Wsparcie oraz diagnozowanie populacji ludzi bezdomnych w Warszawie - ekspertyza

Transkrypt

1 Wsparcie oraz diagnozowanie populacji ludzi bezdomnych w Warszawie - ekspertyza Julia Wygnańska Warszawa, kwiecień 2008 Ekspertyza została przygotowana na zlecenie zespołu powołanego w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy w celu przygotowania Diagnozy Społecznej Miasta. 1

2 Spis treści: I. Wstęp... 3 II. Warszawa: formy pomocy i sposób finansowania... 6 a. Specyfikacja usług i samoregulacja... 8 b. Rada Opiekuńcza dla Bezdomnych III. Diagnozowanie bezdomności a. Opinie ekspertów b. Estymacje krajowe c. Badanie CBOS z marca 2005 roku d. Kwartalna informacja o osobach bezdomnych (BPS) IV. Analiza wybranych danych agregowanych w BPS V. Rekomendacje a. System usług b. Diagnozowanie bezdomności c. Rada Opiekuńcza d. Biuro Polityki Społecznej VI. Załączniki Lista załączników

3 I. Wstęp W Warszawie, tak jak w większości duŝych miast na świecie, przebywa pewna grupa ludzi bezdomnych. Są to ludzie związani administracyjnie z miastem (posiadający stały meldunek lub ostatni stały meldunek na terenie miasta), a takŝe przyjezdni, którzy tutaj lokują swoje aktualne interesy Ŝyciowe. Znajdują schronienie w schroniskach i noclegowniach dla bezdomnych, przebywają w miejscach publicznych np. parkach, skwerach, dworcach i semi-publicznych np. ogródkach działkowych, kanałach ciepłowniczych i pustostanach, a takŝe w czasowo wynajętych pokojach, równieŝ kątem u znajomych. Są to klasyczne miejsca pobytu ludzi bezdomnych znajdujących się w przestrzeni miejskiej, w świetle współczesnej wiedzy z tej dziedziny. Typologia ETHOS (Załącznik 1) opracowana i przetestowana przez badaczy przedmiotu z krajów nowej i starej Unii Europejskiej wskazuje na trzynaście takich i podobnych sytuacji mieszkaniowych, które zalicza się do bezdomności lub bezpośredniego nią zagroŝenia (wykluczenie mieszkaniowe). Współczesne definicje bezdomności podkreślają strukturalny i płynny charakter zjawiska. Bezdomność nie jest konsekwencją indywidualnych decyzji (tzw. bezdomność z wyboru), jest problemem społecznym powodowanym przez wiele powiązanych ze sobą czynników takich jak przemoc i konflikty w rodzinie, wychowywanie się w masowym domu dziecka, przeszłość kryminalna) i strukturalnych (np. bezrobocie, brak dostępnych finansowo mieszkań, brak perspektyw Ŝyciowych w miejscowości pochodzenia). Nie jest stanem stabilnym lecz kontinuum sytuacji mieszkaniowych, w które ludzie popadają, wielokrotnie płynnie przechodząc z jednej w drugą. Większość ludzi bezdomnych w swojej karierze przebywa zarówno w placówkach, jak i na dworcach, wynajętych mieszkaniach czy domu rodzinnym. Miejsca pobytu zmieniają się z róŝną częstotliwością w czasie (np. co sezon, lub co kilka lat), a takŝe terytorialnie (np. z małego miasta do większego, z miasta na wieś itd.). Istotnym elementem współczesnego podejścia do bezdomności jest powiązanie zjawisk określanych w polskiej literaturze jako bezdomność sensu stricto (brak dachu nad głową) i sensu largo (przebywanie w instytucjach dla bezdomnych) z bezpośrednim zagroŝeniem bezdomnością powodowanym przez czynniki społeczne np. przemoc w rodzinie jak i lokalowe np. zatrwaŝająco niski standard (tzw. substandard) zajmowanych pomieszczeń. Takie definiowanie problemu wynika z obserwacji karier ludzi bezdomnych (ang. profiles of homelessess) w szczególności opisanej wyŝej wymuszonej mobilności między poszczególnymi sytuacjami mieszkaniowymi. Na tej podstawie zakłada się, Ŝe efektywne oddziaływanie w kierunku likwidacji bezdomności musi być kierowane do wszystkich wymienionych grup: ludzi śpiących na dworcach, mieszkających w schroniskach i przeludnionych mieszkaniach z toaletą i kuchnią w korytarzu. 3

4 Takiemu podejściu wychodzi naprzeciw definicja koncepcyjna bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego 1 oparta o trzy domeny udomowienia/domu : Nie jesteśmy bezdomni jeśli posiadamy dom fizyczny (mamy zapewnioną ochronę przez niekorzystnymi dla człowieka warunkami atmosferycznymi np. zimnem, deszczem, wiatrem itd.), dom prawny (posiadamy tytuł prawny do zajmowanego lokum) i dom społeczny (mamy moŝliwość zawiązywania i czerpania satysfakcji z podstawowych relacji społecznych właściwych dla człowieka np. małŝeństwa, rodzicielstwa, przyjaźni, itd.). W świetle tej definicji kobieta posiadająca własne mieszkanie np. odziedziczone po przodkach (tytuł prawny) i dochód pozwalający na jego utrzymanie (dom fizyczny) jeśli jest jednocześnie naraŝona na przemoc ze strony partnera (brak domu społecznego) jest bezdomna. Prawdopodobnie szybko trafi na bruk lub do schroniska. RozróŜnianie bezdomności sensu stricto/largo oraz zagroŝenia bezdomnością jest celowe dla opisu zjawiska, jednak z punktu widzenia planowania polityki społecznej, oddziaływań państwa na rzecz likwidacji problemu, konieczne jest podejście całościowe. Unikanie działań prewencyjnych i wspierających wychodzenie z bezdomności powoduje stałą potrzebę interwencji kryzysowej adresowanej po części do tej samej, a po części do regularnie zwiększającej się liczby nowych beneficjentów. Dlatego integralne elementy współczenych strategii i programów polityki społecznej wobec bezdomności to działania kryzysowe skierowane do ludzi juŝ pozbawionych dachu nad głową przebywających w miejscach niemieszkanych i placówkach dla bezdomnych, działania prewencyjne skierowane do ludzi zagroŝonych utratą domu oraz działania wspierające wychodzenie z bezdomności. Strategie zawierające takie elementy są realizowane zarówno na poziomie krajowym (np. w Szkocji) jak i lokalnym (amerykańskie Continuum s of Care) 2. Są tworzone we współpracy głównych interesariuszy systemu pomocy ludziom bezdomnym, do których naleŝy zaliczyć instytucje ustawowo/prawnie odpowiedzialne za oddziaływania wobec bezdomności (w większości aktów prawnych, o które opiera się funkcjonowanie państw europejskich i Ameryki Północnej istnieją zapisy zobowiązujące rządy to takich działań; w Polsce jest to Art. 75 Konstytucji RP, Ustawa o Pomocy Społecznej, Ustawa o prawach lokatorów), instytucje świadczące usługi na rzecz tej grupy, które zazwyczaj funkcjonują w strukturach trzeciego sektora jako organizacje pozarządowe oraz instytucje badawcze wspierające proces obiektywną wiedzą naukową na temat zjawiska oraz moŝliwością ewaluowania skuteczności rozwiązań. Opinii badaczy zasięga się w szczególności na etapie diagnozy problemu (opisanie skali, cech i potrzeb populacji) oraz ewaluacji skuteczności wprowadzanych rozwiązań. Istotną grupą, którą coraz częściej zalicza się do grona uczestników procesu planowania i wdraŝania są ludzie bezdomni włączający się w ramach tzw. empowerment i partycypacji w kształtowanie systemu pomocy. 1 Więcej o definicji na w dziale Definicje BIWM, 2 Więcej o CoC w rozdziale Rekomendacje. 4

5 Przedstawiony wyŝej zarys współczesnej wiedzy o bezdomności (strukturlaność przyczyn, zmienność sytuacji mieszkaniowych i terytorium, kompleksowość działań oraz wykorzystywanie badań naukowych) jest punktem wyjścia do analizy systemu pomocy oraz populacji bezdomnych przebywających w m. st. Warszawie. 5

