mieszkaniowego. Prezentując powyższe stanowisko, Sąd oparł się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 roku sygn. akt K 16/03, w którym Trybunał orzekł, iż art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje wliczanie dodatków pielęgnacyjnych do dochodów przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowych, jest zgodny z Konstytucją. Co prawda, Trybunał zwrócił uwagę, że regulacja art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych może budzić pewne wątpliwości z uwagi na podobieństwo instytucji zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, nie oznacza to jednakże, że jest ona niekonstytucyjna, a kwestię ewentualnych zmian obowiązujących przepisów pozostawił ustawodawcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J.L. Złożoną skargę oparła na podstawie: naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych polegającej na przyjęciu, iż do dochodu gospodarstwa domowego będącego podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego podlega wliczeniu dodatek pielęgnacyjny;

2 2 naruszenia przepisów postępowania, który miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 1 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 1 i 2 pkt 1 w związku z art , art. 151 i art pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego skarżącej stanowiącego podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. W ocenie pełnomocnika skarżącej przyjęta przez Sąd językowa wykładnia art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie jest prawidłowa. W myśl art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przepis art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Z przepisów powyższych wynika, iż zarówno dodatek, jak i zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobom, które ukończyły 75 lat, niezależnie od tego, czy są one dotknięte niepełnosprawnością, czy niezdolnością do pracy i samodzielnej egzystencji. Świadczenia te spełniają zatem identyczne funkcje, to zaś prowadzi do wniosku, że do dochodu stanowiącego podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego nie wlicza się tak jak zasiłków pielęgnacyjnych również i dodatków pielęgnacyjnych. Stwierdzić zatem należy, że przy interpretacji art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Sąd I instancji zastosować powinien wykładnię celowościową. Podkreślić przy tym należy, iż celowościowa wykładnia tego przepisu jest konsekwentnie przyjmowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 198/05 stwierdził, iż używany przez ustawodawcę w różnych aktach prawnych pojęcia zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny mogą być traktowane jako synonimy w kontekście definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zaznaczyć należy, iż wyżej cytowane orzeczenie NSA zapadło niemalże 16 miesięcy po opublikowaniu w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się Sąd I instancji nie stanowiło to zatem przeszkody to zastosowania wykładni celowościowej wyżej wymienionego przepisu. Sąd I instancji powinien był zatem stwierdzić naruszenie przez organ administracji art. 7 k.p.a. polegającego na błędnej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i przyjąć, iż średni miesięczny dochód skarżącej w kwocie 974,28 zł został błędnie wyliczony, a prawidłowo obliczony dochód pomniejszony o dodatek pielęgnacyjny powinien wynosić 821, 09 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w graniach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 1 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 1 i 2 pkt 1 w związku z art i 151, pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 k.p.a. Sąd zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych dokonał kontroli działalności administracji publicznej poprzez kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sposób obliczenia dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przyjęty przez Sąd I instancji, był konsekwencją dokonanej przez organa administracji wykładni tego przepisu, którą Sąd zaakceptował i swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z wymogami określonymi w art p.p.s.a. Natomiast za usprawiedliwiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i przyjęcie, że do dochodu gospodarstwa domowego będącego podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego wlicza się dodatek pielęgnacyjny. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zwanej dalej ustawą, stanowi, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz wskazanych w tym przepisie składek. Zgodnie ze zdaniem drugim wyżej wymienionego przepisu do dochodu nie wlicza się jednak określonych przychodów, w tym m.in. zasiłków pielęgnacyjnych. Wyjaśniając charakter obu świadczeń, tj. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego na gruncie wykładni celowościowej i funkcjonalnej, należy stwierdzić, iż są to świadczenia porównywalne. Zasiłki pielęgnacyjne zostały uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255), natomiast dodatki pielęgnacyjne w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. r 162, poz. 1118). Ten pierwszy, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a przysługuje m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat życia, jeżeli legitymuje się orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2). Dodatek pielęgnacyjny - stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. - przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o

