Opracowanie pt.: System profilaktyki bezdomności i pomocy osobom bezdomnym w Warszawie

Transkrypt

1 Opracowanie pt.: System profilaktyki bezdomności i pomocy osobom bezdomnym w Warszawie dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Zespół ekonomiczny: Prof. dr hab. Krzysztof Opolski dr Piotr Modzelewski dr Agata Kocia Wydział Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego Zespół prawny: dr hab. Piotr Zapadka dr Katarzyna Roszewska Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Stefana Kardynała Wyszyńskiego w Warszawie Ekspert ds. społecznych: mgr Marcin Jacek Sochocki Stowarzyszenie Monar Warszawa, grudzień

2 Spis treści Wprowadzenie Zakres opracowania Część I Podstawy metodyczne badań nad problemem bezdomności 1.1. Bezdomność ujęcia definicyjne i typologie 1.2. Pomoc osobom bezdomnym wymiar aksjologiczny 1.3. Podstawowe przyczyny bezdomności prewencja 1.4. Pomoc doraźna i readaptacja społeczna Część II Diagnoza systemu pomocy osobom bezdomnym w m. st. Warszawa 2.1. Charakterystyka społeczno-demograficzna osób bezdomnych przebywających w schroniskach i noclegowniach na podstawie danych gromadzonych przez Urząd m. st. Warszawy 2.2. Diagnoza systemu pomocy osobom bezdomnym 2.3. Diagnoza funkcjonowania ośrodków pomocy społecznej 2.4. Diagnoza sposobu finansowania placówek i ich skuteczności 2.5. Analiza kosztów pobytu byłych osób bezdomnych w Domach Pomocy Społecznej 2.6. Diagnoza przyczyn niskiej efektywności systemu pomocy osobom bezdomnym w m. st. Warszawa 2.7. Podstawy prawne funkcjonowania systemu pomocy osobom bezdomnym w Warszawie 2.8. Diagnoza wybranych aspektów profilaktyki bezdomności Część III Propozycje zmian systemu 3.1. Rekomendacje dotyczące systemu pomocy osobom bezdomnym Centralizacja zadań z zakresu pomocy społecznej osobom bezdomnym w Warszawie Świadczenie pomocy społecznej osobom bezdomnym przez jedną jednostkę organizacyjną pomocy społecznej w Mieście Gromadzenie danych osób bezdomnych w jednej jednostce organizacyjnej, rozwiązanie problemów związanych z ochroną danych osobowych i ich przekazywaniem w granicach wskazanych ustawą pomiędzy OPS-ami na terenie Warszawy Zmiana trybu udzielania pomocy Przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej na podstawie decyzji administracyjnej Ustalanie właściwości miejscowej osób bezdomnych zgodnie z ustawą o pomocy społecznej Zwrot Warszawie przez gminę właściwa miejscowo wydatków na świadczenia przyznane w Warszawie jako miejscu pobytu Współpraca z organizacjami pozarządowymi 2

3 Zlecanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym w zakresie prowadzenia różnych form pomocy osobom bezdomnym (schroniska, mieszkania chronione, interwencja kryzysowa, usługi specjalistyczne) Wspieranie realizacji zadań charytatywnych polegających na zapewnieniu możliwości skorzystania z podstawowej pomocy osobom bezdomnym przebywającym w przestrzeni publicznej Miasta 3.2. Rekomendacje dotyczące profilaktyki bezdomności oraz polityki lokalowej w zakresie wychodzenia z bezdomności Część IV Plan operacyjny wdrożenia zmian systemu 4.1. Cykl planowania i zarządzania systemem pomocy osobom bezdomnym 4.2. Warianty systemu Wariant I Wariant II Wariant III Wariant IV 4.3. Harmonogram wdrożenia zmian systemu 4.4. Rekomendacje uniwersalne (niezależne od wprowadzenia wariantów) 4.5. Szkolenia związane z wdrażaniem nowego systemu Zakończenie Aneks 1. Charakterystyka społeczno-demograficzna osób bezdomnych przebywających w schroniskach i noclegowniach na podstawie danych gromadzonych przez Urząd m. st. Warszawy Aneks 2. Diagnoza funkcjonowania ośrodków pomocy społecznej Aneks 3. Diagnoza sposobu finansowania placówek i ich skuteczności Aneks 4. Informacja z Biura Polityki Lokalowej nt. współpracy pomiędzy Wydziałami Zasobów Lokalowych w Dzielnicach, Zarządami Gospodarowania Nieruchomościami i Ośrodkami Pomocy Społecznej Aneks 5. Plan spotkań warsztatowych w ramach projektu 3

4 Wprowadzenie Niniejsze opracowanie zostało przygotowane na zlecenie Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy. Zespół badawczy na podstawie szczegółowej diagnozy stanu obecnego sformułował założenia nowego systemu profilaktyki bezdomności i pomocy osobom bezdomnym w m. st. Warszawa. Propozycje zmian koncentrują się na: zwiększeniu dostępności, przejrzystości i efektywności systemu w kategoriach alokacji środków i ich wykorzystania, usprawnieniu współpracy różnych ogniw zaangażowanych w organizację systemu pomocy osobom bezdomnym w kontekście systemu komunikacji, informacji i profilaktyki, rozszerzeniu działalności opartej na profilaktyce i stworzenie trwałego systemu zintegrowanych działań na rzecz ograniczania bezdomności, stworzenie sprawnego systemu ewaluacji działań pozwalających na wychodzenie z bezdomności. Zapewnienie możliwości osiągnięcia tych celów wymagało szczegółowej analizy funkcjonowania obecnego systemu, co pozwoliło na sformułowanie propozycji zmian z jednoczesnym uwzględnieniem dotychczasowych najlepszych doświadczeń i metod działania. Zakres opracowania Opracowanie stanowi autorską koncepcję systemu profilaktyki bezdomności i pomocy osobom bezdomnym w Warszawie w trzech płaszczyznach, wskazanych w umowie, tj. 1) w płaszczyźnie organizacyjnej i merytorycznej z uwzględnieniem istniejących zasobów instytucjonalnych i kadrowych m. st. Warszawy i organizacji pozarządowych działających w obszarze bezdomności; 2) w płaszczyźnie formalno-prawnej i legislacyjnej w oparciu o istniejący stan prawny i ze wskazaniem uregulowań niezbędnych do podjęcia przez organy m. st. Warszawy oraz w płaszczyźnie ekonomicznej z uwzględnieniem utrzymania wydatków m. st. Warszawy na poziomie nie wyższym niż określony w wieloletniej prognozie finansowej na lata Opracowanie dotyczy działań w trzech obszarach: a) profilaktyki bezdomności opartej na szerokiej współpracy Urzędu m. st. Warszawy, innych instytucji administracji publicznej i sektora pozarządowego; b) powszechnie dostępnej tzw. opieki niskoprogowej 1 nad osobami bezdomnymi, zapewnianej w szczególności przez noclegownie, jadłodajnie, ogrzewalnie i punkty poradnictwa; c) profesjonalnych działań ukierunkowanych na wychodzenie z bezdomności i usamodzielnienie podopiecznych, 1 Czyli takiej, w przypadku której, osobom zainteresowanym stawia się tylko minimalne warunki dostępności dotyczące bezpieczeństwa i zasad współżycia. 4

5 zapewnianych w szczególności przez schroniska, mieszkania treningowe i jednostki organizacyjne pomocy społecznej. Opracowanie uwzględnia także inne założenia wypracowane przez Biuro Pomocy i Projektów Społecznych uwzględnione w umowie, a mianowicie: kierowanie działań z zakresu profilaktyki oraz pomocy profesjonalnej ukierunkowanej na wychodzenie z bezdomności do mieszkańców Warszawy i osób z ostatnim meldunkiem warszawskim; korzystanie z tych działań przez inne osoby pod warunkiem refundacji kosztów przez gminę ostatniego miejsca zameldowania; zróżnicowanie opieki niskoprogowej zależnie od pory roku i korzystanie z profesjonalnych działań na podstawie decyzji administracyjnej. Za kwestię do rozstrzygnięcia pozostawiono właściwość ośrodków w Warszawie wydających taką decyzję. Opracowanie to nie stanowi usługi doradczej, opinii prawnej, ani nie ma na celu udzielenia odpowiedzi merytorycznej na wszystkie wątpliwości organizacyjne, merytoryczne, prawne i ekonomiczne jakie ujawniły się przy okazji pracy nad opracowaniem, lecz ukazuje potencjalne kierunki zmian w zakresie uwzględniającym założenia wskazane umową we wspomnianych płaszczyznach organizacyjnej i merytorycznej, formalno-prawnej i legislacyjnej oraz ekonomicznej. Część I Podstawy metodyczne badań nad problemem bezdomności Celem tej części opracowania jest zwrócenie uwagi na niektóre psychospołeczne i funkcjonalne aspekty problemu bezdomności w odniesieniu do zagadnień, które mogą mieć znaczenie przy tworzeniu Systemu profilaktyki bezdomności i pomocy osobom bezdomnym w Warszawie. W wyborze tematów kierowano się ich praktyczną użytecznością dla opracowania Systemu i stąd też zrezygnowano z rozwijania analiz o charakterze krytycznym odnoszących się do sfery rozważań teoretycznych. Wskazano zatem na możliwe (rekomendowane) kierunki zmian, zaś modyfikacje systemu wynikające z założeń umowy zostały zoperacjonalizowane. Poniższa część opracowania stanowi systemowe uzasadnienie dla proponowanych zmian. 5

6 1.1. Bezdomność ujęcia definicyjne i typologie W literaturze przedmiotu zjawisko bezdomności analizowane jest w odniesieniu do różnych ujęć teoretycznych, definicji i operacjonalizacji, dokonywanych na użytek badań oraz sfery działań praktycznych. Instytucje sektora pomocy społecznej i pracy socjalnej obowiązują zapisy Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, gdzie osobę bezdomną zdefiniowano jako ( ) niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania (art. 6). W działaniach na rzecz osób bezdomnych i zagrożonych tym problemem organizacje spoza sektora administracji samorządowej i państwowej posługują się (implicite lub explicite) bardziej rozbudowanymi definicjami. Jednym z podstawowych dokumentów, opisujących zjawisko bezdomności w Europie, jest typologia wypracowana przez European Federation of National Associations Working with the Homeless FEANTSA (Europejską Federację Narodowych Organizacji Pracujących na rzecz Ludzi Bezdomnych), w której wyróżniono cztery obszary bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego (ETHOS): bez dachu nad głową ludzie mieszkający w przestrzeni publicznej (np. na ulicy) lub zakwaterowani interwencyjnie (np. w noclegowni); bez mieszkania osoby mieszkające w placówkach dla bezdomnych (np. w schroniskach), ośrodkach dla imigrantów, a także ludzie mający opuścić instytucje totalne lub quasitotalne (np. więzienia, szpitale psychiatryczne); ludzie mieszkający w niezabezpieczonych lokalach, np. czasowo u przyjaciół lub rodziny, zamieszkujący nielegalnie, zagrożeni eksmisją lub przemocą; ludzie mieszkających w nieodpowiednich lokalach w pomieszczeniach przeludnionych lub niespełniających standardów mieszkaniowych 2. W 2012 r. kilka głównych polskich organizacji, zajmujących się problematyką bezdomności (Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, Towarzystwo Pomocy im. św. Brata Alberta, Sieć Barka, Stowarzyszenie MONAR, Caritas Kielce, Stowarzyszenie Otwarte Drzwi ), na podstawie wspomnianych rozróżnień definicyjnych przyjęło polską typologię. Dodano w niej operacjonalizacje kategorii FEANTSA, 2 Por. 1f &file=pdf%2Fpl.pdf [dostęp: ]. 6

7 uwzględniające krajowe uwarunkowania, wyraźnie rozróżniając bezdomność i wykluczenie mieszkaniowe. Tab. 1. Polska typologia bezdomności na podstawie europejskiej typologii bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego ETHOS Katego ria koncep cyjna 1 Bez dachu nad głową BEZDA CHOW OŚĆ 2 Kategoria Sytuacja życiowa Definicja generalna Kategorie polskie* operacyjna Dworce kolejowe i autobusowe oraz Życie na ulicy lub ich okolice, kanały i węzły Osoby w miejscach ciepłownicze, ulice, plaże, bunkry, mieszkające w Publiczna lub publicznych, bez lasy i parki, miejsca na cmentarzach, przestrzeni 1.1 zewnętrzna schronienia, które centra handlowe, parkingi, publicznej przestrzeń może zostać uznane opuszczone samochody, klatki śpiący pod za pomieszczenie schodowe, zsypy, piwnice, strychy, chmurką mieszkalne śmietniki, złomowce, ziemianki, wagony i bocznice kolejowe Osoby bez stałego miejsca Ogrzewalnie, noclegownie, zamieszkania, przebywanie w placówce i/lub z Osoby w korzystające z koniecznością spędzenia kilku godzin zakwaterowaniu placówek w ciągu dnia w miejscach 2.1 Noclegownia awaryjnym/inter oferujących nocleg, publicznych, placówki wencyjnym placówki bezpośredniego dostępu, np. bezpośredniego i garkuchnie, punkty pomocy łatwego dostępu medycznej (niskoprogowe) Bez Schronisko krótkiego pobytu, miejs zakwaterowanie tymczasowe (bez ca zamie szkani a 3 Osoby w placówkach dla bezdomnych 3.1 Schronisko dla bezdomnych Z założenia krótki czas zamieszkiwania określonego czasu pobytu), zakwaterowanie tymczasowe (z określonym czasem pobytu), zakwaterowanie tymczasowe BEZ (dłuższy pobyt), mieszkanie MIES wspierane, treningowe, kontraktowe, 7

8 ZKA NIO WOŚ Ć 3.2 Zakwaterowa nie tymczasowe Przejściowe chronione 3.3 zakwaterowanie wspierane Kobiety zakwaterowane z powodu Zakwaterowanie w schronisku lub Osoby w Zakwaterowani doświadczania hostelu, wspierane mieszkalnictwo, 4 schroniskach 4.1 e w schronisku przemocy centra interwencji kryzysowej, dla kobiet dla kobiet domowej, gdzie specjalistyczne ośrodki wsparcia, pobyt z założenia domy samotnej matki powinien być krótkoterminowy Ciąg dalszy tabeli 1 Katego ria koncep cyjna Kategoria operacyjna Sytuacja życiowa Definicja generalna Kategorie polskie* Tymczasowe 5 Osoby w zakwaterowani u dla 5.1 zakwaterowanie /ośrodki recepcyjne Recepcyjne lub krótkotrwałe zakwaterowanie z powodu statusu (...) Placówki dla uchodźców imigrantów 5.2 Zakwaterowanie dla migrujących uchodźcy imigranta lub pracowników 6 Osoby opuszczające instytucje 6.1 Instytucje penitencjarne/ karne Brak dostępu do mieszkania przed zwolnieniem z instytucji Zakłady karne, areszty (6 miesięcy do planowanego zwolnienia), szpitale, szpitale psychiatryczne, placówki leczenia odwykowego, 8

9 6.2 Instytucje medyczne Pozostawanie dłużej niż potrzeba ze względu na brak zakłady opiekuńczo-lecznicze, zakłady opiekuńczo-pielęgnacyjne mieszkania Opieka nad Domy dla bezdomnych, domy 7.1 starszymi socjalne, hostele, domy opieki dla Osoby ludźmi bezdomnych 7 otrzymujące stałe, długoterminowe wsparcie ze 7.2 względu na bezdomność bezdomnymi Wspierane mieszkalnictwo dla uprzednio bezdomnych ludzi Długoterminowe zakwaterowanie z opieką dla starszych ludzi bezdomnych Mieszkania socjalne, wspierane, mieszkania chronione, treningowe, kontraktowe, wynajmowane, bezdomności mieszkania wspierane z tytułu wspólnoty mieszkańców np. prowadzone przez EMAUS czy BARKĘ Życie w Niezab ezpiecz one mieszk anie 8 Osoby żyjące w niezabezpieczon 8.1 ym (niepewnym) mieszkaniu Tymczasowo u rodziny lub przyjaciół konwencjonalnym W szczególności meliny i mieszkaniu, ale nie mieszkania, w których ludzie w swoim stałym przebywają tymczasowo, miejscu za- doświadczając jednocześnie mieszkania z bezdomności w rozumieniu definicji powodu braku opisowej domu Ciąg dalszy tabeli 1 Katego ria koncep cyjna Kategoria operacyjna Sytuacja życiowa Definicja generalna Kategorie polskie* 9

10 Konstrukcje tymczasowe, domy na Nieprzeznaczone kółkach/przyczepy kempingowe Nieod powie dnie/n ieade kwatn e zakw atero 11 Osoby żyjące w tymczasowych /niekonwencjona lnych/nietrwałyc h konstrukcjach (strukturach) 11.1 Mobilne domy 11.2 Niekonwencjo nalne budynki jako zwykłe miejsca zamieszkiwania Prowizoryczne schronienie (niebędące zakwaterowaniem wakacyjnym), nielegalne zajmowanie przestrzeni (np. Romowie, włóczędzy) Szopy, szałasy, ziemianki lub inne konstrukcje własne wanie Nie w pełni Tereny ogródków działkowych, 11.3 Tymczasowe konstrukcje stałe/ trwałe struktury, chaty domki letniskowe, garaże, przyczepy kempingowe, pustostany, budynki do lub kajuty rozbiórki Uwaga: pobyt krótkoterminowy jest określony jako krótszy niż jeden rok; pobyt długoterminowy jest określony jako dłuższy niż rok. Definicja ta jest kompatybilna z definicjami stosowanymi do spisów powszechnych, rekomendowanych przez UNECE EUROSTAT (United Nations Economic Commission for Europe and the Statistical Office of the European Communities, 2006). * Kategoria stworzona i dodana przez polskie organizacje. Źródło: Ł. Browarczyk, R. Stenka (red.), Model. Gminny standard wychodzenia z bezdomności, Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, Gdańsk 2012, s Tab. 2. Polska typologia wykluczenia mieszkaniowego na podstawie europejskiej typologii bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego ETHOS Kateg oria konce Kategoria operacyjna Sytuacja życiowa Definicja generalna Kategorie polskie* pcyjn Bez a miejsca zamiesz kania 6 BEZMI ESZKA NIOW Osoby opuszczające instytucje 6.3 Instytucje/domy dla dzieci opiekuńczo- Bez zidentyfikowanego Placówki mieszkania (np. wychowawcze przed zbliżającymi się18 urodzinami) OŚĆ 10

11 Ciąg dalszy tabeli 2 Kateg oria konce Kategoria operacyjna Sytuacja życiowa Definicja generalna Kategorie polskie* pcyjn a Życie w konwencjonalnym Tymczasowo mieszkaniu, ale nie Zamieszkujący czasowo u 8.1 u rodziny lub w stałym miejscu rodziny lub przyjaciół (nie z przyjaciół zamieszkania z wyboru) powodu braku domu 8 Niezabe Osoby żyjące w niezabezpieczon ym (niepewnym) mieszkaniu 8.2 Bez legalnej umowy najmu Zajmowanie mieszkania bez legalnej/ ważnej umowy najmu, nielegalne Zamieszkiwanie w pomieszczeniu z nie- standardową umową najmu lub podnajmu (z wyłączeniem zpieczo zajmowania squattingu) ne mieszkania mieszka nie 8.3 Nielegalne zajmowanie Zajmowanie ziemi ziemi bezprawnie Kiedy nakaz 9 Osoby zagrożone eksmisją 9.1 Z orzeczoną eksmisją eksmisji jest wdrażany (nakaz eksmisji został wydany) Kiedy właściciel/ Zasądzona eksmisja 9.2 Nakaz zwrotu mienia kredytodawca ma prawo przejęcia własności 11

12 10 Osoby zagrożone przemocą 10.1 Incydenty rejestrowane przez policję/straż miejską Gdy policja podejmuje akcję, by zagwarantować bezpieczeństwo ofiar przemocy w rodzinie Mieszkający pod groźbą przemocy ze strony partnera lub członka rodziny Konstrukcje tymczasowe, domy na kółkach, przyczepy Nieprzeznaczone kempingowe (niebędące Nieodp owiedni e/nieade 11 kwatne zakwate rowanie Osoby żyjące w tymczasowych/ niekonwencjon alnych/ nietrwałych konstrukcjach (strukturach) 11.1 Mobilne domy 11.2 Niekonwencjo nalne budynki jako stałe miejsca zamieszkiwania Prowizoryczne schronienie zakwaterowaniem wakacyjnym), nielegalne zajmowanie przestrzeni (np. Romowie, włóczędzy) Szopy, szałasy, ziemianki lub inne konstrukcje własne Nie w pełni Tereny ogródków 11.3 Tymczasowe konstrukcje stałe/ trwałe struktury, działkowych, domki letniskowe, garaże, przyczepy chaty lub kempingowe, pustostany, kajuty budynki do rozbiórki Ciąg dalszy tabeli 2 Kateg oria konce Kategoria operacyjna Sytuacja życiowa Definicja generalna Kategorie polskie* pcyjn a Zajmowanie Nienadające się 12 Osoby mieszkające w lokalach substandardowych 12.1 mieszkania nieodpowiedniego do zamieszkiwania/ niespełniającego standardów do zamieszkania według ustawowego standardu krajowego lub przepisów Mieszkania substandardowe mieszkaniowych budowlanych 12

13 Zdefiniowane jako 13 Osoby mieszkające warunkach przeludnienia w 13.1 Najwyższa krajowa norma przeludnienia przekroczenie krajowych standardów przeludnienia lub pomieszczeń Mieszkania przeludnione, osoby zamieszkujące poniżej krajowej normy skrajnego przeludnienia użytkowych lub metrażu na osobę * Kategoria stworzona i dodana przez polskie organizacje. Źródło: Ł. Browarczyk, R. Stenka (red.), wyd. cyt., s Stosowane w literaturze przedmiotu rozróżnienia definicyjne odnoszą się do podziałów, przybierających zwykle dychotomiczny charakter lub opisywanych jako krańce continuum 3. Konstruowane są wokół zróżnicowanego zestawu podstawowych kryteriów, takich jak: przyczyny bezdomności, odniesienia instytucjonalne, czas trwania bezdomności, zaawansowanie procesów marginalizacyjnych. Wymienia się wśród nich bezdomność z konieczności versus bezdomność z wyboru. Bezdomność jako konieczność ( niezawiniona ) to przypadki zdeterminowane przez jakieś czynniki zewnętrzne, np. bezrobocie wynikające ze złej sytuacji na rynku pracy i związana z tym eksmisja, albo powódź. Z kolei bezdomność z wyboru jest jednym z atrybutów niektórych stylów życia, jakie sytuują jednostki na obrzeżach kultury dominującej, np. pewne formy squattingu 4. Warto jednak zaznaczyć, że w niektórych ujęciach wyklucza się możliwość istnienia tego rodzaju bezdomności (zgodnie z takim stanowiskiem u podłoża bezdomności zawsze leżą jakieś przyczyny inne niż samodzielna decyzja jednostki, takie jak np. traumatyczne przeżycia, zaburzenia psychiczne czy dysfunkcje procesów socjalizacji). Innym sposobem rozumienia bezdomności z wyboru jest odnoszenie jej do grupy osób, które stały się bezdomnymi nie z własnej woli, ale z czasem zaakceptowały tę sytuację. Kolejny podział odnosi się do bezdomności jawnej (sensu stricte) i ukrytej (sensu largo, potencjalnej). Pierwszy rodzaj sytuacji dotyczy ludzi bez dachu nad głową (tzw. bezdomność uliczna), 3 Ich wyczerpujący i zarazem syntetyczny opis zawiera publikacja Aleksandra Pindrala (Definicje i typologie bezdomności, w: M. Dębski (red.), Problem bezdomności w Polsce. Wybrane aspekty diagnoza Zespołu Badawczego, Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, Gdańsk 2011), którą posłużyłem się w niniejszym opracowaniu. 4 Niekiedy, przyjmując perspektywę pomocową, squattingu nie zalicza się do wykluczenia mieszkaniowego czy bezdomności (por. tabela 2). 13

14 przebywających w miejscach niemieszkalnych czy noclegowniach. Bezdomność ukryta odnosi się do sytuacji zamieszkiwania w pomieszczeniach, których stan znacznie odbiega od społecznie przyjmowanych standardów 5. Jej odmianą jest bezdomność potencjalna, która odnosi się do jednostek zagrożonych bezdomnością w nieodległej przyszłości, dotyczy to szczególnie osób kończących pobyt w instytucjach totalnych i quasi-totalnych (np. szpitale psychiatryczne, zakłady penitencjarne, ośrodki wychowawcze). Inny podział odnosi się do bezdomności schroniskowej (instytucjonalnej) i pozaschroniskowej (pozainstytucjonalnej). Pierwsza dotyczy osób regularnie korzystających z usług instytucji zapewniających schronienie, druga obejmuje jednostki niezainteresowane tego rodzaju pomocą (zdarza się, że sięgają po nią w ekstremalnie trudnych sytuacjach, np. podczas mroźnych zim, preferując jednak placówki niskoprogowe). Następne rozróżnienie to bezdomność przejściowa i trwała. Pierwsza kategoria obejmuje osoby, które wskutek życiowego kryzysu pozbawione zostały mieszkania i w ich przypadku można mówić o tymczasowości tego stanu (np. kobiety uciekające przed przemocą domową lub będące w pozamałżeńskiej ciąży, które opuszczając miejsce zamieszkania chcą uniknąć społecznego naznaczania przez najbliższe otoczenie). Drugi z wymienionych typów dotyczy tych jednostek, które już zakorzeniły się w bezdomności. Mówi się także o bezdomności frykcyjnej. Cechą jej jest naprzemienność okresów bezdomności z okresami pomieszkiwania we w miarę normalnych warunkach wraz z podjęciem np. sezonowej pracy 6. Z ostatnim podziałem koresponduje kolejny, dotyczący bezdomności płytkiej (nieutrwalonej) i głębokiej (chronicznej, utrwalonej). Bezdomność płytką charakteryzuje brak akceptacji tego stanu, potencjalnie duża otwartość na pomoc w usamodzielnieniu się. Takie nastawienie najczęściej charakterystyczne jest dla osób krótkotrwale bezdomnych. Z kolei bezdomność głęboka dotyczy jednostek zwykle długotrwale pozbawionych własnego lokum, które nierzadko przyjęły habitus bezdomnego. Procesy marginalizacyjne ujmuje się w różne klasyfikacje. Jedną z wartych przytoczenia jest ta, która kategoryzuje bezdomność w odniesieniu do problemu alkoholowego, dotyczącego znaczącej liczby osób bezdomnych, szczególnie pozainstytucjonalnych (co oczywiście nie oznacza, że alkoholizm jest cechą charakterystyczną bezdomności jako takiej). Wyróżnia się pięć faz rozwoju syndromu bezdomności: wstępną (do 2 lat), ostrzegawczą (2 4 5 Takie przypadki odnotowano np. prowadząc diagnozy lokalne we wsiach, gdzie np. czynni alkoholicy pomieszkiwali w komórkach czy pomieszczeniach gospodarskich, korzystając zarazem z sieci społecznego wsparcia w zaspokajaniu elementarnych potrzeb bytowych. M. J. Sochocki, M. Sińczuch, Raport końcowy dla diagnozy lokalnej dla Partnerstwa Lokalnego w gminie Kłoczew, Warszawa 2012, dostępne na: [dostęp: ]. 6 A. Pindral, wyd. cyt., s

15 lata), adaptacyjną (4 6 lat), chroniczną (6 10 lat) i trwałą (10 i więcej lat) 7. Są to kolejne etapy rozwoju uzależnienia, którym towarzyszy stopniowe kształtowanie tożsamości społecznej bezdomnego od zaprzeczania do pełnej adaptacji. Wraz z kolejnymi fazami osoba bezdomna nabywa umiejętności korzystania z różnych form pomocy doraźnej i zarazem zmniejszają się jej szanse na wyjście z bezdomności; przechodzi z bezdomności płytkiej do jej wersji utrwalonej Pomoc osobom bezdomnym wymiar aksjologiczny Działania prowadzone na rzecz osób bezdomnych powinny mieć czytelne odniesienie do sfery aksjologicznej. Stanowi ona bowiem uzasadnienie i wyznacza ogólne ramy świadczonych usług. Tak jak zaznaczono we wstępie, w tej części nie prowadzi się analiz krytycznych, dlatego nie będą omawiane i porównywane różne systemy wartości. Zaprezentowane zostaną jedynie ogólne zasady udzielania pomocy, które mają bezpośrednie przełożenie dla działań praktycznych i implicite lub explicite przyjmowane są przez różne instytucje, działające na rzecz osób bezdomnych (po części wynikają także z zapisów ustawy o pomocy społecznej). Pomoc powinna być świadczona każdej osobie znajdującej się w trudnej sytuacji, nigdy nie odmawia się wsparcia. Oznacza to m.in., że ofertę kieruje się także do tych jednostek, które ustawicznie odmawiają jej przyjęcia. Pomoc powinna być świadczona w sposób uwzględniający podmiotowość klientów oraz być adekwatna do ich potrzeb. Z tej zasady wynika m.in. konieczność zindywidualizowanego podejścia do sytuacji poszczególnych jednostek oraz postulat partycypacji klientów w decyzjach ich dotyczących. Adekwatność świadczonej pomocy wymaga każdorazowej diagnozy specyficznej sytuacji klienta i na tej podstawie opracowywania oferta wsparcia. Oznacza to także, że kompletny system pomocy powinien odnosić się do trzech podstawowych elementów prewencji, pomocy doraźnej i reintegracji społecznej. Oferta pomocy powinna być udzielania tak szybko, jak tylko jest to możliwe. Oznacza to, że działania wspierające należy oferować klientom w jak najwcześniejszych fazach kształtowania się sytuacji problemowej, a najlepiej prowadzić działania uprzedzające, których celem będzie zapobieganie powstawaniu bezdomności. 7 M. Jaździkowski, Syndrom bezdomności, Świat Problemów, nr 6(89), czerwiec 2000, s

