IX Kongres Ekonomistów Polskich

Transkrypt

1 IX Kongres Ekonomistów Polskich mgr Beata Pater Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie FINANSOWANIE PARKÓW NARODOWYCH W POLSCE NA PRZYKŁADZIE ROZTOCZAŃSKIEGO I WIGIERSKIEGO PARKU NARODOWEGO. Streszczenie: Rok 2012 przyniósł istotne zmiany w systemie finansowania parków narodowych, bowiem przekształcono je z państwowych jednostek budżetowych w państwowe osoby prawne. Po przemianach w finansowaniu parków narodowych, jednostki te funkcjonują obecnie w nowej formie prawnej. Pozwala ona na pozyskiwani środków z prowadzonej przez nie działalności gospodarczej i przeznaczanie ich na realizację zadań w wyniku czego, prócz już i tak licznych wyzwań i pełnienia wielu funkcji doszły nowe - konieczność zabezpieczania środków w budżecie na ich realizację. Wymusza to na parkach narodowych przedsiębiorczość, która jest o tyle trudna, że muszą pogodzić nadrzędny cel jakim jest ochrona przyrody z pozyskiwaniem środków na funkcjonowanie. Słowa kluczowe: park narodowy, finansowanie, państwowa osoba prawna Abstract: The year 2012 brought significant changes in the method of financing national parks. The legal form has transformed from government entities to state -owned legal person. As a result, national parks are allowed to raise funds and allocate them in order to fulfill their obligations. National parks not only have to meet numerous challenges and perform many functions, but they also need to secure funds in the budget for their implementation. This makes national parks to present new market attitude and raise funds for operating, which is difficult as the primary aim of national parks is to protect nature. Keywords: national park, financing, state - owned legal person Wstęp Minione dwadzieścia lat przyniosły w Polsce duże zmiany w systemie zarządzania obszarami chronionymi, ich finansowaniu i w samej strukturze tych obszarów. Tendencje światowe pokazują, że różnicowanie form, wzrost powierzchni objętej ochroną, wzrost udziału społeczeństwa w zarządzani tymi terenami i różnicowanie źródeł ich finansowania dotyczą nie tylko Polski 1. W Polsce w latach parki narodowe przechodziły pewnego rodzaju rewolucję, bowiem w każdym roku obowiązywał inny model ich finansowania Najwyższą formą ochrony przyrody w Polsce są parki narodowe. Są to instytucje rządowe, dla których ogromne znaczenie w kontekście finansowania mają dotacje pochodzące z budżetu państwa. Obserwowane są jednak tendencje do zmniejszania tych dotacji. W takich okolicznościach, pozyskują pieniądze z innych źródeł, jak na przykład lokalne samorządy, organizacje pozarządowe, sponsorzy, ale także z prowadzonej działalności gospodarczej. Celem opracowania jest ukazanie obowiązującego modelu finansowania parków narodowych w Polsce na przykładzie Roztoczańskiego i Wigierskiego Parku Narodowego. 1. Charakterystyka i funkcjonowanie parków narodowych w Polsce Powinnością administracji publicznej jest troska o dziedzictwo narodowe, do którego zalicza się również przyroda. Zapewnienie właściwych ram prawnych, finansowania oraz odpowiednia organizacja dla ochrony przyrody to zadanie dla państwa, bowiem wywiązywanie się z zadań edukacyjnych i informacyjnych w zakresie ochrony przyrody oraz jej promowanie to w głównej mierze obowiązki realizowane przez parki narodowe. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody definiuje park narodowy jako obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe 2. Tworzy się go, by zachować różnorodność biologiczną, zasoby, twory i składniki przyrody nieożywionej oraz walory krajobrazowe. Ma on również na celu przywrócenie właściwego stanu zasobów i składników przyrody, a także odtworzenie zniekształconych siedlisk przyrodniczych, roślin, zwierząt lub grzybów. Polska przyjęła definicję parku narodowego 1 Financing Protected Areas. Guidelines for Protected Area Managers, red. Philips A., IUCN, Gland and Cambridge 2000; Borrini-Feyerabend G., Collaborative management of protected areas, w: red. Stolton S., Dudley N., Partnerships form protection. New strategies for planning and management for protected areas, WWF and IUCN, Earthscan, London, 1999; Guidelines for Applying Protected Area Management Categories, red. Dudley N., IUCN, Gland Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004, nr 92, poz. 880). 1