3 3 świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dokonując porównania obu świadczeń należy wskazać, że przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 123, poz. 776 ze zm.), której art. 5 pkt 1 stanowi, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z porównania przedstawionych wyżej przepisów wynika, iż oba świadczenia przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji są osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności jest osoba legitymująca się orzeczeniem właściwego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, jak również osoba legitymująca się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Zatem skoro osoba uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, to spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zasiłek ten będzie jej przysługiwał, jeżeli nie jest osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 cyt. ustawy). Z tego Sąd wywodzi, że jedyna różnica między porównywanymi świadczeniami polega na tym, że jeżeli osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności posiada uprawnienia do emerytury bądź renty z powodu całkowitej niezdolności do pracy, to z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji może otrzymać wyłącznie dodatek pielęgnacyjny. Zatem cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń, tj. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, są identyczne. Ustawodawca miał na względzie ten fakt, skoro w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował kwestię zbiegu uprawnień, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Również treść art. 20 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2000 r. nr 14, poz. 196) świadczy o tym, że ustawodawca traktuje jednakowo obydwa świadczenia, bowiem w myśl powołanego przepisu wolne od podatku dochodowego są świadczenia rodzinne wypłacane na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych (a świadczeniem takim zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zasiłek pielęgnacyjny) oraz m.in. dodatek pielęgnacyjny. Wszystko to pozwala uznać, że używane przez ustawodawcę, w różnych aktach prawnych pojęcia,,zasiłek pielęgnacyjny i,,dodatek pielęgnacyjny mogą być traktowane jako synonimy. Do odmiennego wniosku, przy zastosowaniu wykładni językowej, doszły jednak zarówno organa administracji, jak i Sąd I instancji, które uznały, że przy brzmieniu art. 3 ust. 3 ustawy składnikiem dochodu obliczanego w celu ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego jest dodatek pielęgnacyjny. Orzekając wyrokiem z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie K 16/03 o zgodności art. 3 ust. 3 i art. 6 ust. 6 pkt 1 ustawy z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny zauważył w kwestionowanej regulacji prawnej pewną niekonsekwencję ustawodawcy. Stwierdził jednak, że nie wykazano po stronie ustawodawcy konstytucyjnego obowiązku potraktowania w sposób jednakowy osób pobierających zasiłek pielęgnacyjny i osób pobierających dodatek pielęgnacyjny przy kształtowaniu zasad określenia dochodu rodziny, przy przyznawaniu dodatku mieszkaniowego. Kwestionowana regulacja, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, może budzić wątpliwości nie oznacza to jednak, że jest niekonstytucyjna. Natomiast rola Trybunału Konstytucyjnego zasadniczo ogranicza się derogowania unormowań już obowiązujących i nie polega na,,uzupełnianiu obowiązującego stanu prawnego. Rozważana kwestia stała się też przyczyną rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie I SA 1700/02 stwierdził, że,,analiza przepisów dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych oraz przepisów regulujących dodatki pielęgnacyjne w omawianym zakresie (w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat) wskazuje, że mimo pewnych różnic w nazwie są to świadczenia spełniające identyczną funkcję. To zaś prowadzi do wniosku, że do dochodu stanowiącego podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego nie wlicza się tak jak zasiłków pielęgnacyjnych, również i dodatków pielęgnacyjnych, nie ma bowiem żadnego uzasadnienia po temu, by świadczenia te przy ustalaniu dochodu na potrzeby dodatku mieszkaniowego traktować w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat życia, odmiennie. Podobnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie I OSK 744/06 wskazano, iż,,skoro przyjęto, iż świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego nie podlegają wliczeniu do dochodu, stanowiącego podstawę do przyznania dodatku mieszkaniowego, to w odniesieniu do dodatku pielęgnacyjnego, którego cel jest identyczny, brak jest podstaw aby nie było ono traktowane identycznie. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny przy orzekaniu w sprawie I OSK 198/05 (wyrok z dnia 25 listopada 2005 r.) gdzie stwierdził, iż używane przez ustawodawcę w różnych aktach prawnych pojęcia,,zasiłek pielęgnacyjny i,,dodatek pielęgnacyjny mogą być traktowane jako synonimy w kontekście definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odmienne stanowisko zajął jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 194/07 z dnia 27 lutego 2008 r. uznając, że,,katalog świadczeń wymienionych w tym przepisie ma charakter zamknięty. Nie mieści się w nim dodatek pielęgnacyjny. Analiza tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że dodatek pielęgnacyjny nie jest świadczeniem, którego nie wlicza się do dochodu przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego. Dodatek pielęgnacyjny podlega zatem wliczeniu do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 cyt. ustawy. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że skoro wykładnia językowa tego przepisu dawała jednoznaczny wynik, to zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni funkcjonalnej i celowościowej tego przepisu było nieuzasadnione. Zdaniem składu orzekającego, w wyżej wymienionej sprawie,,świadczenia wymienione w art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy o dodatkach mieszkaniowych to świadczenia przyznawane osobom najuboższym w oparciu o kryteria dochodowe niższe niż kwota najniższej emerytury. Osoba uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego (którego kwota wynosi 144 zł) nie ma prawa do emerytury lub renty i jest w sytuacji finansowej znacznie gorszej od osoby otrzymującej dodatek pielęgnacyjny, który jest dodatkiem do emerytury lub renty. Najczęściej osoby otrzymujące zasiłek pielęgnacyjny utrzymują się z zasiłku stałego, którego kwota jest niższa od emerytury lub renty. Ustawodawca wyłączając zasiłek pielęgnacyjny z dochodu, od którego zależy prawo i wysokość dodatku mieszkaniowego, a włączając do niego dodatek pielęgnacyjny, wyrównał szanse do otrzymania w miarę równych dodatków mieszkaniowych osób najuboższych, otrzymujących świadczenia socjalne z osobami otrzymującymi stałe świadczenie emerytalne bądź rentowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone we wcześniej wskazanych orzeczeniach. Przede wszystkim należy wskazać, że stwierdzenie konstytucyjności przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie

4 4 wyłącza możliwości stosowania wykładni celowościowej i systemowej dla ustalenia prawidłowego rozumienia regulacji prawnej. Zasiłek pielęgnacyjny (przyznawany na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych) oraz zasiłek pielęgnacyjny, mający swą podstawę prawną w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ze względu na przesłanki uzasadniające ich przyznanie, cel i funkcje są identyczne. Kwestia zróżnicowania sposobu finansowania, podstaw prawnych czy też nazewnictwa (zasiłek, dodatek) nie powinna wpływać na możliwość odliczania uzyskiwanych z tego tytułu kwot od dochodu osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy. Zasiłek pielęgnacyjny, o jakim mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, obejmuje zatem zarówno zasiłek pielęgnacyjny wypłacany w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i dodatek pielęgnacyjny, o którym mowa w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. nr 39, poz. 353). Dodać należy, że nie może być skuteczny i przekonywający argument użyty w sprawie I OSK 194/07 wskazujący na to, że ustawodawca w istniejącej regulacji wyrównał szansę do otrzymania w miarę równych dodatków mieszkaniowych osób najuboższych otrzymujących świadczenia socjalne z osobami otrzymującymi stałe świadczenia emerytalne bądź rentowe. Kryterium otrzymania dodatku mieszkaniowego jest poziom dochodów, który określa sytuacją materialną osoby uprawnionej i możliwość lub jej brak, samodzielnego poniesienia kosztów utrzymania mieszkania. Sytuacja osób otrzymujących zarówno zasiłek, jak i dodatek pielęgnacyjny jest na ogół zła i to poziom ich dochodów powinien decydować o przyznaniu im dodatku mieszkaniowego, bo to uzyskiwany przez nie dochód jest obiektywnym kryterium wyrównującym ich szansę na uzyskanie pomocy. Nie może natomiast decydować o tym nazwa (dodatek, zasiłek) uzyskiwanego świadczenia, skoro z wcześniej przeprowadzonego wywodu wynika, że cel tych świadczeń jest identyczny. Ponieważ w sprawie nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, a uznano za trafny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art p.p.s.a. Stosownie do 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz z późn. zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie. WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 24 września 2008 r. Sygn. akt I OSK 1496/07 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA: Jan Kacprzak(sprawozdawca), Sędziowie NSA: Joanna Banasiewicz, Leszek Kiermaszek Protokolant: Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 211/07 w sprawie ze skargi A.Cz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 9 lutego 2007 r. nr SKO.405/4744/2030/06 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 211/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 9 lutego 2007 r. nr SKO 405/4744/2030/06 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia przez A.Cz. odwołania od decyzji Kierownika Działu Usług i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach z dnia 30 września 1999 r. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Decyzją wydaną przez działającego z upoważnienia Rady Miejskiej w Kielcach Kierownika Działu Usług i Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach z dnia 30 września 1999 r. nr MOPR- 8141/2642/99 przyznana została A.Cz. pomoc społeczna w postaci obiadów wydawanych bezpłatnie w dni robocze w barze Jagienka w okresie od 1 października do 31 grudnia 1999 r. W aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji. Pismem z dnia 2 czerwca 2006 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach o sporządzenie i doręczenie mu uwierzytelnionych odpisów decyzji przyznających mu posiłki w okresie od stycznia 1999 r. do lutego 2003 r. Uwierzytelnione kserokopie decyzji, w tym decyzji z dnia 30 września 1999 r. A.Cz. otrzymał w dniu 6 lipca 2006 r. Organ odwoławczy uznał, że 14 dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 30 września 1999 r. upłynął z dniem 20 lipca 2006 r. i z tą datą decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący w dniu 7 listopada 2006 r., a więc po terminie. Organ odwoławczy wskazał, że A.Cz. i wraz z odwołaniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, jednakże nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy (art i 2 k.p.a.). W tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 7 lutego 2007 r. postanowienie odmawiające przywrócenia mu terminu do wniesienia odwołania. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że skarżący w odwołaniu podniósł, iż nie został pouczony o możliwości wniesienia odwołania od tej decyzji, o której dowiedział się dopiero z pisma Dyrektora MOPR z dnia 26 października 2006 r., jednak przesłane mu uwierzytelnione odpisy decyzji zawierały stosowne pouczenie o trybie i terminie wniesienia odwołania, a pismo z dnia 19 czerwca 2006 r., przy którym zostały przesłane odpisy decyzji nie miało przymiotu decyzji i jako zwykłe pismo, niemające waloru aktu administracyjnego, nie zawierało pouczenia o środkach zaskarżenia. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 211/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 9 lutego 2007 r. nr SKO 405/4744/2030/06 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania,

5 5 uznając że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 134, art. 7, art. 77 1, art k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 30 września 1999 r. biegnie od daty doręczenia skarżącemu w dniu 6 lipca 2006 r. uwierzytelnionej kserokopii decyzji. Zdaniem Sądu nie można uznać, że doręczenie skarżącemu w dniu 6 lipca 2006 r., na jego pisemny wniosek, uwierzytelnionego odpisu decyzji z dnia 30 września 1999 r. powinno powodować powstanie u niego przekonania, że od tej daty biegnie dla niego 14-dniowy termin do złożenia odwołania od tej decyzji, przewidziany w art k.p.a. Jeżeli w zaistniałej sytuacji organ uznał, że doręczenie uwierzytelnionego odpisu decyzji po prawie 7 latach od jej wydania miało wywoływać skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego, to nie ulega wątpliwości, że powinien był o tym pouczyć skarżącego. Brak takiego pouczenia nie może wywoływać dla skarżącego ujemnych konsekwencji w postaci stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Oczywiste jest, że pismo z dnia 19 czerwca 2006 r., przy którym został przesłany odpis decyzji z dnia 30 września 1999 r., nie miał przymiotu decyzji, lecz informacja o stosownym pouczeniu o środku odwoławczym miała dotyczyć nie tego pisma, lecz decyzji z dnia 30 września 1999 r. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 206/07 złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy wojewódzkiemu sądowi do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - naruszenie art pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz ze zm.) poprzez uchylenie postanowienia oraz uznanie, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnego naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7, art k.p.a. zasady wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego poprzez nie pouczenie skarżącego o rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia odwołania podczas gdy żaden przepis prawa nie wymaga jakiegokolwiek dodatkowego pouczenia strony o przysługującym jej prawie i terminie do wniesienia odwołania tym bardziej, że decyzja której termin do wniesienia odwołania dotyczy zawierała