Źródła finansowania parków narodowych w Polsce

Transkrypt

1 Zeszyty Naukowe nr 732 Akademii Ekonomicznej w Krakowie 2007 Studium Doktoranckie Wydziału Finansów Źródła finansowania parków narodowych w Polsce 1. Wprowadzenie Powszechnie uznaje się, że park narodowy jest najwyższą formą ochrony przyrody na ściśle określonym obszarze. Na obszarze tym podlega ochronie cała przyroda ożywiona i nieożywiona, a więc wszystkie występujące tam gatunki roślin i zwierząt, ekosystemy, ich wzajemne oddziaływanie oraz woda, gleba, krajobraz. Ochrona ta wykonywana jest bądź to w formie biernej (ochrona ścisła), bądź czynnej (ochrona częściowa). Na obszarach ochrony ścisłej nie wykonuje się żadnych czynności, a ochronie podlegają naturalnie przebiegające procesy przyrodnicze. Ochrona częściowa polega na wykonywaniu różnorakich czynności ochronnych w zbiorowiskach, ekosystemach itp., a także służących ochronie zasobów kulturowych i historycznych. Ochrona ta może być wykonywana na rzecz promowania pojedynczych gatunków, regulacji wielkości i składu populacji zwierząt czy też regulacji składu gatunkowego zespołów roślinnych, zgodnie z możliwościami siedliska, wymogami sanitarnymi i zdrowotnymi. Tworzenie i utrzymanie parków narodowych wymaga nakładów gospodarczych. Problem ten nie został dotychczas szczegółowo zbadany i celem artykułu jest scharakteryzowanie źródeł finansowania tych nakładów oraz tendencji zmian w tej dziedzinie. L. Lubczyński, Aktualna sytuacja parków narodowych w Polsce [w:] Parki narodowe ich funkcja w czasie i przestrzeni, Forum dyskusyjne, red. B. W. Wołoszyn i T. Postawa, Komitet Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk, Trzebinia, , s

2 96 2. Funkcje parków narodowych W okresie międzywojennym w Polsce podstawowymi przewidywanymi funkcjami, jakie miały pełnić parki narodowe, były funkcje: ochronna i naukowa. Widoczny był wyraźny podział na ochronę wynikającą z tzw. przesłanek idealnych i ochronę z motywów gospodarczych. Główne zagrożenia widziano bowiem wówczas w nadmiernej eksploatacji dóbr środowiskowych lub niewłaściwym ich wykorzystaniu, toteż pod pojęciem ochrony rozumiano przede wszystkim zakazy gospodarczego użytkowania określonych obszarów, ekosystemów lub gatunków. Konieczność przezwyciężenia dualizmu kulturowej i ekonomicznej ochrony przyrody, a wobec tego przyjęcia tezy, że w pojęciu ochrony mieści się także racjonalne gospodarowanie jej zasobami, dostrzeżono dopiero w II połowie lat 30. Postulat ten zrealizowano w ustawie o ochronie przyrody z 1949 r., co miało istotny wpływ na dalszy rozwój konserwatorskiego nurtu ochronnego. Od tego czasu parki narodowe i rezerwaty przyrody miały pełnić zgodnie z literą prawa także inne, obok funkcji ochronnej, funkcje w tym gospodarcze. Wprowadzenie nowych kategorii obszarów chronionych w latach 70. i 80. przyczyniło się do stopniowego ograniczenia funkcji gospodarczych (w tym turystycznej) w parkach narodowych. Zostały one przejęte przez nowo tworzone parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu. Jeszcze na przełomie lat 80. i 90. w odniesieniu do parków narodowych postulowano podejmowanie działań z zakresu konserwacji i restytucji zasobów środowiskowych przy maksymalnym ograniczeniu działań wiążących się z kształtowaniem środowiska. Współcześnie w światowych strategiach ochrony środowiska, ekologicznych ruchach społecznych oraz polityce gospodarczej wielu państw coraz wyraźniej widoczne jest przeniesienie nacisku z ochrony przyrody i jej zasobów biotycznych na antropogenne aspekty ochrony środowiska naturalnego jako środowiska życia człowieka. Można również zaobserwować ewolucję definicji obszarów chronionych, zmienia się np. pojęcie parku narodowego, który jest obecnie definiowany jako obszar chroniony głównie dla zachowania ekosystemu. Podkreśla się, że człowiek jest nieodłącznym składnikiem ekosystemów 2. Jak z tego wynika, ewolucja poglądów na cele i funkcje wprowadzanych form ochrony następowała dość gwałtownie. Za przełomowe momenty tej ewolucji należy uznać: rozszerzenie celów wprowadzania nowych form o problemy ekologiczne szeroko pojętej ochrony środowiska w skali kraju, 2 A. Bołtromiuk, Ekonomiczne aspekty funkcjonowania obszarów chronionych, Wydawnictwo Uniwersytetu w Białymstoku, Białystok 2003, s