6 II. Warszawa: formy pomocy i sposób finansowania Populacja ludzi bezdomnych w Warszawie ujawniła się na początku lat dziewięćdziesiątych. Od tego czasu wykształcił się system pomocy, w którym rolę usługodawców przyjęły organizacje pozarządowe, zawiązywane oddolnie z misją braterskiej pomocy ludziom najuboŝszym, z czasem przekształcające się w instytucje świadczące regularne usługi finansowane w miniejszym lub większym stopniu ze środków samorządu lokalnego (gminnych/miejskich), państwowych instytucji wojewódzkich i centralnych, a takŝe innych dostępnych organizacjom pozarządowym, w tym programów unijnych (np. PHARE). Obecnie na terenie miasta nie ma ani jednej placówki stacjonarnej świadczącej pomoc ludziom bezdomnym prowadzonej bezpośrednio przez samorząd lokalny. Stąd teŝ, mówiąc usługodawcy, mamy na myśli organizacje pozarządowe. Jednostką odpowiadającą za bezdomność w Urzędzie m.st. Warszawy jest Biuro Polityki Społecznej (BPS) i powołany w nim Zespół ds. Bezdomności. Jest to główna i jedyna jednostka w strukturach UM, zajmująca się bezdomnością, odpowiedzialna za realizację zadania gmin określonego w Ustawie o pomocy społecznej z 12 marca 2004 roku, jako zapewnienie schronienia, gorącego posiłku i niezbędnego ubrania kaŝdej osobie lub rodzinie bezdomnej przebywającej na jej terytorium. Niejako obok tej działalności funkcjonują dzielnicowe wydziały spraw lokalowych odpowiedzialne za gospodarowanie miejskim zasobem mieszkań komunalnych w szczegolności lokalami socjalnymi, o których przyznanie og grudnia 2004 roku mogą się równieŝ ubiegać ludzie bezdomni. Obecnie większość usługodawców posiada wieloletnie umowy z Miastem st. Warszawa o dofinansowanie świadczenia usług dla ludzi bezdomnych w latach (tzw. kontrakty pięcioletnie) (Załącznik 2.). KaŜda noclegownia i schronisko w Warszawie jest prowadzona w oparciu o taką umowę (BPS). Dodatkowo umowami objęte są jadłodajnie, specjalistyczna poradnia lekarska oraz magazyny Ŝywności. Wykorzystując typologię ETHOS (Załącznik 1.) moŝna powiedzieć, Ŝe działania objęte umowami wieloletnimi są adresowane do ludzi znajdujacych się w pięciu sytuacjach mieszkaniowych (Tabela 1.) z trzynastu określających bezdomność i wykluczenie mieszkaniowe. Nie oznacza to, ze ludzie znajdujący się w tych sytuacjach otrzymują pełną gamę usług stosowanych wobec analogicznych grup w systemach przeciwdziałania bezdomności. Usługodawcy uzupełniają środki miejskie pochodzące z umów wieloletnich o fundusze pochodzące z konkursów tematyczno/okolicznościowych ogłaszanych przez BPS np. dofinansowania przedświątecznego na przygotowanie wigilijnych wieczerzy i paczek Ŝywnościowych (co roku) czy konkursu na podniesienie standardu placówek dla bezdomnych (2007). 6

7 Tabela 1. Sytuacje mieszkaniowe ludzi objętych wsparciem w ramach umów wieloletnich Sytuacja mieszkaniowa wg. ETHOS mieszkanie w miejscach publicznych przebywanie w noclegowni i/lub z koniecznością spędzenia kilku godzin w ciągu dnia w miejscach publicznych schroniska dla bezdomnych/ zakwaterowanie tymczasowe schronienie dla kobiet Opuszczający instytucje penitencjarne i opiekuńczo wychowawcze Forma pomocy finansowana w ramach umów wieloletnich jadłodajnie, specjalistyczna poradnia zdrowia Nocleg w noclegowni, pobyt w schronisku, pobyt w domu dla kobiet, wyŝywienie, pomoc rzeczowa, pomoc medyczna, praca socjalna domy patronatu dla byłych więźniów, dom rotacyjny dla młodzieŝy Pozostałe dochody organizacji prowadzących umowy z miastem podpisują organizacje, a nie placówki pochodzą z krajowego programu Powrót osób bezdomnych do społeczności z torów regionalnego dysponowanego w ramach konkursu ogłaszanego przez Wydział Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego i centralnego dysponowanego w ramach konkursu ogłaszanego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej pod koniec kaŝdego roku. Wszystkie wymienione źródła przeznaczone są przede wszystkim na pokrycie kosztów utrzymania placówek (energia elektryczna, woda, gaz, wyŝywienie) i minimum niezbędnych etatów. Pozostałe środki, a w szczególności te przeznaczane na innowacyjne i specjalistyczne działania (np. program dla ludzi z zaburzeniami psychicznymi, mieszkania wspierane, monitoring ludzi wychodzących z bezdomności) pochodzą z darowizn finansowych i rzeczowych, dodatkowych projektów i wolontariatu. Zestaw usług świadczonych przez warszawskie organizacje obejmuje: jadłodajnie, nocegownię niskoprogową, schroniska i domy, łaźnię, pralnię, punkt pomocy medycznej, specjalistyczną poradnię zdrowotną, dom dla chorych, dom rotacyjny dla młodzieŝy, domy dla samotnych matek, mieszkania przejściowe, programy monitoringu ludzi wychodzących z bezdomności, leczenie alkoholowych zespołów abstynencyjnych, terapię uzaleŝnień i inne. Działalność ta, chociaŝ posiada podobne elementy, ma raczej charakter programów poszczególnych organizacji niŝ konkrentych usług, których zakres jest ujednolicony w skali miasta. W tym kontekście określenie usługi jest pewnym naduŝyciem. Jedna przyczyna wypracowanego sposobu finansowania opartego raczej o dofinansowanie programów niŝ powierzenie wyspecyfikowanej usługi leŝy w procedurze przyjmowania do placówek czy teŝ decydowania o tym, komu udzielić pomocy. Warszawskie organizacje pozarzadowe przyjmują w zasadzie wszystkich potrzebujących, nie stosując skierowań ani formalnych kryteriów. Samorząd lokalny najchętniej finansowałby wyłącznie pobyt osób administracyjnie związanych z jego terytorium czyli posiadających stały bądź ostatni stały meldunek na jego terenie i skierowanych przez ośrodki pomocy społecznej weryfikujących status bezdomności. Zasady wypracowane przez organizacje mają swoje uzasadnienie w mobilnym charakterze bezdomności, częstą zmianę miejsc przypisaną do natury tego problemu oraz niechęć do posiadania dokumentów potwierdzających toŝsamość. Ludzie bezdomni migrują zarówno od (alkoholizmu w rodzinie, przemocy, powszechnego bezrobocia) jak i do (lepszej pracy, edukacji, większych szans). 7

8 a. Specyfikacja usług i samoregulacja Taki stan rzeczy znajduje odzwierciedlenie we wspomnianych umowach wieloletnich na lata Umowy są podpisywane na realizację określonego programu, czy teŝ zapewnienie pomocy w formie określonej placówki, której charakter wynika z tradycji działania poszczególnych organizacji. Słusznie uŝywa się określenia forma pomocy, zamiast usługa, gdyŝ nie ma tu mowy o Ŝadnej standaryzacji. Zakres kaŝdej umowy jest negocjowany oddzielnie i jej ostateczny kształt jest wypadkową modelu pomocy wypracowanego przez organizację oraz moŝliwości finansowych, a takŝe oczekiwań instytucji finansującej. Podobnie specyfikowane są usługi świadczone w ramach dofinansowania z toru regionalnego programu Powrót osób bezdomnych do społeczności. Dla przkładu w Tabeli 2. zamieszczono specyfikację form pomocy z umów wieloletnich z BPS (Noclegownie i schroniska , BPS): Tabela 2. Specyfikacja form pomocy z umów wieloletnich Kategoria: MęŜczyźni; kobiety i dzieci; kobiety; byli więźniowie, męŝczyźni; kobiety i męŝczyźni, głównie młodzieŝ ucząca się lub pracująca; osoby bezdomne, zwłaszcza z dworców kolejowych; matki z dziećmi; chore osoby bezdomne Formy pomocy: Nocleg; wyŝywienie; praca socjalna; posiłek pomoc medyczna; pomoc rzeczowa; wsparcie socjalne; podstawowa opieka lekarska; podstawowa opieka psychologiczna; pomoc socjalna; przyuczenie do zawodu; opieka duszpasterska; pomoc psychologicznoterapeutyczna; pomoc; stacjonarna opieka lekarska i pielęgniarska; posiłki; opieka duchowa; pobyt MoŜna załoŝyć, Ŝe w gruncie rzeczy wiele pozycji dotyczy takich samych działań, jednak w umowach stosuje się dla nich odmienne określenia np. praca socjalna, wsparcie socjalne, pomoc socjalna. W tym przypadku odmienne nazewnictwo jest świadectwem wyłącznie pewnego bałaganu przy podpisywaniu umów. MoŜna równieŝ załoŝyć, Ŝe wymienione formy pomocy faktycznie się róŝnią, jednak wtedy trzeba zauwaŝyć, Ŝe róŝnice te nigdzie nie są opisane, w sposób umoŝliwiający weryfikację działania i stopnia, w jakim organizacja wywiązuje się z umowy czy teŝ ocenę jego efektywności. Ostanie stwierdzenie dotyczy równieŝ pierwszego załoŝenia: formy pomocy nie są wystandaryzowane i nie podlegają ocenie efektywności. Warszawskie organizacje pozarządowe działające na rzecz ludzi bezdomnych cenią swoją niezaleŝność w określaniu sposobów realizacji swojej misji np. regulaminy placówek, procedury przyjmowania oraz zakres usługi. Są organizacje, których przedstawiciele widzą sprzeczność między potrzebą standardyzacji usług, a niezaleŝnością instytucjonalną i zachowaniem roli/funkcji właściwej dla organizacji pozarządowej (innowacyjność, identyfikowanie i wypełnianie luk w systemie proponowanym przez administrację państwową). Takie postawy ujawniły się podczas dyskusji na temat standaryzacji usług podjętej w 2007 roku. 8

