Europejskiego i Rady - Uproszczenie europejskiej wspólnej polityki rolnej naszym wspólnym sukcesem.

Transkrypt

1 MINISTERSTWO ROLNICTWA Warszawa, dnia 16 kwietnia 2009 I ROZWOJU WSI Podsekretarz Stanu Andrzej Dycha Wg rozdzielnika W dniu 18 marca br. Komisja Europejska przedstawiła dokument Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady - Uproszczenie europejskiej wspólnej polityki rolnej naszym wspólnym sukcesem. Komunikat ten podsumowuje działania związane z uproszeniem WPR, które podjęto i zrealizowano od 2005 r., kiedy to KE przedstawiła pierwszy dokument w tej sprawie. Najnowszy dokument KE zawiera równieŝ zarys kierunków przyszłych działań w obszarze uproszczenia. Sam komunikat, a takŝe inne informacje dotyczące działań związanych z uproszczeniem WPR, znajdziecie Państwo na specjalnej stronie internetowej przygotowanej przez Dyrekcję Generalną ds. Rolnictwa i Rozwoju Wsi KE ( Biorąc pod uwagę ilość gospodarstw rolnych w Polsce i znaczenie całego sektora rolnego dla polskiej gospodarki Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi przywiązuje duŝą wagę do kwestii realnego uproszczenia wspólnotowego prawa rolnego. Bardziej przejrzyste, zrozumiałe i mniej uciąŝliwe przepisy powinny wpłynąć na graniczenie obciąŝenia administracyjnego dla rolników i innych podmiotów w sektorze rolnym, a takŝe dla samej administracji publicznej. W MRiRW przygotowano projekt stanowiska Rządu RP w sprawie ww. Komunikatu, który pozwalam sobie przesłać Państwu z prośbą o uwagi. ZwaŜywszy na harmonogram prac nad tym projektem na poziomie rządowym, będę wdzięczny, jeŝeli swoje uwagi prześlą Państwo _do 30 kwietnia br. Zachęcam teŝ do przesłania elektronicznej wersji Państwa uwag na następujące adresy: beniamin.gawlik@minrol.gov.pl oraz jerzy.dabrowski(3jm i nro 1. gov. p 1.

2 STANOWISKO RZĄDU I. METRYKA DOKUMENTU Tytuł Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady Uproszczenie europejskiej wspólnej polityki rolnej naszym wspólnym sukcesem" Data przekazania dokumentu przez Data przyjęcia stanowiska przez Komitet Sekretariat Generalny Rady UE Europejski Rady Ministrów 20 marca 2009 r. 21 kwietnia 2009 r. Komisja Europejska Sygnatury KOM(2009) 128 Rada UE 7771/09 Instytucja wiodąca Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi II. CEL DOKUMENTU Komunikat Komisji Europejskiej Uproszczenie europejskiej wspólnej polityki rolnej naszym wspólnym sukcesem" stanowi podsumowanie działań związanych z uproszeniem, jakie podjęto i wprowadzono od 2005 r., kiedy to KE przedstawiła pierwszy komunikat w tej sprawie 1. Najnowszy dokument KE zawiera równieŝ zarys kierunków przyszłych działań w obszarze uproszczenia. III. DOKUMENTY POWIĄZANE o Komunikat Komisji w sprawie uproszczenia i udoskonalenia prawodawstwa w zakresie wspólnej polityki rolnej (KOM(2005) 509 z ) o Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno- Społecznego i Komitetu Regionów - Trzeci strategiczny przegląd procesu lepszego stanowienia prawa w Unii Europejskiej (KOM(2009) 15 z ) o Komunikat Komisji oficjalnie uznający za przestarzałe niektóre akty prawa wspólnotowego w zakresie rolnictwa (Dz.U. C 148 z ) 1 KOM(2005) patrz: Dokumenty powiązane

3 o Komunikat Komisji oficjalnie uznający za przestarzałe niektóre akty prawa wspólnotowego w zakresie rolnictwa (Dz.U. C 30 z ) o Rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz.U. L299 z ) o - Wytyczne Wspólnoty w sprawie pomocy państwa w sektorze rolnym i leśnym na lata (Dz.U. C 319 z ) o Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw prowadzących działalność związaną z wytwarzaniem produktów rolnych oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 70/2001 (Dz.U. L 358 z ) o Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1535/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej (Dz.U. L 337 z ) o Sprawozdanie Komisji dla Rady w sprawie stosowania systemu współzaleŝności (na mocy art. 8 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników) (KOM(2007) 147 z ) o Rozporządzenie Komisji (WE) nr 514/2008 z dnia 9 czerwca 2008 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 376/2008 ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu pozwoleń na wywóz i przywóz oraz świadectw o wcześniejszym ustaleniu refundacji dla produktów rolnych (Dz.U. L 150 z ) o Rozporządzenie Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 30 z ) o Rozporządzenie Rady (WE) NR 72/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. w sprawie zmian we wspólnej polityce rolnej poprzez zmianę rozporządzeń (WE) nr 247/2006, (WE) nr 320/2006, (WE) nr 1405/2006, (WE) nr 1234/2007, (WE) nr 3/2008 oraz (WE) nr 479/2008 i uchylające rozporządzenia (EWG) nr 1883/78, (EWG) nr 1254/89, (EWG) nr 2247/89, (EWG) nr 2055/93, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 2596/97, (WE) nr 1182/2005 i (WE) nr 315/2007 (Dz.U. L 30 z ) IV. STANOWISKO RZĄDU Rząd Rzeczpospolitej Polskiej przywiązuje duŝą wagę do kwestii realnego uproszczenia Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) i będzie wspierać Komisję Europejską w jej wysiłkach dla osiągnięcia wymiernych efektów w tym obszarze. Efektywne uproszczenie poprzez wprowadzenie bardziej przejrzystych, zrozumiałych i mniej uciąŝliwych przepisów wpłynie na ograniczenie obciąŝenia administracyjnego w sektorze rolnym. UmoŜliwi to bardziej efektywną pracę administracji publicznej, a podmiotom gospodarczym przyniesieograniczenie kosztów oraz właściwe wykorzystanie środków publicznych skierowanych na realizację wspólnej polityki rolnej. Z uwagi na strukturę polskiego rolnictwa i liczbę rolników, który stanowią prawie 20% całej populacji rolników w UE-27, a takŝe kluczową rolę wsparcia bezpośredniego w całkowitym wsparciu dochodów rolników w ramach WPR, Rządowi Rzeczpospolitej Polskiej szczególnie zaleŝy na zapewnieniu jak najprostszych reguł funkcjonowania tego obszaru WPR, w kaŝdej jego płaszczyźnie (legislacyjnej, implementacyjnej, administracyjnej). Rząd Rzeczpospolitej Polskiej ma nadzieję, Ŝe istotnego postępu w zakresie uproszczenia będzie moŝna dokonać w ramach prac nad kształtem WPR po 2013 r.

4 Na obecnym etapie dyskusji o przyszłości polityki rolnej Unii Europejskiej i jej instrumentarium prawnego, inicjatywa uproszczenia nabiera dodatkowego znaczenia. Sprawna i skuteczna WPR, nie generująca nadmiernych obciąŝeń i barier administracyjnych, jest bowiem kolejnym dowodem zdolności tej polityki do realizacji nowych wyzwań i zadań stawianych Wspólnocie teraz i w przyszłości. Ostatni przykład dyskusji nad Planem ratunkowym 2 potwierdza łatwość, z jaką wdroŝenie lub wzmocnienie pilnych, nowych priorytetów (jak szerokopasmowy Internet, czy nowe wyzwania) w polityce Wspólnoty moŝe nastąpić przy wykorzystaniu legislacji WPR. To jest właśnie kluczowa wartość WPR i jej obecnej struktury legislacyjnej. Dotychczasowa dyskusja nad uproszczeniem skupia się głównie na redukowaniu barier w praktycznym stosowaniu prawa rolnego UE. Rząd Rzeczpospolitej Polskiej uwaŝa, Ŝe dobrze skonstruowane ramy prawne WPR stanowią bardzo skuteczny mechanizm reagowania na nowe wyzwania na poziomie Wspólnoty, co jest bardzo istotną wartością prawa wspólnotowego. Nie naleŝy o tym fakcie zapominać w dyskusji nad uproszczeniem. Dla zachowania tej wartości prawa rolnego UE, konieczne jest utrzymywanie wiodącej roli legislacji bazowej wydawanej przez Radę UE ds. rolnictwa. Akty prawne Rady (przede wszystkim rozporządzenia i decyzje) muszą rozwijać i kształtować legislację rolną UE i muszą być podstawowym źródłem interpretacyjnym dla nowych sytuacji na jednolitym rynku