2 określoną na X odbywającym się w 1969 roku w New Delhi oraz na XI odbywającym się w 1972 roku w Beuff Ogólnym Zgromadzeniu Światowej Unii Ochrony Przyrody i Jej Zasobów (IUCN - WCU). Zadania parków narodowych obejmują zachowanie środowiska naturalnego i ochronę elementów przyrodniczo cennych, pełnienie zadań dydaktycznych, naukowo badawczych i gospodarczych oraz zaspokajanie potrzeb turystycznych i innych potrzeb społeczno kulturalnych. Choć tworzy się je przede wszystkim w celu ochrony wartości przyrodniczych to ich istnienie na danym obszarze wpływa na sytuację ekonomiczną gmin w których są położone. Są to skutki zarówno o charakterze negatywnym (znacząco wpływają na możliwości związane z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz wysokością wpływów z podatków do kas gminnych) jak i pozytywnym. Korzyści wiążą się przede wszystkim z ruchem turystycznym i możliwościami rozwoju usług związanych z jego obsługą. Zgodnie z zapisami Ustawy o ochronie przyrody, parki narodowe są państwowymi osobami prawnymi, nad których działalnością nadzór sprawuje Minister Środowiska, on też, w drodze rozporządzenia, nadaje parkowi narodowemu statut określający organizację wewnętrzną parku narodowego, tryb działania jego organu oraz sposób udzielania pełnomocnictw, kierując się potrzebą zapewnienia sprawnego działania parku narodowego oraz właściwej realizacji jego zadań. Minister m.in. zatwierdza roczne zadania rzeczowe wynikające z planu ochrony lub zadania ochronne, kontroluje funkcjonowanie parków, realizowane przez nie zadania, prowadzoną działalność gospodarczą i realizację planów finansowych. Parki działają w oparciu o strukturę organizacyjną określoną w ich statutach, które nadawane są przez Ministra Środowiska. Działalnością parku narodowego kieruje wyłoniony w drodze konkursu dyrektor, który jest powoływany przez Ministra Środowiska, do pełnienia tej funkcji wśród kandydatów spełniających określone przez ustawodawcę warunki 3. Dyrektor parku narodowego realizuje ustalenia planu ochrony, lub zadań ochronnych a także wydaje zarządzenia dotyczące funkcjonowania parku narodowego, w tym określające sposoby udostępniania obszarów parku narodowego. Ma również prawo do prowadzenia postępowań w sprawach o wykroczenia z zakresu ochrony przyrody oraz udziału w postępowaniach przed sądami powszechnymi w charakterze oskarżyciela publicznego i wnoszenia odwołań od postanowień i orzeczeń tych sądów w sprawach o wykroczenia z zakresu ochrony przyrody. Może upoważnić do tego funkcjonariusza straży parku. Sporządza także plan finansowy w układzie zadaniowym na rok budżetowy i 2 kolejne lata, w układzie funkcji państwa, zadań budżetowych i podzadań. W rocznym planie finansowym parku narodowego mogą być dokonywane zmiany przychodów i kosztów po uzyskaniu zgody Ministra Środowiska, jednak o dokonanych zmianach należy powiadomić Ministra Finansów. Dyrektor parku narodowego jest również odwoływany przez Ministra Środowiska. Z dniem odwołania, Minister Środowiska może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora parku narodowego dotychczasowemu zastępcy do czasu powołania nowego dyrektora. Sytuacja taka nie może trwać jednak dłużej niż 6 miesięcy. Obszar parku narodowego - określenie i zmiana jego granic, otulina i nieruchomości skarbu Państwa oddane w użytkowanie wieczyste następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, która kieruje się rzeczywistym stanem wartości przyrodniczych obszaru. Natomiast likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku narodowego następuje wyłącznie w razie bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych i kulturowych jego obszaru. W Polsce nie było dotychczas takiego przypadku. Mówi się raczej o konieczności tworzenia i rozszerzania tych obszarów. Parki narodowe mogą być udostępniane w sposób, który nie wpłynie negatywnie na przyrodę. W zadaniach ochronnych, a po sporządzeniu w planie ochrony, ustalane są miejsca i maksymalna liczba osób, które mogą przebywać w tych miejscach jednocześnie. Za wstęp do parku narodowego lub niektóre jego obszary a także za jego udostępnianie mogą być pobierane opłaty. Wysokość tych opłat ustala dyrektor parku narodowego. Ustawa o ochronie przyrody reguluje wysokość stawki za jednorazowe wstęp. Cena biletu nie może być wyższa niż kwota 6 zł waloryzowana o prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, przyjęty w ustawie budżetowej. Ustawa dopuszcza też zwolnienia z opłat lub 50% ulgi. Opłaty są przeznaczane na ochronę przyrody. Historia konserwatorskiej ochrony przyrody sięga w Polsce lat 30-tych XX wieku, kiedy to powołano Park Narodowy w Pieninach a krótko po nim, Park Narodowy w Białowieży 4. Obecnie na terenie Polski znajduje się 23 parki narodowe, a w planach są kolejne. Są to plany raczej odległe ze względu na sprzeciw lokalnych społeczności oraz na wysokie koszty utrzymania takich obszarów. Parki narodowe na obszarze Polski zajmują nieco ponad 1% ( ha) powierzchni całego kraju, przy czym powierzchnia kraju podlegająca ochronie przyrodniczej różnego rodzaju to 32,5% 5. Największym jest Biebrzański ( ha), najmniejszym zaś Ojcowski Park Narodowy (2146 ha) 6. Polskie parki narodowe reprezentują wysoką wartość przyrodniczą, bowiem aż dziewięć z nich włączono do sieci międzynarodowych rezerwatów biosfery UNESCO (parki: Babiogórski, Białowieski, Bieszczadzki, Kampinoski, Karkonoski, Bory Tucholskie, Poleski, Słowiński, Tatrzański), siedem do Konwencji Ramsarskiej chroniącej obszary wodno-błotne będące ostoją dla ptactwa (parki: Biebrzański, Karkonoski, Narwiański, Poleski, "Ujście Warty", Słowiński, Wigierski). Wszystkie polskie parki narodowe, jako odpowiadające wymogom Międzynarodowej Unii 3 Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004, nr 92, poz. 880), art. 8c, ust.4. 