9 W 2004 i 2005 roku pojawiły się dwie oddolne propozycje standaryzacji usług dla bezdomnych pochodzące z województwa pomorskiego (tzw. standardy pomorskie) 3 i Caritas Kieleckiej (standardy kieleckie) 4. Przedstawiciele Departamentu Polityki i Integracji Społecznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej zapowiedzieli, Ŝe zbierają propozycje standardów, bowiem w najbliŝszym czasie ogłoszone będzie rozporządzenie tego dotyczące. Warszawska Rada Opiekuńcza motywowana tymi wydarzeniami powołała zespół ds. opracowania standardów warszawskich. Efektem pracy zespołu jest projekt mazowiecki 5. Proponowane są standardy minimalne dla wszystkich placówek, oraz standardy dla poszczególnych rodzajów: noclegowni niskoprogowej, nocegowni, schroniska, domu dla bezdomnych pobytu czasowego, domu pobytu długoterminowego, mieszkania przejściowego. Ponadto określono wytyczne dla usług świadczonych w miejscach wspierających osoby bezdomne takich jak punkt konsultacyjny, punkt medyczny, jadłodajnia, łaźnia, pralnia. Opisano równieŝ etyczne aspekty pracy z ludźmi bezdomnymi. Standard minimalny dla kaŝdej placówki obejmuje spełnienie warunków sanitarnych, ochrony przeciwpoŝarowej i prawa budowlanego według dokumnetów wypracowanych wspólnie przez warszawskie organizacje i odpowiednie instytucje nadzoru; posiadanie apteczki, prowadzenie rejestru mieszkańców i posiadanie telefonu. Wprowadza się zakaz przyjmowania mieszkańców pod wpływem alkoholu i innych środków psychoaktywnych (poza noclegownią niskoprogową). Wobec mieszkańca kaŝda placówka jest zobowiązana do zapewnienia: czystego, higienicznego łóŝka ze swobodnym dostępem (minimum to materac, koc, poduszka, choć wskazana jest bielizna pościelowa) moŝliwości kąpieli (ciepła, bieŝąca, woda, mydło, szampon, czysty sterylny ręcznik i inne środki higieny osobistej), oraz moŝliwości odwszenia i wymiany bielizny dostępu do informacji o pomocy świadczonej osobom bezdomnym przez inne organizacje. minimum jednego gorącego posiłku Zespół roboczy pozostawił organizacjom prowadzącym placówki dowolność w decydowaniu o ilości przyjmowanych osób, która jest zaleŝna od w/w punktów, moŝliwości i profilu placówek, a takŝe ilości i specyfice zatrudnionego i wolontaryjnego personelu w zaleŝności od formy świadczonej usługi. Podmiot prowadzący placówkę został zobowiązany do zapewnienia ładu i bezpieczeństwa. Określenie szczegółów funkcjonowania ma się odbywać na poziomie regulaminów placówek, zaleca się jednak aby były one jawne i ogólnodostępne. 3 E. Szczypior, A. Meller, Standaryzacja Pomocy Instytucjonalnej (placówek) dla osób bezdomnych, Agenda Bezdomności, Gdańsk S. Słowik, Informator o placówkach dla bezdomnych, CARITAS Kielecka, Kielce Standardy dla placówek pomagających osobom bezdomnym i zagroŝonym bezdomnością, Projekt mazowiecki opracowany dla Warszawy i wojewódzwa mazowieckiego przez przedstawicieli Rady Opiekuńczej ds. osób bezdomnych przy Prezydencie miasta stołecznego Warszawy, Warszawa

10 Wytyczne opracowane przez Zespół określają status quo, czyli standard aktuanie spełniony przez zdecydowaną większość placówek. Mają charakter raczej opisowy i porządkujący niŝ projektujący i wymuszający wprowadzenie zmian. Koncentrują się na standardzie fizycznym, w niewielkim stopniu określając tzw. standard społeczny (specjalizacja i liczba pracowników placówek, liczba osób w pomieszczeniu, rodzaj usług wspierających). Projekt Standardów Mazowieckich nie został przyjęty formalnie przez Radę Opiekuńczą, ma charakter wskazówek, czy teŝ rekomendacji zespołu roboczego nie tyle dla Rady i jej członków ile dla Departamentu Pomocy i Inegracji Społecznej MPiPS pracującego nad wydaniem wytycznych o standardach. Z przyjęciem standarów Rada czeka na wydanie przez Ministerstwo rozporządzenia. b. Rada Opiekuńcza dla Bezdomnych Mechanizmem wyraŝania stanowisk, podejść i poglądów warszawskich usługodawców jest Rada Opiekuńcza, funkcjonująca w mieście od połowy lat 90 pierwotnie przy Prezydencie m.st. Warszawy, obecnie od 2004 roku jako Komisja Dialogu Społecznego ds. Bezdomności. Członkami Rady poza usługodawcami są przedstawiciele Biura Polityki Społecznej. Sposób funkcjonowania Rady określają przepisy dot. Komisji Dialogu Społecznego 6 oraz Regulamin przyjęty w lutym roku, a takŝe w największym stopniu - wieloletnia tradycja. Według niej Rada spotyka się raz w miesiącu w wyjątkiem okresu wakacyjnego, w placówce prowadzonej przez dobrowolnie zgłaszającego się usługodawcę i obraduje na podstawie określonego programu. Na spotkania zapraszani są wszyscy znani miejscy usługodawcy (równieŝ przedstawiciele placówek z okolic miasta) oraz w zaleŝności od przedmiotu zainteresowania Rady specjaliści np. kierownik poradni leczenia uzaleŝnień, przedstawiciele organizacji z innych rejonów Polski itd. Nie istnieje formalna procedura przyznawania członkostwa w Radzie. Rada posiada stronę internetową, Przewodniczącego, a od lutego 2008 roku równieŝ trzyosobowe prezydium i sekretarza. Wszystkie funkcje pełnione są wolontarystycznie przez przedstawicieli organizacji. Rada nie posiada własnego zaplecza administracyjno biurowego ani budŝetu. Jest ciałem doradczo konsultacyjnym. Poza organzacjami skupionymi w Radzie wiele instytucji miejskich prowadzi działania adresowane do tej samej grupy osób - bezdomnych. Wśród nich wymienić naleŝy Ośrodki Pomocy Społecznej (zasiłki, ubezpieczenie zdrowotne, monitorowanie ogródków działkowych, śmietników), dzielnicowe wydziały spraw społecznych (ubezpieczenie zdrowotne, innowacyjne programy np. Wolski Program Reintegracji Społecznej Druga Szansa ), straŝ miejską (interwencje przekazanie bezdomnego pod opiekę, monitorowanie pustostanów i miejsc publicznych), administracje/właściciele dworców 6 Komisje Dialogu Społecznego funkcjonują na podstawie uchwalanego co roku przez Radę m.st. Warszawy programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności poŝytku publicznego i o wolontariacie. 7 Regulamin Komisji ds. Bezdomności Rady Opiekuńczej dla Bezdomnych przy prezydencie m.st. Waszawy, 10

11 kolejowych (działania porządkowe usuwające bezdomnych z terenu) czy teŝ zarządy i najemcy pracowniczych ogródków działkowych. Od niedawna istotnym partnerem powinny się stawać lub stają się wydziały spraw lokalowych i komisje lokalowe przyznające prawo do lokalu socjalnego na mocy rozporządzenia Prezydenta 8 pozwalającego na przyznawanie lokalu osobie bezdomnej przebywającej w mieście od co najmniej 3 lat. W tym miejscu naleŝy zauwaŝyć, Ŝe działania wymienionych instytucji nie są koordynowane a wnioski z nich płynące nie agregowane w jedną całość. Biorąc pod uwagę obecny skład Rady oraz sposób działania, trzeba stwierdzić, Ŝe jest ona raczej poligonem dla usługodawców z jednej strony i finansujących usługi z drugiej, niŝ ciałem skupiającym wszystkie istotne instytucje zajmujące się problemem bezdomności w mieście działającym na rzecz kompleksowego rozwiązywania problemu bezdomności. Według niedawno przyjętego regulaminu główne cele i zadania Rady (poniŝej) koncentrują się wokół głównego aktora jakim są organizacje pozarządowe, a nie np. ludzie bezdomni. Rada nie wypracowała mechanizmu kontroli jakości świadczonych usług, zakładając, Ŝe sam fakt świadczenia ich przez organizacje pozarządowe jest jego gwarancją. Cele i Zadania Rady Opiekuńczej, Regulamin Reprezentowanie Organizacji Pozarządowych względem władz miasta, województwa, dotyczących wspólnych inicjatyw i działań na rzecz osób bezdomnych; Dzielenie się własnymi doświadczeniami poszczególnych organizacji Wzajemna współpraca Wzajemne wsparcie Dla porównania, cele podobnej platformy działającej na rzecz ludzi bezdomnych na Pomorzu są zformułowane następująco: Celem współpracy w ramach Forum jest dąŝenie do uzyskania wpływu na tworzenie strategii rozwiązywania problemów społecznych dotyczących bezdomności na poziomie gminy, powiatu i województwa poprzez: Monitoring i diagnozę zagroŝeń dotyczących osób, środowisk i zjawisk wynikających z szeroko rozumianego problemu bezdomności; Opracowanie, wdraŝanie i monitorowanie standardów usług specjalistycznych w noclegowniach, schroniskach i domach socjalnych; Wspólną realizację projektów, które pozwolą na weryfikację i promowanie nowych rozwiązań merytorycznych; Uchwała Nr XLIII/1010/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 roku. 9 Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, Cele, 11