3 Źródła finansowania parków narodowych w Polsce 97 uznanie konieczności systemowego podejścia do ochrony przyrody i krajobrazu, traktując wprowadzane formy ochrony jako elementy nawzajem się uzupełniające, wprowadzenie zasady integracji ochrony przyrody z różnymi sektorami działalności gospodarczej i społecznej. Funkcje parków narodowych można rozpatrywać od strony zadań, jakie ma do spełnienia każdy park z osobna, albo z punktu widzenia roli, jaką spełnia cały system, cała sieć przestrzenna parków narodowych. Parki mają zadania wspólne, ale też indywidualne, specyficzne dla każdego z nich; te pierwsze określone są przez ogólne cele ochrony przyrody, te drugie przez specyfikę zjawisk przyrodniczych konkretnego parku. Parki narodowe to najważniejsze ogniwa w systemie obszarów chronionych (najważniejsze, gdyż obejmują stosunkowo rozległe obszary z najbardziej naturalnymi, najmniej zmienionymi ekosystemami i krajobrazami, jakie jeszcze istnieją, a poza tym kierowane są przez własne zarządy, mają mocne podstawy prawne i wysoki prestiż społeczny). Oczekuje się, że sieć parków narodowych powinna: objąć możliwie jak największą część obszarów, na których zachowały się jeszcze naturalne lub mało zmienione ekosystemy i krajobrazy o dużej wartości przyrodniczej i estetycznej, zapewnić ochronę unikatowym w danym obszarze geograficznym ekosystemom i krajobrazom, gatunkom roślin i zwierząt, służyć zachowaniu całej różnorodności przyrody przez objęcie ochroną ekosystemów i krajobrazów reprezentatywnych dla dużych regionów geograficznych wraz z właściwymi dla nich typami środowisk 3. Odwieczną postawą psychologiczną wartościowania dóbr i zjawisk jest rzadkość ich występowania. Zasada ta odniesiona do przyrody parków narodowych stawia je na równi z najwyższej klasy zabytkami kultury w rzędzie wartości postrzeganych jako wspólne dobro narodowe. Intencje towarzyszące powstaniu, przed prawie 120 laty, pierwszego w świecie parku narodowego uległy z czasem pogłębieniu. Dzisiaj są one znacznie bogatsze, ponieważ w ochronie unikatowej przyrody parków wysuwają się na czoło motywy naukowe. Są to już nieliczne obszary przyrodnicze, pozostające poza destrukcyjnym oddziaływaniem człowieka i z mocy prawa wyłączone z gospodarczego użytkowania. Stwarza to szansę, aby parki narodowe stały się rzeczywistymi ostojami, chroniącymi najcenniejsze systemy przyrodnicze, ich nieodtwarzalne elementy oraz układy ekologiczne z natury łatwo ulegające deformacji, jak również zjawiska gdzie indziej zanikające bądź już niespotykane. Przede wszystkim zaś tylko w parkach narodowych może być zachowany, w stopniu, w jakim jest to możliwe, niezakłócony rozwój ewolucyjny 3 R. Olaczek, Parki narodowe na tle zróżnicowania przyrody Europy i Polski, Parki Narodowe 1991, nr 1, s. 3.

4 98 przyrody, warunkujący ciągłość trwania jej życia. Parkom narodowym przypada nie dająca się zastąpić rola w zabezpieczeniu bogactwa zasobów genowych, zawartych w organizmach roślin i zwierząt. Sieć parków narodowych na terenie kraju umożliwia poprzez prawidłową gospodarkę ochronną zachowanie różnorodności typów ekosystemów oraz zapewnienie ich stabilności 4. Do zasadniczych funkcji, jakie mają spełniać parki narodowe, należą: ochrona (zachowanie) środowiska naturalnego, w tym cennych elementów przyrodniczych, pełnienie różnorodnych zadań naukowo-badawczych, dydaktycznych i gospodarczych, częściowe zaspokajanie potrzeb turystyki krajoznawczej i innych wymogów o charakterze społeczno-kulturalnym. Parki narodowe, najważniejszy element systemu obszarów chronionych, pełnią szereg funkcji wywołujących skutki o charakterze społecznym i ekonomicznym. Funkcja ochronna (zachowawcza). Parki narodowe winny zapewniać i dokumentować całe zróżnicowanie przyrodnicze kraju. Bardzo ważne jest zapewnienie ochrony możliwie największej liczby gatunków roślin i zwierząt, czyli prawie całej różnorodności genetycznej (puli genowej) świata żywego, w tym zachowanie resztek biocenoz pierwotnych i naturalnych oraz przykładów wszystkich występujących obecnie zbiorowisk półnaturalnych. Ochroną winna być objęta także cała różnorodność przyrodniczych struktur i układów przestrzennych, nie tylko naturalnych, ale i tych, które ukształtowały się w wyniku wielowiekowej działalności gospodarczej, a które są zabytkami i odzwierciedleniem kultury przyrodniczej narodu. Funkcja naukowa realizowana jest przez prowadzenie własnej działalności naukowo-badawczej. Znaczenie obiektów ochrony konserwatorskiej dla nauki polega przede wszystkim na ocaleniu i zabezpieczeniu przed niszczeniem form ochrony żywej i nieożywionej, które są już obecnie i będą w przyszłości przedmiotem badań. Ranga i wykorzystanie obiektów chronionych stale wzrasta. Stają się one nieodzownymi warsztatami pracy naukowej, gdyż pozwalają prowadzić długoterminowe badania niezakłócane przez intensywne formy gospodarki. Funkcja dydaktyczna. Do jej pełnienia park musi być odpowiednio przystosowany pod względem organizacyjnym, lokalowym i kadrowym. W tym zakresie podstawową rolę odgrywa pracownia naukowa parku współpracująca z ośrodkiem dydaktycznym i muzeum przyrodniczym. Obejmuje np. prowadzenie muzeów przyrodniczych, biblioteki, wydawnictwa naukowe i popularne oraz wyznaczanie ścieżek edukacyjnych. 4 T. Szczęsny, Cele i zadania parków narodowych, Parki Narodowe 1991, nr 1, s. 2.