4 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 23 maja 1932 roku o utworzeniu z Rezerwatu w Pieninach jednostki organizacyjnej szczególnej pod nazwą Park Narodowy w Pieninach (M.P. 1932, nr 123, poz. 156).Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 4 sierpnia 1932 roku o utworzeniu z Nadleśnictwa Rezerwat w Okręgu Dyrekcji Lasów Państwowych w Białowieży jednostki organizacyjnej szczególnej pod nazwą Park Narodowy w Białowieży (M.P. 1932, nr 183 poz. 219). 5 Ochrona Środowiska 2012, GUS, 2012, str [odczyt: ] 2

3 Ochrony Przyrody (IUCN) znalazły się na jej liście, w tym 15 uzyskało II kategorię, 5 najmłodszych parków (Biebrzański, Bory Tucholskie, Gór Stołowych, Narwiański i Magurski) nie było jeszcze klasyfikowanych, a 2 parki uzyskały V kategorię (Ojcowski i Wigierski).Wszystkie parki włączono również do Europejskiej Sieci Ekologicznej NATURA Według danych GUS zawartych w opracowaniu Ochrona Środowiska 2012, parki narodowe dysponują 139 ścieżkami dydaktycznymi, 3655,6 km szlaków turystycznych. We wszystkich parkach narodowych działają muzea. Wszystkie prowadzą także działalność dydaktyczną choć nie wszystkie dysponują ośrodkami dydaktycznoinformacyjnymi. W 2011 zorganizowano w parkach narodowych 4481 imprez dydaktycznych. Parki prowadzą także własną działalność wydawniczą. Liczba gości odwiedzających polskie parki narodowe wynosi ok. 11 milionów rocznie. 3

4 Tabela 1. Charakterystyka polskich parków narodowych Park Rok Powierzchnia Szlaki Liczba ścieżek Kategoria Nartostrady Kolejki linowe Muzeum Liczba turystów narodowy utworzenia (ha) (km) dydaktycznych IUCN (km) i wyciągi przyrodnicze (w tys. os.) na rok BIEBRZAŃSKI , ,2 KAMPINOSKI , II BIESZCZADZKI , II 0,4 1 wyciąg SŁOWIŃSKI ,9 144,3 6 II + 317,1 TATRZAŃSKI , II 3 1 kolejka wyciągów MAGURSKI , WIGIERSKI ,6 245,4 6 V DRAWIEŃSKI ,7 5 II BIAŁOWIESKI , II ,8 POLESKI ,8 135,5 6 II ,7 ROZTOCZAŃSKI ,8 30,5 9 II WOLIŃSKI ,5 50,1 5 II UJŚCIE WARTY , ŚWIĘTOKRZYSKI ,4 37,5 4 II ,4 WIELKOPOLSKI , II NARWIAŃSKI GORCZAŃSKI ,1 155,3 10 II 0, GÓR STOŁOWYCH , KARKONOSKI ,3 117,6 11 II 20,5 4 kolejki wyciągów BORY TUCHOLSKIE BABIOGÓRSKI , II PIENIŃSKI , II OJCOWSKI ,7 39,7 3 V Źródło: opracowanie własne na podstawie Ochrona Środowiska 2012, GUS

5 2. Finansowanie parków narodowych w Polsce Lata to dla parków narodowych lata ciągłych zmian, bowiem system finansowania parków narodowych zmienił się dwukrotnie. W tym okresie obowiązywały po sobie kolejno aż trzy modele finansowania. Do końca 2010 roku, park narodowy, zgodnie z art. 8, ust. 3 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz Ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 7 funkcjonował jako państwowa jednostka budżetowa, czyli jednostka sektora publicznego pokrywając swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, a dochody odprowadzając na rachunek dochodów budżetu państwa, z zastrzeżeniem dochodów gromadzonych na rachunku własnym. Wynagrodzenia dla pracowników, umundurowanie itp. parki pokrywały ze środków z budżetu państwa. Do końca 2010 roku parki narodowe dysponowały gospodarstwami pomocniczymi, których działalność w znacznym stopniu warunkowała realizację ustawowych zadań parku narodowego. Według art. 26 ust. 1 Ustawy z dnia 30 czerwca 2005 o finansach publicznych, gospodarstwem pomocniczym jednostki budżetowej była wyodrębniona z jednostki budżetowej pod względem organizacyjnym i finansowym część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna 8. Celem funkcjonowania gospodarstw pomocniczych w parkach narodowych była przede wszystkim realizacja zadań z zakresu ochrony przyrody, a także utrzymania infrastruktury turystycznej. Gospodarstwo pokrywało koszty swojej działalności z wypracowanych przez siebie środków, ale mogło również otrzymywać dotacje przedmiotowe z budżetu państwa. Zgodnie z zapisami tej Ustawy, gospodarstwa pomocnicze zobowiązane były do odprowadzania połowy wypracowanych zysków do budżetu państwa. Wszystkie parki narodowe miały swoje gospodarstwa pomocnicze. Udział środków wypracowanych przez gospodarstwa w realizacji zadań niektórych parków