12 Podejście zorientowane na reprezentowanie interesów usługodawców z jednej strony oraz wąska definicja problemu po stronie BPS wynikająca z przepisów ustawy o pomocy społecznej (udzielenie schronienia) i konieczności kierowania się administracyjną przynaleŝnością do miejsca (ustawowa definicja bezdomności) wpływają na sposób diagnozowania skali, cech i potrzeb populacji ludzi bezdomnych przebywających w Warszawie, co w konsekwencji kształtuje ubogi i nieskuteczny system pomocy. 12

13 III. Diagnozowanie bezdomności Diagnozowanie populacji bezdomnych w Warszawie opiera się o opinie ekspertów pracowników organizacji, estymacje czynione na podstawie badań krajowych, badania empiryczne np. badanie CBOS z 2005 roku oraz dane brzegowe z Kart Mieszkańca. Infromacje płynące z powyŝszych źródeł nie są analizowane wspólnie, a potrzeby diagnostyczne sprowadzają się do oceny liczby łóŝek dostępnych w schroniskach, liczby osób bezdomnych nie posiadających stałego meldunku w mieście oraz weryfikacji teorii o naduŝywaniu schronisk dla bezdomnych przez robotników sezonowych szukajacych taniego lokum w mieście. PoniŜej omówione zostały wszystkie wymienione wcześniej źródła danych. Nieco więcej uwagi poświęcono badaniu CBOS oraz systemu sprawozdawczego związanego z umowami wieloletnimi opartego o Karty Mieszkańca. Ostatni system posiada duŝy potencjał, który moŝna wykorzystać dla stworzenia pełniejszej diagnozy po wprowadzeniu niewielkich, aczkolwiek niezbędnych zmian w sposobie agregacji danych. Poza wymienionymi wyŝej źródłami informacji, dane pochodzące z innych instutucji zajmujących się ludźmi bezdomnymi nie są brane pod uwagę i tym samym nie są wykorzystywane do diagnozowania populacji bezdomnych i ludzi zagroŝonych bezdomnością przebywających w mieście. Dotyczy to min. danych StraŜy Miejskiej, ośrodków pomocy społecznej (np. ośrodek ursynowski przeprowadził inwentaryzację lokalnych śmietników), danych z systemu policyjnej Niebieskiej Karty oraz danych gromadzonych przez pielęgniarki środowiskowe w szpitalach. a. Opinie ekspertów Opinie ekspertów to wyraŝane przez praktyków z organizacji świadczących usługi oraz pracowników zainteresowanych urzędów opinie dotyczące mieszkańców i innych podopiecznych placówek. Ich wartość jest nieoceniona dla określania procesów, sondowania nowych praktyk, uzyskiwania wiedzy o tym, co w trawie piszczy. Jest natomiast nieuŝyteczna dla określania skali potrzeb i cech populacji z dokładnością niezbędną do planowania systemu usług w mieście. RozbieŜność między szacunkami dla Warszawy jest rzędu kilku tysięcy (od 4000 do 10000). Szacunki te są oparte o uznaniową definicję bezdomności, róŝną dla kaŝdego eksperta. Na marginesie moŝna dodać, Ŝe w Stanach Zjednoczonych, gdzie przez wiele lat dopuszczano uśredniane szacunki ekspertów jako podstawę diagnozowania wielkości populacji ludzi bezdomnych, od 2007 roku całkowicie się od tego odchodzi. KaŜda instytucja świadcząca usługi dla bezdomnych, ubiegająca się o dofinansowanie z budŝetu federalnego jest zobowiązana do wejścia w lokalną koalicję usługodawców, w ramach której musi przeprowadzić coroczne badanie lokalnej populacji ludzi bezdomnych, tzw. homelesscount zapewniające wykluczenie podówójnego liczenia osób korzystających z usług kilku placówek, obejmujące dokładne i dosłowne policzenie ludzi przebywających w placówkach i miejscach niemieszkalnych. Dane uzyskane w takim badaniu są podstawą do wyliczenia wielkości dofinansowania dla całej koalicji zwanej Continuum of Care. 13

14 b. Estymacje krajowe Estymacje okerślające liczbę ludzi bezdomnych w Warszawie na podstawie badań ogólnokrajowych np. według współczynnika bezdomności wyznaczonego w badaniu Wachowicza 10 w Warszawie przebywa ok ludzi bezdomnych (Uśredniona liczba bezdomnych dla miast powyŝej 200 tysięcy to 2,7 na 1000 mieszkańców, według danych GUS w 2007 roku liczba zameldowanych mieszkańców Warszawy to ok ). W tym badaniu definicję bezdomności pozostawiono uznaniu pracowników socjalnych. Zdaniem autora współczynniki bezdomności dla wielkich miast obarczone są największym błędem. c. Badanie CBOS z marca 2005 roku Badanie pt. Sytuacja osób bezdomnych w Warszawie - opinie osób bezdomnych i pracowników socjalnych 11 zostało wykonane przez Centrum Badania Opinii Społecznej w marcu 2005 roku na zamówienie Biura Polityki Społecznej m.st. Warszawy. Badanie określiło min. charakterystykę społeczno-demograficzną, sytuację rodzinną, przyczyny bezdomności, stosunek do pracy, miejsce pochodzenia, historię bezdomności i wychodzenia z bezdomności, oczekiwane formy pomocy a takŝe opinie pracowników socjalnych o wykonywanej pracy. W Raporcie w ciekawy sposób zestawiono statystyki dotyczące bezdomnych respondentów z rozkładami dla ogółu populacji. Jednym z najczęściej przywoływanych wniosków jest wysoki odsetek ludzi spoza Warszawy wśród korzystających z miejscowych schronisk. Inną niŝ stolica miejscowość ostatniego stałego meldunku zadeklarowało 69% respondentów. Według autora raportu, badanie jest reprezentatywne dla mieszkańców 28 schronisk i noclegowni, w których zostało przeprowadzone. Reprezentatywność badania dla tej grupy naleŝy jednak poddać w wątpliwość ze względu na nieznany sposób doboru próby w nocie metodologicznej nie opisano sposobu wybierania respondentów, wiadomo jedynie, Ŝe przeprowadzono 600 wywiadów, podczas gdy w schroniskach w dniu badania o godzinie 20 zastano 1468 osób. Przy braku zastosowania procedury losowego doboru respondentów a naleŝy przyjać takie załoŝenie, jakoŝe Ŝadna procedura nie została opisana w Raporcie reprezentatywność uzyskanych wyników nawet od tak duŝej grupy jest wątpliwa (nieco przerysowując moŝna ją porównać do reprezentatywności telewizyjnej sądy w publicystycznym programie telewizji publicznej tam teŝ dzwonią jedynie chętni). Prawdopodobnie do wywiadów przystępowały osoby chętne, czy teŝ dodatkowo zachęcone papierosami proponowanymi przez ankieterów, o czym po badaniu mówiło się wśród pracowników placówek. Przy braku gwarancji losowego doboru próby, badanie moŝna uznać za reprezentatywne jedynie dla 600 respondentów. 10 Mariusz Wachowicz, Liczebność i zabezpieczenie potrzeb osób bezdomnych. Raport z badań na reprezentatywnej próbie gmin, CARITAS KIELECKA, Grudzień 2005, Archiwum Raportów Sytuacja osób bezdomnych w Warszawie - opinie osób bezdomnych i pracowników socjalnych, CBOS, Warszawa, marzec 2005, Archiwum Raportów