wymagane prawem pouczenia w tym przedmiocie; - obrazę art wskazanej wyżej ustawy przez brak wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodano, że zgodnie z dyspozycją art k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepis ten jest jednoznaczny i nie formułuje żadnych dodatkowych pouczeń strony w przedmiocie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania, również co do decyzji doręczonych po 7 latach od dnia wydania. Decyzja z dnia 30 września 1999 r. nr MOPR- 8141/2642/99 zawiera wszystkie konieczne elementy wynikające z dyspozycji przepisu art k.p.a. w tym stosowne pouczenie w języku polskim o trybie i terminie do wniesienia odwołania. Żaden przepis prawa nie formułuje natomiast jakiegokolwiek obowiązku dodatkowego ustnego czy też pisemnego pouczania strony co do przysługujących jej praw odnośnie środków i terminów zaskarżenia. Zauważyć również należy, że pouczenie jest elementem decyzji administracyjnej, a nie jakiegokolwiek dodatkowego pisma informacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz ze zm.- powoływanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z twierdzeniem Sądu I instancji, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 9 lutego 2007 r. nr SKO 405/4744/2030/06 zostało wydane z naruszeniem prawa, aczkolwiek nie podziela argumentacji wskazanej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2007 r. Na wstępie wspomnieć należy, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 9 lutego 2007 r. nr SKO 405/4744/2030/06 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia przez A.Cz. odwołania od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach z dnia 30 września 1999 r. zapadło po rozpatrzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania od wskazanej wyżej decyzji, złożonego jednocześnie z tym odwołaniem. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach odmówiło A.Cz. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 30 września 1999 r. przyznającej pomoc społeczną w postaci obiadów, nie uwzględniając jego prośby w tym przedmiocie wniesionej wraz z odwołaniem. W takiej sytuacji Kolegium nie miało ustawowego obowiązku wydać postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten w zakresie, w jakim dotyczy wydania odrębnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, ma bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy strona, wnosząc odwołanie, nie składa jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a organ drugiej instancji w trakcie badania odwołania ustali, że wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego dla tej czynności. Wspomnieć należy o kolejności działań organu odwoławczego zainicjowanych złożonym odwołaniem. Po pierwsze, organ ten powinien zbadać odwołanie wnoszone przez stronę pod kątem jego dopuszczalności i terminowości. Po drugie, w razie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania organ powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., w dalszej zaś kolejności, w razie ewentualnego wniesienia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ powinien rozpoznać ten wniosek według przepisów art. 58 i 59 2 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to organ odwoławczy w pierwszej kolejności rozpatruje ten wniosek i jeśli w wydanym postanowieniu odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to wyłączona zostaje potrzeba wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. I GSK 1221/06 Lex nr ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, podnieść należy, że wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowienia z dnia 9 lutego 2007 r. stwierdzającego uchybienie

6 6 terminu do wniesienia przez A. Cz. odwołania od decyzji z dnia 30 września 1999 r., było zbędne, gdyż już samo postanowienie odmawiające stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z przyczyn określonych w jego uzasadnieniu wskazało, że strona wniosła odwołanie z uchybieniem terminu i nie wykazała braku winy w dochowaniu terminu. Tym samym nie mogła zachodzić konieczność powtórnego stwierdzenia tejże okoliczności w osobnym postanowieniu opartym o art. 134 k.p.a. Z uwagi na wskazane wyżej przyczyny, mimo błędnego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, samo rozstrzygnięcie uchylające zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlega oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 30 września 2008 r. Sygn. akt I OSK 1504/07 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędzia NSA: Andrzej Gliniecki (sprawozdawca), Sędzia del. WSA: Jacek Fronczyk Protokolant: Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniego B.S. reprezentowanego przez matkę T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 67/07 w sprawie ze skargi małoletniego B.S. reprezentowanego przez matkę T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 22 listopada 2006 r. nr SKO.41/VI/9141/645/06 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 67/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę małoletniego B.S., reprezentowanego przez matkę T.S., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 22 listopada 2006 r. zn. SKO 41/VI/9141/645/06, w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Słupsku, działający z upoważnienia Wójta Gminy Słupsk, decyzją z dnia 27 września 2006 r. odmówił T.S. zmiany decyzji z dnia 5 lipca 2005r. zn. GOPS 8127/ŚO- ŚP/20/2005, w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 1czerwca 2005 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Słupsku z dnia 5 lipca 2005 r. przyznano T.S. świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem B.S., na okres od dnia 1 czerwca 2005 r. do 30 czerwca 2005 r., która to decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku T. S. z dnia 29 czerwca 2006 r. o ustalenie prawa do tego świadczenia oraz przy uwzględnieniu treści wyroku Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 18 maja 2005 r., załączonego do wniosku o świadczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Słupsku decyzją z dnia 18 sierpnia 2005 r. zn. SKO 41/VI/9141/427/05, utrzymało w mocy decyzję z dnia 5 lipca 2005 r., a decyzja Kolegium nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. W ocenie organu żądanie zmiany prawomocnej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzję wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jej treść poddana została już kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które potwierdziło jej prawidłowość, wskazując dodatkowo, że brak jest możliwości przyznawania świadczeń wstecz, to jest za okres poprzedzający wejście w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która przedmiotowe świadczenia wprowadziła. W odwołaniu od decyzji z dnia 27 września 2006 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie i zażądała przeprowadzenia dowodu z pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 30 sierpnia 2006 r. zawierającego interpretację prawną przepisu art. 24 ust.1, 3 i 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992) oraz przyznanie świadczenia zgodnie z tą interpretacją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 22 listopada 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ administracji działając w trybie art. 155 k.p.a. nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, tymczasem zarzuty skarżącej były już przedmiotem oceny w prawomocnie zakończonym postępowaniu rozpoznawczym. Kolegium wyjaśniło, iż zmiana decyzji z dnia 5 lipca 2005 r. w sposób postulowany przez stronę nie jest dopuszczalna, gdyż art. 24 ust 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza przyznanie świadczeń w oparciu o kontynuację poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności za okres poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych określająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r., niemożliwym byłaby zatem zmiana decyzji polegająca na przyznaniu świadczenia od dnia 1 lipca 2002 r. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej interpretacji pisma Rzecznika Praw Obywatelskich organ wyjaśnił, że specjalista Biura Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie z 30 sierpnia 2006 r. przytoczył jedynie treść art. 24 ust 1, 3 i 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie odnosząc się do prawa do świadczeń rodzinnych przysługującego T. S. Na powyższą decyzję SKO z dnia 22 listopada 2006 r., skargę do sądu administracyjnego wniosła w imieniu małoletniego syna B.S. T.S., domagając się uchylenia decyzji w całości i przyznania świadczenia zgodnie z interpretacją prawną Rzecznika Praw Obywatelskich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w sprawie nie zachodzi któraś z określonych w tym artykule przesłanek, przemawiających za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie to nie może prowadzić natomiast do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji. W ocenie Sądu organy nie przekroczyły w sprawie niniejszej dozwolonych granic uznania administracyjnego. Organy orzekły bowiem zgodnie z obowiązującymi w chwili rozstrzygania przepisami prawa. Sąd wskazał, że zgodnie

7 7 z treścią art. 24 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba otrzymująca zasiłek stały na podstawie przepisów o pomocy społecznej do dnia wejścia w życie ustawy w związku z pielęgnacją dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. nr 123, poz. 776 ze zm.), nabywa prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17, do dnia 31 sierpnia 2005 r., jeżeli spełnia warunki określone w dotychczasowych przepisach. Natomiast w myśl art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak, niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Jeżeli zatem zainteresowanej osobie przyznano, pod rządami ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do określonego świadczenia zależnego od niepełnosprawności, a po jego wygaśnięciu uzyskała odpowiednie nowe orzeczenie o niepełnosprawności, to powinno zostać przyznane