Rozstrzygnięcie nadzorcze. stwierdzam nieważność. Uzasadnienie

Transkrypt

1 WOJEWODA ŚLĄSKI Katowice, r. NP/II/0911/296/374/09 Rozstrzygnięcie nadzorcze Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz z późn. zm.) stwierdzam nieważność uchwały Nr XXXVII/326/09 Rady Miasta Rydułtowy z dnia 30 października 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Miasto Rydułtowy, jako niezgodnej z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz ze zm.) w zw. z art. 32 Konstytucji RP. Uzasadnienie Przedmiotową uchwałą Rada Miasta Rydułtowy, działając w oparciu m.in. o art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz o art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ustaliła odpłatność za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Miasto Rydułtowy. W myśl 1 uchwały Rady Miasta usługi świadczone przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Miasto Rydułtowy w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonej w rozporządzeniu ministra właściwego ds. oświaty są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie, przy czym godziny w jakich owe bezpłatne nauczanie będzie realizowane określi Burmistrz (ust. 2). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż żaden przepis szczególny nie przyznaje uprawnień Burmistrzowi do określania dziennego czasu pracy przedszkola obejmującego również godziny, w jakich realizowane są usługi w zakresie podstawy programowej. Zgodnie bowiem z 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół wynika to ze statutu przedszkola, który ustala m.in.: dzienny czas pracy

2 przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Jednocześnie w 2 ust. 1 uchwały stwierdzono, że dodatkowe usługi świadczone przez przedszkola prowadzone przez Miasto Rydułtowy wykraczające poza podstawę programową są odpłatne. W myśl postanowień zawartych w uchwale "świadczeniami w zakresie przekraczającym realizację podstawy programową wychowania przedszkolnego w szczególności są zajęcia opiekuńczo-wychowawcze oraz dydaktyczne: a) nauka języków obcych, b) gry i zabawy z wykorzystaniem komputera, c) zajęcia związane z tradycjami śląskimi, d) zabawy relaksacyjne, e) gry i zabawy badawcze wpływające na rozwój psychoruchowy dziecka, f) zabawy rytmiczno-muzyczne, g) zabawy rozwijające twórczość werbalną, muzyczno-ruchową i plastyczną, h) gry i zabawy rozwijające sprawność językową dziecka, i) zajęcia rozwijające kontakty interpersonalne w grupie i inteligencję emocjonalną dziecka, j) stymulowanie rozwoju emocjonalnego dziecka. Analizując katalog świadczeń dodatkowych ( 2 ust. 1 uchwały), za które Rada Miasta Rydułtowy ustaliła opłaty stwierdzić należy, iż usługi te zbieżne są z celami wychowania przedszkolnego, określonymi w podstawie programowej, w szczególności z celami określonymi w punktach 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 tej podstawy. Biorąc pod uwagę, że obowiązek bezpłatnego nauczania i wychowania w publicznym przedszkolu dotyczy co najmniej podstawy programowej, w ocenie organu nadzoru za wysoce wątpliwą należy uznać możliwość pobierania opłat za tego rodzaju usługi. Stosownie do art. 6 ustawy o systemie oświaty publiczne przedszkole i publiczna forma wychowania przedszkolnego charakteryzują się tym, że zapewniają bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie odpowiednio: co najmniej podstawy programowej w przypadku przedszkola albo podstawy programowej lub wybranej części tej podstawy w przypadku publicznej formy wychowania przedszkolnego. Wykładnia a contrario art. 6 ustawy o systemie oświaty pozwala przyjąć, iż nie jest wykluczone odpłatne udzielanie świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Normę kompetencyjną zezwalającą wprost na ustanowienie opłat zawiera art. 14 ust. 5 tej samej ustawy, który stanowi, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych organy prowadzące te przedszkola. Przepis ten zawiera podstawę do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeśli chodzi o charakter prawny opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, to zdaniem organu nadzoru, brak jest podstaw do przypisywania im cech daniny publicznej. Opłaty te należy traktować jako ceny za usługi wynagrodzenie za określone świadczenia, które powinny być ustalane w oparciu o kalkulację ekonomiczną kosztów