5 Źródła finansowania parków narodowych w Polsce 99 Funkcja gospodarcza. Obiekty tworzone dla zachowawczej ochrony przyrody są szeroko wykorzystywane i mają różnorakie znaczenie gospodarcze. Często przynoszą bezpośrednie korzyści, np. dostarczają cennego surowca drzewnego pochodzącego z prowadzonych w lasach zabiegów hodowlanych i ochronnych. Najważniejszy jest jednak fakt, że obiekty chronione, w szczególności parki narodowe i rezerwaty, są bezcennymi rezerwuarami zasobów przyrody żywej (bankami genów), z których dla obecnych i przyszłych nieznanych jeszcze potrzeb da się uzyskać materiały genetyczne do hodowli oraz okazy zwierząt lub nasiona roślin do rozmnożenia wartościowych gatunków czy ich lokalnych ras i ekotypów. Funkcja turystyczna i wypoczynkowa oznacza głównie udostępnianie określonych miejsc i szlaków turystycznych do zwiedzania i wypoczynku w formie turystyki pieszej, rowerowej, spływów kajakowych, narciarstwa. Tereny objęte ochroną, z uwagi na walory przyrodnicze i krajobrazowe, mają duże znaczenie turystyczne 5. Turystyka i rekreacja na terenie parków narodowych należą do jednych z najbardziej kontrowersyjnych form ingerencji człowieka w szeroko pojętą równowagę naturalną tych ekosystemów. W przypadku wielu parków szczególnie tych, gdzie pojemność rekreacyjna terenu została wielokrotnie przekroczona funkcja turystyczna stanowi jedną z najgroźniejszych form ingerencji antropogenicznej prowadzącej do destrukcji warstwy materialnej i niematerialnej obiektów, w których jest ona realizowana. Paradoksalnie o atrakcyjności turystycznej parków narodowych najczęściej decydują te same czynniki, które stanowiły podstawę wydania rozporządzeń co do ich ochrony, a reżimem ochronnym objęto tereny już zagospodarowane i wcześniej turystycznie penetrowane. Cel idealny, jaki bez wątpienia stanowi ochrona unikatowych wartości środowiska naturalnego na terenach parków narodowych, kłóci się często z komercyjnym podejściem turystyki do tych obszarów. Taka sytuacja połączona z rozwojem niekontrolowanych form penetracji turystycznej doprowadzić może do stanu, w którym funkcja rekreacyjna stanie się funkcją dominującą, spychającą działania zachowawczo-ochronne do roli podporządkowanej lub co najwyżej równorzędnej do stanu, w którym przyrodę trzeba będzie chronić nie tylko dla, ale i przed turystyką 6. Funkcja kulturowa i historyczna oznacza popieranie miejscowego stylu budownictwa, strojów i ubiorów, opiekę nad miejscami historycznymi i pamięci narodowej 7. 5 Ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego, red. W.Michajłow i K. Zabierowski, Polska Akademia Nauk, Zakład Ochrony Przyrody, PWN, Warszawa Kraków 1978, s D. Matuszewska, Turysta w parku narodowym intruz czy sojusznik? Parki Narodowe 2000, nr 2, s L. Lubczyński, op. cit., s. 54.