16 Warto dodać, że stosowanie się do powyższych zasad zwiększa skuteczność świadczonej pomocy. Problem praktyczny stanowi takie zorganizowanie systemu wsparcia, aby jak najpełniej stosować się do tych reguł w codziennej pracy instytucji Podstawowe przyczyny bezdomności prewencja Przyczyny wchodzenia w bezdomność podzielić można na uwarunkowania o charakterze strukturalnym i jednostkowym. Wśród uwarunkowań odnoszących się do makroskali wymienia się czynniki demograficzne i powiązane z nimi przekształcenia społeczno-kulturowe 8, należą do nich zmiany dotyczące struktury i funkcjonowania rodziny, czego efektem jest zmniejszenie ich liczebności malejąca dzietność, ograniczanie społecznego funkcjonowania rodzin do rodziców i dzieci z malejącym udziałem innych krewnych, wzrost liczby rodzin niepełnych (szczególnie matek samotnie wychowujących dzieci). Separowanie rodzin od otoczenia jest jedną z istotnych przyczyn dysfunkcji i zarazem utrudnia ich kompensację na najniższym poziomie organizacji życia społecznego (bliżsi i dalsi krewni, znajomi). Stąd potrzebna jest ingerencja służb pomocowych, a także rośnie znaczenie różnych instytucji wspomagających lub wyręczających rodzinę w pełnieniu przypisanych jej zadań. Zwraca się jednak uwagę na niewydolność pod pewnymi względami systemu pomocy osobom bezdomnym i zagrożonym tym problemem (temat ten rozwijany jest w kolejnym podrozdziale). Innym rodzajem wskazywanych przyczyn są czynniki ekonomiczne, szczególnie te odnoszące się do rynku pracy, determinujące bezrobocie oraz rynku mieszkaniowego dostępność mieszkań (zakup, wynajem, koszty utrzymania). Ponadto wymienia się m.in. mankamenty w funkcjonowaniu służby zdrowia i regulacje prawne dotyczące eksmisji. Analizując uwarunkowania strukturalne należy też wspomnieć o geografii bezdomności. Bezdomność to przede wszystkim problem dużych miast. Warszawa z racji wielkości i stołecznej funkcji jest szczególnie atrakcyjna dla osób bezdomnych spoza jej granic. Dlatego należy liczyć się ze stałym napływem takich osób. Także jednostek i grup, które korzystają z usług pomocowych oferowanych przez placówki dla osób bezdomnych, choć nie są bezdomne 9. Z uwagi na mobilność osób bezdomnych wewnątrz miasta, warto 8 Należy podkreślić, że w niniejszym podrozdziale skupiono się na przyczynach bezdomności, dlatego zwrócono uwagę jedynie na negatywne aspekty dokonujących się przemian. 9 Jak zauważa M. Łukasiuk-Gmurczyk, relacjonując materiał zebrany w trakcie badań: Są to np. mieszkańcy ościennych gmin w tygodniu pracujący w Warszawie i nocujący w noclegowni, czy rodziny pracujące i zarabiające, którym bardziej opłaca się mieszkać w schronisku niż wynająć własne lokum. M. J. Sochocki wraz z zespołem: M. Łukasiuk-Gmurczyk, S. Mandes, M. Jewdokimow, Raport końcowy diagnozy lokalnej dla 16

17 też pamiętać, że projektując System nie można postrzegać problemu bezdomności jako charakterystycznego wyłącznie dla wybranych dzielnic. Dotyczy on całej stolicy, chociaż w niektórych rejonach jest mniej nasilony. Wśród determinant na poziomie mikro wskazuje się na procesy socjalizacji, które prowadzą do narastania procesów marginalizacji społecznej. Podobnie jak poprzednio, wskazuje się na dysfunkcje rodzin, tyle tylko że głównie w odniesieniu do wewnątrzrodzinnych więzi, zależności i (nabywania) kompetencji społecznych. Wśród przyczyn bezdomności wymienia się przemoc domową, alkoholizm, narkomanię, niewydolność wychowawczą, niskie umiejętności interpersonalne (komunikacyjne, asertywność), rozpad związków (rozwody). Wskazuje się też na wyuczoną bezradność, powodującą, że osoby nią dotknięte nie są zdolne do wykorzystania dostępnych świadczeń społecznych, które uchroniłyby je przed bezdomnością 10. Inną grupę przyczyn stanowią zaburzenia i choroby psychiczne. Do bezdomności prowadzić także może pobyt w instytucjach totalnych i quasi-totalnych (ten rodzaj czynników czasem wymienia się też po stronie przyczyn strukturalnych, wskazując na dysfunkcyjność instytucji szczególnie w zakresie zapewnienia opieki już po opuszczeniu placówek). Warto zwrócić uwagę, że bezdomność zwykle jest efektem powiązania różnych czynników, które wzajem na siebie oddziałują. Często trudno jest jednoznacznie oddzielić przyczynę od skutku. Z tym, że w odniesieniu do sfery działania praktycznego prewencji bezdomności, ma to drugorzędne znaczenie, wiadomo bowiem, na jakie czynniki ryzyka/chroniące należy oddziaływać. Istotny problem stanowi zróżnicowanie tych czynników skuteczna profilaktyka wymaga podejmowania działań na wielu polach i w różnej skali, angażowania różnych służb. To z kolei prowadzi do pytania o możliwości, zakres i jakość kooperacji między kluczowymi podmiotami. Z uwagi na złożoność zjawiska wchodzenia w bezdomność, w przypadku prewencji czasem też trudno jest wskazać wprost, Partnerstwa Lokalnego Praga Południe, Warszawa 2012, s. 65, dostępne na: [dostęp: ]. Także w badaniu zrealizowanym przez GfK Polonia Sp. z o.o. w 2013 r. na próbie kierowników warszawskich i okolicznych placówek dla osób bezdomnych (lub osób przez nich wyznaczonych) 27 wywiadów (jadłodajnie 6 placówek, noclegownie 2 placówki, schroniska dla bezdomnych 9 placówek, schroniska specjalistyczne 5 placówek, jadłodajnia/ogrzewalnia/schronisko dla bezdomnych 1 placówka, jadłodajnia/schronisko dla osób bezdomnych 1 placówka, ogrzewalnia/schronisko dla bezdomnych/schroniska specjalistyczne 1 placówka, schroniska dla bezdomnych/schroniska specjalistyczne 2 placówki) oraz osób korzystających z usług placówek 32 badanych (wywiady kwestionariuszowe i pogłębione) stwierdzono: Noclegownie i jadłodajnie to placówki, które z zasady służą wsparciem nie tylko osobom bezdomnym. Wśród schronisk dla bezdomnych i schronisk specjalistycznych oraz kompleksów znalazły się pojedyncze placówki, które oferują wsparcie innym osobom. (Badanie jakości usług instytucji świadczących pomoc bezdomnym. Raport z badania, GfK Polonia Sp. z o.o. Media & Social Research, Warszawa, maj 2013, slajd 61). 10 S. Mandes, Przegląd kluczowych tematów badań dotyczących bezdomności w socjologicznej literaturze USA, Wielkiej Brytanii oraz Niemiec, w: M. Dębski (red.), wyd. cyt., s

18 czy i jak dalece dane działania są skuteczne i efektywne. Nierzadko ewaluacji dokonywać można bazując wyłącznie na wskaźnikach pośrednich. Wydaje się, że w planowaniu działań prewencyjnych warto posłużyć się typologią zaprezentowaną w tabeli 2, uwzględniając 7 podstawowych grup docelowych, osoby: 1) opuszczające instytucje, 2) żyjące w niezabezpieczonym (niepewnym) mieszkaniu, 3) zagrożone eksmisją, 4) zagrożone przemocą (a także sprawcy), 5) żyjące w tymczasowych lub niekonwencjonalnych lub nietrwałych konstrukcjach (strukturach), 6) mieszkające w lokalach substandardowych, 7) mieszkające w warunkach przeludnienia. Wśród wyżej wymienionych kategorii osób ważną podgrupę stanowią ludzie mający problemy ze zdrowiem psychicznym, w tym nadużywające alkoholu i narkotyków oraz uzależnione, a także niepełnosprawni żyjący w trudnych warunkach, bez wsparcia społecznego. W odniesieniu do każdej z wymienionych grup warto zidentyfikować kluczowe instytucje i organizacje, które można włączyć do warszawskiego systemu profilaktyki bezdomności, uwzględniając dotychczasowe doświadczenia współpracy w ramach Warszawskiej Rady Opiekuńczej dla Bezdomnych (Komisji Dialogu Społecznego do spraw Bezdomności). Następny krok to ustalenie obszarów i zasad kooperacji. Wydaje się, że współpraca powinna się odnosić do takich obszarów, jak: monitoring zagrożenia bezdomnością 11 połączony z diagnozą zasobów i potrzeb osób z grup ryzyka; informowanie o zagrożeniach związanych z niewywiązywaniem się ze zobowiązań wynikających z zamieszkiwania oraz możliwościach uzyskania pomocy; motywowanie do skorzystania z oferty pomocy; wdrażanie rozwiązań umożliwiających redukcję zadłużenia; świadczenie pomocy z zakresu doradztwa prawnego, aktywizacji zawodowej i wsparcia psychologicznego; eliminowanie deficytów osób zagrożonych bezdomnością dotyczących kluczowych kompetencji społeczno-kulturowych; ewaluacja (początkowo przede wszystkim w ujęciu formatywnym, następnie konkluzywnym). 11 Pełniłby m.in. funkcję ostrzegania o pojawiających się zagrożeniach. 18

19 1.4. Pomoc doraźna i readaptacja społeczna W literaturze przedmiotu wymienia się szereg mankamentów krajowego systemu pomocy osobom bezdomnym, niekiedy uważa się nawet, że używanie słowa system w odniesieniu do istniejących rozwiązań jest nadużyciem, ( ) ponieważ takiego systemu po prostu nie ma 12. Niemniej zwraca się też uwagę na względnie dobrze funkcjonujące obszary wsparcia. Generalnie najlepiej działającym elementem jest pomoc doraźna, sprowadzająca się do zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych schronienie, wyżywienie, elementarna opieka medyczna 13, odzież. Z dostępnych danych wynika, że osoby bezdomne przebywające w warszawskich placówkach stosunkowo dobrze oceniają funkcjonowanie tego wymiaru wsparcia 14. Najsłabsze ogniwa systemu w Polsce to prewencja i readaptacja, wydaje się, że Warszawa pod tym względem nie odbiega od reszty kraju 15 (o profilaktyce pisano wcześniej, dlatego poniżej nie będzie już ona przedmiotem analiz). Zwraca się uwagę, że osoby bezdomne zbyt długo przebywają w placówkach, tzn. w zbyt małym zakresie podejmuje się realizację skutecznych działań, których celem jest wychodzenie z bezdomności. Według danych zaprezentowanych w tabeli 3, wśród warszawskich bezdomnych 62,2% to osoby przebywające w bezdomności 4 i więcej lat (31,9% powyżej 10 lat). Wśród klientów placówek noclegowych 61,8% to bezdomni od co najmniej 4 lat (31,7% 10 i więcej lat); z kolei wśród osób mieszkających w miejscach czasowego przebywania, częściej niż co drugi klient (51,6%) pozostawał w bezdomności 4 i więcej lat, a co piąty powyżej 10 lat. W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że przebywanie osób bezdomnych w placówkach 12 M. Dębski, Analiza systemu pomocy osobom bezdomnym w Polsce. Próba krytycznej syntezy, w: M. Dębski (red.), wyd. cyt., s W odniesieniu do tego aspektu pomocy sytuacja jest chyba najbardziej zróżnicowana i zależy od specyficznych uwarunkowań, odnoszących się do poszczególnych placówek ochrony zdrowia (a szczególnie postaw kadry). Lokalnie, ważnym uzupełnieniem systemu pomocy osobom bezdomnym jest działalność Stowarzyszenia Lekarze Nadziei, które adresuje usługi z zakresu ochrony zdrowia przede wszystkim do osób nieubezpieczonych bezdomnych i ubogich (w Warszawie taką działalność prowadzi Poradnia Zdrowia dla Bezdomnych i Ubogich przy ul. Wolskiej w 2010 r. przyjęto 9005 pacjentów, por. Sprawozdanie z działalności Stowarzyszenia Lekarze Nadziei z siedzibą w Krakowie w 2010 roku, s. 4, dostępne na: [dostęp: ]). 14 S. Mandes przy udziale członków Zespołu Badawczego w składzie: E. Biskup, M. Zieleńska, K. Lang, Raport końcowy diagnozy lokalnej dla Partnerstwa Lokalnego z terenu warszawskiej dzielnicy Ursus, Warszawa 2012, dostępne na: [dostęp: ]; M. J. Sochocki wraz z zespołem: M. Łukasiuk-Gmurczyk, S. Mandes, M. Jewdokimow, wyd. cyt.; M. J. Sochocki wraz zespołem: A. Kumaniecka-Wiśniewska, I. Oliwińska, M. Łukasiuk-Gmurczyk, M. Sińczuch, Raport końcowy diagnozy lokalnej dla Partnerstwa Lokalnego Praga Północ, Warszawa 2012, dostępne na: [dostęp: ]. 15 Por. np. S. Mandes przy udziale członków Zespołu Badawczego w składzie: E. Biskup, M. Zieleńska, K. Lang, wyd. cyt., s. 111; M. J. Sochocki wraz zespołem: A. Kumaniecka-Wiśniewska, I. Oliwińska, M. Łukasiuk- Gmurczyk, M. Sińczuch, wyd. cyt., s. 99,

20 legitymizuje istnienie tychże i ich rozwój, tzn. w sensie systemowym im więcej osób korzysta ze schronienia, tym lepiej (z perspektywy instytucji świadczących pomoc 16 ). Z przytaczanych badań wynika, iż placówki najczęściej korzystają z pracy osób bezdomnych, co z jednej strony może stanowić/stanowi element resocjalizacji, zaś z drugiej jest to sposób na ograniczenie kosztów pobytu klientów 17, część osób bezdomnych wnosi ponadto pewne opłaty 18. M. Sobocki, w trakcie wystąpienia Pomoc osobom bezdomnym wymagającym specjalistycznego wsparcia w m.st. Warszawa, zaprezentowanego w trakcie Seminarium Regionalnego Doświadczenia partnerstw lokalnych w pracy z osobami bezdomnymi i zagrożonymi bezdomnością (Stowarzyszenie Monar, 11 czerwca 2013 r.), zwrócił uwagę, że dostępne w stolicy mieszkania treningowe nie są wykorzystywane w pełnym zakresie. Można przypuszczać, że wśród powodów tego, oprócz względów formalnych, jest zbyt mała skuteczność działań, podejmowanych przez placówki, mających usamodzielnić klientów. Przyjmując szerszą perspektywę, wykraczającą poza interesy poszczególnych placówek czy organizacji, należałoby tak zmodyfikować system, aby motywować osoby bezdomne i kadrę do skutecznej i efektywnej pracy na rzecz usamodzielniania się. Z ważnym zastrzeżeniem, że zgodnie ze wspomnianymi wyżej regulacjami normatywnymi nadal nikt nie powinien być wykluczany z systemu pomocy (w tym zapewnieniu schronienia), nawet wówczas, gdy nie podejmuje wysiłku readaptacji. Dotyczy to szczególnie osób długotrwale bezdomnych, u których głęboko zakorzenił się syndrom bezdomności, a także grupy ludzi, u których z racji zaawansowanego wieku, chorób i niskiego poziomu kompetencji społecznokulturowych wychodzenie z bezdomności jest szczególnie trudne. Nie oznacza to, że należy w ogóle rezygnować z podejmowania tego rodzaju działań i niejako z góry skazywać pewną kategorię osób na bezdomność, nie można jednak nie dostrzegać tego typu (głębokiej) bezdomności. Biorąc pod uwagę powyższe zastrzeżenia, planując warszawski system należałoby uwzględniać ogólną zależność, że zazwyczaj im krótszy staż w bezdomności, tym łatwiejsze (oraz efektywniejsze) jest usamodzielnianie się. 16 Należy podkreślić, że jest to perspektywa systemowa, która nie musi pokrywać się z intencjami pracowników działających na rzecz osób bezdomnych. 17 We wspomnianym badaniu GfK odnotowano, że liczba osób, wykonujących w trakcie realizacji badań prace na rzecz placówki, to (średnie arytmetyczne): tzw. kompleksy 33,3 (86,2 liczba miejsc), schroniska specjalistyczne 31,4 (89,2), schroniska dla bezdomnych 21,6 (46,7), noclegownie 8,5 (220). Badanie jakości usług, wyd. cyt., slajd Opłaty za pobyt pobierane są od wszystkich w Schronisku im. Brata Alberta, natomiast od osób posiadających dochód we wszystkich schroniskach specjalistycznych oraz trzech kompleksach. Nie pobiera się opłat we wszystkich noclegowniach oraz dwóch kompleksach (na ul. Marywilskiej i Alter-Ego) oraz trzech schroniskach dla bezdomnych (Hospicjum św. Krzyża, Dom Patronatu i Dom Rotacyjny Otwarte Drzwi). Tamże, slajd

21 Tab. 3. Bezdomni według czasu pozostawania w sytuacji bezdomności Osoby bezdomne Osoby bezdomne przebywające Osoby bezdomne przebywające r. w przebywające Okres r. w Ogółem Proc. miejscach r. w bezdomności placówkach czasowego miejscach noclegowych; przebywania; niemieszkalnych; proc. proc. proc. 0 6 miesięcy 153 8,7 8,7 16,1 4, miesięcy 97 5,5 6,5 4,3 1,3 1 3 lat ,5 16,5 12,9 12, lat ,3 30,1 31,2 30,3 Powyżej 10 lat ,9 31,7 20,4 39,8 Brak danych 141 8,1 6,5 15,1 12,1 Razem Oprac. na podst.: Sprawozdanie. Badanie bezdomności , informacje udostępnione przez Urząd m. st. Warszawy. Wydaje sie, że (nie tylko) w Warszawie w wychodzeniu z bezdomności dominującym podejściem jest strategia drabinkowa (staircase of transition), zgodnie z którą głównym zagadnieniem jest stopniowe usamodzielnianie się w procesie nabywania (doskonalenia) kluczowych kompetencji i niwelowania deficytów. Jest to podejście linearne, w którym przechodzi się przez kolejne (coraz wyższe ) etapy: od bezdomności ulicznej (streetworking), poprzez schroniska i mieszkania treningowe do własnego mieszkania. Samodzielne mieszkanie jest zwieńczeniem tej drogi i wymaga spełnienia szeregu warunków potwierdzających gotowość do życia zgodnie z podstawowymi regułami kultury dominującej (np. zakończenie z pozytywnym skutkiem terapii uzależnień). Warto rozważyć, w jakim zakresie można by przemodelować system, aby w większym stopniu uwzględniać programy o charakterze głównie mieszkaniowym, w których (wychodząc z założenia, że prawo do mieszkania jest prawem podstawowym) dba się o zapewnienie klientom (względnie) samodzielnych lokali (housing led). Warto tu także rozważyć możliwość wprowadzenia rozwiązań zgodnych z podejściem najpierw mieszkanie (housing first), które dotychczas były w Polsce stosowane w bardzo ograniczonym zakresie 19. Strategię tę 19 Dotychczas chyba jednym przypadkiem zastosowaniem tej strategii były pilotażowe wdrożenia Modelu GSWB (2012/2013), z housing first skorzystało 17 osób. Por. Ł. Browarczyk, Rezultaty i wskaźniki pilotażowego wdrożenia Modelu GSWB, w: B. Goryńska-Bittner, S. Mandes, Pracownia 3E A. Wiącek, M. Przewoźnik, M. J. Sochocki, współpraca M. Dębski, Ł. Browarczyk, Raport końcowy z Audytu Naukowego, Warszawa Poznań Gdańsk Rzeszów, lipiec/sierpień 2013, s. 43, dostępne na: 21

22 opracowano i po raz pierwszy wdrożono (w 1992 r.) w Nowym Jorku (w Fundacji Pathways to Housing). Zakłada ona udostępnienie mieszkania bez warunków wstępnych (takich jak np. alkoholowa abstynencja, posiadanie odpowiedniej pracy). Rozwiązanie kierowane jest z definicji do najbardziej wykluczonej i zagrożonej grupy osób bezdomnych, generujących najwyższe koszty ekonomiczne dla systemu polityki społecznej 20. Strategia adresowana jest do osób, które z uwagi na specyficzną sytuację życiową nie korzystają z programów resocjalizacyjnych, oferowanych przez placówki dla osób bezdomnych (np. odmawiają leczenia psychiatrycznego). Zakwaterowanie wiąże się z dostępem do specjalistycznego wsparcia dostosowanego do specyficznych potrzeb (zaburzeń) klientów (od pomocy w planowaniu domowego budżetu po terapię uzależnień). Działania pomocowe skoncentrowane są wokół redukcji szkód (harm reduction). Ważnym elementem strategii jest szeroka partycypacja klientów w zakresie i rodzaju świadczonego wsparcia. Zwykle unika się koncentrowania tego typu mieszkań w jednym rejonie (m.in. z uwagi na potencjalnie negatywny odbiór społeczności adaptacja w środowisku lokalnym). W zależności od instytucji lub kraju realizującego tę strategię wdraża się różne jej warianty, jednak nie naruszają one głównej idei tego sposobu pomocy. Długotrwałe przebywanie w placówkach, a także dostępność pomocy doraźnej sprawia, że część osób uzależnia się od wsparcia instytucjonalnego, tracąc motywację do zmiany. Przez co system przyczynia się do utrwalania syndromu bezdomności. Należy podjąć dyskusję nad wzrostem efektywności pomocy, szczególnie poprzez usprawnienie monitoringu świadczonych usług, ewaluację wyników oraz poprawę przepływu informacji między najważniejszymi podmiotami. Jak wynika z niektórych badań w Warszawie odnotowano przypadki, że instytucje działające na rzecz osób bezdomnych niewiele lub zgoła nic nie wiedziały o ofercie pomocy świadczonej przez inne podmioty z terenu tej samej dzielnicy 21. Kolejny ważny element systemu to monitoring zjawiska bezdomności instytucjonalnej i pozainstytucjonalnej (np. na wzór rozwiązań przyjętych w województwie pomorskim) i jak już nadmieniono zagrożenia bezdomnością. Brak takiego kompleksowego systemu utrudnia racjonalne zarządzanie 22. Monitoring pozwalałby nie tylko content/uploads/2013/08/raport-ko%c5%83cowy-z-audytu-naukowego-publikacja.pdf [dostęp: ]. 20 P. Olech, Strategie rozwiązywania problemów bezdomności w Stanach Zjednoczonych Ameryki, Australii i Europie, w: M. Dębski (red.), wyd. cyt M. J. Sochocki wraz z zespołem: M. Łukasiuk-Gmurczyk, S. Mandes, M. Jewdokimow, wyd. cyt., s Warto rozważyć, w jakim stopniu mogą być użyteczne informacje na temat bezdomności gromadzone przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (por. 22

23 na analizę aktualnego stanu bezdomności i (wsteczną) analizę trendów, lecz także miałby wartość prognostyczną, umożliwiając projektowanie działań i wydatków z uwzględnieniem zmieniających się danych socjodemograficznych i potrzeb grup docelowych 23. Innym aspektem systemu pomocy osobom bezdomnym jest doskonalenie kompetencji pracowników instytucji pomocowych, a także dbanie o właściwe warunki pracy. spoleczna/art,6043,ogolnopolskie-badanie-liczby-osob-bezdomnych-7-8-luty-2013-r-.html [dostęp: ]), a także dokonać analizy różnych propozycji standaryzacji danych, np. J. Wygnańska, Standard gromadzenia danych o bezdomności rekomendacje projektu Sposoby gromadzenia informacji o ludziach bezdomnych na Mazowszu 2011, Pracownia Badań i Innowacji Społecznych Stocznia, Warszawa, styczeń 2012, dostępne na: [dostęp: ]. 23 Przykładowo badania realizowane w województwie pomorskim wskazywały na postępujący wzrost średniej wieku osób bezdomnych (M. Dębski, Co nowego w badaniach socjodemograficznych? Wybrane aspekty na podstawie badań z 2009 roku., w: Ł. Browarczyk, M. Dębski (red.). Forum. O bezdomności bez lęku, rok II, 2010, s. 187), co znajduje i znajdować będzie przełożenie na wzrost zapotrzebowania na usługi opiekuńczolecznicze. 23

24 Część II Diagnoza systemu pomocy osobom bezdomnym w m. st. Warszawa 2.1. Charakterystyka społeczno-demograficzna osób bezdomnych przebywających w schroniskach i noclegowniach na podstawie danych gromadzonych przez Urząd m. st. Warszawy Analiza społeczno-demograficzna klientów schronisk i noclegowni (znajdujących się na terenie m. st. Warszawy lub działających na podstawie umów podpisanych z m. st. Warszawa) jest możliwa dzięki danym gromadzonym przez Urząd m. st. Warszawa 24 nieprzerwanie od IV kwartału 2006 r. 25. Najnowsze uwzględnione dane dotyczył I kwartału 2013 r. W opracowaniu uwzględniono informacje na temat: płci, kategorii wiekowych, miejsca ostatniego zameldowania, długości pobytu w placówkach, czasu przebywania w bezdomności, stanu zdrowia, źródeł utrzymania oraz miejsca pobytu po opuszczeniu placówek. 26 Wśród klientów placówek dominowali mężczyźni, którzy od IV kwartału 2006 r. do I kwartału 2013 r. stanowili od 70% do 87% populacji korzystającej z pomocy. Odsetek kobiet utrzymywał się na poziomie od 13% do 25%. Dzieci do 16 r.ż. stanowiły nie więcej niż 6% osób bezdomnych, a od IV kwartału 2009 r. odsetek tej kategorii wiekowej nie przekraczał 1%. W okresie od I kwartału 2010 r. do I kwartału 2013 r. odsetki mężczyzn i kobiet utrzymywały się na względnie stabilnym poziomie: mężczyźni od 83% do 87%; kobiety od 13% do 16%. 24 Prezentowane niżej dane agregowano w sposób przyjęty przez Urząd m.st. Warszawy. Na wykresach podano wartości procentowe, liczby stanowiące podstawę procentowania dodano w aneksie. 25 Dane z okresu od IV kwartału 2006 r. do IV kwartału 2009 r. są mniej wiarygodne z uwagi na to, że zdarzało się, iż niestosowano się do reguły jednokrotnego raportowania danych poszczególnych osób. 26 Ze względu na tzw. błąd zaokrąglania, prezentowane niżej dane mogą nie sumować się do 100% lecz np. do 99,9%. 24

25 Rys. 1. ODSETEK KOBIET, MĘŻCZYZN, DZIECI DO 16 R.Ż. W SCHRONISKACH I NOCLEGOWNIACH OGÓŁEM (DANE KWARTALNE, w %) (znajdujących się na terenie m. st. Warszawy lub działających na podstawie umów podpisanych z m. st. Warszawa) Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy W analizowanym okresie, najliczniejszą grupę stanowiły dwie kategorie wiekowe od 19 do 45 lat oraz od 46 do 65 lat, z tym że pierwsza z wymienionych kategorii dominowała do IV kwartału 2009 r. (od 45% do 60%), a druga od I kwartału 2010 r. (od 51% do 60%). Osoby w wieku 66 i więcej lat stanowiły od 6% do 13% populacji korzystającej z usług. Począwszy od IV kwartału 2009 r. ponad połowę klientów stanowiły osoby w wieku 46 i więcej lat od 52% do 70%. Rys. 2. PODZIAŁ NA KATEGORIE WIEKOWE OGÓŁEM (DANE KWARTALNE, w %) (w schroniskach i noclegowniach znajdujących się na terenie m. st. Warszawy lub działających na podstawie umów podpisanych z m. st. Warszawa) Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy 25

26 Od IV kwartału 2006 r. do I kwartału 2013 r., w schroniskach najliczniej reprezentowanymi grupami były osoby w wieku od 46 do 65 lat (od 39% do 63%) oraz od 19 do 45 lat (od 27% do 45%). Począwszy od II kwartału 2009 r. do końca analizowanego okresu, wśród klientów stale dominowały osoby w wieku od 46 lat do 65 lat, stanowiąc ponad połowę populacji od 56% do 63%. Od I kwartału 2010 r. do I kwartału 2013 r. więcej niż 2/3 klientów to osoby w wieku 46 i więcej lat (od 68% do 73%). Udział młodszych kategorii wiekowych, począwszy od I kwartału 2010 r., utrzymywał się na względnie stabilnym poziomie: odsetek dzieci do 16 r.ż. nie przekraczał 1%, osoby od 19 do 45 lat od 27% do 31%. Rys. 3. PODZIAŁ NA KATEGORIE WIEKOWE: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w %) (w schroniskach znajdujących się na terenie m. st. Warszawy lub działających na podstawie umów podpisanych z m. st. Warszawa) Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy W całym uwzględnionym okresie, osoby bezdomne niezameldowane w Warszawie stanowiły nie mniej niż połowę klientów placówek od 50% do 78%. Począwszy od II kwartału 2010 r. widoczny jest trend wzrostowy udziału osób ze stołecznym meldunkiem od 34% do 49% w ostatnim analizowanym okresie. Także w II kwartale 2010 r. zarysowuje się trend zmniejszania się różnic pomiędzy liczbą klientów zameldowanych w województwie mazowieckiem (ale poza stolicą) i w pozostałych województwach, by w I kwartale 2013 r. osiągnąć ten sam poziom. 26

27 Rys. 4. MIEJSCE OSTATNIEGO ZAMELDOWANIA OGÓŁEM (DANE KWARTALNE, w %) (w schroniskach i noclegowniach znajdujących się na terenie m. st. Warszawy lub działających na podstawie umów podpisanych z m. st. Warszawa) Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy Wśród osób korzystających z usług noclegowni obserwujemy stosunkowo znaczną fluktuację trendów. Jednak w III kwartale 2012 r. odnotowano wyraźne rozwarstwienie pomiędzy osobami zameldowanymi w Warszawie i poza stolicą, na korzyść tych pierwszych. W tym kwartale zarejestrowano największą liczbę klientów z warszawskim meldunkiem w całym analizowanym okresie 56% (35% w poprzednim kwartale), wzrost ten nie utrzymywał się w kolejnych okresach sprawozdawczych, jednak w I kwartale 2013 r. udział warszawskich bezdomnych w odniesieniu do pozostałych grup, osiągną poziom 51% i jest drugim co do wielkości odsetkiem, jaki odnotowano dla tej kategorii. W I kwartale 2013 r. odsetki osób zameldowanych w województwie mazowieckim (ale poza stolicą) i w innych województwach osiągają zbliżony poziom, odpowiednio 25% i 24%. 27

28 Rys. 5. MIEJSCE OSTATNIEGO ZAMELDOWANIA: NOCLEGOWNIE (DANE KWARTALNE, w %) Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy Wśród mieszkańców schronisk, począwszy od IV kwartału 2011 r. odnotowywany jest trend wzrostowy odsetka osób zameldowanych w stolicy, w ostatnim analizowanym okresie osiąga on poziom 49% (w dłuższej perspektywie, trend taki rejestrowano od II kwartału 2010 r.). Z kolei od II kwartału 2012 r. zmniejszają się różnice pomiędzy klientami zameldowanymi w województwie mazowieckim (bez Warszawy) i w pozostałych województwach, by w I kwartale 2013 r. osiągnąć ten sam poziom 25%. Rys. 6. MIEJSCE OSTATNIEGO ZAMELDOWANIA: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w %) Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy 28