15 Ograniczona reprezentatywność badania jest jednym z powodów jego nikłej przydatności do planowania systemu pomocy w mieście. Drugi powód to organiczenie populacji ludzi bezdomnych w mieście do tych, zamieszkujących w określonym punkcie w czasie (godzina i dzień przeprowadzenia badania) w schroniskach. Istnieją badania populacji ludzi bezdomnych przebywających w mieście korzystających z usług, na których podstawie moŝna wnioskować o całej populacji, jednak zawierają one odpowiednie proceduty losowego doboru usług oraz ekstrapolacji, co oznacza włącznie do kwestionariuszy odpowiednich pytań (okresy przebywania w schroniskach, ilość i czas trwania epizodu bezdomności w określonym czasie, inne niŝ schroniska miejsca pobytu) 12. Wielu ludzi bezdomnych przebywa czasowo w schroniskach, pomieszkując między tymi okresami w miejscach niemieszkalnych czy wynajętych pokojach np. na spółkę z kolegami. Określając schemat ich karier moŝna poprzez analizę statystyczną wnioskować o całości populacji na podstawie badania prowadzonego jedynie w schroniskach 13. W badaniu CBOS odpowiednie procedury ekstrapolacji nie zostały zastosowane, stąd teŝ wnioski z badania mogą być odnoszone jedynie do wąskiej grupy ludzi bezdomnych, pozostających w trzech z trzynastu sytuacji mieszkaniowych uznawanych za bezdomność lub mieszkaniową deprywację według Typologii ETHOS (Załącznik 1.) i jako takie nie są wystarczającą podstawą dla planowania systemu pomocy w mieście. d. Kwartalna informacja o osobach bezdomnych (BPS) Od 2004 roku Biuro Polityki Społecznej opracowuje kwartlane zestawienia danych o mieszkańcach schronisk pochodzące z Kart Mieszkańca prowadzonych przez placówki objete umowami wieloletnimi na świadczenie usług dla ludzi bezdomnych w Stolicy. Według BPS umowami objęte są wszystkie noclegownie i schroniska w mieście. Dane dotyczące ich mieszkańców są zatem reprezentatywne dla populacji bezdomnych przebywających w placówkach. Z zestawień opracowywanych przez BPS na podstawie kwartalnych raportów z placówek zebranych w dokumentach tytułowanych Informacja o ludziach bezdomnych w Warszawie w okresie... moŝna odczytać wiele wartościowych informacji, które moŝna podzielić na trzy podstawowe rodzaje: Tabela 3. Rodzaje danych zbieranych w Kwartalnych informacjach... : Liczba, podstawowe cechy demograficzne oraz status bezdomności osób przebywajacych w placówkach w ostatnim dniu okresu sprawozdawczego (cztery razy w roku). Paramety obejmują płeć, dzieci, wiek, miejsce zameldowania, obywatelstwo, źródła utrzymania, stan zdrowia, czas trwania bezdomności oraz czas przebywania w Warszawie. 12 Badanie liczebności populacji ludzi bezdomnych na podstawie próby uŝytkowników usług przeprowadzono w ParyŜu w 2003 roku 13 Taką procedurę zastosowano min. w Badaniu New Haven Homelss Count z 2003 roku. 15

16 Dane o sposobie działania placówki w sprawozdawanym okresie: liczbę miejsc, formy pomocy udzielone we współpracy z mieszkańcem. Dane o przepływie mieszkańców korzystających ze wsparcia w okresie sprawozdawczym takie jak: liczba osób, które skorzystały z pomocy placówek, opuściły placówkę, liczba odmów przyjęcia, długość pobytu w schronisku oraz deklarowane losy po opuszczeniu placówki. Podstawą dla przygotowania kwartalnego sprawozdania z placówki jest formularz załączany przez BPS do umów wieloletnich (Załącznik 3.) oraz indywidualne Karty Mieszkańca (Załącznik 4.) wypełniane na bieŝaco przez pracowników placówek. W większości placówek karty są archiwizowane w wersji papierowej. Są one wykorzystywane w bieŝącej pracy z klientem i często określane jako narzędzie pracy socjalnej. Zawierają znacznie więcej informacji niŝ zestaw przygotowywany na potrzeby kwartlanego sprawozdania. Niektóre placówki posiadają archiwum z okresu znacznie dłuŝszego niŝ obowiązywanie umów wieloletnich. Kwartalne sprawozdania placówek obejmują zatem wybrane dane brzegowe dotyczące mieszkańców jako grupy. Agregacja danych w BPS opiera się na marginesach poszczególnych zmiennych, co znacznie ogranicza moŝliwości przetwarzania danych (np. uniemoŝliwia eliminację podwójnego liczenia odmów i krzyŝowanie zmiennych). Taki sposób agregowania danych decyduje o celech, dla których moŝna je wykorzystać. PoniŜej przedstawiono analizę niektórych zmiennych ujmowanych przy aktualnym sposobie agregacji. Uzupełnienie: Po zakończeniu prac nad niniejszą ekspertyzą okazało się, Ŝe system rejestracji danych o mieszkańcach placówek prowadzony w opraciu o Kartę Mieszkańca jest obarczony błędami nie pozwalającymi na prezentowanie danych liczbowych dotyczących populacji ludzi bezdomnych w Warszawie. Niektóre placówki błędnie wypełniały kluczową część Zestawienia Kwartalnego podając liczbę osób, które w okresie sprawozdawczym (kwartale) przewinęły się przez placówkę, zamiast liczbę osób, które w ostatnim dniu okresu sprawozdawczego w niej przebywały. Błąd ten nie został wychwycony przez Biuro Polityki Społecznej Urzędu m.st. Warszawy agregujące dane z zestawień kwartalnych w Informację o Osobach Bezdomnych w Warszawie, która była jedynym źródłem danych dla analiz przedstawionych w następnym rozdziale nieniejszej ekspertyzy. Dlatego teŝ kolejny rozdział naleŝy traktować wyłącznie jako przykład róŝnego rodzaju prezentacji i sposobów zestawiania danych, a nie jako źródło statystyk o warszawskiej populacji ludzi bezdomnych. Dane dotyczące ogólnej liczby ludzi bezdomnych w placówkach przedstawione w kolejnym rozdziale są zdecydowanie zawyŝone. Według innych danych BPS faktyczna ogólna liczba miejsc w warszawskich placówkach dla bezdomnych to około 2400 (w tym 300 w placówkach nie objętych dofinansowaniem Miasta Warszawy) z moŝliwością stworzenia około miejsc dodatkowych w okresie zimowym w formie tzw. dostawek. 16

17 IV. Analiza wybranych danych agregowanych w BPS 14 Dane pierwszego rodzaju (Tabela 3.) pozwalają na uzyskiwanie zdjęcia populacji w danym punkcie w czasie, zwanego w języku angielskim point in time prevalence lub stock (Załącznik 5.). Regularność wykonywania zdjęcia, niezmienność metody/formularza oraz stała liczba placówek przekazujacych dane pozwala równieŝ na określanie średnich wartości z kilku pomiarów np. czterech podczas roku, itd. Na tej podstawie moŝna powiedzieć, Ŝe w Warszawie średnio od połowy 2006 roku do końca 2007 (sześć pomiarów) w schroniskach kaŝdej nocy przebywało 4130 osób, z czego 2944 to męŝczyźni, a 253 dzieci (Tabela 4.). Tabela 4. Średnia liczba osób przebywających w warszawskich schroniskach wg. Kwartalnej infromacji... Dzieci do Liczba Punkt w czasie (point in time prevalence) Ogółem MęŜczyźni 16 lat placówek 30 września grudnia marca czerwca września grudnia Średnia z okresu (sześć kwartałów/pomiarów) średnia z okresu (cztery kwartały/pomiary) średnia z pomiarów w 2007 roku (cztery kwartały) Warto zwrócić uwagę na fakt, iŝ średnia ta będzie róŝna gdy przyjmiemy inną długość okresu, dla którego ją wyznaczamy. Sześć pomiarów z okresu obejmuje dwie zimy, czyli czas większego wykorzystania schronisk, stąd wartości średnie moŝna uznać za zawyŝone. Średnia z czterech pomiarów w 2007 roku, czyli okresu obejmującego po jednej porze roku jest nieco niŝsza: ogółem 3983 mieszkańców. Bazując na tych danych moŝemy powiedzieć z duŝą dokładnością, Ŝe kaŝdej nocy w 2007 roku w warszawskich placówkach dla bezdomnych przebywało średnio blisko 4000 mieszkańców, z czego 7% to dzieci do 16 roku Ŝycia, a 71% to męŝczyźni. 14 Patrz komentarz na końcu poprzedniego rozdziału. 17