6 Gospodarowanie w parkach narodowych Pierwotnie zajmowano się głównie przyrodniczo-biologicznymi aspektami tworzenia i funkcjonowania parków narodowych, ale w ostatnich latach z różnych względów zaczęto dostrzegać, badać i analizować interakcje zachodzące pomiędzy obszarami chronionymi (szczególnie parkami narodowymi) a społeczeństwem, władzami samorządowymi i systemem gospodarczym, ze szczególnym uwzględnieniem problemów dotyczących finansowania działalności parków z budżetu państwa. Istotą gospodarowania w parkach narodowych powinno być dostosowanie struktury i intensywności gospodarki do kryteriów wynikających z walorów przyrodniczych. Nieprzekraczalną granicą rozwoju wielu dziedzin gospodarki na tych terenach musi stać się naturalna pojemność przyrodnicza ekosystemów, przestrzeganie powiązań ekologicznych i eliminacja sytuacji ekologicznie konfliktowych. Wielofunkcyjność oraz naturalna kolizyjność funkcji gospodarczych ze środowiskiem naturalnym prowadzi z reguły do powstawania sytuacji konfliktowych, dlatego też prawdopodobieństwo ich pojawienia się należy zminimalizować lub całkowicie zlikwidować. Na terenie przyrodniczych obszarów chronionych dominującą rolę pełni środowisko naturalne, które nakłada na wszystkie działające tam podmioty obowiązek podporządkowania wszelkiej prowadzonej działalności funkcji ochronnej, nie musi to jednak oznaczać rezygnacji z aktywności gospodarczej. Należy jednak pamiętać o najważniejszej zasadzie wszelkie działania na terenie parku narodowego podporządkowane są ochronie przyrody i mają pierwszeństwo przed innymi dziedzinami. Środowisko naturalne należy chronić, ponieważ ochrona jest koniecznością gospodarczą. Należy jednak zdawać sobie sprawę z faktu, że z przyrodniczych obszarów chronionych można czerpać korzyści nie tylko ekologiczne, ale także ekonomiczne lub społeczne. Przyrodnicze obszary chronione uznawane były dotąd za barierę rozwoju gospodarczego, dlatego też niezbędne jest upowszechnianie wiedzy o przyjaznych środowisku naturalnemu sposobach gospodarowania i możliwościach wszechstronnego wykorzystania walorów przyrodniczych, tak aby nie zostały naruszone ich funkcje ekologiczne. Podejście takie gwarantuje zachowanie tych walorów i przyczynia się do poprawy warunków ekonomicznych lokalnej społeczności. Wyznaczanie przyrodniczych obszarów chronionych, ich zasięg, wielkość i charakter działań jest czynnością bardzo odpowiedzialną, a zarazem trudną i niewdzięczną, ponieważ każda taka decyzja przynosi określone skutki w sposobie gospodarowania. Może to niekiedy doprowadzić wręcz do zakazu prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej, co w konsekwencji spowoduje, że mało

7 Źródła finansowania parków narodowych w Polsce 101 kto zaakceptuje tworzenie nowego obszaru chronionego, ponieważ doprowadzić to może do strat, a nie do ewentualnych korzyści 8. Polskie parki narodowe nie zawsze mogą spełniać przypisane im cele i zadania, a jest to spowodowane różnorodnymi szkodliwymi oddziaływaniami na przyrodę parkową oraz konfliktami powstającymi w obrębie lub otoczeniu parków. Negatywne zjawiska pojawiają się w różnych układach, a do najistotniejszych można zaliczyć następujące relacje: mieszkańcy parków narodowych i terenów otaczających a rygory ochrony parków, działalność gospodarcza i użytkowanie parków a ochrona środowiska, relacje między różnymi dziedzinami działalności gospodarczej i użytkowania parków, dyrekcje parków narodowych a mieszkańcy, użytkownicy, władze lokalne. Źródłem szkodliwych oddziaływań i konfliktów jest na ogół niedocenianie roli i znaczenia parków narodowych przez miejscową ludność, władze lokalne oraz podmioty gospodarcze. Wynika także w dużej mierze z różnych perspektyw przyjętych przez strony. Polityka parków ma cechy długofalowe, liczy się z następnymi pokoleniami, działania zaś pozostałych podmiotów nakierowane są na teraźniejszość lub ewentualnie na najbliższą przyszłość. Jedynym sposobem na złagodzenie konfliktu jest przemyślana regionalna gospodarka przestrzenna, oparta na zasadzie ekorozwoju, uwzględniająca nieodnawialność dóbr środowiskowych. Strategia rozwoju regionu, plan przestrzennego zagospodarowania województwa czy studia kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego poszczególnych gmin powinny uwzględniać granice pojemności inwestycyjnej obszaru, którego dotyczą. Przekroczenie tych granic powoduje bowiem znaczne nasilenie antropopresji, doprowadzając do destrukcji środowiska naturalnego. Ogromnym problemem jest wyznaczenie wspomnianych granic i znalezienie optimum, jakim jest ład społeczno-gospodarczo-ekologiczny 9. Spośród najistotniejszych szkodliwych oddziaływań na parki należy wymienić: wszelkie działania powodujące zmiany stosunków wodnych (np. melioracje, piętrzenie cieków, ujęcia wód, eksploatację kopalin, zmianę sposobu użytkowania ziemi), działania powodujące zmiany mikro- i makroklimatyczne, zanieczyszczenia powietrza i wód, wznoszenie budowli inżynieryjnych, 8 A. Zielińska, Możliwości gospodarowania w parkach narodowych w porównaniu z innymi przyrodniczymi obszarami chronionymi w Polsce [w:] Użytkowanie turystyczne parków narodowych. Ruch turystyczny, zagospodarowanie, konflikty, zagrożenia, red. J. Partyka, Instytut Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk, Ojcowski Park Narodowy, Ojców 2002, s A. Kulczyk, Parki narodowe a gospodarka regionalna, Parki Narodowe 2004, nr 1, s. 19.