29 W ostatnim okresie, począwszy od III kwartału 2012 r. obserwowany jest spadek odsetka osób przebywających w schroniskach powyżej 6 i 12 miesięcy. W I kwartale 2013 r. osiągnęły one poziomy, odpowiednio 11% i 17%, dając łącznie 28% mieszkańców. Poziom ten jest wyższy od zarejestrowanego w IV kwartale 2006 r., gdy odsetek obu kategorii wynosił 15%. Rys. 7. DŁUGOŚĆ POBYTU DŁUGOTERMINOWEGO W SCHRONISKACH (DANE KWARTALNE, w %) Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy W całym analizowanym okresie, najmniejszym zmianom ulegał udział wśród mieszkańców schronisk osób przebywających w bezdomności poniżej pół roku i od 6 do 12 miesięcy. W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kategorii odsetki przyjmowały wartości od 7% do 20%, w przypadku drugiej grupy od 6% do 16%. W I kwartale 2013 r. odsetki dla tych kategorii osiągnęły poziom 8% i 9% i były niższe niż rejestrowane w IV kwartale 2006 r. (17% i 15%). Z kolei w odniesieniu do pozostałych grup, do I kwartału 2012 r. mamy do czynienia z sytuacją, w której dominującą kategorię stanowią osoby bezdomne powyżej roku. W II kwartale 2012 r. następuje wyrównanie tych udziałów, a następnie odwrócenie różnic od III kwartału 2012 r. większy jest udział mieszkańców określonych jako bezdomni od zawsze. W I kwartale 2013 r. osiąga on poziom 47%, w stosunku do 35% bezdomnych powyżej roku. 29

30 Rys. 8. CZAS TRWANIA BEZDOMNOŚCI: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w %) Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy Pomiędzy IV kwartałem 2006 r. a I kwartałem 2009 r. odsetek osób niepełnosprawnych utrzymują się na poziomie od 20% do 27%, następnie odnotowano wzrost i odsetki osiągały poziom od 32% do 42%. W I kwartale 2013 r. wśród mieszkańców było 36% niepełnosprawnych klientów. Od początku analizowanego okresu do III kwartału 2009 r. odsetki osób uzależnionych osiągają poziom od 27% do 34%. W IV kwartale 2009 r. zarejestrowano wzrost i udział uzależnionych klientów utrzymuje się w granicach od 43% do 54%. W I kwartale 2013 r. 51% mieszkańców to osoby uzależnione. Większą zmienność odnotowano w przypadku udziału osób korzystających z pomocy instytucji zdrowia psychicznego. Najwyższych odsetek zarejestrowano w IV kwartale 2011 r. (24%), najniższy w pierwszych analizowanych okresach sprawozdawczych (8%). Ostatnie dane wskazują, że z pomocy instytucji zdrowia psychicznego korzysta 12% klientów. Rys. 9. STAN ZDROWIA: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w %) 30

31 Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy Począwszy od IV kwartału 2006 r. dwie najliczniej reprezentowane grupy mieszkańców schronisk to osoby bez źródła utrzymania (43% w I kwartale 2013 r.) i klienci otrzymujący zasiłki z pomocy społecznej (31% w I kwartale 2013 r.). Od I kwartału 2010 r. kolejne trzy najczęściej raportowane główne źródła dochodów to praca z płaconą składką ZUS (10% w I kwartale 2013 r.), świadczenia ZUS (10% w I kwartale 2013 r.) oraz nielegalne zatrudnienie (4% w I kwartale 2013 r.), z tym że w przypadku tej ostatniej kategorii, od IV kwartału 2011 r. widoczny jest trend spadkowy (z poziomu 12% w III kwartale 2011 r.). Pozostałe główne źródła utrzymania raportowane od I kwartału 2010 r. nie przekroczyły poziomu 4%. 31

32 Rys. 10. GŁÓWNE ŹRÓDŁA UTRZYMANIA: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w %) Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy Od IV kwartału 2006 r. do I kwartału 2013 r. najliczniejszą kategorią dotyczącą danych o miejscu pobytu klientów po opuszczeniu schronisk był brak informacji od 33% do 76%. Począwszy od III kwartału 2011 r. braki danych utrzymywały się na poziomie od 50% do 58% (w I kwartale 2013 r.). Od IV kwartału 2009 r. najczęściej raportowanym miejscem pobytu była inna placówka dla osób bezdomnych (10% 22%). 32

33 Rys. 11. MIEJSCE POBYTU PO OPUSZCZENIU PLACÓWKI: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w %) Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy Od początku raportowanego okresu do I kwartału 2010 r. widoczne są naprzemienne skokowe wzrosty (II i III kwartał 2007 r., 2008 r., 2009 r.) i spadki (I i IV kwartał 2007 r., I kwartał 2008 r., IV kwartał 2008 r., I kwartał 2009 r., IV kwartał 2009 r., I kwartał 2010 r.) odsetka osób, w przypadku których możemy mówić o usamodzielnieniu się. Fluktuacje te oddają sezonowość zjawiska w ciągu roku, w rytmie kwartały ciepłe i zimne. W późniejszych okresach sprawozdawczych cykliczność tych zmian nieco zaciera się, chociaż każdorazowo odnotowywany jest spadek w I kwartale roku. W 2012 r. odsetki osób, które po opuszczeniu schronisk trafiły do pożądanych kategorii sprawozdawczych utrzymywały się na poziomie od 7% do 32%. 33

34 Rys. 12. MIEJSCE POBYTU PO OPUSZCZENIU SCHRONISKA DO CZTERECH POŻĄDANYCH KATEGORII (DANE KWARTALNE, w %) Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy Typowym klientem schronisk i noclegowani byli mężczyźni (od 83% do 87%) i osoby w wieku od 46 do 65 lat (od 51% do 60%), a agregując zbliżone kategorie wiekowe, najliczniejszą grupą były osoby mające 46 i więcej lat (od 62% do 70%). Kobiety stanowiły od 13% do 15% klientów, a odsetek dzieci do 16 r.ż. nie przekraczał 1%. 27 Schroniska zasiedlały głównie osoby w wieku od 46 lat do 65 lat (od 56% do 63%), a ponad 2/3 to klienci mający 46 lub więcej lat od 68% do 73%. Wśród mieszkańców schronisk osoby w wieku od 19 do 45 lat stanowiły od 27% do 31%. 28 W 2010 r. wśród osób korzystających z usług placówek zarysowuje się trend wzrostowy udziału osób zameldowanych w Warszawie, w I kwartale 2013 r. osiąga poziom 49%. W ostatnim analizowanym okresie udział warszawskich klientów noclegowni w stosunku do grup bez stołecznego meldunku osiągnął poziom 51%, w schroniskach 49%. Począwszy od III kwartału 2012 r. rejestrowany jest spadek odsetka osób przebywających w schroniskach powyżej 6 i 12 miesięcy; dane z I kwartału 2013 r. 11% i 17% (łącznie 28%). Także od tego kwartału wśród mieszkańców dominującą grupą stają się osoby określane jako bezdomni od zawsze, stanowiąc w I kwartale 2013 r. 47% populacji. 27 Dotyczy danych z okresu od I kwartału 2010 r. do I kwartału 2013 r. 28 Uwaga j.w. 34

35 Drugą najliczniej reprezentowaną kategorią są osoby przebywające w bezdomności powyżej roku 35%; pozostałe wyróżnione grupy to osoby bezdomne poniżej pół roku 8% i od 6 do 12 miesięcy 9%. Począwszy od II kwartału 2009 r. (gdy odnotowano wyraźny wzrost) odsetki niepełnosprawnych mieszkańców schronisk przyjmował wartości od 32% do 42%, w I kwartale 2013 r. udział tej grupy klientów osiągnął poziom 36%. Od IV kwartału 2009 r., po wyraźnym wzroście, odsetki osób uzależnionych w schroniskach wahały się od 43% do 54%. W ostatnim raportowanym okresie, 51% klientów to osoby uzależnione. W IV kwartale 2011 r. zarejestrowano najwyższy udział wśród klientów schronisk osób korzystających z instytucji zdrowia psychicznego (24%), po tym wzroście nastąpiła stabilizacja trendu na poziomie od 18% do 12% (w I kwartale 2013 r.). Wśród mieszkańców schronisk, począwszy od IV kwartału 2006 r., dwie najliczniej reprezentowane grupy to osoby bez źródła utrzymania (43% w I kwartale 2013 r.) i klienci otrzymujący zasiłki z pomocy społecznej jako główne źródło dochodów (31% w I kwartale 2013 r.). W ostatnim raportowanym okresie co dziesiąty mieszkaniec wykonywał pracę z opłacaną składką ZUS, także co dziesiąty pobierał świadczenia ZUS, 4% było zatrudnionych nielegalnie, a po 1% otrzymywało pomoc od rodziny lub posiadało inne źródła dochodu (raportowane jako główne). Schroniska najczęściej raportowały brak informacji na temat miejsca pobytu klientów po opuszczeniu placówki, w całym analizowanym okresie było to od 33% do 76%. Począwszy od III kwartału 2011 r. braki danych utrzymywały się na poziomie nie mniejszym niż ½ populacji do 58% (w I kwartale 2013 r.). Gdy znane było miejsce pobytu, to od IV kwartału 2009 r. najczęściej była to inna placówka dla osób bezdomnych (od 10% do 22%). Analiza odpowiedzi świadczących, że mieszkańcy (względnie) usamodzielnili się wskazuje na sezonowe wahania tego zjawiska, które szczególnie wyraźnie widoczne były do I kwartału 2010 r.: w kwartałach ciepłych odnotowywano wzrosty odsetka osób, które po opuszczeniu schronisk trafiły do pożądanych kategorii sprawozdawczych, zaś spadki w kwartałach zimnych. Udział usamodzielnień w 2012 r. wahał się od 7% do 32%. 35

36 2.2. Diagnoza systemu pomocy osobom bezdomnym W ramach wykonywania zadań z zakresu pomocy osobom bezdomnym m. st. Warszawa wyłania organizacje pozarządowe typu non-profit w otwartych konkursach ofert. Biuro Pomocy i Projektów Społecznych opracowuje minimalne wymogi, które są stosowane w konkursach. Umowy te zawierane są na okres trzech lat (obecnie obowiązują umowy w przeważającej mierze zawarte na okres 1 grudnia 2012 r. 30 listopada 2015 r.). Podpisując umowy z m. st. Warszawa organizacje pozarządowe zobowiązują się do terminowego dostarczania sprawozdań dotyczących wydatkowania oraz świadczonych przez nich usług na rzecz osób bezdomnych 29. Rys. 13. Schemat systemu pomocy osobom bezdomnym w Warszawie Źródło: opracowanie własne Należy pamiętać iż m. st. Warszawa nie w pełni pokrywa koszty związane z prowadzeniem placówek objętych umową, a zatem organizacje pozarządowe motywowane są do pozyskiwania własnych źródeł finansowania. Na koniec 2012 roku dofinansowaniem ze strony m. st. Warszawy objęte były następujące placówki prowadzone przez organizacje pozarządowe (w nawiasach zostały nazwy skrócone, stosowane w sprawozdaniach kwartalnych): 29 Patrz: Przykładowa Umowa nr PS/B/VI/10/308/ zawarta dnia 3 grudnia 2012 roku pomiędzy m. st. Warszawa, a Caritas Archidiecezji Warszawskiej. 36

37 1. Schronisko dla osób bezdomnych, program mieszkań treningowych, łaźnia oraz jadłodajnia przy ul. Żytniej 1a, prowadzone przez Caritas Archidiecezji Warszawskiej (w skrócie: Schronisko dla osób bezdomnych Caritas Archidiecezji Warszawskiej, ul. Żytnia 1A); 2. Schronisko dla osób bezdomnych oraz schronisko specjalistyczne dla osób bezdomnych przy ul. Wolskiej 172, prowadzone przez Caritas Archidiecezji Warszawskiej (w skrócie: Schronisko dla osób bezdomnych Caritas Archidiecezji Warszawskiej, ul. Wolska 172); 3. Schronisko dla osób bezdomnych, programu mieszkań treningowych oraz poradnictwa dla osób bezdomnych przy ul. Traktorzystów 26, prowadzone przez Kamiliańską Misję Pomocy Społecznej (w skrócie: Kamiliańska Misja Pomocy Społecznej Pensjonat Socjalny Św. Łazarz", ul. Traktorzystów 26); 4. Schronisko dla osób bezdomnych oraz schronisko specjalistyczne dla osób bezdomnych przy ul. Marywilskiej 44, prowadzone przez Stowarzyszenie Monar (w skrócie: Schronisko dla osób bezdomnych Stowarzyszenia Monar, ul. Marywilska 44a); 5. Schronisko, schronisko specjalistyczne oraz ogrzewalnia dla osób bezdomnych przy ul. Kijowskiej, prowadzone przez Stowarzyszenie Monar (w skrócie: Praskie Centrum Pomocy Bliźniemu Stowarzyszenia Monar, ul. Kijowska 22); 6. Noclegownia dla Osób Bezdomnych Stowarzyszenia Monar, ul. Skaryszewska 19; 7. Schronisko specjalistyczne dla osób bezdomnych w Grzędach, prowadzone przez Stowarzyszenie Monar (w skrócie: Schronisko dla osób bezdomnych Stowarzyszenia Monar w Grzędach Grzędy k. Tarczyna, al. Krakowska 29); 8. Noclegownia dla osób bezdomnych przy ul. Rudnickiego 1A, prowadzona przez Stowarzyszenie Monar (w skrócie: Noclegownia dla osób bezdomnych Stowarzyszenia Monar, ul. Rudnickiego 1a) (od II kwartału 2013 r. podmiot ten już nie funkcjonuje); 9. Schronisko specjalistyczne dla osób bezdomnych w Bobrowcu, prowadzone przez Stworzyszenie Monar (w skrócie: Schronisko dla osób bezdomnych Stowarzyszenia Monar Bobrowiec, ul. Mazowiecka 76); 10. Schronisko oraz punkt poradnictwa dla osób bezdomnych przy ul. Targowej 82, prowadzone przez Stowarzyszenie Otwarte Drzwi (w skrócie: Stowarzyszenie Otwarte Drzwi, ul. Targowa 82 lok. 5); 37

38 11. Schronisko dla osób bezdomnych przy ul. Siennickiej 48, prowadzone przez Stowarzyszenie Penitencjarne Patronat (w skrócie: Stowarzyszenie Penitencjarne PATRONAT, ul. Siennicka 48); 12. Schronisko dla osób bezdomnych przy ul. Lnianej 1, prowadzone przez Stowarzyszenie Samopomocy Bursa im. Hansa Christiana Kofoeda (w skrócie: Stowarzyszenie Samopomocy Bursa im. H. CH. Kofoeda, ul. Lniana 1); 13. Schronisko specjalistyczne dla osób bezdomnych przy ulicy Potrzebnej 55, prowadzone przez Wspólnotę Chleb Życia (w skrócie: Wspólnota Chleb Życia Betlejem, ul. Potrzebna 55); 14. Schronisko dla osób bezdomnych przy ulicy Stawki 27, prowadzone przez Wspólnotę Chleb Życia (w skrócie: Wspólnota Chleb Życia Noclegownia EMAUS, ul. Stawki 27); 15. Schronisko dla osób bezdomnych przy ulicy Łopuszańskiej 17, prowadzone przez Wspólnotę Chleb Życia (w skrócie: Wspólnota Chleb Życia Dom Betania, ul. Łopuszańska 17); 16. Schronisko specjalistyczne dla osób bezdomnych w Łaźniewie, prowadzone przez Zgromadzenie Zakonne Małe Dziecko Boskiej Opatrzności Orioniści Prowincja Polska (w skrócie: Zgromadzenie Małe Dzieło Boskiej Opatrzności - Orioniści Łaźniew, al. Ks. Orionistów 1); 17. Schronisko dla osób bezdomnych w Czarnej, prowadzone przez Zgromadzenie Zakonne Małe Dziecko Boskiej Opatrzności Orioniści Prowincja Polska (w skrócie: Zgromadzenie Małe Dzieło Boskiej Opatrzności - Orioniści Schronisko Don-Orione Czarna k. Wołomina, ul. Witosa 46); 18. Jadłodajnia, schronisko oraz ogrzewalnia dla osób bezdomnych przy ulicy Wiślanej 7 (w skrócie: Schronisko dla osób bezdomnych Stowarzyszenia Alter Ego); 19. Schronisko specjalistyczne dla osób bezdomnych w Oryszewie prowadzone przez Stowarzyszenie Monar (w skrócie: Schronisko dla osób bezdomnych Stowarzyszenia Monar - Oryszew-Osada 10); 20. Schronisko dla osób bezdomnych przy ul. Knyszyńskiej 1, prowadzone przez Towarzystwo Pomocy im. Św. Brata Alberta (w skrócie: Schronisko dla osób bezdomnych Towarzystwa im. Brata Alberta, ul. Knyszyńska 1); 38

39 21. Schronisko dla osób bezdomnych przy ul. Magazynowej 14, prowadzone przez Mokotowskie Hospicjum Świętego Krzyża (w skrócie: Schronisko dla osób bezdomnych Mokotowskiego Hospicjum Świętego Krzyża, ul. Magazynowa 14). Organizacje pozarządowe prowadzą różne typy placówek świadczących pomocy osobom bezdomnym: Ogrzewalnie: placówki funkcjonujące w okresie od 1 listopada do 31 marca; prowadzona wyłącznie przy schronisku, noclegowni lub jadłodajni dla osób bezdomnych; działająca w godzinach 8-19 przez 7 dni w tygodniu; zapewniające pobyt w temperaturze minimum 16 C; wyposażona w miejsce do siedzenia i oświetlona; zapewniające ciepłe napoje; zapewniająca możliwość korzystania z toalety i umywalki; Noclegownie: placówka funkcjonująca 7 dni w tygodniu, od godz. 19 do 8 zapewniająca nocleg osobom bezdomnym, ciepłą kolację i śniadanie następnego dnia, a w niezbędnych przypadkach - możliwość kąpieli i odwszawienia; posiadająca minimum 1 prysznic i toaletę na 30 miejsc; umożliwiająca wymianę odzieży na czystą; przyjmująca również osoby nie posiadające dokumentów tożsamości; przyjmująca osoby również w stanie po spożyciu alkoholu z zwartością alkoholu we krwi do poziomu 0,5%; zapewniająca możliwość noclegu danej osoby przez 7 kolejnych nocy z następującą po tym czasie 7-dniową karencją (w okresie silnych mrozów odpowiednio 14 noclegów i 14 dni karencji); zapewniająca świeżą pościel każdemu nowoprzyjętemu; przyjmująca w godzinach nocnych interwencyjnie również osoby kwalifikujące się do schronisk specjalistycznych zapewniając im w godzinach porannych kontakt z odpowiednią placówką docelową; odnotowująca codziennie liczbę osób korzystających z jej usług; Jadłodajnie: placówka czynna, co najmniej 5 dni w tygodniu (od poniedziałku do piątku) minimum 2 godziny dziennie między 11 a 17; wydająca jeden ciepły posiłek w ciągu dobry; w okresie zimowym zapewniające ciepłe posiłki rozwożoną następnie przez Straż Miejską do miejsc przebywania osób bezdomnych; zapewniająca możliwość skorzystania z toalety i umywalki; odnotowująca codziennie liczbę osób korzystających z jej usług; Schroniska (w tym schroniska pozawarszawskie): zapewniająca mieszkańcom całodobowy pobyt 7 dni w tygodniu, 3 posiłki dziennie (w tym 1 ciepły), dostępność do sanitariatów co najmniej 1 na 20 miejsc, miejsce do spania z pościelą 39

40 (wymienianą 1 raz na 21 dni), szafkę na rzeczy osobiste, opiekę pracownika socjalnego; placówka przyjmuje od poniedziałku do piątku w godzinach od 8 do 18; Schroniska specjalistyczne (w tym schroniska pozawarszawskie): oprócz usług zapewnianych przez schronisko dodatkowo świadczy usługi pielęgnacyjne; placówka przyjmuje 7 dni w tygodniu w godzinach od 8 do 18; posiada maksimum 20% miejsc na łóżkach górnych. Podsumowując opis podmiotów świadczonych usługi na rzecz osób bezdomnych należy podkreślić, że system ten jest silnie zdecentralizowany, a kontakty pomiędzy poszczególnymi jednostkami są zróżnicowane i trudne do kwantyfikacji. W zakresie wykonywania poszczególnych zadań organizacje mogą starać się o dodatkowe finansowanie lub wsparcie rzeczowe, na przykład w celu zapewnienia żywności bezdomnym podmioty są wspomagane przez Bank Żywności. Obecnie pomoc bezdomnym jest dostarczana według schematu na rys. 14. Rys. 14. Schemat pomocy osobom bezdomnym Źródło: Deskrypcja schematu sporządzonego przez Biuro Pomocy i Projektów Społecznych, Piotr Modzelewski 40

41 2.3. Diagnoza funkcjonowania ośrodków pomocy społecznej Analiza danych zebranych w 18 Ośrodkach m. st. Warszawy wskazuje, iż występują nierówności pomiędzy poszczególnymi dzielnicami w zakresie występowania zagadnień bezdomności i ilością pracy z tym związanej. Największa liczba miejsc w zakontraktowanych schroniskach na terenie dzielnic znajduje się na terenie dzielnicy Wola. Powoduje to znaczące obciążenie pracą pracowników OPS Wola. Rys. 15. Liczba miejsc w zakontraktowanych schroniskach na terenie dzielnic Źródło: dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej Wg odpowiedzi udzielanych przez OPS-y (na zapotrzebowanie na dane zgłaszane przez zespół badawczy) w czterech OPS-ach zostały wydzielone zespoły ds. bezdomności. Jednym z zagadnień było pytanie o to, jaki odsetek czasu pracy osób wchodzących w skład tego zespołu poświęcany na sprawy związane z osobami bezdomnymi w 2012 r. Na podstawie tego została wyznaczona liczba etatów przeliczeniowych poświęconych na sprawy związane z osobami bezdomnymi w 2012 r. 41

42 Rys. 16. Szacunkowa liczba etatów poświęconych na sprawy związane z os. bezdomnymi w 2012 r. OPS posiadające wydzielone zespoły ds. bezdomności (po uwzględnieniu odsetka czasu pracy osób wchodzących w skład tego zespołu poświęcany na sprawy związane z osobami bezdomnymi w 2012 r). Źródło: dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej Ustalono, iż największa liczba etatów poświęconych na sprawy związane z osobami bezdomnymi w 2012 r. jest w Ośrodku Pomocy Społecznej na Woli. Liczba osób, którymi zajmują się poszczególne OPS-y waha się w zależności od pory roku. 42

43 Rys. 17. Liczba osób bezdomnych, którymi zajmował się OPS w okresie letnim 2012 dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej Źródło: W okresie letnim największą liczbę osób, którymi zajmował się OPS odnotowano w OPS Wola. Dużą liczę klientów posiadają też inne dzielnice, na terenie których znajduje się znaczna liczba miejsc w schroniskach dla osób bezdomnych. W wielu dzielnicach liczba osób, którymi się zajmował OPS jest dość niewielka, jak chociażby na Wilanowie, w Rembertowie, na Żoliborzu oraz w Wawrze i Wesołej. Należy zauważyć, iż liczby osób bezdomnych w okresie letnim i zimowym nie sumują się, ale zawierają zbiór wspólny osób bezdomnych. 43

44 Rys. 18. Liczba osób bezdomnych, którymi zajmował się OPS w okresie zimowym ( ) Źródło: dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej W okresie zimowym proporcje ulegają zmianie i większego znaczenia nabiera wsparcie dla osób bezdomnym w ramach tzw. pomocy niskoprogowej. Stąd wysunięcie się na pierwszą lokatę OPS Praga Południe. W dzielnicach znajdujących się w dużej odległości od centrum miasta liczba osób, którymi zajmowały się OPS-y nadal jest niewielka (Rembertów, Wawer, Wesoła). Zestawienie danych nt. liczby osób, którymi opiekowały się OPS-y oraz czasu poświęcanego na pomoc osobom bezdomnym pokazuje pewnego rodzaju dysproporcje. Wpływ na ten stan rzeczy może mieć wielkość dzielnic, jak również duże zróżnicowanie zapotrzebowania na pomoc osobom bezdomnym w obrębie pojedynczych dzielnic (jak można zaobserwować np. w przypadku OPS Mokotów i jego drugiej filii). Potwierdzeniem nierównomierności ilości nakładów czasu pracy na pomoc osobom bezdomnym w poszczególnych dzielnicach jest liczba wizyt pracowników socjalnych OPSów w szpitalach w 2012 r. w sprawie osób bezdomnych (np. nieubezpieczonych). Największa ilość takich wizyt została odnotowana w 2012 r. w dzielnicy Wola, a następnie w dzielnicach Ochota, Praga Południe i Śródmieście. 44

45 Rys. 19. Liczba wizyt pracowników socjalnych w szpitalach w 2012 r. w sprawie osób bezdomnych (np. nieubezpieczonych) dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej Źródło: Interesujące jest zestawienie liczby osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem poza m. st. Warszawa, którymi OPS-y zajmowały się w 2012 r.. Wynika z niego, iż dzielnicą, w której opiekowano się w największym stopniu osobami z ostatnim meldunkiem poza m. st. Warszawa był Ursus. Odpowiada to w dużej mierze strukturze pensjonariuszy przebywających w schronisku Kamiliańskiej Misji Pomocy Społecznej. Równocześnie wcześniejsza analiza zasobów ludzkich skierowanych na prace związane z osobami bezdomnymi w OPS Ursus wskazują, iż są one niewystarczające w stosunku do potrzeb wynikających z liczby osób z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim przebywających w schroniskach. 45

46 Rys. 20. Liczba osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem poza m. st. Warszawa, którymi OPS zajmowały się w 2012 r. Źródło: dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej Pewną miarą dotychczasowej skuteczności OPS-ów jest liczba przypadków, w których udało się uzyskać finansowanie od gminy ostatniego zameldowania (w 2012 r.). Przodują tu OPS Wola oraz OPS Mokotów. 46

47 Rys. 21. Liczba przypadków, w których udało się uzyskać finansowanie (zasiłek lub zwrot kosztów pobytu innych niż zasiłek) od gminy ostatniego zameldowania (w 2012 r.) Źródło: badania własne w Ośrodkach Pomocy Społecznej Zestawienie danych dla poszczególnych OPS-ów pozwala wyciągnąć szereg wniosków. Przede wszystkim występuje nierównomierne obciążenie pracą poszczególnych OPS-ów. Liczba etatów przeliczeniowych w poszczególnych dzielnicach w stosunku do ilości pracy związanej z osobami bezdomnymi wskazuje na znaczne dysproporcje w tym zakresie. OPS Wola dysponuje największym zespołem pracowników, których głównym zajęciem jest pomoc osobom bezdomnym i obsługa administracyjna tej pomocy. Zespół ten równocześnie osiąga wysoką wydajność pracy, jak również wysoką skuteczność (zob. rys. 21) w radzeniu sobie z wyzwaniami administracyjnymi Diagnoza sposobu finansowania placówek i ich skuteczności Porównanie miesięcznego dofinansowania m. st. Warszawy na jedno miejsce w schroniskach zwykłych (w tym w schroniskach zwykłych z mieszkaniami treningowymi) pokazuje, iż 47

48 minimalny poziom dofinansowania na jedno miejsce wynosi 315,85 zł, zaś maksymalny to 692,99 zł. Na uwagę zasługuje fakt, iż schroniska pozawarszawskie posiadają zróżnicowane poziomy dofinansowań, niekiedy niższe, jak i wyższe od schronisk znajdujących się na terenie m. st. Warszawy. Rys. 22. DOFINANSOWANIE MIASTA OGÓŁEM (MIESIĘCZNIE NA MIEJSCE) SCHRONISKA ZWYKŁE I SCHRONISKA Z MIESZKANIAMI TRENINGOWYMI Źródło: umowy z placówkami udostępnione przez Biuro Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy (według danych za 2013 rok) Analiza wartości dofinansowania miasta miesięcznie na jedno miejsce w schroniskach pozwala wysnuć wniosek, iż nie są zbyt precyzyjnie wyceniane poszczególne działania placówek i brak jest jednolitego standardu przyznawania dofinansowań. 48

49 Rys. 23. DOFINANSOWANIE MIASTA OGÓŁEM (MIESIĘCZNIE NA MIEJSCE) SCHRONISKA SPECJALISTYCZNE Źródło: umowy z organizacjami pozarządowymi udostępnione przez Biuro Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy (według danych za 2013 rok) Oprócz danych finansowych pochodzących z umów pomiędzy Urzędem m. st. Warszawy a placówkami, zebrano również informacje bezpośrednio od placówek. W badaniu wzięło udział 10 podmiotów, które w anonimowej ankiecie odpowiedziały na szereg pytań dotyczących ich sytuacji finansowej. Oprócz dofinansowania ze strony Urzędu m. st. Warszawy placówki mogą pobierać opłaty od pensjonariuszy, jak również uzyskują dofinansowanie, czy inną pomoc ze strony sponsorów i darczyńców. Ustalenie faktycznego jednostkowego kosztu na osobę bezdomną jest przez to utrudnione. Należy też zauważyć, iż część placówek, które zgodziły się na wypełnienie ankiet, nie udzieliły odpowiedzi w zakresie niektórych danych finansowych. Odsetek osób bezdomnych wnoszących opłatę na rzecz placówki w I kwartale 2013 r. (spośród osób z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim) w dwóch spośród badanych placówek wyniósł 0% (w jednym schronisku zwykłym i w jednym specjalistycznych), w czterech podmiotach oscylował wokół wartości 100%, zaś w pozostałych podmiotach wahał się w przedziale 33 57%. Równocześnie w tych placówkach, które pobierały opłaty od osób z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim, średnia wysokość opłaty (w obrębie placówki) 49