18 Podobne zestawienia i średnie moŝna uzyskać równieŝ dla innych zmiennych, agregowanych w kwartalnych informacjach o osobach bezdomnych przygotowywanych przez BPS, zaliczonych do pierwszego rodzaju danych, np. wieku (Tabela 5a.), czasu przebywania w Warszawie (Tabela 6.), miejsca ostatniego zameldowania (Tabela 7.), czasu trwania bezdomności (Tabela 8.). 15 Dane te poddane głębszej analizie statystycznej mogą równieŝ posłuŝyć do oceny trendów w okresie gdy były gromadzone, czyli od 2004 roku. Analiza taka pozwoliłaby np. określić czy liczba osób/wykorzystanych łóŝek w placówkach się zwiększa, jest stała czy się zmniejsza; zmiany w strukturze wiekowej i zawodowej, miejsce pochodzenia (czy w miarę upływu czasu zwiększa się liczba mieszkańców schronisk zameldowanych poza Warszawą, itd). Tabela 5a. Struktura wiekowa mieszkańców placówek w procentach według Infromacji... Wiek (point in time prevalence) do ponad 66 Średnie w procentach 2006/ Średnie w procentach Tabela 5b. Struktura wiekowa mieszkańców powiatu m.st. Warszawa wg. GUS dla 2006 roku Wiek Ponad 64 Ogłem W liczbach W procentach W roku 2007 w warszawskich schroniskach i noclegowniach przebywało średnio kaŝdej nocy 87% ludzi w wieku od 19 do 65 lat. Mieszkańcy sędziwi, powyŝej 66 roku Ŝycia to 8%, podobnie jak osoby niepełnoletnie. Porównując ze strukturą wiekową ogółu populacji miasta, naleŝy stwierdzić Ŝe wśrod mieszkańcow schronisk nie występuje nadmierna reprezentacja osób młodych do 18 roku Ŝycia, wręcz przeciwnie, ani osób sędziwych w wieku emerytalnym. W stosunku do populacji Warszawy nadreprezentowana jest grupa ludzi w wieku produkcyjnym od 20 do 65 roku Ŝycia. Odwołując się do kolejnego porównania moŝna przywołać strukturę wiekową populacji bezdomnych przebywających w rejonie trójmiejskim (Tabela 5c), która według Socjodemograficznego portretu populacji ludzi bezdomnych z Pomorza z grudnia 2007 roku przedstawia się następująco: Tabela 5c. Struktura wiekowa mieszkańców placówek w Trójmieście według Socjodemograficznego portretu... Wiek (point in time prevalence) do ponad 66 w wartościach bezwzględnych w procentach Dla pozostałych paramerów z tej grupy danych obejmujących: obywatelstwo, źródła utrzymania i stan zdrowia moŝna wykonać analogiczne zestawienia. 18

19 Grupa ludzi w szeroko rozumianym wieku produkcyjnym od 19 do 65 roku Ŝycia jest podobna wielkością do warszawskiej, chociaŝ proporcja wewnątrz tej grupy jest prawie dokładnie odwrócona, bowiem zdecydowanie więcej jest w Trójmiejskich placówkach osób w wieku od 46 do 65 lat. Tabela 6. Czas przebywania w Warszawie w procentach wg. Informacji... Czas przebywania w Warszawie (point poniŝej pół pół roku powyŝej Brak in time prevalence) od zawsze roku rok roku danych Średnie w procentach / Średnie w procentach Spora grupa osób korzystających z placówek od zawsze przebywa w Warszawie. W zaleŝności od okresu sprawozdawczego stanowią oni od jednej piątej do jednej czwartej wszystkich mieszkańców. Jeszcze więcej, bo blisko 40% to osoby przebywające w mieście dłuŝej niŝ rok. Nowi przyjezdni (mniej niŝ pół roku) to średnio 13%. Jest to istotna informacja dla weryfikacji hipotezy o wykorzystywaniu schronisk i noclegowni dla bezdomnych przez robotników sezonowych. Praca sezonowa zazwyczaj obejmuje od jednego sezonu do dwóch trwając około pół roku. Taki cel przyjazdu do Warszawy moŝna przypisać około 13% mieszkańców placówek. Około jednej piątej stanowią mieszkańcy przebywający w mieście mniej niŝ rok, ale dłuŝej niŝ pół. Jeśli pierwotnie byli to tzw. pracownicy sezonowi, najwyraźniej zostali, lokując swoje interesy w mieście na dłuŝszą metę. Być moŝe pozostają bez pracy, przebywają poza domem i rodziną nawet jeśli mają ją gdzieś w Polsce, co stanowi pierwsze czynniki popadania w bezdomność. Tabela 7. Miejsce ostatniego zameldowania w procentach wg. Informacji... Miejsce ostatniego zameldowania Inne Brak (point in time prevalence) Warszawa Mazowieckie województwa Inny kraj danych Średnie w procentach / Średnie w procentach Ze względu na obowiązujące prawodawstwo szczególnie istotną informacją dla instytucji odpowiedzialnych za finansowanie pomocy dla ludzi bezdomnych, jest ich administracyjny związek z określonym terytorium weryfikowany za pomocą aktualnego bądź ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Według kwartalnych pomiarów z 2007 roku blisko jedna czwarta osób przebywających kaŝdej nocy w schronisku dla bezdomnych to osoby posiadające meldunek lub ostatni stały meldunek na terenie miasta. Dlaczego nie mają mieszkania? Bardzo duŝa część łóŝek (43%) była zajmowana przez osoby zameldowane na terenie województwa mazowieckiego. SpostrzeŜenie to moŝe mieć znaczenie dla określenia jakie instytucje powinny finansować usługi: moŝe instytucje wojewódzkie powinny partycypować? Taka argumentacja jest stosunkowo prosta, ale wymaga odrzucenia charakterystycznej dla bezdomności potrzeby migracji. W kaŝdym duŝym mieście europejskim przebywają ludzie bezdomni pochodzący spoza miasta. Bezdomni administracyjnie miejscy 19

20 stanowią pewną część całej grupy. System pomocy musi być adresowany do wszystkich. Tymbardziej, Ŝe z punktu widzenia meldunków Warszawa jest szczególnym miejscem. Wielu mieszkańców nie jest tu zameldowanych ani nawet nie pochodzi stąd. Według danych GUS, zamieszczonych na stronie internetowej Urzędu Miasta, ludność zamieszkała w mieście od urodzenia to niecała połowa mieszkańców. Saldo migracji do Warszawy ma tendencje wzrostowe przy ujemnym przyroście naturalnym. Stolica nie tylko na bezdomnych działa jak magnes. Taka jej natura i fakt ten musi być wzięty pod uwagę równieŝ przy planowaniu usług dla bezdomnych. Tabela 8. Czas trwania bezdomności w procentach wg. Informacji... Czas trwania bezdomności Pon. pół roku pół roku rok PowyŜej roku Brak danych Średnie w procentach 2006/ Średnie w procentach Według badań nad bezdomnością prawdopodobieństwo wyjścia z bezdomności i powrotu do głównego nurtu społecznego maleje wraz z długością okresu pozostawania w bezdomności, w szczególności w placówkach zbiorowego zakwaterowania takich jak warszawskie. Według badań, dłuŝszy pobyt w schronisku powoduje utratę samodzielności, odpowiedzialności za własne decyzje, umiejętności gopodarowania własnym budŝetem i prowadzenia gospodarstwa domowego. Wsparcie w wychodzeniu z bezdomności skutkuje najszybciej w pierwszym okresie jej trwania. Według warszawskich pomiarów w miejskich placówkach przebywa 13% mieszkańców spełniających to kryterium (ok. 500 osób). Są to osoby, które naleŝy objąć intensywnym specjalistycznym programem obejmującym wyjaśnienie sytuacji prawnej i zawodowej oraz zapewnienie wspieranego monitorwanego przez pracowników socjalnych mieszkania odcinając je od demoralizującego i powodującego złe nawyki przebywania w placówkach. Tymczasem wspierane mieszkania, mieszkania przejściowe stanowią ułamek wśród form pomocy finansowanych w ramach warszawskich umów wieloletnich. Warszawskie statystyki z Kwartalnych informacji... nie pozwalają na oszacowanie wielkości grupy osób trwale bezdomnych. Za granicę długotrwałej bezdomności określanej równieŝ jako chroniczna bezdomność przyjmuje się okres dwóch lat. Według danych z Tabeli 8. ponad połowa łóŝek w warszawskich placówkach jest zajęta przez osoby bezdomne powyŝej roku. Około 8% (blisko 300 osób) to osoby przebywające w schroniskach dłuŝej niŝ rok (Tabela 9.). Tymczasem trwała bezdomność wymaga innych, bardziej kompleksowych, form pomocy obejmujących monitoring większej grupy zachowań, innych rozwiązań mieszkaniowych i z zakresu pracy socjalnej. Ma to swoje konsekwencje dla kosztów usługi, co wymaga uwzględnienia w procesie planowania wydatków i finansowania. Stąd teŝ wydaje się istotne uzyskiwanie danych o osobach trwajacych w bezdomności powyŝej dwóch lat, a w szczególności przebywających w tym czasie w schroniskach i noclegowniach. 20