rolnym. Muszą teŝ określać precyzyjnie wszystkie kluczowe elementy danego instrumentu WPR. Uproszczenie - dąŝące np. do przystępności językowej - nie moŝe pozbawić prawodawstwa Rady tych cech i tej funkcji. Rząd Rzeczpospolitej Polskiej nie mógłby poprzeć takiego uproszczenia, które sprowadzałoby funkcję legislacji Rady jedynie do wskazywania przystępnym językiem priorytetów, strategii czy ogólnych załoŝeń instrumentów prawnych UE. W dyskusji nad uproszczeniem WPR nie naleŝy równieŝ pomijać wątku Traktatu Lizbońskiego i wynikającej z niego nowej struktury decyzyjnej i prawodawczej w obszarze rolnictwa. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie w rozwaŝaniu proponowanych przez KE działań na przyszłość. Zdaniem Rządu Rzeczpospolitej Polskiej jednym z istotnych celów procesu uproszczenia jest kontynuacja wspólnotowego charakteru instrumentarium prawnego WPR. Ma to szczególne znaczenie wobec potrzeby sprawnej realizacji nowych wyzwań stawianych tej polityce. Proces uproszczenia naleŝy traktować, jako wstępny etap przygotowania polityki rolnej do spełnienia kolejnych, nowych, ponadnarodowych wyzwań. Skuteczna realizacja celów związanych z tymi wyzwaniami moŝliwa jest jedynie w oparciu o sprawnie funkcjonujące ramy prawne WPR. Wprowadzenie systemu płatności bezpośrednich oddzielonych od produkcji wymieniane jest bardzo często, jako element upraszczający WPR. Pamiętać jednak naleŝy, Ŝe płatności bezpośrednie, jako takie, są bardziej skomplikowanym sposobem wsparcia dochodów rolniczych w porównaniu ze wsparciem cenowym. Ponadto, obecne ramy prawne, dotyczące tego systemu, dają państwom członkowskim znaczną swobodę w róŝnicowaniu sposobu wypłat tych płatności, co zmniejsza takŝe przejrzystość całego systemu. Zdaniem Rządu Rzeczpospolitej Polskiej zakończony niedawno przegląd WPR health check nie przyniósł oczekiwanego uproszczenia w tym zakresie. Postęp uproszczenia w zakresie zasady wzajemnej zgodności {cross-compliance) jest szczególnie niezadowalający. Wiele z dotychczasowych działań zaproponowanych przez KE, mających na celu uproszczenie WPR oraz eliminację zbędnych obciąŝeń administracyjnych, polegało przede wszystkim na eliminacji instrumentów WPR lub znacznym ograniczeniu zakresu ich działania. Zdaniem Rządu Rzeczpospolitej Polskiej kontynuacja tego kierunku będzie prowadzić do osłabienia WPR, a tym samym moŝliwości wpływania Wspólnoty na zachodzące na rynku zdarzenia gospodarcze. Eliminacja instrumentów interwencyjnych na rynkach rolno-ŝywnościowych, de facto ogranicza moŝliwości podejmowania działań stabilizujących i ograniczających ryzyko wystąpienia zakłóceń na tych rynkach. Wiele z przeprowadzonych w ostatnich latach reform nie osiągnęło celów związanych z uproszczeniem, choć w załoŝeniach miały je uwzględniać. Do reform takich naleŝy zaliczyć reformę organizacji rynku owoców i warzyw. W tym przypadku, nowe rozwiązania nie przyczyniają się w jakikolwiek sposób do zmniejszenia obciąŝeń administracyjnych i finansowych kluczowych podmiotów uczestniczących w systemach wparcia dla tego rynku, tj. organizacji producentów. W przypadku niektórych obszarów funkcjonowania tych podmiotów, np. w obszarze wdraŝania programów operacyjnych finansowanych 2 KOM(2008) 800 oraz KOM(2009) 038