50 wnoszonej przez osoby bezdomne wynosiła od 150 zł do 350 zł. Średnia ważona (liczbą osób) opłata w badanej próbie wyniosła 280,17 zł. Tym samym w zależności od udziału osób wnoszących opłatę odpowiednio może zmieniać się próg rentowności podmiotów prowadzących placówki. Zdaniem badanych podmiotów, przybliżone dofinansowanie/ pomoc ze strony sponsorów i darczyńców dla placówki w stosunku do dofinansowania z budżetu m. st. Warszawy (poza wsparciem ze strony Banku Żywności, banków odzieży i innych sformalizowanych instytucji pomocy osobom bezdomnym w Warszawie) najczęściej nie przekracza 20% wartości dofinansowania z budżetu m. st. Warszawy (odpowiedziały tak 4 placówki na 10 badanych), wartość w przedziale od 20% a poniżej 50% wartości dofinansowania z budżetu miasta st. Warszawy występuje w 2 placówkach, wartość w przedziale od 50% a poniżej 100% wartości dofinansowania z budżetu miasta st. Warszawy występuje w 3 placówkach, zaś w jednej placówce wartość ta była w przedziale od 100% a poniżej 200% wartości dofinansowania z budżetu miasta st. Warszawy Rys. 24. Odsetek podmiotów uzyskujących przybliżone dofinansowanie/ pomoc ze strony sponsorów i darczyńców dla placówki w stosunku do dofinansowania z Budżetu m. st. Warszawy (poza wsparciem ze strony Banku Żywności, banków odzieży i innych sformalizowanych instytucji pomocy osobom bezdomnym w Warszawie) w zadanych przedziałach Źródło: badania własne Interesujące wyniki zostały uzyskane przy zestawieniu dofinansowania miasta na jedno miejsce miesięcznie i wyników uzyskiwanych przez poszczególne placówki (za miarę wyniku przyjęto liczba osób przebywających po opuszczeniu placówki w domu rodzinnym, lokalu socjalnym, wynajętym mieszkaniu lub dysponujących pracą z kwaterą w I kwartale 2013). Okazało się, iż występują tu znaczne rozbieżności i niektóre spośród placówek posiadają dość 50

51 mało korzystną relację nakładów do rezultatów (rezultatów rozumianych jako bezpośrednich efektów dostarczenia pomocy). Spośród schronisk jedne z najlepszych rezultatów osiągnęły takie placówki jak Wspólnota Chleb Życia EMAUS, Centrum Pomocy Bliźniemu Monar na ul. Marywilskiej, Wspólnota Chleb Życia Dom Betania, Stowarzyszenie Otwarte Drzwi, czy Schronisko dla osób bezdomnych Towarzystwa im. Brata Alberta. Oznacza to, że najlepsze rezultaty osiągnęły placówki, które niekoniecznie są najtańsze z punktu widzenia dofinansowania ze strony Urzędu m. st. Warszawy. Oczywiście nie może dziwić znacznie słabsza relacja nakładów do rezultatów w schroniskach specjalistycznych, gdyż można założyć, iż wychodzenie z bezdomności nie jest podstawowym celem działalności tych podmiotów. Źródło: opracowanie własne na podstawie umów m. st. Warszawy z organizacjami pozarządowymi 51

52 udostępnionych przez Biuro Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy (według danych za 2013 rok) * Placówki, dla których liczba osób przebywających po opuszczeniu placówki w domu rodzinnym, lokalu socjalnym, wynajętym mieszkaniu lub dysponujących pracą z kwaterą w I kwartale 2013 wyniosła 0. Uzasadnienie rezultatów widać wyraźnie przy zastosowaniu jedynie miary skuteczności zdefiniowanej jako stosunek liczby osób przebywających po opuszczeniu placówki w domu rodzinnym, lokalu socjalnym, wynajętym mieszkaniu lub dysponujących pracą z kwaterą w I kwartale 2013 w stosunku do liczby miejsc w danej placówce (nie odniesiono się tu tylko do liczby opuszczających placówkę, aby ukazać dążenie placówek do większej rotacji i usamodzielniania się podopiecznych). Źródło: opracowanie własne na podstawie umów m. st. Warszawy z organizacjami pozarządowymi Uzyskane wyniki wskazują, iż nie są stosowane metody pomiaru skuteczności i efektywności funkcjonowania placówek, co wynika m.in. z braku wydzielenia zadań i podzielenia ich na: koszty zarządzania (ew. rozliczane ryczałtem jako koszty pośrednie), koszty miejsc zwykłych, specjalistycznych, koszty miejsc w mieszkaniu treningowym, streetworking, jadalnia, ogrzewalnia, poradnictwo. Powoduje to chaos kosztowy i brak możliwości określenia 52

53 kosztów jednostkowych na jedno miejsce w placówkach wieloprofilowych (np. połączenie w jednym budżecie niezadaniowym kosztów miejsc zwykłych i mieszkań treningowych; miejsc zwykłych i miejsc specjalistycznych; miejsc zwykłych, mieszkań treningowych i poradnictwa/streetworkingu, itd.). Porównanie niektórych parametrów pomiędzy placówkami pozwala na wyciągnięcie następujących wniosków (zob. aneks 3). W systemie znajdują się placówki niebędące specjalistycznymi, w których odsetek osób przebywających w placówce powyżej 12 miesięcy jest dość wysoki (Wspólnota Chleb Życia Dom Betania, Caritas na ul. Żytniej 1A, Wspólnota Chleb Życia Betlejem, Stowarzyszenie Penitencjarne PATRONAT). W schroniskach specjalistycznych odsetek osób niepełnosprawnych jest zwykle wysoki, ale zdarza się to również w przypadku mieszkań treningowych. Niekiedy niski poziom odsetka osób niepełnosprawnych wynika ze specyfiki placówki (Monar na Marywilskiej, Stowarzyszenie Penitencjarne PATRONAT), ale może też wynikać z dostępności odpowiedniej liczby miejsc na tzw. dolnych łóżkach. Na skuteczność placówek w zakresie wychodzenia z bezdomności może mieć wpływ również odsetek osób uzależnionych. Analiza wyników w tym zakresie może pomóc w interpretacji wyników dotyczących skuteczności. Tworzenie jednak twardej miary w oparciu o ten parametr może być mylące, gdyż nie wszystkie osoby objęte wsparciem przyznają się do nałogów. Podobnie może być tez problem z uzyskaniem miarodajnej informacji na temat odsetka w poszczególnych placówkach osób korzystających z pomocy instytucji zdrowia psychicznego. Dodatkowym czynnikiem, który może być brany pod uwagę jeśli chodzi o interpretację wyników dotyczących skuteczności poszczególnych placówek jest odsetek osób powyżej 45 roku życia przebywających w placówce. W większości podmiotów odsetek ten przekracza 50% i dochodzi w wielu przypadkach do 100% lub przekracza 90%. Wyjątkiem są takie placówki jak Stowarzyszenie Otwarte Drzwi (brak osób pow. 45 roku życia), Stowarzyszenie Penitencjarne PATRONAT (40%) oraz Monar na Marywilskiej 44a (45,8% osób powyżej 45 roku życia). Ważne dla całości niniejszego opracowania jest zwrócenie uwagi na odsetek osób z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim. Przodują tu takie podmioty jak: Mieszkania treningowe Caritas (85,0%), Schronisko dla osób bezdomnych Mokotowskiego Hospicjum Świętego Krzyża (82,9% osób), Centrum Pomocy Bliźniemu Monar na Marywilskiej 44a (70,6%), 53

54 Schronisko dla osób bezdomnych Towarzystwa im. Brata Alberta (69,0%), czy też Kamiliańska Misja Pomocy Społecznej Pensjonat Socjalny Święty Łazarz (66,1%). Przy równocześnie wysokim odsetku osób bez źródła utrzymania (jak np. w Kamiliańskiej Misji Pomocy Społecznej, czy też w Centrum Pomocy Bliźniemu Monar na ul. Marywilskiej 44a) może to rodzić problemy z uzyskiwaniem finansowania od osób z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim. Z kolei dane nt. odsetka osób otrzymujących zasiłki z pomocy społecznej, w zestawieniu z danymi nt. osób z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim mogą przynieść interesujące wnioski w odniesieniu do schronisk specjalistycznych. W tej grupie podmiotów pojawia się problem ze wspieraniem pensjonariuszy w uzyskiwaniu zasiłków od gminy ostatniego zameldowania (zwłaszcza w zakresie uzyskiwania zasiłków stałych). Pewnego rodzaju wskaźnikiem skuteczności może być również odsetek osób pracujących i opłacających składkę ZUS. Na tle pozostałych podmiotów wyróżniają się tu: Mieszkania treningowe Caritas (35,0% osób pracujących i opłacających składkę ZUS), PATRONAT (30,0%), Kamiliańska Misja Pomocy (28,1%) oraz Schronisko dla osób bezdomnych Towarzystwa im. Brata Alberta (27,6%) Analiza kosztów pobytu byłych osób bezdomnych w Domach Pomocy Społecznej Wg danych uzyskanych w Warszawskim Centrum Pomocy Rodzinie, w 19 domach pomocy społecznej na terenie m. st. Warszawy, na dzień , znajdowało się 140 osób bezdomnych. Oznacza to, że zajmowali w tych placówkach 7,7% dostępnych miejsc. W przeciętnym warszawskim domu pomocy społecznej znajdowało się ponad 7 osób, które były wcześniej osobami bezdomnymi. W pięciu placówkach nie znajdowała się jednak ani jedna osoba bezdomna, a w jednej z nich znajdowało się aż 30 byłych osób bezdomnych. Na podstawie danych dotyczących średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w poszczególnych Domach Pomocy Społecznej w 2013 roku można oszacować łączny koszt związany z utrzymaniem osób bezdomnych w tym okresie. Wynosi on ,26 zł miesięcznie, co w skali roku oznacza koszt w kwocie ,12 zł. Dane pozwalają także stwierdzić, że koszt utrzymania byłej osoby bezdomnej jest zwykle wyższy dla m. st. Warszawy w Domach Pomocy Społecznej, niż koszt utrzymania osób, które nie były 54

55 wcześniej osobami bezdomnymi. Średnie dofinansowanie m. st. Warszawy utrzymania byłej osoby bezdomnej wynosi 4101,27 zł, przy 3913,28 zł dla ogółu mieszkańców stołecznych domów pomocy społecznej (ta druga wartość obejmuje jednak średnią zawierającą również byłe osoby bezdomne, a więc jest zawyżona, co częściowo niweluje różnicę w kosztach 30 ). Badanie przeprowadzone w Domu Pomocy Społecznej SYRENA umożliwiło określenie liczby osób bezdomnych pobierających zasiłek stały, emeryturę lub rentę. Łączna liczba osób bezdomnych w tym ośrodku wynosi 30, z czego 63% osób pobiera zasiłek stały, 23% pobiera emeryturę, a 13% rentę. Zasiłek stały każdego z bezdomnych mieszkańców jednostki wynosi 529 zł. Według informacji uzyskanych w ośrodku renta każdego z mieszkańców wynosi 950 zł. Średnia emerytura osoby bezdomnej w tej placówce wynosi natomiast 996,27 zł. Dane o udziale osób bezdomnych zamieszkujących ośrodek i udziale budżetu miasta w całkowitym koszcie utrzymania osoby bezdomnej w zależności od pobieranego świadczenia zawiera poniższa tabela. Wyniki bazują na średnim miesięcznym koszcie utrzymanie mieszkańca DPS SYRENA w 2013 roku. Tabela 1. Struktura finansowania pobytu osoby bezdomnej w DPS SYRENA w zależności od typu otrzymywanego świadczenia socjalnego. Typ świadczenia Emerytura Zasiłek stały Renta Udział mieszkańca 697,39 zł 370,30 zł 665,00 zł Udział miasta 3257,37 zł 3584,46 zł 3289,76 zł Udział proc. miasta 82,37% 90,64% 83,18% Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Domu Pomocy Społecznej SYRENA w 2013 r. Oznacza to, że w ujęciu miesięcznym miasto łącznie przeznacza ,37 zł na dofinansowanie pobytu osób bezdomnych w DPS SYRENA. Udział bezdomnych w finansowaniu pobytu wynosi tymczasem ,43 zł, co oznacza, że ich ogólny udział w finansowaniu wynosi 12,3%. Dokładne dane oraz sumy wydatków w rozbiciu na poszczególne typy świadczeń przedstawia poniższa tabela. Tabela 2. Struktura finansowania pobytu osób bezdomnych w DPS SYRENA. Typ świadczenia Emerytura Zasiłek stały Renta Suma 30 Na podstawie dostępnych danych nie było możliwe ustalenie średniego kosztu pobytu osoby, z wyłączeniem byłych osób bezdomnych 55

56 Udział miasta ,59 zł ,74 zł ,04 zł ,37 zł Udział mieszkańców 4 881,72 zł 7 035,70 zł 2660,00 zł ,43 zł Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Domu Pomocy Społecznej SYRENA w 2013 r. Koszty utrzymania systemu Przy założeniu, że w pozostałych Domach Pomocy Społecznej na terenie m. st. Warszawy struktura otrzymywanych świadczeń i średni poziom świadczenia emerytalnego byłyby podobne, możemy oszacować łączny koszt utrzymania bezdomnych ponoszony bezpośrednio przez miasto. Wyliczenia na podstawie tych założeń przedstawia poniższa tabela. Na podstawie wyliczeń dotyczących DPS SYRENA przyjęto także, że ogólny udział w finansowaniu ze strony miasta wynosi 87,71%. Tabela 3. Szacunkowe udziały w miesięcznym koszcie utrzymania były osób bezdomnych w domach pomocy społecznej na terenie m. st. Warszawy. Płatnik Kwota Miasto ,75 zł Mieszkańcy ,51 zł Łączny koszt utrzymania ,26 zł Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzninie oraz z Domu Pomocy Społecznej SYRENA Szacunkowy roczny koszt dla m. st. Warszawa to około zł na dofinansowanie pobytu byłych osób bezdomnych w domach pomocy społecznej znajdujących się na terenie m. st. Warszawy. Na podstawie otrzymanych danych na temat średnich miesięcznych kosztów utrzymania osoby w domu pomocy społecznej kierowanej z m. st. Warszawy do DPS-ów na terenie innych gmin obliczono średnią, która wynosi 2 978,93 zł. Oznacza to, że przy założeniu tego samego udziału w kosztach mieszkańców i miasta, średnia kwota dopłaty m. st. Warszawy wynosiłaby 2 612,82 zł na jedną osobę wcześniej bezdomną miesięcznie. Należy zauważyć, iż w opinii niektórych osób bezdomnych, pobyt w DPS jest dla nich ostatecznością i nie zawsze preferują tego typu miejsca. Z punktu widzenia kadry kierowniczej DPS-ów byłe osoby bezdomne nie zawsze należą do najłatwiejszej grupy pensjonariuszy. 56

57 2.6. Diagnoza przyczyn niskiej efektywności systemu pomocy osobom bezdomnym w m. st. Warszawa Na etapie wywiadów w dzielnicowych ośrodkach pomocy społecznej oraz w organizacjach społecznych, nadto w rozmowach z Biurem Pomocy i Projektów Społecznych i Zarządem Gospodarowania Nieruchomościami powtarzały się pewne bariery w pracy na rzecz osób bezdomnych, które stały się podstawą do przyjęcia określonych założeń i rekomendacji w niniejszym opracowaniu. Wśród wskazywanych problemów najczęściej powtarzały się takie jak: 1. powielanie pracy OPS-ów z powodu konieczności prowadzenia każdorazowo postępowania wobec osoby bezdomnej przemieszczającej się w ramach m.st. Warszawy między dzielnicami i braku kompleksowego centrum obsługi osób bezdomnych, 2. trudności w odzyskiwaniu wydatków ponoszonych z tytułu pomocy udzielonej osobom bezdomnym od gminy właściwej ze względu na ostatnie miejsce zameldowania, 3. brak kompleksowych rozwiązań przeciwdziałających utracie miejsca zamieszkania, współpraca między jednostkami, w tym współpraca OPS-ów z ZGN-ami w zakresie ochrony przed bezdomnością osób zadłużonych z tytułu opłat za mieszkanie, 4. przetwarzanie danych osobowych osób bezdomnych. Już na etapie badań pilotażowych zauważono, iż Miasto ma nie w pełni satysfakcjonującego systemu monitorowania bezdomności i spójnego systemu wsparcia osób bezdomnych. Dodatkowo w Społecznej Strategii Warszawy: Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych na lata wskazane jest, iż nie dostrzega się np., że wchodzenie w bezdomność może być procesem rozłożonym w czasie, cyklicznym ( ). Nie zauważa się związku między cyklem koniunkturalnym a bezrobociem czy zatrudnianiem poniżej kwalifikacji. Nie widzi się wpływu polityki mieszkaniowej na kumulacje problemów społecznych. Zjawisko reaktywności przejawia się również w sposobie, w jaki problemy się ujawniają. Najczęściej to obywatel musi zwrócić się o pomoc. Instytucje nie uważają identyfikacji osób z problemami za ważne zadanie. Krytycznie oceniono resortowy podział odpowiedzialności, który skutkuje interwencyjnym i niekompleksowym podejściem do problemu. Dodatkowo zwraca się uwagę, że bezdomność ma specyficzny charakter w Warszawie. Warszawa będąc miastem stołecznym, ma nie tylko własnych bezdomnych, 57

58 lecz przyciąga grupy osób bezradnych, wykluczonych, wykorzenionych z innych miejsc Polski. W ramach badań ankietowych 31 towarzyszących badaniom dedykowanym na potrzeby niniejszego opracowania, zbadano opinie pracowników OPS-ów (ankiety od 44 osób z 18 OPS-ów) oraz placówek (ankiety wypełniło 21 osób z 17 placówek) m.in. nt. skuteczności funkcjonowania systemu pomocy osobom bezdomnym w Warszawie, oceny efektów systemu pomocy osobom bezdomnym w Warszawie w zakresie wychodzenia z bezdomności, jak również zapytano o opinie nt. ewentualnych działań zaradczych. W zakresie oceny funkcjonowania systemu pomocy osobom bezdomnym w Warszawie pracownicy OPS-ów dokonali następujących ocen 32 : zdecydowanie źle, źle i raczej źle: 31,7%. Nikt nie ocenił systemu zdecydowanie dobrze, zaś dobrze ocenia system 14,6% badanych. Odpowiedzi raczej dobrze udzieliło 22% osób, zaś trudno powiedzieć 31,7% osób, spośród tych, którzy odpowiedzieli na to pytanie. W zakresie oceny funkcjonowania systemu pomocy osobom bezdomnym w Warszawie pracownicy placówek dokonali następującej oceny 33 : zdecydowanie źle i raczej źle: 35,7%. Nikt nie ocenił systemu zdecydowanie dobrze, zaś dobrze ocenia system 14,3% osób, a raczej dobrze 21,4% osób. Odpowiedzi trudno powiedzieć udzieliło 28,6% osób. W pytaniu dotyczącym oceny efektów systemu pomocy osobom bezdomnym w Warszawie w zakresie wychodzenia z bezdomności pracownicy OPS-ów odpowiedzieli 34 : zdecydowanie źle, źle i raczej źle: 45,9%. Zdecydowanie dobrze ocenia system 2,7% badanych, zaś dobrze 5,4% osób. Raczej dobrze odpowiedziało 13,5% osób, zaś aż 32,4% osób udzieliło odpowiedzi trudno powiedzieć. Na to samo pytanie pracownicy placówek odpowiedzieli 35 : zdecydowanie źle i źle: 23,5%. Nikt nie ocenił efektów zdecydowanie dobrze, zaś dobrze ocenia 5,9% osób. Raczej dobrze odpowiedziało 35,3% osób. Trudno powiedzieć odpowiedziało 35,3% osób. W związku z tym konieczne stało się ustalenie, jakie zmiany pracownicy OPS-ów i placówek uznają za potrzebne. W tab. 1 przedstawiono porównanie odpowiedzi pracowników OPS-ów i placówek w zakresie preferowanych zmian w systemie pomocy osobom bezdomnych w m. st. Warszawa. 31 W ramach projektu badawczego pt.: Metodologia pomiaru sieci administracji publicznej finansowanego przez Narodowe Centrum Nauki na podstawie Umowy nr 3777/B/H03/2011/40. Badanie było przeprowadzone w okresie sierpień wrzesień 2013 r. 32 Spośród osób, które odpowiedziały na to pytanie (czyli 93,2% próby badawczej) 33 Spośród osób, które odpowiedziały na to pytanie (czyli 66,7% próby badawczej) 34 Spośród osób, które odpowiedziały na to pytanie (czyli 84,1% próby badawczej) 35 Spośród osób, które odpowiedziały na to pytanie (czyli 81% próby badawczej) 58

59 Tab. 4. Porównanie odpowiedzi pracowników OPS-ów i placówek w zakresie preferowanych zmian w systemie pomocy osobom bezdomnych w m. st. Warszawa l.p. Zmienna Odsetek odpowiedzi zdecydowanie potrzebne, potrzebne i raczej potrzebne wśród pracowników OPS-ów Odsetek odpowiedzi zdecydowanie potrzebne, potrzebne i raczej potrzebne wśród pracowników placówek 1. Wdrożenie jednolitego standardu pomocy osobom 86,4% 81,3% bezdomnym w m. st. Warszawa 2. Dokonywanie pełnego wywiadu z osobą bezdomną przez 50,0% 40,0% pracowników OPS-ów 3. Wprowadzenie możliwości zatrudniania osób 86,4% 93,8% bezdomnych w wyspecjalizowanych podmiotach poza placówką (na kształt spółdzielni socjalnej, ale dla osób bezdomnych) 4. Stworzenie Rady złożonej z pracowników socjalnych 61,3% 88,2% placówek i OPS-ów, która mogłaby posłużyć jako miejsce wymiany opinii nt. pomocy osobom bezdomnym 5. Położenie większego nacisku na indywidualne programy 75,0% 70,6% wychodzenia z bezdomności 6. Bardziej scentralizowany sposób egzekucji należności od 79,6% 68,8% gmin ostatniego zameldowania osób bezdomnych (w obrębie m. st. Warszawa) 7. Zwiększenie wsparcia merytorycznego i edukacyjnego 75,0% 85,7% dla pracowników socjalnych 8. Udoskonalenie systemu diagnozy psychiatrycznej 70,4% 93,3% 9. Usprawnienie systemu udostępniania nieruchomości 75,0% 92,9% przez m. st. Warszawa organizacjom pozarządowym działającym na rzecz osób bezdomnych 10. Zwiększenie wsparcia informatycznego zapewniającego 84,1% 81,3% wymianę informacji pomiędzy instytucjami działającymi na rzecz osób bezdomnych 11. Usprawnienie systemu koordynacji pomiędzy 70,5% 68,8% jednostkami działającymi na rzecz wychodzenia z bezdomności w Warszawie Źródło: opracowanie własne 59

60 Wyniki pokazują iż panuje zgoda wśród pracowników OPS-ów i placówek, iż konieczne są następujące zmiany: wdrożenie jednolitego standardu pomocy osobom bezdomnym w m. st. Warszawa, położenie większego nacisku na indywidualne programy wychodzenia z bezdomności, zwiększenie wsparcia informatycznego zapewniającego wymianę informacji pomiędzy instytucjami działającymi na rzecz osób bezdomnych, usprawnienie systemu koordynacji pomiędzy jednostkami działającymi na rzecz wychodzenia z bezdomności w Warszawie. Pracownicy OPS-ów położyliby większy nacisk niż pracownicy placówek na bardziej scentralizowany sposób egzekucji należności od gmin ostatniego zameldowania osób bezdomnych (w obrębie m. st. Warszawa). Z kolei pracownicy placówek położyliby większy nacisk niż pracownicy OPS-ów na zwiększenie wsparcia merytorycznego i edukacyjnego dla pracowników socjalnych, czy też na udoskonalenie systemu diagnozy psychiatrycznej Podstawy prawne funkcjonowania systemu pomocy osobom bezdomnym w Warszawie Część prawna opracowania stanowi tło do wniosków organizacyjnych i ekonomicznych, w tym sensie, iż wnioski te muszą być zgodne z obowiązującym prawem, ewentualnie możliwe do przeprowadzenia po zmianach, które mogłyby być podjęte w sferze prawnej przez m.st. Warszawa. Bezdomność w ujęciu prawnym ma charakter interdyscyplinarny. Dotyka przede wszystkim takich obszarów prawa jak prawo pomocy społecznej, prawo lokalowe, prawo cywilne i prawo administracyjne. W przypadku Warszawy na regulacje z zakresu polityki społecznej nakładają się szczególne przepisy ustrojowe miasta stołecznego. Najdonioślejszym aktem prawnym regulującym pomoc osobom bezdomnym jest ustawa o pomocy społecznej 36. Reguluje ona zadania i organizację w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń oraz zasady i tryb ich udzielania, zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej. Obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą. I tak, gmina i powiat, nie mogą odmówić 36 Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. W MPiPS przygotowano założenia do zmiany ustawy o pomocy społecznej przewidujące m.in. wzmocnienie działań aktywizujących i profilaktycznych, modyfikację katalogu świadczeń, zmiany w organizacji systemu pomocy społecznej, wprowadzenie standardów usług socjalnych, usług elektronicznych, zmiany w funkcjonowaniu domów pomocy społecznej, 60

61 pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych. Pomocy tej nie mogą również odmówić podmioty, którym jednostki samorządu terytorialnego zleciły realizację zadań, na zasadach określonych w ustawie. Do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy w zakresie pomocy udzielanej osobom bezdomnym: udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym, przyznawanie i wypłacanie zasiłków, praca socjalna, prowadzenie i zapewnienie miejsc w mieszkaniach chronionych, sprawienie pogrzebu, kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu, pomoc osobom mającym trudności w przystosowaniu się do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Do zadań własnych gminy nieobowiązkowych należy: przyznawanie i wypłacanie zasiłków specjalnych celowych, przyznawanie i wypłacanie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze, prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki, podejmowanie innych zadań wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych, współpraca z powiatowym urzędem pracy w zakresie upowszechniania ofert pracy oraz informacji o wolnych miejscach pracy, upowszechniania informacji o usługach poradnictwa zawodowego i o szkoleniach. Do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy m.in.: organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi, przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, a także udzielanie schronienia, posiłku oraz niezbędnego ubrania cudzoziemcom. Na użytek opracowania warto wskazać na wynikającą z ustawy o pomocy społecznej definicję osoby bezdomnej. W art. 6 pkt. 8 ustawodawca wskazał, że osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W piśmiennictwie wskazuje się, że definicja osoby bezdomnej w ustawie ma 61

62 charakter sztuczny, definiuje bezdomność na użytek ustawy, lecz nie odzwierciedla dokładnie wszystkich możliwych sytuacji pozostawania faktycznie osobą bezdomną 37. Przepis powyższy przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Bogatej interpretacji w zakresie pojęcia osoby bezdomnej dostarcza orzecznictwo NSA. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie 38. Nie wystarczy dla przyjęcia miejsca zamieszkania np. fakt wskazania organowi rentowemu jako miejsca zamieszkania określonego adresu, jeśli nie jest on faktycznym miejscem zamieszkania 39.Przy czym nie można utożsamiać braku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz braku zameldowania z bezdomnością w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej 40. Nie pozwala też na uznanie osoby ubiegającej się o świadczenie jako bezdomnej zły stan lokalu (brak ciepłej wody, energii i ogrzewania), w którym może potencjalnie zamieszkać, stwarza to bowiem trudności w codziennej egzystencji, lecz nie wyklucza zamieszkiwania 41. Miejscem zamieszkania nie jest jednak przebywanie w schronisku, ośrodku readaptacyjnym 42, czy w hotelu robotniczym 43, przebywanie w szpitalu 44, w placówce o charakterze tymczasowym wspierająca rodziny w usamodzielnieniu się 45. Zgodnie bowiem z regulacją art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego 46 (zwanej dalej ustawą lokalową)., do której odsyła art. 6 pkt. 8 ustawy o pomocy 37 S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008 r., s Postanowienie NSA z 22 lutego 2012 r., I OW 194/ Postanowienie NSA z 7 października 2008 r., I OW 76/ Postanowienie NSA z 15 czerwca 2011 r., I OW 38/2011, postanowienie NSA z 22 grudnia 2008 r., I OW 96/2008, postanowienie NSA z 20 sierpnia 2008 r., I OW 47/ Postanowienie NSA z 15 grudnia 2008 r., I OW 149/ Postanowienie NSA z 22 października 2010 r., I OW 117/2010, postanowienie NSA z 7 października 2008 r., I OW 76/ Postanowienie NSA z 29 czerwca 2010 r., I OW 48/2010, postanowienie NSA z 20 sierpnia 2008 r., I OW 51/ Postanowienie NSA 2 września 2009 r., I OW 79/ Postanowienie NSA z 9 kwietnia 2010 r., I OW 5/2010, postanowienie NSA z 8 kwietnia 2010 r., I OW 3/ Ustawa z dn. 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, tj. z 2005 r., Dz.U. Nr 31, poz. 266 ze zm. W MTBiGM przygotowano projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, którym m.in. proponuje się rezygnację z najmów dożywotnich lokali w zasobie mieszkaniowym gminy, wprowadzenie pojęcia miejscowości pobliskiej, możliwość wypowiedzenia umowy najmu z tytułu innych zaległości, niż za lokal, zmiany w ustawie o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, 62

63 społecznej, pod pojęciem lokal mieszkalny należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. A użycie w powołanym przepisie zwrotu w szczególności wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy nie stanowią. Miejsce w schronisku, czy noclegowni z założenia ma umożliwić tylko przeczekanie do momentu poprawy sytuacji życiowej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet więc, gdy z różnych przyczyn pobyt w takiej placówce przedłuża się, nie traci charakteru czasowego. Pozbawiony cechy trwałości pobyt w schronisku dla osób bezdomnych lub noclegowni, nie może prowadzić do przekonania o koncentracji działalności życiowej i celów przebywających tam osób (o zamieszkaniu w rozumieniu art. 25 k.c.). Dopiero dom pomocy społecznej, (art. 36 pkt. 2o) stanowi osobną od schronienia formę świadczenia pomocowego niepieniężnego. Zgodnie z 5 ust. 1 pkt. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie domów pomocy społecznej 47, zapewnia swoim podopiecznym miejsce zamieszkania 48. Choć w innym z orzeczeń NSA przyjął za miejsce zamieszkania hotel pomocy społecznej 49, czy schronisko, wskazując, że służy ono między innymi do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nie może być traktowane jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów, gdyż spełnia społecznie inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym. Dlatego też wobec osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej posiadającej czasowy pobyt na terenie schroniska nie zachodzą podstawy do uznania za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt. 8 ustawy o pomocy społecznej 50. Podobnie w postanowieniu NSA z 10 lipca 2009 r. przyjęto wobec osoby, której ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały był dom pomocy społecznej, iż po opuszczeniu DPS-u z uwagi na uchylenie decyzji o skierowaniu do niego i powrocie do 47 Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej a dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej Dz. U r.,poz Postanowienie NSA z 13 sierpnia 2008 r., I OW 42/ Postanowienie NSA z 1 grudnia 2009 r., I OW 112/ Postanowienie NSA 6 sierpnia 2009 r., I OW 46/