8 102 swobodną (poza drogami i szlakami turystycznymi) penetrację obszaru parków. Konflikty w parkach narodowych powstają głównie z powodu: braku znajomości celów, dla których został utworzony dany park narodowy i nieuświadomienia sobie korzyści, jakie on daje, nieumiejętności rozgraniczenia przepisów ochronnych wynikających z powszechnie obowiązującego prawa i tych, które są związane z utworzeniem parku, braku przekonania organów samorządowych o tym, że ochrona przyrody nie ogranicza możliwości rozwoju, a wręcz przeciwnie, pomaga w zachowaniu atrakcyjności obszaru i sprzyja tworzeniu korzystnych warunków życia mieszkańców 10. Wbrew pokutującym jeszcze w niektórych kręgach społeczeństwa błędnym przekonaniom, istnienie parku narodowego nie utrudnia gospodarczego rozwoju regionu, ale jest jego ważnym stymulatorem. Świadczą o tym obserwacje potwierdzające, że po utworzeniu parku narodowego następuje ożywienie gospodarcze i poprawia się sytuacja ekonomiczna lokalnej społeczności. Jest to wynikiem szybkiego zwiększenia się ruchu turystycznego i wypoczynkowego oraz związanego z tym rozwoju infrastruktury, zarówno w bliskim, jak i dalekim otoczeniu parku. Istnienie parku narodowego wpływa korzystnie na sposób gospodarczego wykorzystania zasobów środowiska naturalnego. Na obszarze objętym ochroną zasadnicza zmiana polega na tym, że zamiast eksploatowania zasobów przyrody, co zawsze prowadzi do zubożenia i degradacji środowiska, uzyskuje się korzyści ekonomiczne za ich udostępnianie do zwiedzania, dla celów edukacyjnych i częściowo dla wypoczynku. Ta forma zarobkowania na walorach przyrodniczych regionu jest związana ze znacznie mniejszymi zagrożeniami zasobów, a przy dobrej organizacji mogą one być niemal całkowicie wyeliminowane Finansowanie działalności parków narodowych Polskie parki narodowe niestety mają poważne kłopoty finansowe. Na skutek cięć budżetowych w wielu z nich konieczne będzie drastyczne ograniczenie działalności. Powodem trudnej sytuacji ekonomicznej parków jest skomplikowany system finansowania ich działalności. Parki narodowe są finansowane ze środków budżetu państwa w formie dotacji do wysokości zatwierdzonej w rocznym planie wydatków, dochody zaś odpro- 10 M. Baranowska-Janota, D. Ptaszycka-Jackowska, Instrumenty polityki eliminacji szkodliwych oddziaływań na parki narodowe i rozwiązywania konfliktów na ich obszarach, Parki Narodowe 2000, nr 2, s S. Michalik, Parki narodowe w makroregionie południowo-wschodnim, Aura 2000, nr 5, s. 15.