21 Tabela 9. Długość pobytu w schronisku w procentach wg. Informacji... Długość pobytu w placówce point in time prevalence do 7dni do 1 ms. do 3 ms. Do 6 ms. Do roku PowyŜej roku Średnie w procentach 2006/ Średnie w procentach Przedstawiona powyŝej statystyka dotycząca długości pobytu w placówce jest niedokładna, poniewaŝ nie bierze pod uwagę róŝnicy w pomocy świadczonej przez noclegownie i schroniska. Z zasady noclegownie adresowane są do osób poszukujących schronienia na jedną lub kilka nocy. DuŜa rotacja jest związana z charakterem tej formy pomocy. Z kolei schroniska to miejsca przeznaczone do dłuŝszego pobytu. Z reguły regulaminy schronisk dopuszczają 3 miesięczy bądź półroczny maksymalny pobyt. Aby móc wnioskować o właściwości funkcjonowania obydwu form pomocy trzeba statystykę dotyczącą długości pobytu wykonać oddzielnie dla noclegowni i schronisk. Informacja ta miałaby istotne znaczenie dla określenia standardu i jakości usług świadczonych przez poszczególne placówki. W wielu noclegowniach umownie dozwala się nieco inny standard: więcej osób w jednym pomieszczeniu, mniejszy dostęp do wsparcia pracownika socjalnego i programów specjalistycznych. DłuŜsze przebywanie w takiej placówce sprzyja popadaniu w bierność i nie podejmowaniu aktywności na rzecz wyjścia z bezdomności. Noclegownie to przechowalnie. Ich istnienie jest niezbędnym elementem interwencji kryzysowej zapobiegającym szwędaniu się bez dachu nad głową, zamarzaniu z powodu niskich temperatur i przebywaniu w miejscach nie przeznaczonych do ludzkiej habitacji. Przebywanie w nich na dłuŝszą metę powoduje jednak pogłębianie się bezdomności. Statystyka ta jest obarczona kolejną niejasnością. DuŜa rotacja (przebywanie nie dłuŝej niŝ tydzień) ponad połowy mieszkańców nie oznacza tak krótkiego korzystania ze wsparcia placówek. Mieszkańcy mogą przebywać po siedem dni w kolejnych noclegowniach czy schroniskach uciekając od wymuszanej przy dłuŝszym pobycie konieczności włączenia się w pracę na rzecz wyjścia z bezdomności. Brak miejskich regulacji dotyczących okresu korzystania z placówek w ramach dofinansowania miasta oraz brak zindywdualizowanego systemu gromadzenia informacji o mieszkańcach sprzyja częstemu migrowaniu między placówkami. Dane drugiego i trzeciego rodzaju (Tabela 3.) mogą posłuŝyć wyłącznie do określania sposobu funkcjonowania placówek, bez moŝliwości wyciągania wniosków o zwyczajach, czy teŝ profilach zachowań ludzi z nich korzystających. Miary te, za kryterium efektywności placówek, czy teŝ wywiązywania się organizacji z umów przyjmują liczbę udzielonych usług, a nie ich efekty. Nie jest moŝliwe przy zastosowanym sposobie agregacji określenie jaka średnio część mieszkańców schronisk przebywa w nich czasowo, okresy te rozdzielając przebywaniem w miejscach niemieszkalnych czy wynajętych mieszkaniach i innych sytuacjach mieszkaniowych. Nie moŝna powiedzieć, ile osób spośród warszawskich bezdomnych otrzymuje odmowy przyjęcia do placówek, ani ile po 21

22 przeniesieniu się do domu rodzinnego, lokalu socjalnego czy wynajętego pokoju, po jakimś czasie wraca do schroniska. Podsumowując, analiza wyników z czterech pomiarów w ciągu roku o charakerze point in time prevalence pochodzących z Kwartalnej informacji... jest dobrą podstawą do oceny skali usług świadczonych przez placówki i głównych cech ich podopiecznych. Jej wartość dla planowania kompleksowego systemu usług i zwiększania ich efektywności w likwidowaniu problemu bezdomności jest jednak ograniczona grupą, której dotyczy (wyłącznie mieszkańcy noclegowni i schronisk) oraz sposobem agregacji danych opartym o brzegowe wartości zmiennych dla poszczególnych placówek. Wyniki tych pomiarów pozwalają określić kto (jakiej płci, w jakim wieku, stanie zdrowia itd) zajmuje łóŝka w warszawskich schroniskach, nie opisując jak właściwie wygląda populacja ludzi bezdomnych w mieście. 22

23 V. Rekomendacje a. System usług Warunkiem efektywności działań wobec bezdomności jest ich kompleksowość. Odpowiednimi programami powinne być objęte wszystkie grupy zagroŝone, dotknięte w sposób bezpośredni oraz przełamujące bezdomność. Na ich potrzeby musi odpowiadać program pomocy. Pewnym wzorem takiego kompleksowego programu na poziomie lokalnym jest amerykański schemat Continuum of Care. Continuum of Care to program Amerykańskiego Departamentu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miejskiego (U.S. Department of Housing and Urban Development) realizowany od początku lat 90., w ramach którego koalicje lokalnych usługodawców dla bezdomnych mogą starać się o dofinansowanie usług. Warunkiem otrzymania dofinansowania jest zapewnienie kontinuum wsparcia obejmującego następujące elementy: zapobieganie bezdomności, streetworking/outreach interwencję kryzysową (noclegownie i schroniska), mieszkalnictwo przejściowe (samodzielne pokoje w schroniskach czy tez wynajmowane na wolnym rynku) mieszkalnictwo wspierane (programy monitorowania funkcjonowania ludzi wychodzących ze schronisk stawiających pierwsze kroki w samodzielności mieszkaniowej). prowadzenie regularnej diagnozy bezdomności w skali lokalnej, W praktyce jeśli jakakolwiek lokalna placówka chce uzyskać finansowanie z Programu, musi wejść w koalicję z pozostałymi usługodawcami ze swojego terenu, tak aby razem zapewnić wszystkie wskazane przez HUD elementy systemu. Jednym z nich jest przeprowadzenie według określonej przez HUD metodologii lokalnego badania skali populacji bezdomnych (ang. homelesscount). Od 2007 roku badanie nie moŝe być oparte na uśrednianych szacunkach ekspertów. Tylko koalicja, która przeprowadziła takie badanie moŝe wystąpić do HUD o finansowanie usług, którego wysokość jest naliczana w oparciu o jego wyniki (min. liczbę osób w miejscach niemieszkalnych, liczbę osób w placówkach, liczbę osób chronicznie bezdomnych). Dofinansowanie trafia do koalicji w dwóch postaciach: (1) grantu blokowego, rozdzielanego później pomiędzy poszczególnych usługodawców przez wybraną wiodącą organizację, która następnie podspisuje indywidualne umowy; (2) Grantu blokowego o wysokości wyznaczonej dla całej koalicji ale przekazywanego poprzez umowy podpisywane przez HUD z kaŝdym uczestnikiem systemu oddzielnie. Wprowadzenie podobnego systemu w Warszawie pozwoliłoby na zapewnienie kompleksowości działań, za którą odpowiedzialność wzięliby wszyscy interesariusze: zarówno administracja lokalna jak i usługodawcy z organizacji pozarządowej. 23

24 b. Diagnozowanie bezdomności Podobnie jak w poprzednim przypadku warunkiem prowadzenia diagnozy bezdomności jest przyjęcie za punkt wyjścia populacji ludzi zagroŝonych bezdomnością, bezdomnych i wychodzących z bezdomności przebywających na terenie miasta. Populacja ta składa się z grup wymienionych w kolumnie 1, (Załącznik 6). i jest znacznie szersza niŝ ta, która aktualnie jest adresatem działań wobec bezdomności w Warszawie. Diagnozę moŝna oprzeć na danych zastanych, tzn. aktualnie gromadzonych przez warszawskie instytucje i urzędy (Kolumna 2, Załącznik 6.) z koniecznością zmiany procedur w niektórych przypadkach wymienionych w Kolumnie 3, Załącznik 6. Szczegóły takiego systemu mogą być przedmiotem dokładniejszej analizy po uzyskaniu pełnej informacji od wymienionych instytucji. Punktem wyjścia moŝe być metodologia opracowana na potrzeby Rocznych Raportów Statystycznych 16 opracowywanych przez Europejskie Obserwatorium Bezdomności. Indywidualizacja procesu agregacji danych Agregowanie danych zindywidualizowanych usuwające podwójne liczenie tych samych osób pozwoliłoby na szacowanie wielkości, cech i potrzeb całej populacji równieŝ osób przez duŝą część roku przebywających w miejscach niemieszkalnych - nawet na podstawie jej ograniczonej części przebywającej w placówkach. Oprócz zindywidualizowania procesu przekazywania danych przez placówki, parametry do tego potrzebne, które naleŝałoby właczyć do Kart Mieszkańca to dane o karierach mieszkańców w szczególności ich migracjach między róŝnymi sytuacjami mieszkaniowymi i długości trwania w kaŝdej z nich np. miejsce i czas przebywania w poprzednich sytuacjach mieszkaniowych np. na działkach, w innym mieście, na wsi, w wynajętym mieszkaniu itd. Zindywidualizowanie danych pozwoliłoby równieŝ na krzyŝowanie zmiennych, oraz śledzenie migracji do i z populacji (np. ile osób bez stałego meldunku przebywa w mieście od ponad trzech lat? Jaka ich część przebywa stale w placówkach zmieniając je co tydzień, a jaka czasowo przenosi się na działki lub do wynajętych pokoi? Ile osób po usamodzielnieniu wraca do placówek? Czy jest w tym jakaś prawidłowość związana z wiekiem?). Na potrzeby zaplanowania systemu usług dla bezdomnych w Warszawie szczególnie zasadnym wydaje się określenie wartości period prevalence (Załącznik 5.) dla poszczególnych kwartałów/pór roku. Zindywidualizowanie procesu agregacji danych oznacza agregowanie rekordów dotyczących pojedyńczych osób w jednym zbiorze dla całej populacji. W chwili obecnej agregowane są dane o grupach podopiecznych. Jeśli przyjmiemy, Ŝe za agregację odpowiada Biuro Polityki Społecznej, oznacza to, Ŝe prowadzący placówki będą musieli przekazywać do biura nie zestawienia zbiorcze, lecz zbiory danych o poszczególnych mieszkańcach, gdzie kaŝdy będzie wyróŝniony w sposób 16 Polskie Raporty Statystyczne powstały w 2005 i 2006 roku, 24