64 gminy przedostatniego miejsca pobytu oraz przebywanie na jej terenie w schronisku dla chorych czyni z tej gminy miejsce zamieszkania w sprawie o skierowanie do ośrodka pomocy społecznej 51. Okoliczność bezdomności w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej wymaga każdorazowo ustalenia z uwagi na rodzaj świadczeń przyznawanych osobom bezdomnym i odmienną właściwość miejscową gminy w porównaniu z osobami mającymi miejsce zamieszkania. Na zakończenie podkreślić należy, że definicja osoby bezdomnej w ustawie o pomocy społecznej jest definicją szczególną na użytek tejże ustawy i nie znajduje zastosowania w przypadku innych ofert kierowanych do osób bezdomnych przebywających na terenie Warszawy (szkoła, mieszkanie). Brak spójności definicyjnej szczególnie wyraźnie jawi się w kwalifikowaniu osób bezdomnych do mieszkania komunalnego lub socjalnego na podstawie ustawy lokalowej i uchwały Rady Miasta 52. Ustrój miasta Warszawy i organizacja pomocy społecznej Przy analizie aspektów prawnych pomocy osobom bezdomnym w mieście Warszawa nie można pominąć szczególnego ustroju administracyjnego Warszawy, mającego wpływ między innymi na realizację zadań z zakresu polityki społecznej. Zgodnie z ustawą o ustroju miasta stołecznego Warszawy 53 (zwaną dalej ustawą warszawską ) Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Wykonuje zadania przewidziane przepisami dotyczącymi zarówno samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego oraz zadania wynikające ze stołecznego charakteru miasta. Z kolei dzielnice działają na podstawie statutów dzielnic nadanych przez Radę m.st. Warszawy i innych uchwał Rady m.st. Warszawy przekazujących dzielnicom zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Do zakresu działania dzielnicy należą sprawy lokalne, w szczególności te wskazane w ustawie. Są to m.in. utrzymywanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, utrzymywanie placówek pomocy społecznej, w zakresie określonym przez statut miasta i inne uchwały Rady m.st. Warszawy, zadania związane z ochroną zdrowia, w zakresie określonym przez statut miasta i inne uchwały Rady m.st. Warszawy, podejmowanie we własnym zakresie działań na rzecz zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców 51 I OW 52/ Pod znakiem zapytania kilkukrotnie w orzecznictwie sądowym stanęła np. możliwość różnicowania prawa do mieszkania osób bezdomnych z uwagi na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały, o czym poniżej. 53 Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm. 64

65 dzielnicy (art. 11 ustawy warszawskiej). Dzielnice nie mają samodzielnego charakteru w tym sensie, że nie stanowią jednostek samorządu terytorialnego czy organów władzy publicznej. Zadania i kompetencje gminy dzielnice wykonują w ramach udzielonych upoważnień 54. Statut Warszawy 55 powtarza za ustawą warszawską, że do zakresu działania Miasta należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Miasto wykonuje zadania przewidziane przepisami dotyczącymi zarazem samorządu gminnego i powiatowego, a także zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, w tym wynikające ze stołecznego charakteru Miasta, określone w szczególności w ustawie warszawskiej. Dzielnice wykonują zadania publiczne na podstawie ustaw, Statutu, statutów dzielnic i innych uchwał Rady Miasta. Statut miasta stołecznego Warszawy przewiduje, że do zakresu działania dzielnic należą, niezastrzeżone dla organów Miasta, sprawy lokalne o zasięgu dzielnicowym. Za takie sprawy traktuje m. in.: sprawy gminnych zasobów lokalowych, położonych na obszarze właściwej dzielnicy; sprawy dotyczące nieruchomości Miasta położonych na obszarze właściwej dzielnicy, w tym nabywania i zbywania nieruchomości Miasta położonych na obszarze właściwej dzielnicy, w zakresie i trybie określonym zarządzeniem Prezydenta; sprawy w zakresie ochrony praw lokatorów i dodatków mieszkaniowych; sprawy ewidencji ludności i dowodów osobistych; sprawy lezące w zakresie jednostek organizacyjnych Miasta położonych na terenie właściwej dzielnicy i nie zaliczonych do placówek o znaczeniu ponaddzielnicowym uchwałą Rady Miasta (m.in. jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, jednostek organizacyjnych Miasta, których działalność statutowa dotyczy zarządu zasobem mieszkaniowym) oraz inne sprawy wskazane statutem bądź przekazane dzielnicom uchwałą Rady Miasta. Ustawa warszawska (art. 11 ust. 1) oraz ustawa o samorządzie gminnym 56 (art. 39 ust.4) w związku z 44 ust. 3 Statutu m.st. Warszawy upoważniają Radę m.st. Warszawy do wskazania kompetencji dzielnic w trybie uchwały. W zakresie pomocy społecznej na podstawie uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy 57 (zwanej dalej uchwałą kompetencyjną ) przekazano dzielnicom do wykonywania prowadzenie jednostek organizacyjnych pomocy 54 Wyrok TK z dnia 7 grudnia 2005 r., Kp 3/2005, OTK ZU 2005/11A poz Uchwała nr XXII/743/2008 Rady m.st. Warszawy z 10 stycznia 2008 r., w sprawie uchwalenia statutu miasta stołecznego Warszawy, Dz. Urz. Woj. Maz. nr 23, poz. 875 ze zm. 56 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. Dz.U. z 2013 r., poz Uchwała nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy, Dz. Urz. Woj. Maz. nr 220, poz ze zm. 65

66 społecznej, zadania i kompetencje wynikające z ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie 58 oraz ustawy o pomocy społecznej dotyczące współpracy z organizacjami pozarządowymi, podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a także z podmiotami wymienionymi w art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, działającymi na obszarze dzielnicy, oraz wspierania i powierzania tym organizacjom oraz podmiotom realizacji zadań publicznych o charakterze dzielnicowym, dotyczących zadań i kompetencji wykonywanych przez dzielnicę, w tym zlecania zadań z zakresu pomocy społecznej. Z kolei w strukturze organizacyjnej urzędu m. st. Warszawy jednostką właściwą do realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej jest Biuro Pomocy i Projektów Społecznych. W ramach Biura funkcjonuje m.in. Wydział Pomocy Społecznej, do którego zadań należą w szczególności: opracowywanie, wdrażanie i monitorowanie projektów i programów z zakresu działań Wydziału, wynikających ze Społecznej Strategii Warszawy Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych na lata z uwzględnieniem pozyskiwania dofinansowania ze środków unijnych; przygotowywanie projektów uchwał Rady m.st. Warszawy i zarządzeń Prezydenta m.st. Warszawy z zakresu działań Wydziału; ocena stanu i efektywności pomocy społecznej na terenie m.st. Warszawy; diagnozowanie potrzeb w zakresie pomocy i profilaktyki społecznej m.st. Warszawy, opracowywanie analiz i sprawozdań; wypracowanie standardów usług z zakresu pomocy i profilaktyki społecznej; współpraca z organami administracji publicznej oraz jednostkami organizacyjnymi m.st. Warszawy w zakresie działań Wydziału; koordynacja spraw związanych z wykonywaniem przez dzielnice m.st. Warszawy zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych; współpraca z organizacjami pozarządowymi w realizacji zadań publicznych, w tym uczestnictwo w Komisjach Dialogu Społecznego; przygotowywanie procedur związanych ze zlecaniem realizacji zadań publicznych z zakresu działań Wydziału; nadzorowanie i kontrolowanie wykonania zleconych zadań, przygotowywanie i rozliczanie umów zawieranych z organizacjami pozarządowymi; prowadzenie, w porozumieniu z Gabinetem Prezydenta Urzędu, spraw związanych ze współpracą międzynarodową w zakresie polityki społecznej; przygotowywanie sprawozdań z zakresu działania Wydziału; diagnozowanie potrzeb w zakresie bezdomności, opracowywanie analiz i sprawozdań, inicjowanie realizacji programów wychodzenia z bezdomności; wypracowywanie standardów 58 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm. 66

67 usług świadczonych na rzecz osób bezdomnych; współpraca z organizacjami pozarządowymi i innymi instytucjami realizującymi zadania publiczne w zakresie pomocy osobom bezdomnym; pomoc osobom bezdomnym w dostępie do schronienia i posiłku; współpraca z ośrodkami pomocy społecznej m. st. Warszawy, w tym także w zakresie organizacji i funkcjonowania asysty rodzinnej; prowadzenie spraw związanych z realizacją projektów społecznych finansowanych ze środków europejskich w zakresie działań Wydziału. Przy pomocy Biura wykonywany jest nadzór nad jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej m.st. Warszawy o znaczeniu ponaddzielnicowym, o których mowa w 1 ust. 5 uchwały Nr XLVI/1423/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie określenia instytucji kultury i innych jednostek organizacyjnych m.st. Warszawy o znaczeniu ponaddzielnicowym. Biuro koordynuje również działalność ośrodków pomocy społecznej w zakresie spójności ich działania z polityką społeczną m.st. Warszawy. Biuro monitoruje i nadzoruje prawidłowość przyznawania i rozliczania dotacji na realizację zleconych przez m.st. Warszawę zadań publicznych. W Warszawie funkcjonuje 18 ośrodków pomocy społecznej, (zwanych dalej OPS-ami) stanowiących jednostki organizacyjne Miasta działające w dzielnicach Warszawy. Dyrektorzy OPS-ów działają z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy Diagnoza wybranych aspektów profilaktyki bezdomności Z uwagi obszerność zagadnień związanych z profilaktyką bezdomności, skupiono się w opracowaniu na dopływach do bezdomności w kontekście polityki lokalowej. Społeczne i psychologiczne uwarunkowania wchodzenia do bezdomności dają w rezultacie skutek w postaci utraty stałego miejsca zamieszkania, zaś polityka m. st. Warszawy w zakresie polityki lokalowej może zapobiegać wchodzeniu w bezdomność. Wyzwaniem staje się tutaj wdrożenie polityki, która obejmować będzie swoim zasięgiem nie tylko zasób mieszkalny m. st. Warszawy (11% zasobu mieszkalnego na terenie m. st. Warszawy), ale i w jakimś stopniu oddziaływać na spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe (89% zasobu mieszkalnego na terenie m. st. Warszawy). 59 W sprawach lokalowych mieszkańców Miasta dotyczących zasobu mieszkaniowego podstawę prawną działania stanowi przede wszystkim ustawa o ochronie praw lokatorów, 59 Dane Biura Polityki Lokalowej Urzędu m. st. Warszawy z 2012 r. 67

68 mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego 60 (zwana dalej ustawą lokalową). Przewiduje ona, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Przy czym zgodnie z ustawą warszawską (art. 11 ust. 2 pkt. 1) utrzymywanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych należy do zakresu działania dzielnicy. Ustawa lokalowa reguluje również sposób realizacji zadania polegającego na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, kwestie związane z wydzielaniem lokali socjalnych i tymczasowych pomieszczeń. Wskazuje na prawa i obowiązki lokatorów oraz właścicieli lokali. Uchwała kompetencyjna w zakresie gminnych zasobów lokalowych, położonych na obszarze właściwej dzielnicy, ochrony praw lokatorów i dodatków mieszkaniowych oraz jednostek organizacyjnych m.st. Warszawy, których działalność statutowa dotyczy zarządu zasobem lokalowym, przekazuje dzielnicom do wykonywania szeroki zakres zadań i kompetencji, wśród których dla celów pomocy społecznej szczególnie istotne znaczenie mają te w zakresie: nabywania i zbywania lokali mieszkalnych i użytkowych, położonych na obszarze dzielnicy, które będą wchodzić lub wchodzą w skład zasobu lokalowego m.st. Warszawy; wynajmowania lokali położonych na obszarze dzielnicy od innych właścicieli w celu realizacji zadań m.st. Warszawy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej; wydzielania lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy, położonego na obszarze dzielnicy; dokonywania zmian w sposobie użytkowania i przeznaczeniu lokali wchodzących w skład zasobu lokalowego m.st. Warszawy, położonego na obszarze dzielnicy; rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali m.st. Warszawy położonych na obszarze dzielnicy, w tym lokali socjalnych, a także wydawanie skierowań do zawarcia umowy najmu tych lokali oraz potwierdzanie nabycia uprawnień po zmarłym najemcy; zawieranie, dokonywanie zmian, rozwiązywanie umów najmu, dzierżawy i użyczenia lokali m.st. Warszawy, w tym lokali mieszkalnych, socjalnych, zamiennych i użytkowych, położonych na obszarze dzielnicy, a także wypowiadanie tych umów, odstępowanie od nich oraz występowanie z żądaniem stwierdzenia ich nieważności; pobierania czynszów, kaucji zabezpieczającej oraz innych opłat od najemców, dzierżawców i biorących w użyczenie lokale m.st. Warszawy, położone na obszarze dzielnicy, oraz od korzystających z tych lokali bez żadnego tytułu prawnego, w tym występowanie z żądaniami zapłaty odszkodowania w tym zakresie oraz reprezentowanie m.st. Warszawy we 60 Ustawa z dn. 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, tj. z 2005 r., Dz.U. Nr 31, poz. 266 ze zm. 68

69 wszystkich czynnościach związanych z dochodzeniem i egzekwowaniem należności m.st. Warszawy z tego tytułu; obniżanie czynszów należnych m.st. Warszawie od lokatorów, w tym przeprowadzanie wywiadów środowiskowych w tym zakresie; rozkładania kaucji zabezpieczającej na raty, należnych m.st. Warszawie od lokatorów, oraz zwalnianie z obowiązku jej zapłaty, a także jej zwrot po opróżnieniu lokalu przez najemcę lub po nabyciu przez niego prawa własności tego lokalu; zawierania ugód z właścicielami lokali w przypadku niedostarczenia przez m.st. Warszawę lokalu socjalnego osobie uprawnionej do niego z mocy wyroku sądowego oraz wypłata odszkodowań z tego tytułu na podstawie ugody lub wyroku sądowego; wskazywanie tymczasowych pomieszczeń dla dłużnika, którego dotyczy obowiązek opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, na podstawie tytułu wykonawczego, a nie posiadającego prawa do lokalu socjalnego lub zamiennego; wypłacania dodatków mieszkaniowych, przyznanych osobom zamieszkałym na obszarze dzielnicy; występowania przed sądami i innymi organami w sprawach wyżej wymienionych, w tym dotyczących utrzymywania i eksploatacji gminnego zasobu lokalowego m.st. Warszawy, położonego na obszarze dzielnicy; nadzóru nad jednostkami organizacyjnymi m.st. Warszawy nie posiadającymi osobowości prawnej, położonymi na obszarze właściwej dzielnicy i niezaliczonymi uchwałą Rady m.st. Warszawy do jednostek o znaczeniu ponaddzielnicowym, których działalność statutowa dotyczy zarządu zasobem lokalowym. Na poziomie dzielnicy zawierane są również umowy na najem lokali mieszkalnych. Zawierają je dokładnie z mieszkańcami właściwe Zarządy Gospodarowania Nieruchomościami (dalej zwane ZGN-ami) będącymi jednostkami budżetowymi m.st. Warszawy zajmującymi się administracją zasobem lokalowym i podlegającymi burmistrzowi danej dzielnicy. Wspólne na poziomie Miasta są zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z ustawą lokalową bowiem powinny one wynikać z uchwały gminy (art. 21 ust. 1 pkt. 2 ). Rada miasta Warszawy podjęła uchwałę w tej sprawie z dn. 9 lipca 2009 r. (uchwała nr LVIII/1751/2009 w sprawie wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy ze zm.). Zasady te są wspólne dla wszystkich dzielnic. Wykonanie uchwały lokalowej powierzone zostało organom dzielnic m.st. Warszawy. W znacznej części poświęcona jest ona wynajmowaniu lokali na czas nieoznaczony osobom pozostającym w trudnych 69

70 warunkach mieszkaniowych i materialnych, zasadom pierwszeństwa najmu lokali, zamianie lokali, lokalom socjalnym, przekwalifikowaniu lokali na lokale socjalne. Cały rozdział poświęcono trybowi rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Uchwała lokalowa uprawnia osoby bezdomne do ubiegania się o lokal. Statuuje ich pozycje w pierwszeństwie ubiegania się o lokal socjalny. Zadania związane z prowadzeniem polityki lokalowej w Mieście realizuje z kolei Biuro Polityki Lokalnej działające na podstawie regulaminu organizacyjnego Urzędu miasta stołecznego Warszawy stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 312/2007 Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia 4 kwietnia 2007 r. sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Urzędu miasta stołecznego Warszawy (tekst ujednolicony zarządzeniem nr 4220/2013 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 kwietnia 2013 r. ). Do zakresu działania Biura Polityki Lokalowej należy w szczególności: gospodarowanie zasobem lokalowym miasta, z wyłączeniem spraw dotyczących utrzymania i eksploatacji zasobów lokalowych, przekazanych do kompetencji dzielnic, a także koordynacja i monitorowanie wykonywania przez dzielnice zadań z zakresu gospodarowania zasobem lokalowym miasta; opracowywanie projektów zasad najmu i sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych; współpraca z wydziałami dla dzielnicy właściwymi w sprawach gospodarowania zasobem lokalowym oraz jednostkami organizacyjnymi, których działalność statutowa dotyczy zarządu zasobem lokalowym, w zakresie realizacji polityki mieszkaniowej i strategii zarządzania zasobem; oraz inne zadania związane z polityką lokalową wskazane w regulaminie organizacyjnym. Wewnętrzną komórkę organizacyjną Biura Polityki Lokalowej stanowi Wydział Lokali Mieszkalnych. Do jego zadań należy wypracowanie jednolitej polityki zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Warszawy w oparciu o zasób mieszkaniowy m.st. Warszawy, a w szczególności: analiza i gromadzenie danych na temat potrzeb mieszkaniowych na terenie m.st. Warszawy; przygotowywanie prognozy wielkości zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy w poszczególnych latach z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; przygotowywanie projektów uchwał i zarządzeń określających zasady najmu i sprzedaży lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy; przygotowywanie projektów uchwał i zarządzeń określających zasady wynajmowania lokali od innych właścicieli oraz zasady ich podnajmowania; monitorowanie funkcjonowania zasad najmu i sprzedaży lokali mieszkalnych; monitorowanie sposobu 70

71 wykorzystania komunalnych lokali mieszkalnych oraz lokali wynajmowanych od innych właścicieli; współpraca z Biurem Pomocy i Projektów Społecznych przy wdrażaniu Społecznej Strategii m.st. Warszawy w zakresie rozwiązań dotyczących polityki mieszkaniowej; przygotowywanie opracowań obowiązujących procedur w formie informacji do opublikowania na stronach internetowych Urzędu; oraz inne zadania wynikające z regulaminu Biura Polityki Lokalowej Dostrzegając potrzebę profilaktyki zapobiegania wzrostowi zadłużenia mieszkańców z tytułu najmu lokali i w konsekwencji utracie zamieszkania na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym 61 wprowadzono w zeszłym roku Regulamin windykacji należności m.st. Warszawy z tytułu opłat za lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, lokale użytkowe lub ich części, tymczasowe pomieszczenia oraz urządzenia reklamowe usytuowane na budynkach wchodzących w skład zasobu nieruchomości m.st. Warszawy. Określa on postępowanie zmierzające do odzyskania wymagalnych należności cywilnoprawnych (zarządzenie nr 2331/2012 Prezydenta m.st. Warszawy z dn. 16 kwietnia 2012 r., GP-IX ). Zarządzenie zobowiązuje wszystkich burmistrzów oraz dyrektorów ZGN-ów w dzielnicach m.st. Warszawy do realizacji i przestrzegania postanowień Regulaminu. Regulamin wymaga z kolei prowadzenia bieżącej ewidencji należności oraz wprowadza etapy postępowania windykacyjnego: windykację przedsądową i sądową. Windykacja przedsądowa opiera się na działaniach prewencyjnych, w szczególności bezpośrednim kontakcie z najemcą opóźniającym się z płatnościami. Regulamin zawiera dość szczegółową procedurę kontaktu z najemcą oraz konieczność rzetelnej informacji, która może mu pomóc w spłacie zadłużenia. Regulamin reguluje rodzaje wezwań do dłużników, zakres obowiązkowej informacji, zaś przy niemożności nawiązania osobistego kontaktu i nieodbierania korespondencji przez najemcę zwrócenie się o pomoc do OPS-ów w celu ustalenia, czy nie występuje trudna sytuacja życiowa. Według szacunków pracowników Biura polityki Lokalowej efekty Regulaminu będzie można zaobserwować dopiero w połowie przyszłego roku. W szczególności monitorować należy w jakim zakresie efektywna okaże się procedura nawiązywania osobistego kontaktu z zadłużonymi mieszkańcami. 61 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tj. z 2013 r., poz

72 Część III Propozycje zmian systemu 3.1. Rekomendacje dotyczące systemu pomocy osobom bezdomnym Centralizacja zadań z zakresu pomocy społecznej osobom bezdomnym w Warszawie Świadczenie pomocy społecznej osobom bezdomnym przez jedną jednostkę organizacyjną pomocy społecznej w Mieście Sprawy dotyczące bezdomności na ogół wykraczają swoim zasięgiem poza obszar jednej dzielnicy. Powołanie nowej, bądź wyznaczenie jednej spośród już istniejących jednostek organizacyjnych z zakresu pomocy społecznej w jednej z dzielnic, jako jednostki o znaczeniu ponaddzielnicowym do realizacji zadań pomocy społecznej wobec osób bezdomnych byłoby uzasadnione z punktu widzenia osób bezdomnych, jak i skuteczności działań m. st. Warszawy w zakresie rozwiązywania problemów społecznych związanych z bezdomnością. Koncepcja ta pozostaje w zgodzie z ustawowym zastrzeżeniem kompetencji gminy w przypadku udzielania pomocy osobom bezdomnym (w szczególności art. 17 ust. 1 pkt. 3 ustawy o pomocy społecznej). Warszawa jest gminą mającą status powiatu (art. 1 ustawy warszawskiej), a dzielnice nie mają statusu gminy, lecz stanowią jednostki pomocnicze w Mieście (art. 5 ust. 1 ustawy warszawskiej i art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawa warszawska przewiduje co prawda, że do zakresu działania dzielnicy należą sprawy lokalne, w tym m.in. utrzymywanie placówek pomocy społecznej i podejmowanie we własnym zakresie działań na rzecz zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców dzielnicy. Jednak nie uchyla to kompetencji gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego w zakresie realizacji zadań publicznych względem jej mieszkańców. Statut Warszawy doprecyzowuje, że do zakresu działania dzielnic należą m.in. niezastrzeżone dla organów Miasta, sprawy lokalne o zasięgu dzielnicowym jednostek organizacyjnych Miasta położonych na terenie właściwej dzielnicy i nie zaliczonych do placówek o znaczeniu ponaddzielnicowym uchwałą Rady Miasta. Zadanie pomocy społecznej jest ciągle zadaniem gminy, jedynie powierzonym dzielnicy w zakresie, w jakim sprawa lokalna ma zasięg dzielnicowy ( 44 ust. 2 pkt. 5 d Statutu m.st. Warszawy). Warto dodać, że zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym to mieszkańcy całej gminy (nie dzielnic jako jednostek pomocniczych) tworzą wspólnotę samorządową na poziomie gminy. Do zakresu działania gminy należą zatem sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, 72

73 niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Udzielanie pomocy osobom bezdomnym trudno uznać za sprawę lokalną dzielnicy. Osoby bezdomne nie mają statusu mieszkańców dzielnicy, na terenie której przebywają, trudno uznać, że ich aktywność w danej dzielnicy skorelowana jest świadomie z konkretną dzielnicą, a nie podyktowana raczej możliwością skorzystania ze schronienia w placówce zlokalizowanej w danym miejscu Warszawy, które z punktu widzenia osób bezdomnych, pochodzących zwłaszcza spoza Miasta wydaje się być obojętne. Argumentację tę wzmacnia podejście ustawodawcy do problemu bezdomności, który czyni co do zasady odpowiedzialną za pomoc osobie bezdomnej gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, nie zaś gminę, w której osoba bezdomna aktualnie (w czasie ubiegania się o pomoc) przebywa. Ta bowiem zobowiązana jest do udzielenia pomocy tylko wyjątkowo (art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Na podstawie uchwały Rady Miasta ( 44 ust. 2 pkt. 5 Statutu m.st. Warszawy) możliwe jest powołanie, bądź wyznaczenie istniejącej jednostki organizacyjnej m.st. Warszawy w zakresie pomocy społecznej o znaczeniu ponaddzielnicowym, która mogłaby prowadzić postępowania z zakresu pomocy społecznej wobec wszystkich osób bezdomnych przebywających na terenie miasta. 62 Funkcje takiej odrębnej jednostki o znaczeniu ponaddzielnicowym pełnić może jeden z istniejących OPS-ów miasta Warszawy. Wydzielenie ze wszystkich OPS-ów Miasta zadania związanego z zadaniem wspierania osób bezdomnych celem przekazania go do jednej z jednostek nie wymaga zmiany ustawy warszawskiej, a (1) podjęcia uchwały Rady Miasta o przyznaniu statusu jednostki ponaddzielnicowej nowej jednostce lub jednemu z OPS-ów w zakresie dotyczącym pomocy społecznej w przypadku bezdomności i (2) zmiany uchwały kompetencyjnej Rady Miasta w zakresie powierzonych dzielnicom zadań ( 27) oraz (3) zmiany uchwały Rady Miasta w sprawie nadania statutów ośrodkom pomocy społecznej m.st. Warszawy 63 wraz ze statutami stanowiącymi załącznik do uchwały w zakresie dotyczącym nie tylko powierzonych zadań, ale i nadzoru jednostki.. Statut wybranego OPS-u może przewidywać dodatkowe zadania tej jednostki związane z powierzeniem jej zadań w zakresie pomocy społecznej osobom bezdomnym. Rekomenduje się przyznanie tej jednostce również zadania przeprowadzania szkoleń w zakresie realizacji zadań pomocy społecznej w przypadku bezdomności. Zarówno powołanie nowej jednostki, jak i przypisanie zadań z 62 Por. np. uchwała Nr XLVI/1423/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie określenia instytucji kultury i innych jednostek organizacyjnych m.st. Warszawy o znaczeniu ponaddzielnicowym, (brak źródła publikacji w BIP). 63 Uchwała Nr XXIX/918/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie nadania statutów ośrodkom pomocy społecznej m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 74, poz

74 zakresu pomocy społecznej w przypadku bezdomności do jednego z OPS-ów wymaga uwzględnienia w przyszłym budżecie dzielnicy (załączniku dzielnicowym do uchwały budżetowej m.st. Warszawy) na rok 2015 i zmian do budżetu na rok Na marginesie wskazać należy, że w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej opracowano założenia do zmiany ustawy o pomocy społecznej, które przewidują między innymi zmiany strukturalne jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, w tym rozdzielnie zadań administracyjnych ( w których mieściłoby się również wydawanie decyzji administracyjnych) od zadań polegających na wykonywaniu pracy socjalnej i świadczeniu usług socjalnych 64. Przygotowane opracowanie to zaledwie zarys proponowanych zmian bez wskazania propozycji konkretnych rozwiązań prawnych, trudno zatem proponować na tym etapie dostosowanie nowego systemu profilaktyki bezdomności i pomocy osobom bezdomnym w m. st. Warszawa do założeń zmian w systemie pomocy społecznej. Zmiana organizacyjna wymagać będzie również zmian w zakresie zatrudnienia pracowników socjalnych OPS-ów w Warszawie. Rekomenduje się w OPS-ach, w których łącznie czas poświęcony na realizację zadań w stosunku do osób bezdomnych zajmuje około 1 etatu i więcej, przekazanie tychże zadań obecnie realizowanych przez kilku pracowników w części etatu jednemu, bądź proporcjonalnie większej liczbie pracowników i przejęcie ich w trybie art kp razem z zadaniami przez jednostkę której powierzone zostanie zadanie z zakresu pomocy społecznej osobom bezdomnym. Pracownicy ci stając się pracownikami jednostki wyznaczonej do pomocy społecznej osobom bezdomnym powinni pozostać na miejscach w OPS-ach w poszczególnych dzielnicach Warszawy. Rozwiązaniem mniej radykalnym, które choćby na etapie pilotażu można rozważyć jest dokonanie zmiany organizacyjnej polegającej na scentralizowaniu zadań w zakresie bezdomności w jednej jednostce, lecz bez przejmowania początkowo wszystkich pracowników w trybie art.23 1 kp (część z nich powinna przejść do centralnej jednostki z uwagi na ogrom pracy socjalnej i konieczność wydawania decyzji nie tylko w zakresie świadczeń, lecz również w celu skierowania do placówki, czego do tej pory OPS-y nie czyniły) i wspomaganie wyznaczonej jednostki przez pozostałe OPS-y w zakresie przeprowadzania na miejscu rodzinnych wywiadów środowiskowych na zlecenie jednostki właściwej (wyznaczonej do pomocy osobom bezdomnym) na co pozwala art. 107 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Co prawda zgodnie z art. 107 ust. 3 rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny, również na 64 zob. w szczególności s

75 potrzeby jednostki organizacyjnej pomocy społecznej z terenu innej gminy. Przepis ten funkcjonuje jednak w praktyce pomiędzy OPS-ami Miasta Warszawy (czyli tej samej gminy w obrębie której działa 18 OPS-ów). Alternatywne powołanie zupełnie odrębnej, nowej jednostki o znaczeniu ponaddzielnicowym z zakresu pomocy społecznej (swoistego spec OPS-u ) zostało skalkulowane jako droższe. Nie można jednak zapominać, że przekazanie zadań z zakresu pomocy społecznej do jednego z OPS-ów również pociąga za sobą konieczność sfinansowania większego, niż dotychczas zakresu obowiązków tej jednostki Gromadzenie danych osób bezdomnych w jednej jednostce organizacyjnej, rozwiązanie problemów związanych z ochroną danych osobowych i ich przekazywaniem w granicach wskazanych ustawą pomiędzy OPS-ami na terenie Warszawy Warunkiem koniecznym zapewnienia skuteczności i efektywności nowego systemu pomocy osobom bezdomnym w Warszawie jest zapewnienie dostępu do informcji z jakich usług pomocy społecznej korzystały poszczególne osoby (poza pomocą niskoprogową). W trakcie badań pilotażowych przeprowadzonych w placówkach i OPS-ach, jak również w trakcie spotkań warsztatowych, uczestnicy zgłaszali problem ochrony danych osobowych, jako istotną barierę w prowwadzeniu zintegrowanego monitoringu pomocy udzielanej osobom bezdomnym. Obecnie informacje nt. pensjonariuszy gromadzone są w sposób zdecentralizowany i rozproszony, zarówno przez placówki, jak również w zakresie wywiadów przeprowadzanych przez OPS-y. Zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych określa ustawa o ochronie danych osobowych. Ustawę stosuje się do przetwarzania danych osobowych zarówno w dokumentach papierowych (kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i w innych zbiorach ewidencyjnych), jak i w systemach informatycznych, także w przypadku przetwarzania danych poza zbiorem danych. W zakresie podmiotowym znajduje ona zastosowanie do organów państwowych, organów samorządu terytorialnego oraz do państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych. Nadto do podmiotów niepublicznych realizujących zadania publiczne, osób fizycznych i osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, jeżeli przetwarzają dane 75