9 Źródła finansowania parków narodowych w Polsce 103 wadzane są na rachunek dochodów budżetu państwa. Poza przyznaną dotacją parki są również finansowane z dochodów uzyskiwanych przez ich gospodarstwa pomocnicze oraz z dotacji pozabudżetowych, uzyskiwanych od innych organizacji krajowych i zagranicznych, uczelni oraz osób prywatnych. Ponadto na realizację zadań z zakresu poprawy stanu środowiska, działalność ochronną, naukowo- -badawczą, dydaktyczno-muzealną, na modernizację infrastruktury turystycznej, inwestycje i inne zadania parki otrzymują środki pozabudżetowe w formie dotacji od takich instytucji, jak: Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Fundacja Ekofundusz, wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, Narodowa Fundacja Ochrony Środowiska, Generalna Dyrekcja Lasów Państwowych, Fundusz Unii Europejskiej PHARE 12. Park narodowy jest państwową jednostką budżetową w rozumieniu przepisów o finansach publicznych (art. 8.3). Z przepisów ustawy o finansach publicznych wynika, że wydatki parku pokrywane są bezpośrednio z budżetu państwa, a uzyskane dochody odprowadzane są również do budżetu 13. Park jako jednostka budżetowa prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie. Podstawą działalności finansowej są sporządzane przez park roczne plany finansowe dochodów i wydatków. Ujęte w budżetach jednostek sektora finansów publicznych dochody stanowią prognozy ich wielkości, a wydatki i rozchody stanowią nieprzekraczalny limit (art. 26.1). Podobnie ujęte w rocznych planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych (art. 26.2) przychody stanowią prognozy ich wielkości, natomiast wydatki mogą ulec zmianie, jeżeli zrealizowano przychody wyższe od prognozowanych, a także zmiana wydatków nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu oraz nie zmniejszy wielkości planowanych wpłat do budżetu albo zysków oraz planowanego stanu środków na dzień 31 grudnia roku objętego planowaniem. Zmiany przychodów i wydatków wymagają dokonania zmian w rocznym planie finansowym. Reasumując, działalność parków narodowych finansowana jest głównie z następujących źródeł: budżetu państwa, Narodowyego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, Fundacji Ekofundusz, a także środków wypracowywanych przez gospodarstwa pomocnicze. 12 E.B. Wiszniewska, Źródła finansowania parków narodowych w Polsce na przykładzie Biebrzańskiego Parku Narodowego, Problemy Ekologii 2004, vol. 8, nr 2, s Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2003, nr 15, poz. 148 z późn. zm.

10 Gospodarstwa pomocnicze parków narodowych Z ustawy o finansach publicznych wynika możliwość wyodrębnienia z jednostki budżetowej gospodarstwa pomocniczego, które stanowi, pod względem organizacyjnym i finansowym, część jej podstawowej działalności lub działalność uboczną (art. 20.1). Gospodarstwo pomocnicze pokrywa koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów własnych lub dotacji przedmiotowych, w tym przypadku z budżetu państwa (art. 20.2). Stanowi to podstawową różnicę między tą formą organizacyjną a jednostką budżetową. Gospodarstwa pomocnicze przy parkach narodowych tworzą, likwidują lub przekształcają w inną formę organizacyjno-prawną kierownicy jednostek budżetowych, czyli dyrektorzy parków narodowych, po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego ministra (art ). Gospodarstwa pomocnicze funkcjonujące przy parkach narodowych prowadzą działalność statutową wyłącznie na rzecz parku, jak np. pozyskanie drewna (z wywrotu lub posuszu) i jego sprzedaż, wydawnictwa propagujące ochronę przyrody, turystykę, transport, monitoring, hodowle lasu, zadrzewienia, ochronę lasu, ochronę przeciwpożarową i inne czynności związane z ochroną różnych ekosystemów w parku narodowym 14. W planie ochrony parku narodowego, a do czasu jego sporządzenia w zadaniach ochronnych ustala się miejsca, które mogą być udostępniane (bez negatywnego wpływu na przyrodę parku), oraz maksymalną liczbę osób mogących przebywać jednocześnie w tych miejscach (art. 12.2). Zgodnie z artykułem 12.3 ustawy o ochronie przyrody za wstęp do parku narodowego lub na niektóre jego obszary oraz za udostępnianie parku narodowego lub niektórych jego obszarów mogą być pobierane opłaty, które są przychodami gospodarstw pomocniczych przy parkach narodowych w rozumieniu art. 20 ustawy o finansach publicznych, i są przeznaczone na tworzenie i utrzymanie infrastruktury turystycznej i edukacyjnej parku narodowego oraz na ochronę przyrody 15. Opłaty pobierane za wstęp do parku narodowego, w wysokości 15% wpływów za każdy kwartał, przeznacza się na dofinansowanie działalności ratowniczej specjalistycznych organizacji ratowniczych Górskiego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego oraz Tatrzańskiego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego, działających na terenie danego parku narodowego. 14 Parki narodowe w Polsce (sprawozdanie roczne 2000), Krajowy Zarząd Parków Narodowych, Warszawa Białowieża Należy zaznaczyć, że szczególne kontrowersje budzi zapis art , zgodnie z którym połowa zysków gospodarstw pomocniczych (a więc i tych działających przy parkach narodowych) jest odprowadzana do budżetu. Powszechny jest postulat przeznaczenia tych pieniędzy na działalność parków (podobny system sprawdził się już w lasach państwowych); zwłaszcza że z drugiej połowy można finansować tylko ochronę przyrody środki te nie mogą być przeznaczone na bieżącą działalność.