narodowych sięgał nawet do 90%. Wysokość ta zależała od charakteru realizowanych zadań, wielkości przychodów gospodarstw pomocniczych, dotacji ze źródeł pozabudżetowych i udziału środków budżetowych 9. Część spośród zadań realizowanych w parkach (np. ochrona ścisła, remonty dróg i szlaków turystycznych, wycinka niepożądanych drzew) finansowana była w całości ze środków gospodarstw pomocniczych 10. Przychody gospodarstw pomocniczych pochodziły m. in. ze sprzedaży produktów drzewnych i niedrzewnych, opłaty za wstęp i udostępnianie parku narodowego lub niektórych jego obszarów, opłat za wstęp do niektórych obiektów parku oraz sprzedaży usług, np. transportowych, opłat za udostępnianie danych o zasobach przyrodniczych, kulturowych i kartograficznych. Gospodarstwo pomocnicze jednostki budżetowej pełniło funkcję quasi podmiotu gospodarczego, realizując zadania, które w zasadzie mogłyby być przedmiotem outsourcingu. W przypadku gospodarstw pomocniczych parków narodowych sytuacja wyglądała nieco inaczej. Realizowały one bowiem podstawowe, ustawowe zadania parku narodowego, a ich wydzielenie z jednostki budżetowej było tylko formalne. Sporym problemem był niejasny podział kompetencji dyrektora parku narodowego i kierownika gospodarstwa pomocniczego. Najwyższa Izba Kontroli zwracała uwagę na wadliwe relacje między jednostką budżetową park narodowy a gospodarstwem pomocniczym Udział przychodów generowanych przez gospodarstwa pomocnicze w źródłach finansowania zadań parków narodowych przekraczał 50% (poza płacami). Realizacja zadań ustawowych parków narodowych w zasadniczej części polegała na środkach pozyskanych przez gospodarstwa pomocnicze. W zakresie ochrony ścisłej (100%), remonty dróg i szlaków turystycznych (100%), wycinka niepożądanych drzew (100%), ochrona przyrody nieożywionej i gleb (95%), ochrona zwierząt łownych (94%), przebudowa drzewostanów (79%), koszty administracyjne (76%). Poza środkami wypracowanymi przez gospodarstwa pomocnicze, dla realizacji celów wynikających z ustawy oraz postawionych zadań, parki narodowe korzystały z dodatkowych źródeł finansowania. Wśród nich najważniejsze znaczenie miał Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, który dofinansowywał 21% wykonywanych w parkach narodowych zadań. Środki budżetu państwa porywały 12% (poza płacami), środki z wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (4%), Ekofundusz (8%). W skutek wygaśnięcia w roku 2010 umów o ekokonwersji polskiego zadłużenia zagranicznego, Ekofundusz uległ likwidacji 11. Inne źródła to środki pozyskane z Narodowej Fundacji Ochrony Środowiska, Generalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, Funduszu Unii Europejskiej PHARE lub WWF Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, (Dz. U. 2009, nr 157, poz. 1240). 8 Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 o finansach publicznych ( Dz. U. 2005, nr 249 poz. 2104). 9 Parki narodowe w Polsce. Działalność organizacyjna i finansowanie w 2009 r. Ministerstwo Środowiska, Warszawa Babczuk A., Krawiec W., Reforma sektora finansów publicznych a funkcjonowanie parków narodowych, Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu. Nauki o Finansach, 2009 nr 1, s Babczuk A, Borys G., Krawiec W., Ekspertyza w sprawie wypracowania koncepcji organizacyjno prawnej systemu finansowania działalności parków narodowych oraz zasad jego wdrożenia, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, wrzesień, 2008, s Wiszniewska E. B., Źródła finansowania parków narodowych w Polsce na przykładzie Biebrzańskiego Parku Narodowego, Problemy Ekologii, 2004, nr 2, s. 103,

6 Po akcesji Polski do struktur Unii Europejskiej otworzyły się nowe możliwości pozyskiwania funduszy na działalność parków narodowych. Niestety, co zauważono w raporcie przygotowanym przez Ministerstwo Środowiska 13 system finansowania parków okazał się nieprzygotowany do samodzielnego przyjęcia środków unijnych. Partycypacja parków w projektach finansowanych ze środków Unii Europejskiej odbywała się więc na zasadzie partnerstwa z organizacjami pozarządowymi i instytucjami naukowymi. W V osi priorytetowej programu operacyjnego Infrastruktura i Środowisko umożliwiono dofinansowanie parków narodowych w zakresie opracowywania projektów planów ochrony, edukacji przyrodniczej oraz ochrony gatunków i siedlisk. Istotną rolę pełniły środki z programów takich jak LIFE + lub Norweski Mechanizm Finansowy. Przed zmianami krytykowano dualizm struktury park narodowy gospodarstwo pomocnicze oraz konieczność odprowadzania połowy zysków do budżetu państwa. Postulowano także konieczność wprowadzenia nowego systemu, dzięki któremu można by bardziej korzystać z pozabudżetowych źródeł finansowania i implementować instrumenty poprawiające