76 osobowe w związku z działalnością zarobkową, zawodową lub dla realizacji celów statutowych, które mają siedzibę albo miejsce zamieszkania na terytorium RP, albo w państwie trzecim, o ile przetwarzają dane osobowe przy wykorzystaniu środków technicznych znajdujących się na terytorium RP. Ustawa przesądza, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Zaś przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą. Jednocześnie ustawa wskazuje kiedy przetwarzanie danych jest dopuszczalne (art. 23). Są to sytuacje wyrażenia zgody przez osobę, której dane dotyczą, przetwarzania danych z uwagi na to, iż jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, albo jest to konieczne do realizacji umowy, jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego, czy też dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. Artykuł 100 ust. 2 wskazuje z kolei, jakie dane można przetwarzać w zakresie niezbędnym do przyznawania i udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Są to dane osób ubiegających się i korzystających z tych świadczeń dotyczące: pochodzenia etnicznego, stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Ponadto w ramach rodzinnego wywiadu środowiskowego bada się sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny. Szczegółowy, zarazem nie zamknięty katalog oświadczeń i dokumentów żądanych w ramach wywiadu zawiera art. 107 ust. 5 b. W przypadku gdy okoliczności sprawy, mające wpływ na prawo do świadczeń, wymagają potwierdzenia innym oświadczeniem lub dokumentem, niż wskazane w ust. 5b można domagać się takiego oświadczenia lub dokumentu. Wszystkie dane można przetwarzać jednak wyłącznie w zakresie niezbędnym do przyznawania pomocy. Zasadność przetwarzania danych wskazanych art. 100 tłumaczy się tym, iż mają one istotny wpływ na ustalenie sytuacji życiowej osoby starającej się o pomoc, dają również wgląd w zakres wcześniej udzielonego wsparcia i postawę świadczeniobiorcy 65. Zważywszy na założenie kontynuowania współpracy Miasta z organizacjami pozarządowymi w zakresie udzielania pomocy osobom i rodzinom bezdomnym należy zwrócić uwagę na wyrażony w judykaturze pogląd na temat przekazywania danych osobowych innym podmiotom. WSA w Warszawie przyjął, że ośrodki pomocy społecznej mogą udostępniać 65 I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007 r., s

77 dane swoich podopiecznych innym podmiotom, jeżeli jest to niezbędne do realizacji uprawnień i obowiązków wynikających z ustawy o pomocy społecznej 66. Przyjęcie rekomendacji powierzenia zadań z zakresu pomocy społecznej osobom bezdomnym z terenu całego miasta Warszawy jednemu z OPS-ów będzie wymagało gromadzenia i przetwarzania danych na podstawie ustawy o pomocy społecznej w jednej jednostce samorządowej z zakresu pomocy społecznej dla wszystkich osób bezdomnych z terenu Warszawy. Odrębnie gromadzone będą dane na potrzeby przydziału lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy 67. Niemniej inne urzędy, instytucje, organy publiczne są obowiązane do udzielania pracownikowi socjalnemu pomocy w zakresie wykonywania tych czynności. Pracownik socjalny korzysta nawet z prawa pierwszeństwa przy wykonywaniu swoich zadań w urzędach, instytucjach i innych placówkach (art. 121 ust. 1 ). Ustawa przewiduje również wprost, że sądy, organy i jednostki organizacyjne są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, udostępnić lub udzielić na wniosek pracownika socjalnego odpowiednich informacji, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczeń z pomocy społecznej (art. 105 ust.1). Udostępnienie informacji gromadzonych przez publiczne służby zatrudnienia, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub wysokości świadczeń z pomocy społecznej odbywa się na zasadach określonych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy 68 (art. 105 ust. 2). Udostępnianie danych od innych instytucji determinowane jest również przepisami szczególnymi (np. art. 50 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych 69, art Ordynacji podatkowej 70 ) Zmiana trybu udzielania pomocy Przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej na podstawie decyzji administracyjnej Świadczenia z pomocy społecznej powinny być przyznawane na podstawie decyzji administracyjnej. Domniemanie działania organu pomocy społecznej w formie decyzji administracyjnej wynika z art. 14 i art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z 66 Wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2006 r., II SA/Wa 702/2006, LexPolonica nr , sprawa dotyczyła przekazania przez ops danych nawet nie do organizacji pozarządowej, lecz do zakładu fotograficznego i urzędu miasta w celu wyrobienia dowodu osobistego dla osoby wnioskującej o taką pomoc. 67 Podmioty inne, niż jednostki organizacyjne z zakresu pomocy społecznej, realizujące zadania publiczne wobec osoby bezdomnej mogą zasięgać informacji o jej sytuacji za jej zgodą. 68 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zm. 69 Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. z 2009 r., Dz.U. Nr 205, poz ze zm. 70 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. 77

78 art kpa. Wzmacnia je dodatkowo art. 106 ust. 2 ustawy, który zawiera enumeratywny katalog spraw, w których nie wymaga się działania organu w formie decyzji 71. Warunki formalne jakie powinna spełniać decyzja administracyjna wskazuje art kpa. Zgodnie z nim decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art kpa). Można jednak odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania (art kpa). Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy). Warunki i zakres przeprowadzenia wywiadu określa art. 107 ustawy. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje szczególną regulację w zakresie postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody. Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. W przypadku przebywania osoby bezdomnej w placówce uchylenie decyzji o przyznaniu miejsca w placówce może być podyktowane również niewłaściwym zachowaniem w placówce (w szczególności 71 W. Maciejko (w:) W.Maciejko, P. Zborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexPolonica, komentarz do art

79 nadużywaniem alkoholu, zachowaniem naruszającym porządek w placówce, zagrażającym bezpieczeństwu personelowi lub innym osobom przebywającym w placówce). Pomimo pewnej swobody organu w zakresie zmiany bądź uchylenia decyzji w założeniach opracowania przyjęto rekomendację wydawania decyzji krótkoterminowych dotyczących skierowania do placówki typu schroniskowego, tak by wobec ograniczeń ustawy w zakresie jej zmiany, czy uchylenia możliwa była ewaluacja postępów w procesie wychodzenia z bezdomności. Zgodnie z art. 108 kpa decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W przypadkach wymienionych w art decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (art. 109 kpa). W przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli w terminie 7 dni od dnia wysłania pisma organ administracji publicznej otrzyma potwierdzenie doręczenia pisma. W razie nieotrzymania takiego potwierdzenia organ doręcza pismo w sposób określony w przepisach niniejszego rozdziału dla pisma w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego (art kpa). W celu doręczenia dokumentu w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej, z zastrzeżeniem przesyła na adres elektroniczny adresata stosowną informację (art kpa). Również doręczenie dokumentu w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne 72. W przypadku świadczeń z pomocy społecznej trybu wydawania decyzji nie wymaga się w przypadku udzielenia świadczeń w postaci interwencji kryzysowej, pracy socjalnej, poradnictwa, uczestnictwa w zajęciach klubu samopomocy, a także przyznania biletu kredytowanego (art. 106 ust. 2 ustawy). 72 Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, tj. Dz.U 2013 r., poz

80 Wdrożenie trybu przyznawania pomocy osobom bezdomnym polegającej na zapewnieniu schronienia (skierowanie do placówki) w formie decyzji administracyjnej nie wymaga zmian legislacyjnych, lecz zmian organizacyjnych, w tym przygotowania wzorów decyzji Ustalanie właściwości miejscowej osób bezdomnych zgodnie z ustawą o pomocy społecznej W przestrzeni Miasta wśród osób zagrożonych bezdomnością, bądź osób bezdomnych znajdują się zarówno osoby mające miejsce zamieszkania w Warszawie lub mające ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały w Warszawie, jak i osoby spoza miasta. Wydanie każdej decyzji, w tym dotyczącej zapewnienia schronienia musi być zatem poprzedzane ustaleniem właściwości miejscowej względem takiej osoby. Ustawa reguluje właściwość miejscową gminy wskazując, iż ustala się ją według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. A w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, jak i w sprawach niecierpiących zwłoki (ew. w sprawach cudzoziemców) właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. A i wtedy ustawa przewiduje katalog świadczeń, których można udzielić. Wśród nich znajduje się zapewnienie schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli osoba lub rodzina jest tego pozbawiona. Odrębnie jeszcze regulowana jest właściwość miejscowa w zakresie skierowania i ustalenia opłaty za pobyt, czy też decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej (art. 59 ustawy). Z kolei dla mieszkańca domu pomocy społecznej właściwa jest gmina, która go skierowała do domu pomocy społecznej (art. 101 ust. 6). W piśmiennictwie proponuje się również, że w sytuacjach sporadycznych, kiedy osoba bezdomna nigdy nie posiadała miejsca zameldowania na pobyt stały a zatem nie znajdzie zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy właściwość organu, który winien załatwić sprawę powinna być ustalona na podstawie art pkt. 3 kpa, de facto będzie to gmina miejsca przebywania osoby 74. Zważywszy na właściwość miejscową gminy przy udzielaniu pomocy społecznej wskazać należy zatem, że Warszawa jest właściwa miejscowo do udzielania pomocy względem swoich mieszkańców zagrożonych bezdomnością, zaś w przypadku osób bezdomnych wtedy, gdy Warszawa jest ostatnim miejscem zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 1 i 2). Wyjątkowo, Warszawa zobowiązana jest do udzielenia pomocy będąc tylko miejscem pobytu 73 Por. W. Maciejko, Decyzje w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. Wzory z komentarzem, Warszawa 2011 r. 74 S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008 r., s

81 osoby ubiegającej się o pomoc, jeśli zachodzi uzasadniona sytuacja osobista albo sprawa niecierpiąca zwłoki (art. 101 ust. 3). Nie jest przy tym możliwe wskazanie wyczerpującego katalogu tych przypadków, zwłaszcza przypadków uzasadnionych sytuacją osobistą osoby. Podjęcie działań pomocowych przez inną jednostkę samorządową, niż gmina właściwa według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały w razie sporów kompetencyjnych jest każdorazowo analizowane przez NSA, który wskazuje przykładowo, że udzielenie pomocy w miejscu pobytu na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy uzasadniać będą: akty przemocy w rodzinie, ciąża 75, wychowywanie małego dziecka w schronisku i niemożność powrotu do miejsca zameldowania z uwagi na obecność osób chorych psychicznie w domu rodzinnym 76, nauka w miejscu przebywania, udokumentowane aktywne poszukiwanie pracy, oczekiwanie na lokal mieszkalny 77, odbywanie terapii odwykowej w miejscu czasowego zameldowania 78, stan zdrowia uzasadniający szybkie przyznanie pomocy 79. Decyzja odmawiająca przyznania pomocy w miejscu pobytu (w tym przyznania miejsca w placówce dla osób bezdomnych) będzie zależała od oceny indywidualnej sytuacji wnioskodawcy, od oceny czy zachodzi szczególnie uzasadniona sytuacja osobista osoby ubiegającej się o świadczenie, bądź czy mamy do czynienia ze sprawą niecierpiącą zwłoki. Pamiętać należy, że przepisy o właściwości miejscowej w ustawie o pomocy społecznej nie znajdują zastosowania na gruncie ustawy lokalowej Zwrot Warszawie przez gminę właściwą miejscowo wydatków na świadczenia przyznane w Warszawie jako miejscu pobytu W ramach właściwości miejscowej ustawodawca reguluje również kwestię zwrotu wydatków pomiędzy gminami z tytułu udzielonej pomocy społecznej. Zgodnie z art. 101 ust. 7 gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Z regulacji tej wynika kilka wniosków. Po pierwsze, w myśl literalnego brzmienia przepisu zwrotu dokonuje gmina właściwa miejscowo z uwagi na miejsce zamieszkania bądź ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. Właściwość tą regulują ust. 1 i 2. Jednak w przypadkach szczególnych gminą właściwą 75 Postanowienie NSA z 2 lutego 2012 r., I OW 190/ Postanowienie NSA z 8 kwietnia 2010 r., I OW 3/ Postanowienie NSA z 1 grudnia 2010 r., I OW 143/ Postanowienie NSA z 14 maja 2009 r., I OW 4/ Postanowienie NSA z 16 kwietnia 2009 r., I OW 185/

82 staje się gmina pobytu na warunkach wskazanych w ust. 3. Skonfrontowanie treści ust. 3 i ust. 7 stawia pod znakiem zapytania możliwość żądania zwrotu wydatków od gminy ostatniego miejsca zameldowania, w przypadkach gdy pomoc była udzielana z uwagi na uzasadnioną sytuację osobistą lub sprawę niecierpiącą zwłoki. Bowiem ust. 3 nie mówi, że w tych przypadkach gmina miejsca pobytu udziela pomocy, co uzasadniałoby w następstwie żądanie zwrotu wydatków od gminy właściwej według ust. 1 lub 2, lecz że to gmina pobytu w przypadkach wskazanych ust. 3 jest właściwa miejscowo. Jeśli przyjąć, że art. 101 ust. 3 dokonuje definitywnie zmiany właściwości miejscowej gminy, uchylając tym samym właściwość ogólną z ust. 1 lub 2, oznaczałoby to, że wydatek na pomoc udzieloną w sytuacjach wskazanych w ust. 3 jest wydatkiem gminy pobytu zgodnie z właściwością wskazaną w tym ustępie. Znacznego ograniczenia doznawałby wówczas ust. 7 o zwrocie wydatków, ponieważ gmina nie powinna zasadniczo udzielać pomocy przed ustaleniem właściwości miejscowej bądź z jej naruszeniem. Ust. 7 dotyczyłby właśnie takich sytuacji, kiedy świadczenie zostałoby przyznane przez gminę nie będącą nigdy właściwą miejscowo. Co z punktu widzenia prawidłowości procedowania z kolei stanowi naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości (art pkt. 1 kpa). Gdyby jednak przyjąć, że ust. 3 stanowi regulację szczególną względem ust. 1 lub 2 i czyni gminę pobytu właściwą miejscowo jedynie przejściowo w sytuacjach wyjątkowych wskazanych w tym przepisie, nie uchylając właściwości miejscowej z ust. 1 lub 2 wówczas zwrot byłby uzasadniony również w wypadkach udzielania pomocy w trybie art. 101 ust. 3. Niestety art. 101 nie brzmi jednoznacznie i pozostawia pewien margines dla różnych interpretacji. Problem ten nie został rozstrzygnięty w dostępnych orzeczeniach SN i sądów apelacyjnych. Sprawy o zwrot trafiają do sądów powszechnych, lecz nie udało się w trakcie przygotowania opracowania pozyskać orzeczeń sądów niższych instancji w tym zakresie. Trudno zresztą byłoby budować na podstawie orzeczeń sądów I instancji interpretację tego przepisu, nie tworzą one bowiem wykładni prawa stanowiąc rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie. Problem ten pojawił się w jednym z opublikowanych orzeczeń SKO, kiedy to wskazano, że w świetle art. 101 ust. 3 ustawy wskazanie organu właściwego miejscowo jest sytuacją wyjątkową i następuje wyłącznie ze względu na szczególną sytuację strony, do której jednak nie należy brak możliwości ustalenia tej właściwości na podstawie art. 101 ust. 1-2 ustawy Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 7 ustawy gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. SKO podkreśliło, że ustawowa regulacja sposobu ustalania właściwości miejscowej organu 82

83 uwzględnia okoliczność, iż zadania własne z zakresu pomocy społecznej są finansowane ze środków gmin, a ich adresatami są wyłącznie ich mieszkańcy. Jest to szczególny rodzaj powiązania pomiędzy organem a stroną polegający na tym, że stroną jest osoba będąca członkiem określonej zbiorowości, należąca do określonej wspólnoty, współtworząca jej majątek oraz w nim partycypująca. Osoba ta ma zatem szczególny tytuł, by dochodzić pomocy od tej wspólnoty (gminy). I dlatego też właściwość miejscową organu w sprawach z zakresu pomocy społecznej wiąże się z kryterium miejsca zamieszkania lub zameldowania na pobyt stały 80. Wydaje się, że myślenie SKO szło w kierunku przyjęcia, że gmina pobytu staje się właściwa z uwagi na szczególną sytuację i przepis ten stanowi lex specialis względem ust. 1 i 2, nie uchylając właściwości wskazanej na zasadach ogólnych i nie niwecząc uprawnienia do żądania zwrotu poniesionych wydatków przez gminę pobytu. Wyraźnie na prawo żądania zwrotu wydatków poniesionych przez gminę pobytu w trybie art. 101 ust. 3 od gminy miejsca zamieszkania lub ostatniego zameldowania na pobyt stały wskazuje I. Sierpowska 81. Autorka rozważa również konkurencję pomiędzy gminą zamieszkania a gminą zameldowania gdy są one różne w sytuacji osoby, która skorzystała z pomocy jeszcze w gminie trzeciej gminie pobytu. I przyjmuje, że skoro gminą właściwą wobec osób mających miejsce zamieszkania właściwą jest gmina miejsca zamieszkania to ta właśnie gmina (a nie gmina miejsca zameldowania) jest zobowiązana do zwrotu. Pogląd ten należy podzielić. Jest on spójny z brzmieniem art. 101 ust. 7 w związku z ust. 1, choć Autorka przywołuje również stanowisko odmienne prezentowane w literaturze 82. Dalej analizując kwestię zwrotu wydatków gminie miejsca pobytu, wskazać należy, że zwrot wydatków na podstawie ust. 7 nie następuje w trybie uprzedniej decyzji administracyjnej organu gminy, lecz jest kwestią pozostawioną do wzajemnego uzgodnienia/ustalenia pomiędzy samymi gminami. W razie odmowy zwrotu wydatków lub sporu co do wysokości kwoty stanowiącej wydatki na osobę bezdomną sprawa winna być rozstrzygnięta przez sąd cywilny. NSA wielokrotnie odrzucił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedmiocie ustalenia właściwości miejscowej w sprawie zwrotu świadczenia udzielonego osobie bezdomnej, przyjmując konsekwentnie, że sprawy tego rodzaju nie mają charakteru spraw rozstrzyganych w trybie decyzji administracyjnej, a tylko takie sprawy podlegają 80 Postanowienie SKO we Wrocławiu z 24 stycznia 2011 r., SKO 4310/86/10/11, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2011/3 str Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007 r., s T. Doelilinger, Zwrot wydatków gminie z tytułu udzielenia świadczeń, Praca Socjalna 2005/2, s. 84 i n. 83

84 rozstrzygnięciu co do właściwości. NSA traktuje sprawy o zwrot wydatków poniesionych na świadczenia przyznane osobie bezdomnej jako sprawy cywilne w rozumieniu art. 1 kpc 83. Wreszcie, z przepisu nie wynika żaden minimalny zakres przyznawanej pomocy, który może być objęty żądaniem zwrotu poniesionych wydatków. Jedynie ust. 5 wskazuje, że do przyznawania świadczeń w miejscu pobytu nie stosuje się kwot kryteriów dochodowych podwyższonych zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy. Nie zakreśla on jednak zakresu udzielanej pomocy a wskazuje na niemożność stosowania wyższych, niż ustawowe kryteriów dochodowych przy udzielaniu świadczeń zależnych od tego kryterium. Niewątpliwie gmina udzielająca pomocy na podstawie ust. 3 powinna kierować się jedną z przesłanek wskazanych tym przepisem (tj. przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, bądź sprawa niecierpiąca zwłoki, bądź sprawa cudzoziemca). Przykłady zaistnienia sprawy niecierpiącej zwłoki bądź szczególnie uzasadnionego przypadku wskazane zostały w pkt Co do zakresu przyznania samych świadczeń gmina ma pewną swobodę. Wskazuje na to ust. 4, który mówi, że w tych szczególnych przypadkach udzielania pomocy można przyznać świadczenia wymienione w art i ustawy. Osobom bezdomnym dedykowane są w szczególności art Z jednej strony przewidują one zapewnienie w sposób doraźny podstawowych potrzeb, takich jak schronienie, wyżywienie i odzież, z drugiej umożliwiają prowadzenie w stosunku do osoby bezdomnej działań długofalowych mających za zadanie istotną poprawę sytuacji życiowej osoby, aż po wyjście ze stanu bezdomności. Decyzja o zakresie przyznanych świadczeń, jeśli zachodzą okoliczności wskazane w ust. 3, należy do gminy miejsca pobytu. W publikowanym orzecznictwie cywilnym SN i sądów apelacyjnych, jak już wskazano, brak jest wykładni między innymi ust. 7, a zatem brak jest również wskazówek co do zakresu zwrotu wydatków. Same organy gminy regularnie ciągle jeszcze występują do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tych sprawach. Sprawy cywilne nie trafiły na razie przed SN. Nie można zatem mówić o żadnej linii orzeczniczej w tym zakresie. Z ostrożności, w przypadkach wskazanych ust. 3, warto podejmować wyłącznie działania niezbędne, doraźne i dążyć do uzgodnienia standardu usług świadczonych na rzecz osoby bezdomnej z gminą właściwą miejscowo (o ile przyjąć, że udzielenie pomocy w trybie ust. 3 uprawnia do występowania z żądaniem o zwrot do gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały). Zwłaszcza, ze ustalanie właściwości miejscowej na podstawie kryterium miejsca 83 Tak m.in. postanowienia NSA: z 28 lutego 2007 r., I OW 73/2006, z 22 grudnia 2008 r., I OW 97/2008, z 22 stycznia 2009 r., I OW 181/2008, z 5 marca 2010 r., I OW 204/2009, z 2 lipca 2010 r., I OW 55/2010, z 11 czerwca 2013 r., I OW 22/13, z 6 września 2013 r., I OW 82/13, postanowienie WSA w Krakowie z 27 sierpnia 2008 r., III SA/Kr 374/

85 pobytu, w zakresie wykraczającym poza regulację zawartą w art. 101 ust. 3 i 7 ustawy, pozostawałoby w sprzeczności z zasadami dotyczącymi kierowania pomocy z zakresu pomocy społecznej finansowanej z budżetu gminy w ramach zadań własnych do mieszkańców gminy 84. W piśmiennictwie również zwraca się uwagę, że ustawa o pomocy społecznej wskazuje, iż w miejscu pobytu udzielane są przecież tylko wybrane świadczenia. Dodaje się przy tym (może nieco na wyrost zważywszy, np. na art. 49, który może znaleźć zastosowanie w sytuacji wskazanej art. 101 ust. 3), że są to świadczenia konieczne dla zaspokojenia najniezbędniejszych potrzeb osoby ubiegającej się o ich przyznanie 85. Odrębnie, na marginesie wskazać należy, że Rada Miasta powinna znowelizować szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności przez osoby korzystające z pomocy za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych (art. 97 ust. 5), gdyż obowiązująca uchwała nie uwzględnia wymogu odpłatności za placówki Współpraca z organizacjami pozarządowymi Zlecanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym w zakresie prowadzenia różnych form pomocy osobom bezdomnym (schroniska, mieszkania chronione, interwencja kryzysowa, usługi specjalistyczne) Wobec braku infrastruktury miejskiej w zakresie placówek dla osób bezdomnych, powierzanie i wspierania zadań publicznych realizowanych przez organizacje pozarządowe prowadzące takie placówki jest uzasadnione i znajduje podstawę prawną w art. 25 ustawy o pomocy społecznej. Jednak udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania, Miasto winno rozważyć, iż w ramach budżetu gminy co do zasady realizuje zadania publiczne tejże gminy. A zatem i pomoc społeczna powinna być kierowana do mieszkańców, zaś do innych osób, kiedy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Innymi słowy, powierzanie i wspieranie wykonywania zadań publicznych organizacjom pozarządowym może dotyczyć wyłącznie takich zadań, które z mocy ustaw szczegółowych 84 Cyt. już postanowienie SKO we Wrocławiu z 24 stycznia 2011 r., SKO 4310/86/10/11, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2011/3 str S. Nitecki (w: ) C. Martysz, S. Nitecki, G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 2001, s ; S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008 r., s Uchwała nr XXXVII/843/2004 Rady Miasta w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej realizowane przez m.st. Warszawę w zakresie zadań własnych gminy z 16 września 2004 r. 85

86 obciążają jednostki samorządu terytorialnego 87. Jeśli pomoc osobom bezdomnym świadczona jest w ramach zadań publicznych (nie w ramach działalności charytatywnej organizacji pozarządowej) to niezależnie od podmiotu realizującego ostatecznie zadanie publiczne (jednostka samorządowa czy organizacja pozarządowa) podstawę prawną przyznania jakiegokolwiek świadczenia, nie licząc wyjątków wskazanych w ustawie, stanowi decyzja administracyjna organu (art. 106 ust. 1 ustawy). Przy realizacji rekomendacji powierzenia jednej jednostce zadań z zakresu udzielania pomocy osobom bezdomnym dyrektor tej jednostki bądź inna upoważniona osoba (art. 110 ust. 7-8) powinien przyznawać świadczenia w przypadku bezdomności co do zasady w trybie decyzji administracyjnej. W trybie decyzji administracyjnej zatem powinno następować kierowanie do placówek. Wyjątki stanowić mogą przyjęcia do placówki w trybie interwencji kryzysowej (art. 106 ust. 2 w związku z art. 47 ust. 4) lub do placówek niskoprogowych świadczących pomoc z uwagi na zagrożenie życia i bezpieczeństwo przestrzeni publicznej. Rekomendując przyznawanie pomocy mającej charakter działań profilaktycznych, jak i profesjonalnych ukierunkowanych na wychodzenie z bezdomności co do zasady w trybie decyzji administracyjnej i wyłącznie osobom bezdomnym, dla których Warszawa jest gminą właściwą nie można pominąć aspektu, jakim jest obecnie funkcjonujący system pomocy osobom bezdomnym oparty na współpracy z organizacjami pozarządowymi z uwagi na brak własnych placówek miasta dedykowanych osobom bezdomnym, w ramach której to współpracy aktualnie o przyjęciu do placówki wspieranej ze środków publicznych decydują same placówki. Obecnie Miasto zawiera z organizacjami pozarządowymi umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego, na podstawie których de facto finansuje w znacznym zakresie realizację tychże zadań (umowy opiewają bowiem w dużej mierze na kwoty obejmujące od ok. 60% do 90% kosztów realizacji całego zadania) nie mając jednak wpływu na weryfikację samej potrzeby udzielenia schronienia. Przy założeniu kontynuowania ścisłej współpracy z organizacjami pozarządowymi rozwiązaniem tej kwestii byłoby nadal powierzanie realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej organizacjom pozarządowym, lecz tylko względem osób skierowanych do placówki na podstawie uprzednio wydanej decyzji, a więc po przeprowadzeniu co najmniej wywiadu środowiskowego, ustaleniu bezdomności w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej i ustaleniu właściwości miejscowej oraz weryfikacji, czy wobec osób bezdomnych zameldowanych na pobyt stały poza Warszawą zachodzą okoliczności wskazane w art. 101 ust. 3 ustawy uzasadniające udzielenie pomocy. Gdyby 87 M. Jóźwiak, Regulacje dotyczące udzielania dotacji dla podmiotów spoza sektora finansów publicznych, Finanse Komunalne 2004/nr 4, s

87 przeprowadzenie postępowania nie było możliwe w tak krótkim czasie należy rozważyć jako kolejne rozwiązanie powierzenie organizacjom pozarządowym zadania polegającego na udzieleniu pomocy osobom, wobec których wszczęte zostało postępowanie w sprawie wydania decyzji dotyczącej zapewnienia schronienia Wspieranie realizacji zadań charytatywnych polegających na zapewnieniu możliwości skorzystania z podstawowej pomocy osobom bezdomnym przebywającym w przestrzeni publicznej Miasta Odrębną kwestią pozostaje niemożność udzielania w każdym dosłownie wypadku pomocy wyłącznie na podstawie uprzednio wydanej decyzji ze względu na specyfikę problemu bezdomności i potrzebę podejmowania działań nagłych w miejscu, w którym znajduje się osoba bezdomna (np. przewóz zimą osoby bezdomnej z ulicy i udzielenie schronienia w noclegowni, wyżywienia oraz przyznanie odzieży). Miasto przyjęło założenie, że pomoc niskoprogowa (udzielana w noclegowniach, jadłodajniach itp. placówkach), może być udzielana bezwarunkowo i bez postępowania administracyjnego, w tym bez skierowania. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa o pomocy społecznej wskazuje enumeratywnie wypadki kiedy nie jest wymagana decyzja administracyjna (art. 106 ust. 2). Wypadki te nie są powiązane ze specyfiką podmiotu, któremu udzielana jest pomoc, a raczej z charakterem tej pomocy. Przepis wskazuje, że udzielenie świadczeń w postaci interwencji kryzysowej, pracy socjalnej, poradnictwa, uczestnictwa w zajęciach klubu samopomocy, a także przyznanie biletu kredytowanego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W ramach interwencji kryzysowej możliwe jest np. bez wydania decyzji udzielenie schronienia z uwagi na przemoc w rodzinie matce z małoletnim dzieckiem (ewentualnie ojcu), bądź kobiecie w ciąży. Jednak w katalogu tym nie mieszczą się wszystkie rodzaje świadczeń udzielanych w trybie pilnym osobom bezdomnym. W praktyce pomoc tego rodzaju można realizować w ramach wsparcia realizacji zadań charytatywnych polegających na zapewnieniu możliwości skorzystania bezwarunkowo (bez weryfikacji właściwości miejscowej) z usług zupełnie podstawowych, podyktowanych zagrożeniem życia lub dbałością o bezpieczeństwo Miasta. Mowa o udzielaniu porad, informacji, zapewnieniu posiłku, noclegu, ogrzewalni, czy możliwości dokonywania zabiegów higienicznych dla osób bezdomnych przebywających w przestrzeni publicznej Miasta. Osobną jeszcze kwestię stanowią osoby bezdomne spoza Warszawy nie tyle 87