11 Źródła finansowania parków narodowych w Polsce 105 Minister właściwy do spraw środowiska, uwzględniając zróżnicowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych parków narodowych, nasilenie ruchu turystycznego i jego oddziaływanie na przyrodę parków narodowych, określa w drodze rozporządzenia parki narodowe lub niektóre ich obszary, gdzie za wstęp pobiera się opłaty. Opłata za jednorazowy wstęp do parku nie może przekraczać kwoty 6 zł waloryzowanej o prognozowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, przyjęty w ustawie budżetowej. Należy podkreślić, że uzyskane w ten sposób środki stanowią w niektórych parkach główne pozycje po stronie dochodów gospodarstw pomocniczych, a więc i parków. Zależy to od nasilenia ruchu turystycznego i możliwości ustanowienia punktów poboru opłat. 6. Środki finansowe parków narodowych W 2004 r. środki budżetu państwa wydatkowane przez parki narodowe wzrosły nominalnie zaledwie o 2% w stosunku do 2003 r. W zasadzie budżety parków z lat 2002, 2003 i 2004 są porównywalne, ale należy odnieść się do 2001 r., kiedy to drastycznie, gdyż o 25%, ograniczono budżet parków. Należy też podkreślić, że w budżetach parków do 50% stanowią środki z funduszy celowych. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że pozyskanie środków z funduszy celowych wymaga posiadania przez ubiegającego się o te środki wkładu własnego, którym parki narodowe często nie dysponują. Wydaje się, że dobrym rozwiązaniem, które miałoby korzystny wpływ na sytuację finansową parków, jest utworzenie specjalnego funduszu, na który wpływałyby środki wypracowywane przez gospodarstwa pomocnicze (z możliwością ich wykorzystania w latach następnych). Zamiast być odprowadzane do budżetu państwa, wspierałyby działalność parków np. umożliwiały przeprowadzenie inwestycji. Według obowiązujących przepisów, pozostającej do dyspozycji parku połowy zysków nie można wydatkować na bieżącą działalność. Tworzenie parków narodowych, otoczenie ich trwałą opieką, ratowanie od ostatecznej być może zagłady rzadkich gatunków zwierząt i roślin, a więc kilkudziesięcioletni dorobek ochrony przyrody, staje dziś pod znakiem zapytania. Los parków narodowych w krajach wysoko rozwiniętych budzi coraz większy niepokój fachowców i opinii publicznej. Życie wokół pozostających pod ochroną terenów wydzielonych toczy się wartko, gospodarka się rozwija, powstają nowe zakłady przemysłowe, a wraz z nimi nowe źródła zanieczyszczeń. Powietrze nad parkami jest coraz bardziej zadymione i staje się szkodliwe dla roślinności i gleby, a wody przepływające przez parki niosą ze sobą ścieki z okolicznych osiedli i fabryk. Ratunkiem może być jedynie generalne rozwiązanie problemów ochrony środowiska przed zanieczyszczeniami przez wykorzystanie wypracowanych i sprawdzonych metod badawczych w pogłębianiu znajomości ekosystemów,

12 106 pozwalających na skuteczną walkę z zanieczyszczeniami środowiska. Jedną z nich jest działalność prawno-organizacyjna, której efektem są uchwalane odpowiednie ustawy ochronne 16. Ochrona środowiska naturalnego to ochrona interesu człowieka. Żądanie od ludzi rezygnacji z nowych rozwiązań tylko w imię ochrony samej przyrody z pewnością będzie skazane na niepowodzenie. Właśnie brak podbudowania idei ochrony przyrody przez kalkulację ekonomiczną przesądza tak często o bezskuteczności działań ochroniarskich. Można stwierdzić, że o ile (przede wszystkim na skutek uchwalenia nowej ustawy o ochronie przyrody) udało się dokonać pozytywnych zmian określających status prawny i działalność parków narodowych, o tyle coraz bardziej paląca pozostaje kwestia uregulowania zasad ekonomicznych dotyczących ich funkcjonowania, zwłaszcza że sytuacja finansowa parków narodowych jest bardzo zła. Pozyskiwane środki z budżetu państwa i źródeł pozabudżetowych są niewystarczające, zakupy inwestycyjne zostały ograniczone do minimum (tj. do wykupu gruntów prywatnych leżących w granicach parku oraz zakupu niezbędnego sprzętu komputerowego), nie są na bieżąco regulowane należności wobec gospodarstw pomocniczych realizujących zadania statutowe parków narodowych wynikające z ustawy o ochronie przyrody. Dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania parków narodowych i zahamowania dekapitalizacji majątku skarbu państwa konieczny jest wzrost środków finansowych na wydatki bieżące i majątkowe (inwestycyjne). Należy rozważyć wprowadzenie nowego systemu finansowania działalności parków narodowych. System ten powinien wykorzystywać różne źródła finansowania, zapewniać racjonalne gospodarowanie środkami oraz uwzględniać mechanizmy i instrumenty stymulujące efektywność działań. 7. Podsumowanie Parki narodowe stanowią najwyższą i najskuteczniejszą formę ochrony przyrody. Pełnią wiele ważnych funkcji, ale ich podstawowym celem jest ochrona bogactwa wartości przyrodniczych, udostępnianie ich dla badań naukowych oraz zachowanie unikatowej flory i fauny dla przyszłych pokoleń. Wymienione zadania realizowane są przez parki narodowe ze środków finansowych pochodzących z budżetu państwa, przychodów gospodarstw pomocniczych, dotacji celowych oraz środków specjalnych. Prawidłowe funkcjonowanie systemu parków narodowych wymaga finansowania ich działalności na odpowiednio wysokim poziomie. Parki narodowe znaj- 16 E. Mazur, Zagrożenia środowiska przyrodniczego a ekonomiczno-prawne aspekty jego ochrony, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin 2000, s