jej świadczenie rodzinne na zasadzie kontynuacji realizacji poprzedniego uprawnienia. Wskazane przepisy stanowią wyjątek od ogólnej reguły, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego i nie można ich interpretować rozszerzająco. Świadczenie pielęgnacyjne jest kontynuacją uprawnienia związanego z niepełnosprawnością występującego w postaci zasiłku stałego. Jeżeli zainteresowanej osobie przyznano prawo do określonego świadczenia pomocowego zależnego od niepełnosprawności i terminu jej istnienia, a po jego wygaśnięciu uzyskała nowe orzeczenie o niepełnosprawności (będące kontynuacją poprzedniego), to w sytuacji istnienia odpowiedniego świadczenia rodzinnego powinno zostać jej ono przyznane na zasadzie realizacji ciągłości określonego uprawnienia. Celem owej regulacji jest bowiem zachowanie ciągłości w pobieraniu określonych świadczeń zależnych od niepełnosprawności. Sąd uznał jednak, że w niniejszej sprawie występuje brak ciągłości co do przedmiotowego świadczenia. Jak wynika z akt sprawy w dniu 12 czerwca 2002 r. Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Słupsku orzekł o niepełnosprawności B.S., uznając jednocześnie, iż nie ma konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W związku z powyższym Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Słupsku decyzją z dnia 16 lipca 2002 r. odmówił przyznania T.S. pomocy w formie zasiłku stałego. Wydanie decyzji odmownej spowodowało sytuację braku ciągłości w uprawnieniu do zasiłku stałego (obecnie świadczenia pielęgnacyjnego) przysługującego T.S. na syna B.S., w związku z czym brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze kasacyjnej od tego wyroku zarzucono: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.23 ust. 1 pkt 4b lit. b/ oraz art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego T.S. za okres od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 1 czerwca 2005 r. przez pominięcie wyroku Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 18 maja 2005 r. ustalającego, iż małoletni B. S. wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a przez to uznania braku ciągłości w uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego (uprzednio zasiłku stałego). 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz ze zm.) oraz art. 3 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., przez wadliwą kontrolę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem i przyjęcie, że brak było ciągłości świadczenia co spowodowało odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; b) art. 151 w zw. z art pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 2 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; c) art p.p.s.a, przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń faktycznych, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku ustaliło bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, co spowodowało, że Sąd pominął okoliczność wydania przez Sąd Rejonowy w Słupsku orzeczenia o niepełnosprawności, które uprawniało skarżącą do domagania się zasiłku pielęgnacyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji na oddalenie skargi; d) art. 155 k.p.a. przez pominięcie, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony wyrażający się w tym, że istnieją okoliczności faktyczne interes ten uzasadniające jak i okoliczności o charakterze prawnym wskazujące na nieadekwatność rozstrzygnięcia w stosunku do obowiązującego prawa. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, a ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 22 listopada 2006 r. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, iż Sąd pominął wyrok Sądu Rejonowego w Słupsku ustalający, iż małoletni B.S. wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Pominięcie przez Sąd wyroku Sądu Rejonowego w Słupsku i uznanie, że nastąpił brak ciągłości do przedmiotowego świadczenia na rzecz skarżącej, w wyżej wymienionej sytuacji, jest nieuprawnione i niezgodne z art. 24 ust 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art pkt 1 w związku z art p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę okoliczności nieważności postępowania, określone w art p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności mogące wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