5 częściowo z budŝetu UE, obciąŝenia te powaŝnie się zwiększyły. Nowe przepisy wprowadzają bardzo skomplikowane zasady, dotyczące konstruowania programów operacyjnych, ich wdraŝania oraz sprawozdawczości związanej z ich realizacją i to zarówno z punktu widzenia zarządzania systemem wsparcia przez administrację publiczną, jak i korzystania z niego przez beneficjentów. Jako jeden z istotnych elementów uproszczenia w sektorze owoców i warzyw wymieniane jest ograniczenie liczby szczegółowych norm jakości handlowej z 36 do 10 oraz wprowadzenie jednej normy ogólnej. Rząd Rzeczpospolitej Polskiej ocenia, Ŝe zmiana ta jest tylko pozornym uproszczeniem, które nie przyniesie spodziewanych oszczędności i zmniejszenia obciąŝeń organów administracji publicznej dokonujących kontroli jakości owoców i warzyw. ZwaŜywszy, Ŝe od 1 lipca 2009 r. wszystkie owoce i warzywa nieobjęte szczegółowymi ww. 10 normami obejmować będzie norma ogólna, liczba przeprowadzonych kontroli w tym sektorze nie ulegnie zmniejszeniu. Uproszczenie będzie polegało jedynie na ograniczeniu zakresu wiedzy, jaką muszą dysponować inspektorzy. Potencjalne oszczędności, które moŝe przynieść zmiana dotycząca norm handlowych, dotyczyć mogą jedynie ilości szkoleń, jakie muszą odbyć inspektorzy. Innym przypadkiem zmian wprowadzanych jako uproszczenie, a prowadzących w efekcie do zwiększenia obciąŝeń administracyjnych, jest wprowadzenie zasady de minimis w obszarze wzajemnej zgodności (cross-compliance). Co do zasady Rząd Rzeczpospolitej Polskiej popiera moŝliwość odstąpienia od nakładania sankcji w sytuacji, kiedy waga naruszenia wymogów cross-compliance jest niewielka lub gdy wartość ewentualnego zmniejszenia związanego z naruszeniem nie przekraczałaby kwoty de minimis 100 euro. Obecne przepisy nakładają jednak konieczność ponownej kontroli rolników, którzy skorzystają z zasady de minimis w kolejnym roku, w celu stwierdzenia czy dana niezgodność została usunięta zgodnie z zaleceniami. W praktyce moŝe to spowodować znaczny wzrost ilości kontroli, jakie w kolejnym roku będą musiały przeprowadzić organy kontrolne. Uproszczenie polegające na połączeniu wszystkich uregulowań poszczególnych rynków rolnych w jednym rozporządzeniu nie musi słuŝyć lepszej czytelności przepisów, często przynosi wręcz przeciwne efekty. Ponadto, tworzenie aktów prawnych o charakterze horyzontalnym niesie ze sobą pewne dodatkowe zagroŝenia - ze względu na swoją dość ogólną naturę, przepisy takie nie regulują zagadnień w sposób wystarczająco szczegółowy. W związku z tym powstaje zagroŝenie róŝnego interpretowania takich przepisów przez poszczególne państwa członkowskie, co prowadzić moŝe do zróŝnicowania pozycji rolników i innych operatorów sektora rolnego na jednolitym rynku. Ocena propozycji przyszłych działań w obszarze uproszczenia 1. Jako niepokojącą Rząd Rzeczpospolitej Polskiej ocenia propozycję ujednolicenia terminów stosowania kolejnych nowelizacji regulacji WPR (tzw. common starting date). Istnieją obszary prawa wspólnotowego, gdzie takie ujednolicenie jest wskazane, jednak wprowadzenie jednolitych terminów stosowania nowelizacji przepisów w obszarze prawa rolnego UE, moŝe ograniczyć swobodę decyzyjną i swobodę reagowania najwaŝniejszego organu WPR, jakim jest Rada UE ds. rolnictwa. 2. Zdaniem Rządu Rzeczpospolitej Polskiej rozwiązaniem budzącym wątpliwości jest teŝ propozycja regularnych zmian prawa rolnego UE. Wskazane jest raczej dąŝenie do zapewnienia jak najbardziej stabilnego otoczenia prawnego dla europejskiego rolnictwa. Ma to szczególne znaczenie wobec oczekiwań rolników dotyczących stabilności wsparcia w dobie kryzysu gospodarczego. 3. Co do zasady Rząd Rzeczpospolitej Polskiej popiera działania zmierzające do poprawy jakości językowej aktów wspólnotowych UE. NaleŜy jednak zwrócić uwagę, Ŝe dąŝenie do większej przystępności językowej aktów prawnych, nie moŝe się odbić na jakości legislacyjnej tych aktów i prowadzić do zmniejszenia precyzji przepisów. Bazowe akty przyjmowane na poziomie Rady powinny być formułowane przede wszystkim jasnym i jednoznacznym językiem prawniczym. DąŜenie do przystępności językowej aktów Wspólnotowych nie moŝe prowadzić do przeniesienia odpowiedzialności za prawidłową interpretację tych aktów na poziom wykonawczy przepisów krajowych państw członkowskich.