3 ponoszonych przez przedszkole w związku z ich udzielaniem, a także z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności świadczeń. Wprawdzie dotychczas sądy administracyjne nie wypowiedziały się jednoznacznie i wprost na temat charakteru prawnego opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola, to pewne tezy wyrażone w niektórych orzeczeniach przemawiają za trafnością takiej właśnie linii wykładni. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 5 lutego 2008 r. (III SA/Wr 622/07; publ.: OwSS z 2008 r., Nr 2, s. 43), odnosząc się do powodów uzasadniających konkretyzowanie w uchwałach, za jakie świadczenia wprowadza się opłaty, stwierdził, że jednym z nich jest czytelność usług opiekuńczowychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Z kolei ten sam sąd w wyroku z 30 maja 2007 r. ( IV SA/Wr 122/07; publ. Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 2007 r. Nr 286, poz. 3581) stwierdził m.in., że sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty choćby na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Z uwagi na to, że rada gminy nie może ustalać opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, to - chcąc prawidłowo wypełnić delegację z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty - w uchwale należy wskazać po pierwsze, że opłaty dotyczą świadczeń wykraczających poza podstawę programową, po drugie zaś określić szczegółowo, za jakiego rodzaju świadczenia ta opłata jest pobierana. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty choćby na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Konieczność wyraźnego określenia, co proponowane jest w zamian za wnoszoną opłatę, wyklucza w zasadzie żądanie opłaty o charakterze stałym i zryczałtowanym. Opłata ponoszona w konkretnym wypadku, wyliczona na podstawie uchwały ją ustalającej ma zależeć więc od rozmiaru i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne dla konkretnego dziecka. Tymczasem w kwestionowanej przez organ nadzoru uchwale konstrukcja opłat za świadczenia ( 2 ust. 2 uchwały) jest uzależniona od czasu przebywania dziecka w przedszkolu i wynosi ona za jedną godzinę zajęć dla dziecka 0,15% minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego przez Radę Ministrów na dany rok budżetowy. W praktyce więc nie jest jasne nie tylko, za jakie konkretnie świadczenia wnoszona jest opłata, ale też przedmiotowa opłata nie jest związana z tym, z jakich świadczeń korzysta konkretny wychowanek przedszkola. Ponadto takie sformułowanie rodzi istotne wątpliwości czy świadczenia, za które pobierana jest opłata nie są faktycznie świadczeniami, które powinny być bezpłatnie realizowane w ramach podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Równocześnie tego rodzaju rozwiązanie narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń, gdyż niezależnie od tego, jakiego rodzaju usługi będą realizowane w przedszkolu poza czasem przekraczającym 5 godzin dziennie na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a więc niezależnie od tego, jakie świadczenia skonsumuje

4 konkretne dziecko, jego rodzice (opiekunowie prawni) będą zobligowani do wniesienia stałej opłaty. Niezależnie od powyższego wskazać należy ponadto, że w przyjętej przez Radę Miasta Rydułtowy uchwale wyliczenie świadczeń, za które opłata ta ma być wnoszona ma charakter katalogu otwartego i przykładowego, na co wskazuje użycie zwrotu w szczególności ( 2 ust. 1 uchwały).w praktyce zatem również nie jest jasne nie tylko, za jakie konkretnie świadczenia wnoszona jest opłata, czy owe świadczenia niewyszczególnione w katalogu nie mieszczą się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, ale też przedmiotowa opłata nie jest związana z tym, z jakich świadczeń korzysta konkretny wychowanek przedszkola. Nie można pominąć także i tego, że wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez gminne przedszkola powinna być ustalana z uwzględnieniem zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 Konstytucji, a którą wzmacnia wyrażona w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zasada powszechnej dostępności do przedszkola. Wykluczone jest zatem różnicowanie wysokości opłat w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 sierpnia 2006 r. IV SA/Wr 94/06; publ. NZS z 2006 r. Nr 6, poz. 113.) Natomiast w 2 ust. 4 uchwały przewidziano, że wysokość opłaty, w przypadku uczęszczania do przedszkola rodzeństwa ulega obniżeniu o 25% za drugie i każde następne dziecko. Wreszcie w 3 ust. 2 uchwały określono, iż w przypadku pobytu dziecka w przedszkolu dłużej niż określone w umowie godziny, za każdą dodatkową godzinę niezależnie od świadczenia z jakiego dziecko korzysta, będzie pobierana opłata. W zakresie delegacji ustawowej, przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie mieści się też określenie opłaty, jaką przewidziano w/w uchwały. Należy zauważyć, że opłata taka nie jest związana z konkretnym świadczeniem (usługą świadczoną przez przedszkole), lecz stanowi rodzaj kary umownej, albowiem w sposób wyraźny związana jest z niedochowaniem przez rodziców warunków umowy. Tymczasem orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie i zgodnie podkreśla, iż odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej. Na marginesie wskazać należy, iż w każdym przypadku umowy o świadczeniu usług przez dane przedszkole, zawierane między rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka a dyrektorem przedszkola szczegółowo określają kwestie związane z pobytem danego wychowanka w placówce, w tym dotyczące odpłatności czy zakresu realizowanych przez przedszkole świadczeń przekraczających realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego z jakich dziecko korzysta. Rada Gminy nie ma zatem uprawnień do wypowiadania się w tym temacie, a co ma miejsce w przypadku przedmiotowej uchwały ( 3 ust. 1). Ponadto z owego zapisu wynika, że z umowy cywilnoprawnej zawieranej między dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka będzie wynikać

5 szczegółowy zakres realizowanych przez przedszkole świadczeń, a biorąc pod uwagę postanowienia 2 ust. 1 kwestionowanej uchwały, mogłyby się w niej znaleźć również te nie ujęte w katalogu. Tego rodzaju rozwiązanie, zdaniem organu nadzoru, budzi dużą wątpliwość z uwagi na wymagany sposób ustalenia rodzaju świadczeń wykraczających poza podstawę programową, za które dana placówka ma możliwość pobierania opłaty. Z uwagi na przedstawione nieprawidłowości stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały jest w pełni uzasadnione i konieczne. Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. WOJEWODA ŚLĄSKI Zygmunt Łukaszczyk