8 8 Przepisy prawa materialnego wskazane w pkt 1 skargi kasacyjnej nie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, gdyż nie miały i nie mogły mieć zastosowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Wniosek T.S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2002 r. do 1 czerwca 2005 r. w tym stanie prawnym nie mógł być uwzględniony. Wyrok Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 1 maja 2005 r. wbrew temu, co zarzuca się w skardze kasacyjnej, został uwzględniony, czego dowodem może być orzeczenie o niepełnosprawności Wojewódzkiego Zespołu do Spraw. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim z dnia 21 czerwca 2005 r., zmieniające w pkt 4 orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku z dnia 12 czerwca 2002 r., ale to nie spowodowało automatycznie warunków do przyznania zasiłku stałego lub świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną od lipca 2002 r. Brak ciągłości w uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego, jak wywodzi się w skardze kasacyjnej, nie był tu bezpośrednim i wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ani też przyczyną odmowy zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na błędnych założeniach przedstawionych powyżej, a wynikających z nieznajomości przepisów prawnych jakie miały, mają bądź powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że stan prawny w niniejszej sprawie jest skomplikowany, a wynika to z faktu, że w międzyczasie (pomiędzy rokiem 2002 a 2004) zmieniły się przepisy prawne i świadczenia, o które ubiega się T.S. W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od 1 maja 2004 r. już nie istnieją świadczenia te, które były w 2002 r., a w ich miejsce wprowadzono inne, wynikające z innej ustawy. Dodatkowo sytuację skomplikował fakt, iż wyrok Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 18 maja 2005 r. spowodował z mocą wsteczną zmianę orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 12 czerwca 2002 r. jednak w dalszym ciągu pozostała w obrocie prawnym, ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 12 sierpnia 2002 r. utrzymująca w mocy decyzję Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Słupsku z dnia 16 lipca 2002 r. odmawiającą T.S. przyznania pomocy w formie zasiłku stałego. Te ostatnie dwie decyzje, niekorzystne dla T.S. uniemożliwiły też zastosowanie w tej sprawie przepisu przejściowego art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r., gdyż w świetle tego przepisu ww. nie była osobą otrzymującą zasiłek stały na podstawie przepisów o pomocy społecznej. Aby zmienić ten niekorzystny stan, należało po zmianie brzmienia pkt 4 decyzji z dnia 16 lipca 2002 r. decyzją Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Pomorskim z dnia 21 czerwca 2005 r., ewentualnie rozważyć wznowienie postępowania (z urzędu lub na żądanie strony) na podstawie art pkt 8 k.p.a. zakończonego ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 12 sierpnia 2002 r., jednak tego nie zrobiono w wymaganym terminie. W przedstawionej powyżej sytuacji odwoływanie się do art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych czy też zarzucanie naruszenia tego przepisu jest całkowicie nieuzasadnione, gdyż ten przepis nie dotyczy sytuacji jaka ma miejsce w tej sprawie. Powyższy przepis bowiem nie mógł automatycznie mieć wpływu na rozstrzygnięcie podjęte decyzją Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Słupsku z dnia 5 lipca2005 r. oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 18 sierpnia 2005 r. Omawiany przepis mógł mieć zastosowanie przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego obejmującego okres po 30 czerwca 2005 r., jednak nie do okresów wcześniejszych, skoro to świadczenie (świadczenie pielęgnacyjne) można było przyznawać w określonych warunkach dopiero od wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wcześniej istniała możliwość przyznania zasiłku stałego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, którego przyznania T.S. odmówiono decyzją ostateczną. W świetle powyższych rozważań zmiana decyzji z dnia 5 lipca 2005 r. w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie, w jakim to wnioskowała T.S. w imieniu małoletniego syna B., była niemożliwa, gdyż oprócz innych warunków wymienionych w powyższym przepisie wymagane jest, aby takiej zmianie decyzji lub jej uchyleniu nie sprzeciwiały się przepisy szczególne. Tu natomiast, oprócz przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych aktualnie obowiązujących, aby zadość uczynić wnioskowi, należałoby sięgnąć do przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących przyznawania zasiłku stałego, które już nie obowiązują. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. (podobnie i art. 154 k.p.a.) ma ograniczone możliwości czasowe (wyrok NSA z 20 grudnia 1991 r., II SA 893/91, ONSA 1993, nr 2, poz. 33, wyrok NSA z 27 września 2002 r. III SA 330/01, OSP 2004, z. 9, poz. 111, wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r. I SA/Wa 328/07, niepubl.). Na podstawie art. 155 k.p.a. nie można zmienić decyzji, która została wydana w oparciu o przepisy aktualnie już nieobowiązujące i jeżeli ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów już nieobowiązujących. Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może też rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania z przyczyn powyżej omówionych są również nieuzasadnione, ponieważ nie uwzględniają też zmiany przepisów prawnych, jaka miała wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art p.p.s.a. Stosownie do 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego w urzędu (Dz.U. nr 163, poz ze zm.).