6 Szczególne znaczenie dla jakości prawa wspólnotowego w poszczególnych wersjach językowych ma zwłaszcza weryfikacja terminologiczna aktów prawnych przez administracje krajowe przed ich opublikowaniem w Dzienniku Urzędowym. UmoŜliwienie takiej weryfikacji pomogłoby wyeliminować potencjalne nieporozumienia, wynikające ze stosowania błędnych przepisów zarówno po stronie administracji państw członkowskich, jak i beneficjentów mechanizmów WPR. Pozwoliłoby takŝe uniknąć wydawania sprostowań do wersji językowych aktów prawnych. 4. Inicjatywa dotycząca pobytu urzędników Dyrekcji Generalnej KE ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG AGRI) w gospodarstwach rolnych (harvest experience) wydaje się interesującą inicjatywą choć przede wszystkim zdaje się mieć wymiar propagandowy. Wątpliwe jest, czy pobyt w jednym lub nawet kilku gospodarstwach rolnych moŝe dać urzędnikowi reprezentatywny obraz problemów, z jakimi borykają się producenci i przedsiębiorcy rolni. Wydaje się, Ŝe pełniejszym obrazem problemów związanych z realizacją mechanizmów WPR, w tym problemów uczestników tych mechanizmów, dysponują agencje płatnicze i inne instytucje krajowe odpowiedzialne za administrowanie mechanizmami WPR. Najlepszym rozwiązaniem, pozwalającym na wnoszenie" do DG AGRI wiedzy i doświadczenia związanego z wdraŝaniem WPR, byłoby rekrutowanie urzędników do Dyrekcji Generalnej spośród kandydatów mających wieloletnie doświadczenie w implementacji przepisów UE na poziomie państwa członkowskiego. Innym rozwiązaniem moŝe być modyfikacja projektu KE tak, aby długookresowe staŝe urzędników DG AGRI realizowane były w instytucjach wdraŝających poszczególne mechanizmy. 5. Rząd Rzeczpospolitej Polskiej uwaŝa, Ŝe dalsze ujednolicanie przepisów, takŝe w obszarze systemu wzajemnej zgodności (cross-compliance), nie powinno prowadzić do osłabienia skuteczności i tym samym legitymizacji poszczególnych instrumentów WPR. Szczególnie w kontekście płatności bezpośrednich, ścisła integracja cross-compliance z reŝimem wsparcia w ramach jednego aktu prawnego, słuŝy ukierunkowaniu tego wsparcia na nowe cele WPR i tym samym lepszej legitymizacji płatności. Przykład wspólnej organizacji rynków wskazuje, iŝ jednym z niepoŝądanych skutków procesu łączenia wielu aktów prawnych, moŝe być obniŝenie rangi specyficznych rynków, produktów lub grup beneficjentów, które przecieŝ swoją wyjątkowość zawdzięczają zasadom Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. V. UZASADNIENIE STANOWISKA RZĄDU Z uwagi na charakter Komunikatu KE - prezentuje dotychczasowe osiągnięcia związane z uproszczeniem oraz bardzo ogólnie zarysowane plany przyszłych działań - nie moŝna wskazać bezpośrednich konsekwencji gospodarczych, budŝetowych, społecznych oraz legislacyjnych dla Polski. Z załoŝenia działania dotyczące uproszczenia powinny prowadzić do zmniejszenia obciąŝenia administracyjnego dla beneficjentów WPR oraz administracji krajowych zaangaŝowanych w jej wdraŝanie, a co za tym idzie ograniczenia kosztów, poprawy efektywności i lepszego wykorzystania środków publicznych przeznaczanych na tę politykę. Jak jednak wskazano w stanowisku, nie wszystkie zmiany wprowadzane pod szyldem uproszczenia osiągają taki cel. VI. STANOWISKO PARTNERÓW SPOŁECZNYCH Projekt podano konsultacjom z partnerami społecznymi - proces niezakończony VII. WNIOSKI Z punktu widzenia Polski istotne jest, aby dąŝenie do uproszczenia przepisów prawnych WPR nie doprowadziło do obniŝenia jakości prawnej tych przepisów, ich precyzji, rangi oraz moŝliwości

7 reagowania na najwyŝszym poziomie decyzyjnym UE w obszarze rolnictwa, jakim jest Rada UE ds. rolnictwa. DąŜenie do uproszczenia prawa rolnego na poziomie wspólnotowym nie moŝe prowadzić do przenoszenia odpowiedzialności za interpretację przepisów wspólnotowych na poziom wykonawczy krajowych przepisów państw członkowskich, otwierając tym samym drogę do większej uznaniowości KE w procedurze komitologicznej i autoryzacyjnej. MoŜe to prowadzić do sytuacji, w której państwa członkowskie będą w coraz większym stopniu odpowiedzialne za ochronę interesów finansowych Wspólnoty. Polska powinna aktywnie uczestniczyć w debacie nad efektywnym uproszczeniem wspólnej polityki rolnej, wykorzystując doświadczenia krajowych instytucji zaangaŝowanych we wdraŝanie tej polityki.