efektywność działań i racjonalne gospodarowanie środkami 14. Nowelizacja Ustawy o finansach publicznych 15 z 2009 roku zgodnie z intencją ustawodawcy miała za zadanie poprawę przejrzystości finansów publicznych. Według zamysłu ustawodawcy miało się to odbyć m.in. poprzez ograniczenie wielorakości form organizacyjno-prawnych związanych z tym sektorem, w tym likwidację gospodarstw pomocniczych, które tworzone były przy jednostkach budżetowych. Uznano, że gospodarstwa nie spełniają prawidłowo swojej roli, a ich efektywność jest niezadowalająca 16. Zasady likwidacji gospodarstw określone zostały w przepisach wprowadzających ustawę o finansach publicznych 17. Gospodarstwa przestały funkcjonować z końcem grudnia 2010 r. W efekcie przemian od 1 stycznia 2011 r. państwowe jednostki budżetowe, w tym parki narodowe, nie miały możliwości wykonywania zadań przez funkcjonujące przy nich gospodarstwa pomocnicze. Nie miały też prawa do gromadzenia środków finansowych na rachunku dochodów własnych. 18 Nowy model finansowania polegał na tym, że od początku 2011 r. parki narodowe odprowadzały do budżetu państwa całość przychodów. Ministerstwo Finansów zobowiązało się do uruchomienia pieniędzy z rezerwy celowej na zadania, które realizowane były przez gospodarstwa. Parki narodowe kierowały do Ministerstwa Środowiska wnioski, Minister Środowiska wnioskował o uruchomienie środków do Ministra Finansów, a Minister Finansów podejmował ostateczną decyzję. Wysokość uruchamianych środków uzależniono od odprowadzanych przez parki narodowe dochodów na rachunek budżetu państwa. W rozliczeniu rocznym przyjęto bowiem zasadę, że kwota środków otrzymanych na ten cel nie może przewyższać kwoty uzyskanych z tego tytułu dochodów. W I kwartale 2011 pierwszą transzę parki otrzymały w bez opóźnień. Natomiast druga transza nie została przelana zgodnie z umową, co skutkowało ograniczeniem wszelkich kosztów do minimum. Parki narodowe regulowały zobowiązania wyłącznie za media. Wstrzymano wszystkie przetargi i prace remontowe. Powodem zaistniałej sytuacji według Ministerstwa Finansów był brak dochodów generowanych przez parki 19. Ten sposób finansowania parków dosyć szybko okazał się nie wystarczająco dobry. W wyniku likwidacji gospodarstw pomocniczych przy parkach narodowych, zaistniała konieczność zmiany formy organizacyjno-prawnej parków i wprowadzenia zmian do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw 20 wprowadziła zmianę organizacyjno prawną parków narodowych z państwowych jednostek budżetowych na państwowe osoby prawne (w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Istotną cechą państwowej osoby prawnej park narodowy, jest możliwość wykonywania działalności gospodarczej na zasadach określonych w przepisach Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej 21, z ograniczeniami wynikającymi z ustawy o ochronie przyrody. Zmiana formy organizacyjno-prawnej, pozwala na zatrzymanie uzyskanych przychodów i przeznaczanie ich na cele ochrony przyrody, co jednocześnie zapewnia łatwiejsze funkcjonowanie i finansowanie działalności parków narodowych. Nie zmieniły się jednak zadania stawiane parkom narodowym. Zmiany nie dotknęły również kadr, bowiem parki zatrzymały etaty ze zlikwidowanych gospodarstw pomocniczych. Nowością jest również możliwość zaciągania kredytów i pożyczek. Za zgodą Ministra Środowiska wydawaną w drodze decyzji administracyjnej wraz z Ministrem Finansów publicznych, park narodowy może zaciągać kredyty i pożyczki na realizację zadań do wysokości 60% kwot ujętych w planie finansowym przychodów lub 60% kosztów. 13 Parki narodowe w Polsce, op. cit. 14 Babczuk A., Krawiec W., op. cit, s.16, Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U nr 157, poz. 1240). 16 Duda M., Przekształcenie gospodarstw pomocniczych w jednostki gospodarki budżetowej, Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny, 2011, LXXIII, z. 1., s ; Zalewski Ł, Gospodarstwa pomocnicze nie mają motywacji, aby obniżać koszty, Gazeta Prawna, Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U , nr 157, poz. 1241). 18 Funkcjonowanie parków narodowych w aspekcie zmian ustawy o finansach publicznych, Departament Ochrony Przyrody MŚ, Warszawa Kraczyńska H., Widmo biedy w parkach, Gazeta Krakowska Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U r., Nr 224, poz. 1337). 21 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej Tekst jednolity: Dz. U. 2010, nr 220, poz