25 umoŝliwiający identyfikację wystąpienia rekordu tej samej osoby w zbiorze danych przekazanych przez inne placówki. Ze względu na obawy dotyczące niepoprawnego wykorzystania danych na szkodę osoby zainteresowanej moŝna stosować róŝne zabezpieczenia. Jednym z nich jest przekazanie zadania agregacji niezaleŝnej instytucji np. instytucji naukowej, tak jak w Anglii, gdzie za opracowanie danych o osobach korzystających z usług świadczonych w ramach Supporting People Programme odpowiada zespół pracowników naukowych Uniwersytetu St. Andrews w Dundee. Kolejnym zabezpieczeniem zapewniającym, Ŝe dostęp do danych identyfikujących mieszkańca posiadają jedynie upowaŝnione osoby np. pracownicy socjalni z danej placówki, jest wprowadzenie procedury kodowania danych identyfikujących np. imienia, nazwiska i daty urodzenia jednolitej dla kaŝdej placówki i stosowanej przed przekazaniem danych do jednostki agregującej. Tabela 11. Procedury ochrony danych identyfikujących stosowane w systemach gromadzenia infromacji o ludziach bezdomnych. Dane nie są kodowane, a mieszkaniec udzielając ich wyraŝa pisemną zgodę na ich przetwarzanie dla celów statystycznych Dane identyfikukjące osobę np. imię, nazwisko i data urodzenia są kodowane według takiego samego klucza np. druga i piąta litera imienia, pierwsza, trzecia i piąta litera nazwiska oraz dzień i rok urodzenia i w takiej wersji są przekazywane do agregacji. Zaawansowane klucze kodowe opracowane przez informatyków wbudowane w programy baz danych rejestrujących podopiecznych. Warto zauwaŝyć, Ŝe do wykluczania podwójnego liczenia nie są wymagane tzw. dane wraŝliwe np. numer PESEL. Zazwyczaj wystarcza imię, nazwisko i data urodzenia. Dane te (oraz bardzo duŝo innych) są notowane w kartach mieszkańca zakładanych przez pracowników socjalnych dla kaŝdej osoby przebywającej w schronisku powyŝej trzech dni. Zindywidualizowanie agregacji wymaga zatem niewielkich zmian w wewnętrznych procedurach placówek (głowna zmiana sprowadza się do przeniesienia systemu rejestracji kart z papierów do komputerów). Niekorzystanie z danych wraŝliwych i zastosowanie procedury kodowania pozwala zachować regulacje dotyczące ochrony danych osobowych. Wykorzystanie danych zastanych, gromadzonych przez usługodawców na potrzeby ich codziennej pracy jest zalecane przez Komisję Europejską. Wyrazem tego są kolejne projekty dedykowane określeniu właściwej metodologii, w tym opracowaniu wskaźników dla masowych statystyk np. badań gospodarstw domowych i spisów powszechnych pozwających na uzyskiwanie danych o bezdomności. Przykładem takiego projektu jest rozpoczęty właśnie MPHASIS, w którym uczestniczy wiele krajów europejskich, w tym Polska. Uzupelniające badanie ludzi bezdomnych przebywających w miejscach publicznych Alternatywą dla indywdualizacji danych o mieszkańcach schronisk umoŝliwiającą efektywniejszy proces agregacji danych jest uzupełnienie kwartlanych pomiarów stopnia wykorzystania placówek o badanie metodą skanowania miejsc publicznych, które pozwoli na określenie liczby i cech osób, w 25

26 dniu badania przebywających poza placówkami. Badanie takie moŝe być przeprowadzone kilkoma metodami: pełne skanowanie miejsc publicznych, skanowanie w ustalonych miejscach, skanowanie próby obszarów. Metody te opisane zostały szczegółowo w opracowaniu Przegląd metod monitorowania bezdomności 17 Stanowią one podstawę do planowania metodologii badania w Warszawie. Podobne badanie zostało przeprowadzone trzykrotnie (w roku 2003, 2005, 2007) na terenie Województwa Pomorskiego 18. c. Rada Opiekuńcza 19 Zformalizowanie współpracy obejmujące budŝet na działalność Rady, regularną sprawozdawczość oraz nadanie mocy wiąŝącej podejmowanych decyzji w stosunku do instytucji członkowskich. Włączenie do współpracy innych instytucji zajmujących się bezdomnością przede wszystkim przedstawicieli ośrodków pomocy społecznej oraz straŝy miejskiej, Przyjęcie standardów usług i opracowanie wewnętrznego systemu ich weryfikacji Przeformułowanie regulaminu, tak aby w celach działania wymieniona była poprawa sytuacji ludzi bezdomnych, wspieranie wychodzenia z bezdomności jako podstawowe punkty odniesienia dla działalności Rady itd. Opisanie systemu pomocy dla bezdomnych w warszawie stworzenie mapy usług w mieście (nie w pojedyńczej organizacji) zawierających rodzaj usługi, jej skalę/liczbę miejsc, nie tylko tych świadczonych w ramach umów z BPS, ale równieŝ tych finansowanych z innych źródeł. Skomputeryzowanie systemu gromadzenia danych z Kart Mieszkanca umoŝliwiające przekazywanie do agregacji zakodowanych danych zindywidualizowanych o podopiecznych placówek. d. Biuro Polityki Społecznej Uznanie potrzeby prowadzenia całościowych działań wobec bezdomności obejmujących zarówno grupy bezposrednio nią zagroŝone, juŝ bezdomne a takŝe wychodzące z bezdomności. 17 J. Wygnańska, Przegląd metod monitorowania bezdomności, Warszawa 2008, (wyłącznie w wersji elektronicznej) 18 Raporty dostępne są na stronach internetowych Pomorskiego Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności oraz w kolejnych numerach czasopisma Pomost 19 W chwili opracowywania niniejszej ekspertyzy w dyspozycji eksperta nie było dokumentów określających działalność placówek skupionych w Radzie Opiekuńczej. Na potrzeby wykonania ekspertyzy Zespół ds. Diagnozy Społeczenej Warszawy skierował do członków Rady zbior pytań, które miały posłuŝyć do dokładniejszej analizie. Z tego względu naleŝy zastrzec, iŝ rekomendacje zawarte w tej części ekspertyzy mogą być niepełne, jako czynione na podstawie niepełnych danych i jako takie mogą ulec zmianie. 26

27 Wprowadzenie procedur regularnego diagnozowania pełnej a nie tylko placówkowej populacji ludzi bezdomnych w mieście. Punktem wyjścia dla systemu mogą być rekomendacje dot. diagnozowania populacji sformułowane w niniejszej ekspertyzie. Zaakceptowanie migracyjnego charakteru bezdomności i uznanie kryterium dłuŝszego przebywania, lub lokowania interesów na terenie Warszawy jako warunków definiujących status bezdomności i uprawnienie do otrzymania pomocy ze strony lokalnego samorządu. Stworzenie podstaw do prowadzenia regularnej diagnozy bezdomności w mieście w oparciu o rekomendacje sprecyzowane wyŝej min. poprzez zapewnienie organizacjom dostępu do środków umoŝliwiających przeniesienie papierowych archiwów Kart Mieszkańca z segregatorów do komputerów (stworzenie oprogramowania bazy danych, zapewnienie środków dla osób przenoszących dane z papierów do komputerowej bazy danych, opracowanie procedury kodowania, stworzenie jednostki odpowiedzialnej za statystyczną analizę danych). Środki te mogą być przekazane organizacjom np. poprzez ogłoszenie konkursu o dofinansowanie na usprawnienie procesu diagnozowania potrzeb ludzi bezdomnych w mieście. 27

28 VI. Załączniki Lista załączników Załącznik 1. ETHOS europejska typologia bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego Załącznik 2. Zestawienie umów wieloletnich z BPS Załącznik 3. Formularz sprawozdawczy do umów wieloletnich pt. Informacja o osobach bezdomnych, sprawozdanie za okres... Załącznik 4. Karta Mieszkańca Załącznik 5. Rodzaje miar w badaniach nad bezdomnością Załącznik 6. Grupy w określonych sytuacjach mieszkaniowych i źródła danych na ich temat dostępne w Warszawie Załącznik 1: Typologia ETHOS i trzynaście sytuacji mieszkaniowych (typ operacyjny) zaliczanych do bezdomności lub wykluczenia mieszkaniowego 28