88 przebywające w przestrzeni publicznej, co przebywające od dłuższego czasu w placówce ( od wielu miesięcy, a nawet od kilku lat), co do których nie zachodzi przypadek niecierpiący zwłoki, czy uzasadniona sytuacja osobista. Pobyt w placówce osób niemających ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały w Warszawie możliwy jest wyłącznie na koszt tej osoby, placówki w ramach jej środków własnych, bądź gminy właściwej miejscowo przyznającej zasiłek takiej osobie. Z uwagi na to, iż obecnie w placówkach warszawskich przebywa znaczna liczba osób względem których Miasto nie jest właściwe miejscowo, należy rozważyć wsparcie merytoryczne organizacji pozarządowych w radzeniu sobie w takiej sytuacji, np. w postaci szkoleń dla pracowników placówek z zakresu pomocy osobom bezdomnym w ubieganiu się o zasiłki z gmin ostatniego zameldowania. Organizacje pozarządowe mogą również z własnej inicjatywy wystąpić z własnym wnioskiem realizacji zadania publicznego (art. 12 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie), które pomogłoby rozwiązać problem funkcjonowania w stołecznych warszawskich osób bezdomnych spoza Warszawy, które nie otrzymują świadczeń z gminy właściwej miejscowo na pobyt w placówce, ani dla których placówka nie jest w stanie znaleźć innych źródeł finansowania (projekty UE, rządowe, wsparcie z Banku Gospodarstwa Krajowego, darowizny itp.). Należy również rozważyć złagodzenie procesu odchodzenia placówek realizujących zadania publiczne od przyjmowania osób bezdomnych spoza Warszawy na koszt Miasta poprzez stopniowe zacieśnianie kryteriów kwalifikowania osób nie wywodzących się z Warszawy do placówek na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy, tj. po przyjęciu, iż zachodzi przypadek niecierpiący zwłoki lub uzasadniona sytuacja osobista. Przesłanki wskazane w art. 101 ust. 3 pozostawiają pewien margines swobody pracownikowi socjalnemu podejmującemu decyzję. W szczególności winno to dotyczyć osób bezdomnych przebywających od dłuższego czasu w Warszawie, co do których z uwagi na stan zdrowia, wiek i niski poziom kompetencji społeczno-kulturalnych szanse na powrót do ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały i usamodzielnienie są nikłe. Zmiana zasad finansowania zadania publicznego jakim jest wspieranie osób bezdomnych przy udziale organizacji pozarządowych nie wymaga podjęcia żadnej inicjatywy legislacyjnej na poziomie uchwał Rady Miasta, a jedynie opracowania decyzji kierujących do placówek, nowych zasad konkursowych i wzorów umów na powierzanie realizacji zadania publicznego. Jednak poprzedzanie każdego przyjęcia do placówki prowadzącej schroniska dla bezdomnych wydaniem skierowania takiej osobie, choćby z uwagi na sytuacje nagłe wymagać będzie, obok funkcjonujących w Mieście noclegowni, ogrzewalni, jadłodajni i innych form wsparcia niskoprogowego, powierzenia w ramach dotacji organizacjom pozarządowym realizacji 88

89 zadania w postaci zapewnienia schronienia wszystkim zgłaszającym się (nie tylko w przypadkach wskazanych art. 47 ust. 4 w ramach interwencji kryzysowej) na krótki okres i bez względu na właściwość miejscową do czasu ustalenia właściwości miejscowej i wydania skierowania na taką osobę (konieczne byłoby wydzielenie odpowiedniego podzadania w umowie z organizacją pozarządową, aby nie obciążać tymi kosztami innych form pomocy/podzadań). Rekomendacja centralizacja zadań z zakresu pomocy społecznej osobom bezdomnym w Warszawie Zakres zmian prawnych, w tym legislacyjnych Uchwała nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy, Dz. Urz. Woj. Maz. nr 220, poz ze zm., (zmiana) Oczekiwane rezultaty świadczenie pomocy społecznej osobom bezdomnym przez jedną jednostkę organizacyjną pomocy społecznej w Mieście ( 27 uchwały kompetencyjnej) lepsze rozeznanie problemów osób bezdomnych profesjonalizacja jednostki organizacyjnej i jej pracowników socjalnych świadczących pomoc wyłącznie osobom bezdomnych uchwała Nr XXIX/918/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie nadania statutów ośrodkom pomocy społecznej m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 74, poz wraz ze statutami stanowiącymi załącznik do uchwały w zakresie dotyczącym powierzonych zadań i nadzoru jednostki (zmiana) załącznik do uchwały budżetowej (zmiana) regulamin pracy nowej/ wyznaczonej jednostki (zmiana lub wprowadzenie w życie nowego regulaminu pracy dla nowej jednostki) możliwość wypracowania w praktyce i świadczenia pomocy społecznej osobom bezdomnym na jednolitych zasadach w Mieście uniknięcie powtarzania pracy wykonywanej przez OPS-y w dzielnicy z uwagi na przemieszczanie się wielu osób bezdomnych po Warszawie i brak trwałego związku z konkretną dzielnicą gromadzenie danych osób bezdomnych w jednej jednostce organizacyjnej, uchylenie problemów związanych z ochroną danych osobowych i ich przekazywaniem w granicach wskazanych ustawą pomiędzy OPS-ami na terenie Warszawy (art. 100 ust. 2, 105 ust. 1) zmiana trybu udzielania przygotowanie nowych warunków wszczynanie postępowań administracyjnych w przypadku 89

90 pomocy polegającej na zapewnieniu schronienia konkursowych i wzorów umów na zlecanie zadań publicznych (nowe warunki) przygotowanie projektów decyzji administracyjnych (nowe projekty decyzji) przyznawania pomocy społecznej osobom bezdomnym i przyznawanie pomocy w trybie decyzji administracyjnej (art. 106 ustawy o pomocy społecznej w zw z art kpa) transparentność udzielanej pomocy społecznej transparentność wydatkowania środków publicznych na pomoc osobom bezdomnym zgodnie z ustawą o pomocy społecznej ustalanie właściwości miejscowej osób bezdomnych zgodnie z ustawą o pomocy społecznej (art. 101 ust. 1-3) zlecanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym w wyznaczonym zakresie (art. 25 ustawy o pomocy społecznej i odpowiednie przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie) kwalifikowalność wydatków ponoszonych na konkretne osoby i możliwość występowania o zwrot wydatków do gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały w przypadku udzielania osobie pomocy w Warszawie jako gminie pobytu (art. 101 ust. 7) współpraca z organizacjami pozarządowymi w zakresie prowadzenia placówek dla osób bezdomnych przygotowanie nowych warunków konkursowych i wzorów umów na zlecanie zadań publicznych (nowe warunki) zlecanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym w zakresie prowadzenia różnych form pomocy osobom bezdomnym skierowanym do placówek: schroniska, mieszkania chronione, interwencja kryzysowa, usługi specjalistyczne( art. 25 ustawy o pomocy społecznej w zw z art. 4 ust. 1 pkt. 1, 3, 20 i 32 i art. 11 ust. 1 pkt. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie) podjęcie analizy indywidualnych przypadków osób bezdomnych dla których Warszawa nie jest ostatnim wspieranie realizacji zadań charytatywnych polegających na zapewnieniu możliwości skorzystania z podstawowej pomocy osobom bezdomnym przebywającym w przestrzeni publicznej Miasta w sytuacjach zagrożenia życia lub w celu dbałości o bezpieczeństwo miasta, tj. udzielanie porad, informacji zapewnienie posiłku, noclegu, ogrzewalni, dokonywania zabiegów higienicznych (art. 4 ust. 1 pkt. 1 w zw z art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i art. 25 ustawy o pomocy społecznej). 90

91 miejscem zameldowania na pobyt stały pod kątem możliwości wydania decyzji administracyjnych w trybie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej na okres dłuższy, niż 3 miesiące, dla osób u których ze względu na stan zdrowia, wiek i niski poziom kompetencji społecznokulturalnych szanse na powrót do ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały i usamodzielnienie są nikłe wsparcie organizacyjne, merytoryczne organizacji pozarządowych w pomocy osobom bezdomnym których szanse na powrót do ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały i usamodzielnienie ze względu na stan zdrowia, wiek i niski poziom kompetencji społeczno-kulturalnych są nikłe (art. 4 ust. 1 pkt. 3 w zw z art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i art. 25 ustawy o pomocy społecznej) przygotowanie szkoleń z zakresu pozyskiwania dodatkowych funduszy przez organizacje pozarządowe na działalność pożytku publicznego, zwłaszcza w celu pomocy osobom, które od dłuższego czasu przebywają w placówce, a których pobyt nie może być finansowany ze środków publicznych * podsumowanie dotyczące rekomendacji prawnych 3.2. Rekomendacje dotyczące profilaktyki bezdomności oraz polityki lokalowej w zakresie wychodzenia z bezdomności Rekomendowane jest wdrożenie kompleksowych, skoordynowanych rozwiązań przeciwdziałających utracie miejsca zamieszkania, obejmujących nie tylko zasób mieszkalny m. st. Warszawy, ale również spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe. Należy jednak zaznaczyć, iż Biuro Polityki Lokalowej w piśmie do Zespołu Badawczego z dnia r. o numerze PL-WLM KKU podało, iż m.st. Warszawa już od dłuższego czasu podejmuje działania mające na celu przeciwdziałanie powstawaniu zaległości czynszowych oraz zmniejszenia zagrożenia utraty tytułu prawnego do lokalu przez osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej. Główne założenia polityki w tym zakresie 91

92 wytyczone zostały w Wieloletnim Programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem m.st. Warszawy na lata , w Rozdziale 7, w pkt. 4, zatytułowanym Podejmowanie działań zapobiegających powstawaniu zaległości czynszowych. Za działania priorytetowe przyjęto: - wdrożenie ujednoliconych procedur windykacyjnych we wszystkich jednostkach organizacyjnych odpowiedzialnych za zarządzanie mieszkaniowym zasobem m.st. Warszawy; - uściślenie zasad współpracy między tymi jednostkami, a właściwymi miejscowo Ośrodkami Pomocy Społecznej w celu poprawy przepływu informacji o osobach mających problemy z regularną płatnością czynszu i objęcie tych osób pomocą socjalną; - nawiązywania bezpośredniego kontaktu z najemcami mającymi problemy z terminowym regulowaniem opłat za zajmowany lokal w celu udzielenia informacji o możliwości skorzystania z dostępnych form pomocy; - podejmowanie innych działań, adekwatnych do indywidualnej sytuacji najemcy. Dodatkowo Biuro Polityki Lokalowej przekazało informacje nt. współdziałania Zarządów Gospodarowania Nieruchomościami, Wydziałów Zasobów Lokalowych i Ośrodków Pomocy Społecznej. 88 Z uwagi na fakt, iż powyższe działania są na etapie wdrażania, rekomendacja obejmuje sugestię, aby wzmocnić działania koordynacyjne na styku Biuro Polityki Lokalowej Biuro Pomocy i Projektów Społecznych, zaś administrowanie i monitorowanie bieżącymi działaniami powierzyć jednostce ogólnomiejskiej zajmującej się pomocą osobom bezdomnym i profilaktyką bezdomności. Z uwagi na specyfikę problemu profilaktyki bezdomności i zasięg problemu sugeruje się, aby w poszczególnych dzielnicach ustanowione zostały Dzielnicowe Programy Profilaktyki Bezdomności, w ramach których następowałaby koordynacja współpracy ZGN-ów, Wydziałów Zasobów Lokalowych, OPS-ów, spółdzielni mieszkaniowych, wspólnot mieszkaniowych oraz organizacji pozarządowych zajmujących się szeroko pojęta problematyką zapobiegania utracie mieszkania (poradnictwo prawne, finansowe, psychologiczne), przy udziale mieszkańców poszczególnych dzielnic. Administrowaniem wytycznymi systemowymi i monitoringiem zajmowała by się jednostka ogólnomiejska ds. pomocy osobom bezdomnym i profilaktyki bezdomności. Zakłada się, iż wsparcie koordynacyjne ze strony BZL oraz BPiPS Urzędu m. st. Warszawy oraz wsparcie organizacyjne ze strony jednostki ogólnomiejskiej nie generowałoby dodatkowych kosztów dla systemu, a bazowałoby na istniejącym potencjale organizacji pozarządowych. 88 Zob. aneks nr 4 92

93 Z uwagi na zmianę organizacyjną w zakresie właściwości jednostek pomocy społecznej zajmujących się bezdomnością i rekomendację scentralizowania tej pomocy, warto zarekomendować, przy okazji podejmowania innych zmian, zmianę uchwały nr LVIII/1751/2009 w sprawie wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy 89 (zwanej dalej uchwałą lokalową) w zakresie dotyczącym wymogu analizowania sytuacji osób bezdomnych przez burmistrzów dzielnic (lub osoby przez niego upoważnione) na podstawie informacji uzyskanej z OPS-u pozyskanej poprzez zobowiązanie wnioskodawcy do dołączenia opinii na temat jego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej ( 22 ust. 3 uchwały). Biuro Polityki Lokalowej podkreśla, że zmiana uchwały Nr LVIII/1751/2009 jest procesem czasochłonnym i wskazuje, że w przypadku, gdy BPiPS uzna za konieczne wydawanie każdorazowo przy wniosku osoby bezdomnej opinii właściwego OPS, możliwe jest to poprzez wydanie Burmistrzom odpowiednich wytycznych przez Zastępcę Prezydenta. Za godną rozważenia uznać należy możliwość zawierania porozumień z Burmistrzami Dzielnic dotyczących przeznaczania lokali mieszkalnych w Mieście na potrzeby osób wychodzących z bezdomności. Odrębnym zagadnieniem, które należy poddać rozwadze może być skuteczniejsze korzystanie z mieszkań chronionych na podstawie ustawy o pomocy społecznej przez osoby bezdomne 90. Z kolei z powodu różnych przyczyn bezdomności i ryzyka zniweczenia pracy socjalnej, logiczne wydaje się stosowanie wynikającego z uchwały lokalowej zróżnicowania terminu, na jaki zostaje przydzielony lokal socjalny (obecnie uchwała lokalowa przewiduje możliwość przyznania lokalu socjalnego na okres do 5 lat). Niestety rozwiązanie to spotkało się już z krytyczną oceną judykatury 91. Pewne uwagi na zakończenie części dotyczącej profilaktyki w zakresie polityki lokalowej, należy również poczynić względem postanowienia uchwały, w zakresie dotyczącym 89 Uchwała nr LVIII/1751/2009 w sprawie wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz ze zm. 90 za wyjątkiem sytuacji, gdy bezdomność jest wynikiem takich np. zdarzeń jak klęska żywiołowa, pożar, huragan, katastrofa budowlana, zagrożenie rozbiórka dotychczas zajmowanego lokalu, czy innych sytuacji, które nie wymagają prowadzenia pracy społecznej z osobą bezdomną a jedynie zapewnienia schronienia. Uchwała lokalowa słusznie dostrzega taka potrzebę w pierwszeństwie do lokalu socjalnego osób, które są zagrożone utratą miejsca zamieszkania ze wskazanych powodów. 91 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10, którym WSA wskazał, że wprowadzenie jakiegokolwiek limitu czasowego względem najmu socjalnego stanowi modyfikację normy ustawowej. Jak wskazano w uzasadnieniu, organem uprawnionym do zawierania i przedłużania umów najmu w imieniu gminy jest organ wykonawczy gminy, a ustalenie przez Radę Gminy arbitralnie okresu, na jaki ma być zawierana umowa najmu lokalu socjalnego należy uznać za istotne naruszenie prawa, gdyż stanowi ograniczenie uprawnień zarówno potencjalnych najemców lokali socjalnych, jak i organu wykonawczego gminy. Por. również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2013 r., IVSA/Po/149/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2012 r., IV SA/Po 468/12. 93

94 pierwszeństwa w przyznawaniu lokali osobom bezdomnym. W obecnym brzmieniu uprawniają one do ubiegania się o lokal (mieszkalny, czy socjalny) wszystkie osoby bezdomne objęte programem wychodzenia z bezdomności w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Program ten zgodnie z ustawą może być kierowany nie tylko do osób bezdomnych, których ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały jest Warszawa, lecz również do osób bezdomnych, którym Warszawa udzieliła pomocy będąc jedynie ich miejscem aktualnego pobytu (art. 101 ust. 4 w związku z art. 49). Praktyka obejmowania programami wychodzenia z bezdomności jest aktualnie dość liberalna. Bez względu na to, jakimi świadczeniami zdecyduje się w przyszłości obejmować osoby bezdomne spoza Warszawy właściwa jednostka pomocy społecznej, bo świadczenia wskazane w art. 101 ust. 4 nie są obligatoryjne warto pamiętać, że z jednej strony Miasto ma obowiązek realizacji zaspokajana potrzeb mieszkaniowych własnej wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 w związku z art. 20 ustawy lokalowej), z drugiej, ustawa lokalowa nie zawiera definicji osoby bezdomnej, ani nie zawiera analogicznych rozwiązań w zakresie właściwości miejscowej, co ustawa o pomocy społecznej. Innymi słowy, np. próby różnicowania osób bezdomnych w prawie ubiegania się o lokal mieszkalny na pochodzących z danej gminy i pozostałych, nie mających ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały w gminie spotkały się już w orzecznictwie z zarzutem nierównego traktowania 92. NSA podkreśla 93, że przy pojęciu mieszkańca ubiegającego się o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych należy odwoływać się do definicji art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Przeciwko wykluczeniu z prawa do lokalu osób nie legitymujących się zameldowaniem w danej gminie opowiedział się również Rzecznik Praw Obywatelskich, który wniósł skargę do NSA na uchwałę jednej z gmin 94. Reasumując nie jest dopuszczalne uzależnienie prawa do lokalu od dotychczasowego zameldowania na terenie gminy osoby ubiegającej się o wynajem 92 Choć warto zwrócić uwagę, że w jednym z rozważanych przez NSA stanów faktycznych o ile za dyskryminujący uznano zapis uchwały regulującej zasady najmu lokali uzależniającej prawo do lokalu od miejsca zameldowania (podobne zapisy były oceniane negatywnie wielokrotnie w orzecznictwie), to w przypadku osób bezdomnych obronił się zapis dotyczący warunku zamieszkiwania ostatnio na terenie danej gminy (czyli przed wejściem w bezdomność). Za niezgodny z prawem WSA rozpoznający tą sprawę w I instancji uznał postanowienie wprowadzające tylko cezurę czasową zamieszkiwania (wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., I OSK 598/2008, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/2007). Jednak nie sposób nie wspomnieć z kolei w tym wypadku o wyroku NSA z 3 czerwca 2009 r. I OSK 199/09, którym przyjął, że: określenie obowiązek zamieszkiwania na terenie gminy przez okres pięciu lat, przyjęty jako kryterium pierwszeństwa w otrzymaniu mieszkania komunalnego nie narusza konstytucyjnej zasady równości. Wydaje się jednak, że pogląd ten jest odosobniony, o czym jeszcze poniżej. 93 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2005 r., II SA/Wr 2359/ Wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 1029/

95 lokalu 95. Przy okazji dodać można, że co najmniej sporne w orzecznictwie jest uzależnianie tego prawa od wskazanego w uchwale wymaganego okresu zamieszkiwania, nawet jeśli są to okresy w miarę krótkie, np. 3 lata lub 5 lat 96. W tym miejscu, z uwagi na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące zakresu regulacji uchwał podejmowanych na podstawie art. 21 ustawy lokalowej warto wskazać, iż Biuro Polityki Lokalowej mając świadomość kształtującego się orzecznictwa na podstawie przywołanego art. 21 ustawy. zwracało sie do MSW o zainicjowanie zmiany art. 21 ustawy lokalowej, tak by stanowił on większą swobodę gmin w zakresie zasad wynajmowania lokali i możliwość ich dostosowania do realnej sytuacji i potrzeb mieszkańców konkretnej gminy. polityka lokalowa wzmocnienie profilaktyki zapobiegania utracie miejsca zamieszkania Wieloletni Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem m.st. Warszawy na lata (ewaluacja) Regulamin windykacji należności m. st. Warszawy z tytułu opłat za lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, lokale użytkowe lub ich części, tymczasowe pomieszczenia oraz urządzenia reklamowe usytuowane na budynkach wchodzących w skład zasobu nieruchomości m. st. Warszawy, (zarządzenie nr 2331/2012 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 kwietnia 2012 roku). (ewaluacja) ocena skutków realizacji założeń Wieloletniego Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem m.st. Warszawy na lata , w tym Regulaminu windykacji należności m. st. Warszawy z tytułu opłat za lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, lokale użytkowe lub ich części, tymczasowe pomieszczenia oraz urządzenia reklamowe usytuowane na budynkach wchodzących w skład zasobu nieruchomości m. st. Warszawy, (zarządzenie nr 2331/2012 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 kwietnia 2012 roku). wykorzystanie w większym stopniu formy pomocy jaką stanowią mieszkania chronione, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej (art.17 ust. 1 pkt. 12, art. 36 ust. 2 n, q, art. 53, art. 88 ust. 1 pkt. 3, art. 90 ust. 2-3, osobno regulowane są mieszkania chronione w ramach zadań powiatu) uchwała z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w standaryzacja zasad przydziału mieszkania z zasobów lokalowych Miasta pozostających w dyspozycji dzielnic określonych uchwałą z dnia 9 lipca 2009 r. nr 95 Por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 listopada 2012 r., III SA/Gd/483/12, 96 Por. np. przywoł. już wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., I OSK 199/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 r., IV SA/Po/1133/12, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 28 sierpnia 2013 r., II/SA/Go/464/13, Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 1149/12 i przywoł. tam orzecznictwo, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2012 r., IV SA/Po 468/12, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 25 sierpnia 2011 r., II/SA/Go/528/11, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 30 czerwca 2011 r., II/SA/Go/319/11. 95

96 skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy ze zm. (zmiana) LVIII/1751/2009 w sprawie wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy ze zm. wydawanie opinii na temat sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy będącego osobą bezdomną na jej wniosek w sprawie o przydział mieszkania przez jednostkę wyznaczoną do pomocy społecznej osobom bezdomnym ( 22 ust. 3 uchwały) wydzielanie pewnej puli lokali w Mieście z przeznaczeniem dla osób bezdomnych na analogicznych zasadach, jak w innych wypadkach wskazanych uchwałą (np. 41 uchwały). * podsumowanie rekomendacji dotyczących polityki lokalowej 96

97 Część IV Plan operacyjny wdrożenia zmian systemu 4.1. Cykl planowania i zarządzania systemem pomocy osobom bezdomnym Założenie podstawowe przyjęte w niniejszym opracowaniu to stworzenie elastycznego systemu profilaktyki i pomocy osobom bezdomnym, który opiera się nie tylko na danych statystycznych, ale bazuje na nowoczesnych narzędziach polityki społecznej, uwzględniających analizę efektów zewnętrznych, analizę ryzyka oraz analizę skutków zaniechania działań i stwarza możliwość do dokonywania reorientacji strategicznej w miarę zmiany uwarunkowań zewnętrznych. W Unii Europejskiej wydatkowanie środków publicznych przebiega wg schematu zbliżonego do przedstawionego na rys. 1. Istotą tego schematu jest uwzględnianie w procesie planowania 97 i programowania 98 informacji zwrotnej pochodzącej z ewaluacji programów, w ramach których są wydatkowane środki publiczne. Rys. 1. Schemat ogólny zarządzania cyklem wydatkowania środków publicznych Źródło: opracowanie na podstawie Project Cycle Management Guidelines, European Commission, March 2004, s. 16 Identyfikacja to określenie potencjalnych sposobów realizacji celów oraz określenie realnych sposobów realizacji celów. Oznacza to, że powinno być określone przy każdym celu strategicznym, jakie są dopuszczalne sposoby realizacji celów. Powinien być tym samym 97 Planowanie to odpowiednio uporządkowany zbiór czynności i procesów myślowych wykonywany przez powołany do tego zespół ludzi, którzy zajmują się przygotowaniem i uruchomieniem działań mających doprowadzić do osiągnięcia świadomie wybranych przyszłych stanów obiektu objętego planowaniem. 98 W fazie programowania powinny zostać wyznaczone cele spełniające kryterium SMART. W związku z faktem występowania dualizmu w administracji publicznej (polegającego na równoległym wykonywaniu bieżącej, standardowej pracy oraz realizacji autonomicznych, nietypowych przedsięwzięć), konieczne jest określenie, co będzie realizowane w ramach (1) programów, a co w ramach (2) działalności bieżącej. Wyznaczenie celów programów jest możliwe dzięki: odpowiedniemu doborowi osób/instytucji biorących udział w procesie programowania, analizie strategicznej, a następnie negocjowaniu z interesariuszami obranych rozwiązań. Cele programów powinny posiadać mierniki ich realizacji w określonej perspektywie czasowej. 97

98 określony katalog działań/projektów/inicjatyw możliwych do realizacji zarówno w ramach programów, jak i działalności bieżącej. W trakcie trwania programów możliwe jest sprawdzenie za pomocą ewaluacji rezultatów, czy np. projekty spełniają cele programu. W razie potrzeby może zostać zmodyfikowany katalog działań/projektów/inicjatyw lub może zostać zmieniona alokacja finansowa. Budżetowanie polega na przydzieleniu środków finansowych do celów ustalonych na poziomie programowania. Na poziomie strategicznym może powstać problem z ujęciem środków w układzie zgodnym z układem zastosowanym w budżecie zadaniowym, stąd konieczne jest określenie co wchodzi w skład zadań i podzadań budżetowych. Zadania budżetowe grupują wydatki wg celów. Zadania posiadają cele szczegółowe, służące realizacji polityki społecznej, posiadają bazowe i docelowe mierniki stopnia realizacji celów działalności samorządu lokalnego, oznaczającymi wartościowe, ilościowe lub opisowe określenie bazowego i docelowego poziomu z poniesionych nakładów. 99 Podzadania budżetowe podzadania budżetowe również posiadają przypisane cele podzadań, bazowe i docelowe mierniki stopnia realizacji celów polityki społecznej, oznaczającymi wartościowe, ilościowe lub opisowe określenie bazowego i docelowego poziomu z poniesionych nakładów. 100 Opracowanie to określenie szczegółowych planów zamierzeń poszczególnych podmiotów (jednostek organizacyjnych). W ramach bieżącej działalności zarządczej, kierownicy jednostek powinni zapewnić spójność z budżetem zadaniowym, stąd konieczne jest odpowiednie dobranie działań, służących realizacji zadań i podzadań budżetu zadaniowego. Działania cele zdefiniowane na poziomie działania są określane na potrzeby wewnętrzne jednostki. Wdrożenie to określenie osób odpowiedzialnych za realizację celów, przypisanie innych zasobów, środków oraz realizacja zaplanowanych działań w określonym czasie. Wdrożenie wymaga świadomości, iż podejmowane działania nie są celem samym w sobie, lecz służą realizacji celów znajdujących się na poszczególnych stopniach hierarchii celów. Ewaluacja to określenie, czy wystąpiły spodziewane rezultaty i oddziaływania. Tym samym można mówić o ewaluacji rezultatów (polegającej na sprawdzeniu jakie są natychmiastowe efekty wydanych środków finansowych a dokładniej efekty dostarczonych produktów) oraz o ewaluacji oddziaływań (określającej długoterminowe efekty zewnętrzne wydatkowania środków w ramach działu administracji rządowej a dokładniej dostarczenia produktów). 99 Art. 2, pkt. 3 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 100 ibidem 98

99 Ewaluacja może być dokonana przed wdrożeniem strategii (ex ante), w trakcie wdrażania (on going), lub może być przeprowadzona jakiś czas po zakończeniu wdrażania strategii (ex post). Najważniejszymi pojęciami stosowanymi obecnie w administracji publicznej są skuteczność oraz efektywność 101. Skuteczność jest związana z celowością, gdyż skuteczne jest takie działanie, które w jakimś stopniu prowadzi do skutku zamierzonego jako cel. 102 W przypadku analizy administracji publicznej często stosuje się rozróżnienie na produkty, rezultaty i oddziaływanie. 103 Skuteczność powinna być określana w odniesieniu do celów i rezultatów, a nie w odniesieniu do produktów, tak aby dostarczanie produktów nie było celem samym w sobie. W przypadku oceny funkcjonowania sektora publicznego skuteczność nie będzie zatem prostym zestawieniem celu i produktu (np. w postaci liczby miejsc w schroniskach), ale konieczne jest poszukiwanie miar rezultatów (np. wzrost kompetencji społecznych pensjonariuszy schronisk, wzrost poziomu kwalifikacji zawodowych pensjonariuszy schronisk) i oddziaływań (np. trwałe wyjście z bezdomności) Warianty systemu W niniejszym raporcie rozważane są cztery warianty nowego systemu, pierwszy wariant z wydzieloną jednostką ogólnomiejską, która zajmować się będzie wyłącznie pomocą osobom bezdomnym i profilaktyką bezdomności, zaś drugi, w którym jeden z Ośrodków Pomocy Społecznej zostaje wyposażony w kompetencje ogólnomiejske w zakresie pomocy osobom bezdomnym i profilaktyki bezdomności i otrzymuje właściwość miejscową na terenie całego m. st. Warszawy w tym zakresie. 101 Są to elementy kontroli zarządczej, zob. art. 68 Ustawy o finansach publicznych 102 J. Zieleniewski, Organizacja i zarządzanie, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1969, s Przy analizie administracji publicznej cennymi miarami pomocniczymi mogą być mierniki produktu, mierniki rezultatu, oraz mierniki oddziaływania. Mierniki produktu/ usługi/ wyniku (output) opisują wszystkie produkty materialne i usługi, które otrzymuje beneficjent. Mierzone są w jednostkach fizycznych lub finansowych (np. liczba miejsc w schroniskach, koszt jednego miejsca w schronisku). Mierniki rezultatu (outcome) są związane z bezpośrednimi i natychmiastowymi efektami dostarczenia produktu/ usługi/ wyniku. Mierniki oddziaływania (impact) odnoszą się do konsekwencji danego zadania, wykraczających poza natychmiastowe efekty dla bezpośrednich beneficjentów [szerzej w: W. Misiąg (pod red.), Wzorowy urząd, czyli jak usprawnić administrację samorządową, jak mierzyć jej zadania i wyniki, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa 2005]. 99

100 Wariant I (rekomendowany) Założenia: Zostaje wydzielona jednostka ogólnomiejska zajmująca się pomocą osobom bezdomnym i profilaktyką bezdomności; W początkowym okresie (gdy nie jest możliwe wydzielenie dodatkowych środków na działalność tego podmiotu) pracownikami tego podmiotu staliby się pracownicy jednego z OPS-ów (wybranego spośród tych OPS-ów, w których dotychczas funkcjonowały zespoły zajmujące się problemem bezdomności); W początkowym okresie wsparcie działań w zakresie wydawania decyzji administracyjnych byłoby realizowane przez pozostałe 17 OPS-ów m. st. Warszawy; W miarę rozpoznawania zapotrzebowania na kadrę, w związku ze zwiększoną ilością pracy w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, do jednostki ogólnomiejskiej zajmującej się pomocą osobom bezdomnym i profilaktyką bezdomności rekrutowani byliby pracownicy, którzy posiadają już doświadczenie w zakresie pomocy osobom bezdomnym w administracji publicznej; Od 1 grudnia 2015 r. możliwe byłoby dopasowanie koniecznych zasobów finansowych przeznaczanych na funkcjonowania jednostki ogólnomiejskiej. Data ta wynika z faktu, iż obecne umowy z organizacjami pozarządowymi zawarte są do dnia 30 listopada 2015 r. Przed tą datą konieczne byłyby zmiany organizacyjne nie prowadzące do zwiększenia kosztów funkcjonowania systemu. 100