7 Zmiany ustawowe weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Od tego czasu park narodowy jako państwowa osoba prawna prowadzi samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając z posiadanych środków i wypracowanych przychodów wydatki na finansowanie zadań określonych w ustawie, w tym zadań Służby Parku Narodowego, oraz kosztów działalności. Podstawą działalności parku jest roczny plan finansowy, który sporządzany jest w układzie zadaniowym. Ustawa o ochronie przyrody wyraźnie określa źródła przychodów parków narodowych, które są ujęte w tabeli. Tabela 2. Źródła przychodów parków narodowych Rodzaj przychodów DOTACJE WPŁYWY z budżetu państwa Szczegółowy opis z pożyczkami z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz z wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, z budżetów jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone na realizację zadań związanych z ochroną wartości przyrodniczych lub kulturowych regionu środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi z opłat za wstęp do parku narodowego lub na niektóre jego obszary oraz za udostępnianie parku narodowego lub niektórych jego obszarów z opłat pobieranych w związku z działalnością edukacyjną parku narodowego oraz za wstęp do obiektów związanych z tą działalnością, z tytułu wynajmu pomieszczeń oraz z tytułu dzierżawy, najmu lub użytkowania nieruchomości, ze sprzedaży produktów uzyskiwane w ramach realizacji zadań wnikających z planu ochrony lub zadań ochronnych, ze sprzedaży materiałów edukacyjnych, informacyjnych i naukowych, ze sprzedaży składników rzeczowych majątku ruchomego z prowadzenia działalności rolniczej z tytułu udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, z opłat za udostępnienie informacji o zasobach przyrodniczych, kulturowych i kartograficznych z tytułu nawiązek orzeczonych wobec sprawców skazanych za wykroczenia przeciwko środowisku z przedsięwzięć organizowanych na rzecz ochrony przyrody, INNE dobrowolne wpłaty, spadki, zapisy i darowizny oraz świadczenia rzeczowe Źródło: Art. 8h Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004, nr 92, poz. 880), art. 8c, ust.4. Przychody z budżetu państwa oraz z narodowego i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, wpływy z tytułu dzierżawy, najmu lub użytkowania nieruchomości, wpływy z tytułu nawiązek orzeczonych wobec sprawców skazanych za wykroczenia przeciwko środowisku, a także dotacje z budżetów jednostek samorządu terytorialnego mogą być wydatkowane wyłącznie na prowadzenie działań ochronnych w ekosystemach parku narodowego, udostępnianie obszaru parku narodowego na zasadach określonych w planie ochrony, lub zadaniach ochronnych i w zarządzeniach dyrektora parku narodowego oraz prowadzenie działań związanych z edukacją przyrodniczą. 3. Finansowanie Roztoczańskiego Parku Narodowego i Wigierskiego Parku Narodowego w 2012 roku Zarówno Roztoczański Park Narodowy jak i Wigierski Park Narodowy zlokalizowany jest na wschodniej ścianie Polski. Roztoczański Park Narodowy znajduje się w środkowo-wschodniej części kraju, na obszarze należącym do województwa lubelskiego. Obejmuje najcenniejsze przyrodniczo obszary Roztocza. Park zlokalizowany jest w urozmaiconym krajobrazie Roztocza Środkowego w dolinie górnego Wieprza. Jest to obszar oddzielający Wyżynę Lubelską od Kotliny Sandomierskiej o zróżnicowanej budowie geologicznej. Garb Roztocza budują skały górno kredowe, takie jak opoki, gezy i margle. Strefa krawędziowa zbudowana jest z utworów trzeciorzędowych. Cienka pokrywa utworów czwartorzędowych zalega w Dolinie Wieprza i Padole Zwierzyńca. Główne typy rzeźby to zrównanie wierzchowinowe, ostańce, krawędzie, padoły i doliny. Roztoczański Park Narodowy został utworzony w 1974 roku na obszarze 4801 ha, ale obecnie jego powierzchnia jest znacznie większa i wynosi niemal 8483 ha. Lasy zajmują 95,5% powierzchni Roztoczańskiego Parku Narodowego. Ochroną ścisłą objęto obszar 12,1% powierzchni całego parku Strona internetowa Roztoczańskiego Parku Narodowego, [odczyt: ] 7

8 W 1989 roku powołano do istnienia Wigierski Park Narodowy, o powierzchni hektarów. Późniejsza nowelizacja rozporządzenia Rady Ministrów z roku 1997 zwiększyła powierzchnię parku do hektarów. Obecnie GUS w opracowaniu Ochrona Środowiska 2012 podaje, że wielkość Parku wynosi 15053,6 ha. Jest to jeden z największych parków narodowych w Polsce, zlokalizowany na północnym wschodzie Polski. Lasy stanowią około 63%, wody 19%, grunty rolne 15%, a inne użytki 3% tej powierzchni. Wigierski Park Narodowy położony jest na północnym skraju największego, zwartego kompleksu leśnego Puszczy Augustowskiej na Nizinie Środkowopolskiej. Geograficznie Park leży w granicach Pojezierza Litewskiego i obejmuje fragmenty trzech mezoregionów :Pojezierza Zachodniosuwalskiego, Pojezierza Wschodniosuwalskiego i Równiny Augustowskiej. Niemal cały obszar Wigierskiego Parku Narodowego leży w środkowej części dorzecza rzeki Czarna Hańcza i dopływu Niemna 23. Tabela 3. Unikalne zasoby przykładowych parków narodowych w Polsce Nazwa