13 Źródła finansowania parków narodowych w Polsce 107 dują się obecnie w trudnej sytuacji, m.in. ze względu na skomplikowany system ich finansowania. Istniejący dualizm struktury park narodowy gospodarstwo pomocnicze i odprowadzanie połowy zysków do budżetu państwa to rozwiązania powszechnie krytykowane. Należy zmodyfikować system finansowania parków narodowych w kierunku umożliwiającym większy udział finansów publicznych zarówno rządowych, jak i samorządowych, wraz z udziałem środków finansowych pochodzących ze źródeł wspólnotowych, organizacji pozarządowych i osób prywatnych. Literatura Baranowska-Janota M., Ptaszycka-Jackowska D., Instrumenty polityki eliminacji szkodliwych oddziaływań na parki narodowe i rozwiązywania konfliktów na ich obszarach, Parki Narodowe 2000, nr 2. Bołtromiuk A., Ekonomiczne aspekty funkcjonowania obszarów chronionych, Wydawnictwo Uniwersytetu w Białymstoku, Białystok Kulczyk A., Parki narodowe a gospodarka regionalna, Parki Narodowe 2004, nr 1. Lubczyński L., Aktualna sytuacja parków narodowych w Polsce [w:] Parki narodowe ich funkcja w czasie i przestrzeni, Forum dyskusyjne, red. B.W. Wołoszyn i T. Postawa, Komitet Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk, Trzebinia, Matuszewska D., Turysta w parku narodowym intruz czy sojusznik?, Parki Narodowe 2000, nr 2. Mazur E., Zagrożenia środowiska przyrodniczego a ekonomiczno-prawne aspekty jego ochrony, Uniwersytet Szczeciński, Szczecin Michalik S., Parki narodowe w makroregionie południowo-wschodnim, Aura 2000, nr 5. Ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego, red. W.Michajłow i K. Zabierowski, Polska Akademia Nauk, Zakład Ochrony Przyrody, PWN, Warszawa Kraków Olaczek R., Parki narodowe na tle zróżnicowania przyrody Europy i Polski, Parki Narodowe 1991, nr 1. Parki narodowe w Polsce (sprawozdanie roczne 2000), Krajowy Zarząd Parków Narodowych, Warszawa Białowieża Szczęsny T., Cele i zadania parków narodowych, Parki Narodowe 1991, nr 1. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2003, nr 15, poz. 148 z późn. zm. Wiszniewska E.B., Źródła finansowania parków narodowych w Polsce na przykładzie Biebrzańskiego Parku Narodowego, Problemy Ekologii, marzec kwiecień 2004, vol. 8, nr 2. Zielińska A., Możliwości gospodarowania w parkach narodowych w porównaniu z innymi przyrodniczymi obszarami chronionymi w Polsce [w:] Użytkowanie turystyczne parków narodowych. Ruch turystyczny, zagospodarowanie, konflikty, zagrożenia, red. J. Partyka, Instytut Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk, Ojcowski Park Narodowy, Ojców 2002.

14 108 Sources of Financing National Parks in Poland National parks constitute the most crucial links in the environmental protection system and serve an array of key functions joint functions as well as individual ones specific to each park. The author discusses national park management issues under the assumption that all activities within a national park are subordinate to environmental protection, which is of absolute priority. Contrary to mistaken popular belief, however, the existence of national parks does not hinder the economic development of a region, but instead can stimulate it. Although they play an important role, Polish national parks experience financial problems. Parks are financed from the state budget, ancillary enterprise revenues, earmarked subsidies and special funds. Ancillary enterprises, in conducting statutory operations in accordance with regulations in force, must transfer 50% of their profits to the state budget. A better approach would be to leave all the profit in a given park or to create a special fund (common for all parks). Presently, expenditure on national parks is systematically decreasing, the effect of which could be irreversible changes in the natural environment. The national park financing system requires urgent reform that would focus on providing a secure level of funding needed to run national parks properly.