parku ROZTOCZAŃSKI Gatunki bioróżnorodności Kokoryczka okółkowa Gatunki, zbiorowiska Natura 2000 Torfowiska wysokie z roślinnością torfotwórczą Groszek wschodniokarpacki Bory i lasy bagienne Lasy łęgowe i nadrzeczne Tojad dzióbaty zarośla wierzbowe Siedliska z dyrektywy siedliskowej:wyżynny Zagłębek jodłowy bór mieszany, żyzne bruzdkowany buczyny Elementy kulturowe Izba leśna we Florianie na bazie dawnych zabudowań leśniczówki z 1830 r. Ścieżka dendrologiczna na bazie pozostałości (66 gat. drzew i krzewów szkółki) Ośrodek Hodowli Zachowawczej konika polskiego na bazie dawnego folwarku Dyrekcja RPN - dawny dom plenipotenta WIGIERSKI brzoza niska Bory bagienne Pokamedulski zespół klasztorny w Wigrach mszarnik jutta Jeziora z ramienicami Drewniane budynki służby leśnej Pallasiola quadrispinosa Torfowiska nakredowe Budynek dawnej Stacji Hydrobiologicznej wełnianeczka alpejska Lipiennik Loesela trzepla zielona Skalnica torfowiskowa kruszczyk błotny Źródło: Babczuk A, Borys G., Krawiec W., Ekspertyza w sprawie wypracowania koncepcji organizacyjno prawnej systemu finansowania działalności parków narodowych oraz zasad jego wdrożenia, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, wrzesień Finansowanie działalności Wigierskiego Parku Narodowego i Roztoczańskiego Parku narodowego w 2012 roku opierało się głównie na dotacji z budżetu państwa i na środkach własnych, wypracowanych przez parki. Ponadto istotne znaczenie mają środki na realizację projektów pozyskane z funduszy, w tym z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW). W 2012 r. przychody Wigierskiego Parku Narodowego wyniosły 10,75 mln zł, w tym większość (39,9%) stanowiła dotacja budżetowa. Przychody z prowadzonej działalności wyniosły 27,7%, przy czym przychody z działalności związanej ze sprzedażą produktów drzewnych 18,6%. Przychody Roztoczańskiego Parku Narodowego w 2012 roku wyniosły łącznie 8,45 mln zł, w tym większość (47,7%) stanowiły środki własne. Przeważającą cześć przychodów stanowią środki ze sprzedaży produktów drzewnych (42,6%). Dotacja z budżetu państwa stanowiła 37,7% ogółu środków finansowych parku. Analizując powyższe dane można wnioskować, że przedstawione parki (a zwłaszcza Roztoczański Park Narodowy) odznaczają się stosunkowo dużą samodzielnością finansową. Przy czym w przypadku Roztoczańskiego Parku Narodowego samodzielność ta oparta jest głównie na środkach ze sprzedaży drewna, a w przypadku Wigierskiego Parku Narodowego nie jest już takie jednoznaczne. Wigierski Park narodowy z kolei odznacza się dużą aktywnością w pozyskiwaniu środków z różnych funduszy, jak Fundusz Leśny, LIFE, środki z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Roztoczański Park Narodowy także pozyskał środki z Funduszu Leśnego a także dopłaty z ARiMR oraz środki z Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu na realizację badań. W przypadku analizowanych parków przychody czerpane z udostępniania i wstępów na teren parku oraz z działalności edukacyjnej są niewielkie- w Wigierskim Parku Narodowym 4%, natomiast w Roztoczańskim Parku Narodowym 2,6 %. Być może należałoby właśnie w tym obszarze poszukać możliwości czerpania przychodów. W Wigierskim Parku Narodowym wielkość dotacji budżetowej w przeliczeniu na 1 ha wyniosła w 2012 r. 277,4 zł, w przeliczeniu na 1 etat ,1 zł. W tym samym roku, w Roztoczańskim Parku Narodowym wysokość dotacji z budżetu w przeliczeniu na 1 ha wyniosła 375,1 zł/ha, natomiast na 1 etat ,5 zł. 23 Strona internetowa Wigierskiego Parku Narodowego, [odczyt: ] 8

9 Tabela 4. Struktura przychodów Wigierskiego i Roztoczańskiego Parku Narodowego w 2012 roku Kategorie Wigierski Park Narodowy Roztoczański Park Narodowy przychodów tytuł % tytuł % dotacja budżetowa 4175,4 39,9% ,7% środki z UE 947,6 9,0% - środki z NFOŚiGW 1759,6 16,8% 623,5 7,4% Środki własne 2898,4 27,7% 4030,7 47,7% w tym: udostępnianie parku 420,5 4,0% 220,3 2,6% do zwiedzania i zajęcia edukacyjne sprzedaż produktów 1953,1 18,6% 3602,7 42,6% drzewnych pozostałe środki własne 524,8 5,0% 207,4 2,5% Inne 694 6,6% 612 7,2% Ogółem % 8447,9 100% Źródło: opracowanie własne na podstawie dokumentów zamieszczonych w Biuletynach Informacji Publicznej omawianych parków narodowych: Opinia i raport niezależnego biegłego rewidenta z badania sprawozdania finansowego Roztoczańskiego Parku Narodowego za okres od oraz Analiza działalności Wigierskiego Parku Narodowego w roku Wśród kosztów funkcjonowania Wigierskiego i Roztoczańskiego Parku Narodowego, kluczową pozycję stanowią wynagrodzenia wraz z pochodnymi. W 2012 r. w Parku Roztoczańskim wyniosły one łącznie 4,4 mln zł i stanowiły 49,3% ogółu kosztów. Pozostałe koszty to amortyzacja środków trwałych w użyciu (12,3%) a także usługi obce (15,9% kosztów. Usługi te wiążą się głównie z realizacją zadań ochronnych i utrzymaniem budynków. Wynagrodzenia wraz z pochodnymi w Wigierskim Parku Narodowym wyniosły w 2012 roku 4,47 mln zł i stanowiły prawie 54% wszystkich kosztów. Koszty usług realizacji zadań ochronnych w ekosystemach, udostępnianiem dla turystyki, prowadzeniem działań edukacyjnych i promocyjnych stanowiły 10,3%. Pozostałą część kosztów stanowią m. in. remonty, amortyzacja oraz koszty zakupu materiałów i energii 24. Zakończenie Zmiana formy prawnej formy prawnej z jednostki budżetowej na państwową osobę prawną, poprawiła przejrzystość finansowania parków. Zlikwidowano zbędną dwoistość podział na park narodowy i jego gospodarstwo pomocnicze. W 2012 r. Roztoczański Park Narodowy wypracował większą część przychodu niż otrzymane pieniądze z budżetu państwa. Obydwa przypadki pokazują, że środki wypracowane przez parki stanowią ważną pozycją w strukturze przychodów. Przypuszczalnie jednak na zmianie formy prawnej nie wszystkie parki zyskają jednakowo. Większa samodzielność to również większa odpowiedzialność. W słabszych finansowo parkach zapewne pojawiają się obawy dotyczące przyszłego pozyskiwania środków na działalność. Na pewno na zmianie zyskają parki silne, aktywne, dobrze zorganizowane, zwłaszcza te, w których dużą część przychodu stanowią pieniądze z udostępniania terenów parku. Nie wiadomo jak długo będzie można czerpać przychody ze sprzedaży drewna, bowiem parki narodowe w odróżnieniu od Lasów Państwowych nie prowadzą gospodarki leśnej z przeznaczeniem na pozyskanie surowca. Kondycja finansowa parków niewątpliwie w znacznej mierze zależy od przedsiębiorczości dyrekcji, ale także od możliwych źródeł przychodu, a nie wszystkie parki na tej płaszczyźnie mają równe szanse. Literatura: Analiza działalności Wigierskiego Parku Narodowego w roku Babczuk A, Borys G., Krawiec W., Ekspertyza w sprawie wypracowania koncepcji organizacyjno prawnej systemu finansowania działalności parków narodowych oraz zasad jego wdrożenia, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, wrzesień Opinia i raport niezależnego biegłego rewidenta z badania sprawozdania finansowego Roztoczańskiego Parku Narodowego za okres od oraz Analiza działalności Wigierskiego Parku Narodowego w roku

10 Babczuk A., Krawiec W., Reforma sektora finansów publicznych a funkcjonowanie parków narodowych, Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu. Nauki o Finansach, 2009 nr 1, s Borrini-Feyerabend G., Collaborative management of protected areas, w: red. Stolton S., Dudley N., Partnerships form protection. New strategies for planning and management for protected areas, WWF and IUCN, Earthscan, London, 1999 Duda M., Przekształcenie gospodarstw pomocniczych w jednostki gospodarki budżetowej, Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny, 2011, LXXIII, z. 1., s Guidelines for Applying Protected Area Management Categories, red. Dudley N., IUCN, Gland Financing Protected Areas. Guidelines for Protected Area Managers, red. Philips A., IUCN, Gland and Cambridge Funkcjonowanie parków narodowych w aspekcie zmian ustawy o finansach publicznych, Departament Ochrony Przyrody MŚ, Warszawa Kraczyńska H., Widmo biedy w parkach, Gazeta Krakowska Ochrona Środowiska 2012, GUS, 2012 Opinia i raport niezależnego biegłego rewidenta z badania sprawozdania finansowego Roztoczańskiego Parku Narodowego za okres od Parki narodowe w Polsce. Działalność organizacyjna i finansowanie w 2009 r. Ministerstwo Środowiska, Warszawa Wiszniewska E. B., Źródła finansowania parków narodowych w Polsce na przykładzie Biebrzańskiego Parku Narodowego, Problemy Ekologii, 2004, nr 2, s Zalewski Ł, Gospodarstwa pomocnicze nie mają motywacji, aby obniżać koszty, Gazeta Prawna, Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 23 maja 1932 roku o utworzeniu z Rezerwatu w Pieninach jednostki organizacyjnej szczególnej pod nazwą Park Narodowy w Pieninach (M.P. 1932, nr 123, poz. 156). Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 4 sierpnia 1932 roku o utworzeniu z Nadleśnictwa Rezerwat w Okręgu Dyrekcji Lasów Państwowych w Białowieży jednostki organizacyjnej szczególnej pod nazwą Park Narodowy w Białowieży (M.P. 1932, nr 183 poz. 219). Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004, nr 92, poz. 880). Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej Tekst jednolity: Dz. U. 2010, nr 220, poz Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 o finansach publicznych ( Dz. U. 2005, nr 249 poz. 2104) Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, (Dz. U. 2009, nr 157, poz. 1240). Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U , nr 157, poz. 1241). Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U r., Nr 224, poz. 1337)