101 Rys. 2. Schemat nowego systemu w wariancie nr 1 Źródło: opracowanie własne Zalety wariantu nr 1 (w opinii kadry kierowniczej OPS-ów): Dostęp do jednej bazy danych nt. osób bezdomnych, Specjalizacja w zakresie pracy socjalnej z osobami bezdomnymi, wydawania decyzji administracyjnych, monitorowania postępu w pracy socjalnej z osobami bezdomnymi, odzyskiwania środków od gminy ostatniego zameldowania, Ekonomiczność rozwiązania w związku z obsługą prawną w jednymi miejscu i poprawą jakości świadczonych usług, Zintegrowana współpraca z partnerami z organizacji pozarządowych, Jasne, spójne finansowanie zadania, Nowe otwarcie w pracy socjalnej, Zapewnienie spójności polityki m. st. Warszawy, Jednakowy system wychodzenia z bezdomności, Jednolitość systemu administracyjnych, pod względem procedur, sposobu wydawania decyzji 101

102 Wyodrębnienie środków budżetowych na zagadnienia związane z problemem bezdomności. Wady wariantu nr 1 (w opinii kadry kierowniczej OPS-ów): Koszty administracji i obsługi wydawania decyzji administracyjnych (z zaznaczeniem, że te koszty będą również występowały przy innych rozwiązaniach), Koszty wydzielenia nowej jednostki, Problem ze znalezieniem lokalu dla wydzielonej jednostki miejskiej, Trudności organizacyjne związane z funkcjonowaniem na obszarze całego miasta (brak w początkowym okresie dokładnej znajomości i specyfiki miejsc, w których przebywają osoby bezdomne), utrudniona możliwość przeprowadzenia wywiadów, Konieczność wypracowania standardu współpracy z 18-toma OPS-ami, Ryzyko polityczne żadna dzielnica może nie chcieć takiego OPS na swoim terenie (postrzeganie dzielnicy przez pryzmat problemu), Problem z pozyskaniem dobrych pracowników, Możliwość pozyskania informacji z EMPATII Wariant II Założenia: Jeden z Ośrodków Pomocy Społecznej zostaje wyposażony w kompetencje ogólnomiejske w zakresie pomocy osobom bezdomnym i profilaktyki bezdomności i otrzymuje właściwość miejscową na terenie całego m. st. Warszawy w tym zakresie; W początkowym okresie pracownikami wydzielonej komórki organizacyjnej w ramach jednego z OPS-ów staliby się pracownicy, którzy dotychczas funkcjonowali w ramach zespołu zajmującego się problemem bezdomności (ewentualnie wraz z jedną osobą z kadry kierowniczej); 102

103 W początkowym okresie wsparcie działań w zakresie wydawania decyzji administracyjnych byłoby świadczone przez 17 OPS-ów m. st. Warszawy; Docelowo wyznaczony OPS zatrudniłby pracowników, którzy dotychczas zajmowali się problemem bezdomności w poszczególnych dzielnicach, jednak tylko w przypadku, gdy możliwe byłoby wydzielenie co najmniej jednego etatu w danym OPS-ie; pracownicy zatrudnieni przez wyznaczony OPS pozostaliby w dzielnicach, pełniąc rolę terenowych komórek organizacyjnych lub stanowisk jednoosobowych. Tym samym pracownicy pozostaliby fizycznie w wybranych dzielnicach; W miarę rozpoznawania zapotrzebowania na kadrę, w związku ze zwiększoną ilością pracy w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, do jednostki ogólnomiejskiej zajmującej się pomocą osobom bezdomnym i profilaktyką bezdomności rekrutowani byliby pracownicy, którzy posiadają już doświadczenie w zakresie pomocy osobom bezdomnym w administracji publicznej; Od 1 grudnia 2015 r. możliwe byłoby dopasowanie koniecznych zasobów finansowych przeznaczanych na funkcjonowania wydzielonej komórki organizacyjnej wyznaczonego OPS jako jednostki ogólnomiejskiej. Rys. 3. Schemat nowego systemu w wariancie nr 2 Źródło: opracowanie własne 103

104 Wariant III Założenia: Utworzenie w Warszawie jednej jednostki zajmującej się pomocą osobom bezdomnym i profilaktyką bezdomności wraz z filią; Podstawą nowej jednostki byliby pracownicy wyznaczonego OPS-u oraz OPS-u po przeciwnej stronie Wisły (jako filia wyznaczonego OPS-u); W miarę rozpoznawania zapotrzebowania na kadrę, w związku ze zwiększoną ilością pracy w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, do jednostki ogólnomiejskiej zajmującej się pomocą osobom bezdomnym i profilaktyką bezdomności rekrutowani byliby pracownicy, którzy posiadają już doświadczenie w zakresie pomocy osobom bezdomnym w administracji publicznej; Od 1 grudnia 2015 r. możliwe byłoby dopasowanie koniecznych zasobów finansowych przeznaczanych na funkcjonowania jednostki ogólnomiejskiej. Data ta wynika z faktu, iż obecne umowy z organizacjami pozarządowymi zawarte są do dnia 30 listopada 2015 r. Przed tą datą konieczne byłyby zmiany organizacyjne nie prowadzące do zwiększenia kosztów funkcjonowania systemu Rys. 4. Schemat nowego systemu w wariancie nr 3 Źródło: opracowanie własne 104

105 Wariant IV Założenia: Wydawanie decyzji administracyjnych w zakresie kierowania osób bezdomnych do schronisk jest dokonywane przez 18 Ośrodków Pomocy Społecznej; Niektórzy pracownicy 18 OPS-ów przeszliby szkolenia w zakresie wydawania decyzji administracyjnych związanych z kierowaniem osób bezdomnych do schronisk; Od 1 grudnia 2015 r. możliwe byłoby dopasowanie koniecznych zasobów finansowych przeznaczanych na wydawanie decyzji administracyjnych. Data ta wynika z faktu, iż obecne umowy z organizacjami pozarządowymi zawarte są do dnia 30 listopada 2015 r. Przed tą datą konieczne byłyby zmiany organizacyjne nie prowadzące do zwiększenia kosztów funkcjonowania systemu. Rys. 5. Schemat systemu w wariancie nr 4 Źródło: opracowanie własne Zalety wariantu nr IV (w opinii kadry kierowniczej OPS-ów): Znajomość specyfiki lokalnej i klientów, ugruntowana współpraca ze służbami lokalnymi, Zdaniem kadry kierowniczej OPS-ów byłaby to mniejsza rewolucja, 105

106 Istnieją wypracowane metody działania, rozwiązania, współpraca lokalna, pracownicy są wyspecjalizowani w swoich działaniach, znają teren i naszych bezdomnych, istnieje możliwość natychmiastowego przeprowadzenia wywiadu i ewentualnego udzielenie pomocy niematerialnej, Ciągłość pracy z klientem tracącym mieszkanie, Brak konieczności poniesienia dodatkowych nakładów finansowych, Znajomość zasobów dzielnicy w przygotowaniu programu wychodzenia z bezdomności. Wady wariantu nr IV (w opinii kadry kierowniczej OPS-ów): Utrudnione prowadzenie spójnej polityki m. st. Warszawy wobec problemu bezdomności, Rozproszenie informacji o osobach bezdomnych pomiędzy osiemnastoma OPS-ami, Brak spójności działań trudność w ustanowieniu spójnych procedur, Brak/trudność przepływu informacji, Brak specjalizacji przy wydawaniu decyzji administracyjnych dotyczących osób bezdomnych, Spory kompetencyjne, Nieekonomiczność rozwiązanie (np. osiemnastu radców prawnych tworzy wzory decyzji), Nierówne obciążenie dzielnic oraz ośrodków pomocy społecznej, Brak przejrzystości co do kosztów zadania w skali m. st. Warszawy (problemy z identyfikacją dzielnicy właściwej dla danej osoby, brak chęci ponoszenia kosztów związanych z osobami bezdomnymi spoza dzielnicy), Brak rewolucji rozumiany jako jedno nowe zadanie dla każdego OPS i niemożność wprowadzenia usprawnień systemu. 106

107 4.3. Harmonogram wdrożenia zmian systemu Dla każdego z wariantów został zaproponowany harmonogram wdrożenia, który ma na celu minimalizowanie negatywnych efektów społecznych związanych zwłaszcza z osobami mającymi ostatnie miejsce zameldowania poza m. st. Warszawa. Tempo wdrożenia uwzględnia konieczność dostosowania nowego systemu, przygotowania kryteriów udzielania pomocy i warunków konkursów, na podstawie których możliwe będzie zakontraktowanie nowych umów z placówkami od 1 grudnia 2015 r. Oznacza to, że kryteria konkursu i sam konkurs musi zostać rozstrzygnięty przez tą datą. Wariant I L.p Zadania/działania. 1. Ustanowienie wydzielonej jednostki ogólnomiejskiej jako podmiotu odpowiedzialnego za administrowanie systemem pomocy osobom bezdomnym i profilaktyki bezdomności w Warszawie 2. Wypracowanie i wprowadzenie regulaminu zawierającego kryteria wydawania decyzji administracyjnych 3. Wypracowanie wzorów dokumentów związanych z ubieganiem się o refundację środków od gminy ostatniego zameldowania 4. Szkolenie dla pracowników jednostki ogólnomiejskiej na temat kryteriów wydawania decyzji administracyjnych oraz z procedur postępowania w tym zakresie 5. Szkolenie dla przedstawicieli organizacji pozarządowych prowadzących schroniska, na temat udzielania skutecznego wsparcia klientom spoza Warszawy (przebywającym w placówkach bez decyzji administracyjnej) w uzyskiwaniu zasiłków od gmin właściwych ze względu na miejsce zamieszkania albo ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. 6. Testowanie wydawania decyzji administracyjnych X 7. Testowanie ściągalności środków od gmin ostatniego zameldowania osób bezdomnych X 8. Konsultacje społeczne dotyczące Programu Profilaktyki i Pomocy Osobom Bezdomnym w Warszawie (wybór działań i poddziałań w X ramach programu) 9. Konsultacje społeczne dotyczące Programu Profilaktyki i Pomocy X Kwartały 2014 r r. I I I II I I V I I I III X X X X X I V 107

108 Osobom Bezdomnym w Warszawie (ustalenie kryteriów przyznawania dofinansowań) 10. Szkolenia dla placówek w zakresie składania wniosków o dofinansowanie wg nowego wzoru i kryteriów X X 11. Ogłoszenie konkursów na okres X 12. Ogłoszenie wyników konkursów X 13. Negocjacje z organizacjami pozarządowymi X 14. Podpisanie umów z organizacjami pozarządowymi X 15. Termin zakończenia procesu zmian systemowych (30 listopada 2015 r.) X Wariant II L.p Zadania/działania. 1. Ustanowienie jednego z Ośrodków Pomocy Społecznej podmiotem odpowiedzialnym za administrowanie systemem pomocy osobom bezdomnym w Warszawie 2. Wypracowanie i wprowadzenie regulaminu zawierającego kryteria wydawania decyzji administracyjnych 3. Wypracowanie wzorów dokumentów związanych z ubieganiem się o refundację środków od gminy ostatniego zameldowania 4. Szkolenie dla pracowników wyznaczonego OPS na temat kryteriów wydawania decyzji administracyjnych oraz z procedur postępowania w tym zakresie 5. Szkolenie dla przedstawicieli organizacji pozarządowych prowadzących schroniska, na temat udzielania skutecznego wsparcia klientom spoza Warszawy (przebywającym w placówkach bez decyzji administracyjnej) w uzyskiwaniu zasiłków od gmin właściwych ze względu na miejsce zamieszkania albo ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. 6. Testowanie wydawania decyzji administracyjnych X 7. Testowanie ściągalności środków od gmin ostatniego zameldowania X osób bezdomnych 8. Konsultacje społeczne dotyczące Programu Profilaktyki i Pomocy Osobom Bezdomnym w Warszawie (wybór działań i poddziałań w X ramach programu) Kwartały 2014 r r. I I I II I I V I I I III X X X X X I V 108

109 9. Konsultacje społeczne dotyczące Programu Profilaktyki i Pomocy Osobom Bezdomnym w Warszawie (ustalenie kryteriów X przyznawania dofinansowań) 10. Szkolenia dla placówek w zakresie składania wniosków o dofinansowanie wg nowego wzoru i kryteriów X X 11. Ogłoszenie konkursów na okres X 12. Ogłoszenie wyników konkursów X 13. Negocjacje z organizacjami pozarządowymi X 14. Podpisanie umów z organizacjami pozarządowymi X 15. Termin zakończenia procesu zmian systemowych (30 listopada 2015 r.) X Wariant III L.p Zadania/działania. 1. Ustanowienie wydzielonej jednostki ogólnomiejskiej jako podmiotu odpowiedzialnego za administrowanie systemem pomocy osobom bezdomnym i profilaktyki bezdomności w Warszawie i wydzielenie filii nr 1 tej jednostki po drugiej stronie Wisły 2. Wypracowanie i wprowadzenie regulaminu zawierającego kryteria wydawania decyzji administracyjnych 3. Wypracowanie wzorów dokumentów związanych z ubieganiem się o refundację środków od gminy ostatniego zameldowania 4. Szkolenie dla pracowników jednostki ogólnomiejskiej na temat kryteriów wydawania decyzji administracyjnych oraz z procedur postępowania w tym zakresie 5. Szkolenie dla przedstawicieli organizacji pozarządowych prowadzących schroniska, na temat udzielania skutecznego wsparcia klientom spoza Warszawy (przebywającym w placówkach bez decyzji administracyjnej) w uzyskiwaniu zasiłków od gmin właściwych ze względu na miejsce zamieszkania albo ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. 6. Testowanie wydawania decyzji administracyjnych X 7. Testowanie ściągalności środków od gmin ostatniego zameldowania X osób bezdomnych 8. Konsultacje społeczne dotyczące Programu Profilaktyki i Pomocy X Kwartały 2014 r r. I I I II I I V I I I III X X X X X I V 109

110 Osobom Bezdomnym w Warszawie (wybór działań i poddziałań w ramach programu) 9. Konsultacje społeczne dotyczące Programu Profilaktyki i Pomocy Osobom Bezdomnym w Warszawie (ustalenie kryteriów X przyznawania dofinansowań) 10. Szkolenia dla organizacji pozarządowych w zakresie składania wniosków o dofinansowanie wg nowego wzoru i kryteriów X X 11. Ogłoszenie konkursów na okres X 12. Ogłoszenie wyników konkursów X 13. Negocjacje z organizacjami pozarządowymi X 14. Podpisanie umów z organizacjami pozarządowymi X 15. Termin zakończenia procesu zmian systemowych (30 listopada 2015 r.) X Wariant IV L.p Zadania/działania. 1. Ustanowienie 18 Ośrodków Pomocy Społecznej jako podmiotów odpowiedzialnych za 2. Wypracowanie i wprowadzenie regulaminu zawierającego kryteria wydawania decyzji administracyjnych 3. Wypracowanie wzorów dokumentów związanych z ubieganiem się o refundację środków od gminy ostatniego zameldowania 4. Szkolenie dla pracowników 18 OPS-ów na temat kryteriów wydawania decyzji administracyjnych oraz z procedur postępowania w tym zakresie 5. Szkolenie dla przedstawicieli organizacji pozarządowych prowadzących schroniska, na temat udzielania skutecznego wsparcia klientom spoza Warszawy (przebywającym w placówkach bez decyzji administracyjnej) w uzyskiwaniu zasiłków od gmin właściwych ze względu na miejsce zamieszkania albo ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. 6. Testowanie wydawania decyzji administracyjnych X 7. Testowanie ściągalności środków od gmin ostatniego zameldowania X osób bezdomnych 8. Konsultacje społeczne dotyczące Programu Profilaktyki i Pomocy X Kwartały 2014 r r. I I I II I I V I I I III X X X X X I V 110

111 Osobom Bezdomnym w Warszawie (wybór działań i poddziałań w ramach programu) 9. Konsultacje społeczne dotyczące Programu Profilaktyki i Pomocy Osobom Bezdomnym w Warszawie (ustalenie kryteriów X przyznawania dofinansowań) 10. Szkolenia dla placówek w zakresie składania wniosków o dofinansowanie wg nowego wzoru i kryteriów X X 11. Ogłoszenie konkursów na okres X 12. Ogłoszenie wyników konkursów X 13. Negocjacje z organizacjami pozarządowymi X 14. Podpisanie umów z organizacjami pozarządowymi X 15. Termin zakończenia procesu zmian systemowych (30 listopada 2015 r.) X 4.4. Rekomendacje uniwersalne (niezależne od wprowadzenia wariantów) W ramach specjalizacji placówek zaleca się stworzenie ofert dedykowanych: osobom zmierzającym do wyjścia z bezdomności (praca socjalna nakierowana na wychodzenie z bezdomności), osobom trwale bezdomnym - w przypadku części osób bezdomnych z uwagi na wiek, stan zdrowia i poziom kompetencji społeczno-kulturowych praca na rzecz wychodzenia z bezdomności jest szczególnie trudna (praca socjalna nakierowana na poprawę dobrostanu osób). Rekomendacja w ramach zadania nr 1: Zadanie z obszaru priorytetowych zadań publicznych dotyczących działań na rzecz osób bezdomnych zaleca się wydzielenie następujących podzadań w budżetach umów zawieranych z placówkami: 1) Ogrzewalnia; 2) Noclegownia; 3) Łaźnia; 4) Pralnia; 5) Jadłodajnia; 6) Mieszkania treningowe; 7) Schronisko dla osób bezdomnych; 8) Schronisko specjalistyczne dla osób bezdomnych; 111

112 9) Magazyn żywności; 10) Punkt poradnictwa/ poradnictwo dla osób bezdomnych; 11) Miejsca interwencyjne w schroniskach; 12) Zarządzanie. Dodatkowo możliwe byłoby wydzielenie podzadania o nazwie pośrednictwo pracy dla osób bezdomnych i zawarcie umowy z wyspecjalizowaną organizacją pozarządową, która zajmowałaby się wyłącznie tego typu działalnością. Na etapie pracy warsztatowej w ramach Rady Opiekuńczej pojawił się postulat dostosowania ofert do grup: 1. W zależności od stanu zdrowia (choroby somatyczne, choroby psychiczne); 2. W zależności od stopnia niepełnosprawności; 3. W zależności od wieku (dla osób starszych do 67 i powyżej 67 r. ż., dla osób starszych zdrowych fizycznie o ustabilizowanej sytuacji życiowej, dla osób od 18 do 35 lub 45 r. ż.); 4. W zależności od stażu bezdomności (do roku, ponad rok); 5. W zależności od sytuacji rodzinnej (rodziny z dziećmi, bezdzietne pary, samotne kobiety, samotni mężczyźni) i obywatelstwa (cudzoziemcy); 6. W zależności od rodzaju uzależnienia; 7. Osoby po pobytach w zakładach karnych. Rekomendowane jest dokonanie wyboru wariantów na etapie ustalenia kryteriów przyznawania dofinansowań. To samo dotyczy konieczności wyboru katalogu zadań (do wyboru) wpisywanych do budżetów wniosków o dofinansowanie. Proponowane są zadania, które pozwoliłyby na wyizolowanie kosztów poszczególnych rodzajów wsparcia. Tym samym konieczne jest wdrożenie elementów budżetowania zadaniowego, tak aby w kosztorysach widoczne były koszty przypisane do wydzielonych zadań (np. koszty miejsc zwykłych, specjalistycznych, koszty miejsca w mieszkaniu treningowym, streetworking, itd.), jest to jednym z warunków precyzyjnego ustalania kosztu na jedno miejsce danego rodzaju (a następnie ew. obciążania tymi kosztami gmin ostatniego zameldowania osób bezdomnych). Koszt jednostkowy związany z dofinansowaniem miasta musiałby być wyższy od obecnego poziomu (ustalonego za pomocą wskaźników), gdyż musiałby pokrywać całość kosztów pobytu osoby w placówce. 112

113 Umowy z NGO sami w 1 roku (1 grudnia 2015 r. 30 listopada 2016 r.) zawierałyby stawki, które byłyby ustalone po konsultacjach społecznych z organizacjami pozarządowymi. Konieczna byłaby redukcja liczby miejsc i zwiększenie (miesięcznego) kosztu jednostkowego. Dalsze rekomendacje szczegółowe: Konieczne jest wypracowanie reguł finansowych, dzięki którym możliwe będzie wystandaryzowanie - w pewnym zakresie - kosztu pobytu jednej osoby miesięcznie w schronisku (np. w postaci widełek kosztów); Konieczne jest przyjęcie maksymalnych poziomów udziału kosztów zarządzania w kosztach ogółem (w zależności od wartości umowy); Należy zmniejszyć skalę zjawiska samodzielnego zgłaszania się osób bezdomnych do schronisk, bez posiadania wydanej decyzji administracyjnej, powinny być w dyspozycji jedynie miejsca interwencyjne, których przydzielanie byłoby uzgadniane z odpowiednim ośrodkiem pomocy społecznej (w zależności od wariantu); W przypadku kontraktowania miejsc interwencyjnych konieczne jest określenie procentowe liczby tych miejsc w stosunku do liczby miejsc ogółem w danej placówce, jednak powinno być to zmienne w ciągu roku. Miałoby to na celu ułatwienie optymalizacji liczby miejsc interwencyjnych, w zależności od rzeczywistych potrzeb; Przyznanie miejsca interwencyjnego powinno odbywać się po przeprowadzeniu procedury zgłoszeniowej (1 dzień roboczy), zaś wydanie decyzji administracyjnej związanej z przydzieleniem takiego miejsca powinno być wydane na okres maks. 3 miesięcy, z możliwością przedłużenia (wydania nowej decyzji) na podstawie analizy/oceny sytuacji beneficjentów; Wyspecjalizowana organizacja pozarządowa powinna zająć się pośrednictwem/poszukiwaniem pracy dla osób bezdomnych; pewne formy aktywizacji zawodowej powinny być również obecne w przypadku schronisk specjalistycznych, tak aby każdej osobie dać szansę na aktywizację zawodową, w sposób dostosowany do indywidualnych możliwości; 113

114 Celem działalności schronisk powinno być jak najszybsze umieszczenie osoby bezdomnej na rynku pracy, powinny być stosowane mierniki skuteczności działania schronisk w postaci odsetka osób, które otrzymały pracę (jednym z możliwych mierników jest liczba osób, która płaci składki ZUS w przeliczeniu na miesięczny koszt schroniska na jedną osobę); Konieczna jest intensyfikacja działań m. st. Warszawy w zakresie tworzenia mieszkań chronionych i treningowych, przy równoczesnym zwiększeniu dostępności mieszkań treningowych pod względem finansowym; Rekomenduje się odejście od prowadzenia mieszkań treningowych w tych samych placówkach, w których znajdują się miejsca schroniskowe; 4.5. Szkolenia związane z wdrażaniem nowego systemu I kwartał 2014 Wśród celów nowego systemu jest wypracowanie i wprowadzenie regulaminu zawierającego kryteria wydawania decyzji administracyjnych. Jest to jeden z kluczowych elementów planowanej zmiany. Dlatego pracownicy wydzielonej jednostki ogólnomiejskiej (wariant I) lub wyznaczonego OPS (wariant II) lub pracownicy większej liczby jednostek (warianty III i IV) powinni uczestniczyć w szkoleniu (maks. 3 h), którego celem będzie zapoznanie ich z ustalonymi kryteriami wydawania decyzji administracyjnych oraz z procedurami postępowania w tym zakresie. Podmiot odpowiedzialny za organizację szkolenia Biuro Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy. Zebrany materiał empiryczny wskazuje, że organizacje pozarządowe prowadzące schroniska wykazują bardzo zróżnicowaną aktywność w pomocy klientom spoza Warszawy w uzyskiwaniu zasiłków od gmin właściwych ze względu na miejsce zamieszkania albo ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. Poprawa efektywności systemu wymaga podniesienia poziomu uzyskiwania tego rodzaju świadczeń. W tym celu należy przeprowadzić szkolenia (maks. 4 h) dla przedstawicieli organizacji pozarządowych, których przedmiotem będzie udzielanie skutecznego wsparcia klientom spoza Warszawy (przebywającym w placówkach bez decyzji administracyjnej) w uzyskiwaniu zasiłków od 114

115 gmin właściwych ze względu na miejsce zamieszkania albo ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. Celem szkoleń powinno być także motywowanie przedstawicieli NGO sów do angażowania się w pomoc klientom w uzyskiwaniu zasiłków (dotyczy to zwłaszcza osób z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim, wobec których nie udało się uzyskać finansowania od gminy ostatniego zameldowania). IV kwartał 2014 i I kwartał 2015 Po opracowaniu szczegółowego Programu Profilaktyki i Pomocy Osobom Bezdomnym 104 w Warszawie, konieczne będzie przeprowadzenie szkoleń (dwa dni po 4 h) dla pracowników placówek w zakresie składania wniosków o dofinansowanie wg nowego wzoru i kryteriów. Szkolenia powinny także objąć konsultacje z przedstawicielami Wydziałów ds. Lokalowych na temat zasad pozyskiwania mieszkań przez osoby bezdomne, realizujące indywidualne programy wychodzenia z bezdomności. Odrębnym przedmiotem szkoleń powinna być identyfikacja najważniejszych obszarów deficytowych w zakresie kompetencji kadry placówek w odniesieniu do planowanego zakresu zadań. Szkolenia z zakresu wspierania rozwoju zawodowego kadry placówek Wprowadzenie systemu superwizji (okres wdrożenia od IV kwartału 2015 r.) Standardem w pracy osób realizujący zadania z zakresu pracy socjalnej i terapeutycznej na rzecz osób bezdomnych powinna być superwizja. Rozwiązanie takie postulowali pracownicy placówek w trakcie warsztatów prowadzonych w ramach opracowywania Systemu profilaktyki bezdomności i pomocy osobom bezdomnym w Warszawie oraz przedstawiciele zespołów terapeutyczno-opiekuńczych DPS ów uczestniczący w badaniu potrzeb szkoleniowych 105. Superwizje jako stały element pracy pracowników socjalnych i stretworkerów stanowią ważny komponent, przywoływanego już wcześniej, Gminnego Standardu Wychodzenia z Bezdomności. Istotne jest aby realizator poddawał się superwizji 104 Program tworzony byłby przy współudziale organizacji pozarządowych i na podstawie jego przydzielane byłyby dofinansowania organizacjom pozarządowym 105 W badaniu, zrealizowanym w marcu 2012 r., ( ) wzięło udział 221 pracowników spośród 9 Domów Opieki Społecznej w Warszawie, w tym 148 pracowników trzonu opiekuńczego (pielęgniarki, opiekunowie, pokojowe) oraz 73 pracowników trzonu terapeutycznego (psycholodzy, terapeuci zajęciowi, pracownicy socjalni). K. Van Laere, Raport z analizy badania potrzeb szkoleniowych w kontekście profilaktyki uzależnień wśród zespołów terapeutyczno-opiekuńczych Domów Opieki Społecznej w Warszawie, Centrum Edukacyjne Profilaktyki Problemowej Fundacji ETOH, Warszawa

116 ze względu na trudny charakter pracy socjalnej z osobami bezdomnymi związany z podejmowaniem relacji interpersonalnych, a tym samym duże ryzyko utraty dystansu do osób obejmowanych pomocą i nadmiernego zaangażowania emocjonalnego oraz szybkiego wypalenia zawodowego, które utrudniają rzetelną i obiektywną ocenę sytuacji, a tym samym podejmowanie najlepszych dla klienta działań 106. Superwizja powinna być realizowana przez zewnętrznego profesjonalistę. Pracownicy mogą uczestniczyć w superwizjach indywidualnych lub grupowych. Ważne, aby superwizje odbywały się regularnie i z odpowiednią częstotliwością, tzn. nie rzadziej niż raz w miesiącu (superwizja indywidualna min. 1 godzina; superwizja grupowa min. 3 godziny). Superwizje powinny być prowadzone w placówkach zatrudniających stretworkerów i pracowników socjalnych. Czas poświęcony przez pracowników na udział w superwizji powinien zostać wydzielony z ich czasu pracy. Podmiot odpowiedzialny za wdrożenie systemu superwizji jednostka ogólnomiejska (wariant I) lub wyznaczony OPS (wariant II). Szkolenia dla pracowników placówek w zakresie doskonalenia kompetencji zawodowych (okres wdrożenia od IV kwartału 2015 r.) Na podstawie identyfikacji najważniejszych obszarów deficytowych w zakresie kompetencji kadry placówek przeprowadzonej w IV kwartale 2014 i I kwartale 2015, należy przygotować szczegółowy plan szkoleń. Poniżej prezentujemy ich wstępny zakres, opracowany na podstawie postulatów zgłaszanych przez uczestników warsztatów prowadzonych w ramach opracowywania Systemu profilaktyki bezdomności i pomocy osobom bezdomnym w Warszawie, na podstawie analizy zgromadzonych danych empirycznych oraz wyników przywoływanego wyżej badania zespołów terapeutycznoopiekuńczych DPS ów: podejmowanie pierwszej interwencji z elementami dialogu motywującego (streetworkerzy główna grupa odbiorców oraz pracownicy socjalni; 6-8 h); motywowanie do podjęcia terapii uzależnień dialog motywujący (pracownicy socjalni; pracownicy zespołów terapeutyczno-opiekuńczych DPS; 3 dni po 8 h); 106 Ł. Browarczyk, R. Stenka (red.), wyd. cyt, Gdańsk 2012, s

117 szkolenie na temat uzależnień behawioralnych i od substancji psychoaktywnych (pracownicy socjalni, streetworkerzy; pracownicy wykonujący usługi opiekuńcze w DPS; 6-8 h); szkolenie z zakresu przemocy w rodzinie (pracownicy socjalni, streetworkerzy; 6-8 h); elementy treningu komunikacji interpersonalnej z klientami (pracownicy socjalni, streetworkerzy; pracownicy zespołów terapeutyczno-opiekuńczych DPS; 2 dni po 6h); trening radzenia sobie z agresją klientów (pracownicy socjalni, streetworkerzy; pracownicy zespołów terapeutyczno-opiekuńczych DPS; 2 dni po 6h); konstruktywne sposoby radzenia sobie ze stresem w pracy, przeciwdziałanie wypaleniu zawodowemu (pracownicy socjalni, streetworkerzy; pracownicy zespołów terapeutyczno-opiekuńczych DPS; 3 dni po 6h); redukcja szkód w pracy z osobami bezdomnymi ze szczególnym uwzględnieniem chorób zakaźnych, w tym HIV (streetworkerzy, pracownicy socjalni; 6 h); zasady udzielania pierwszej pomocy (streetworkerzy główna grupa odbiorców oraz pracownicy socjalni; 4h); procedury postępowania w sytuacjach zagrożenia zdrowia osób bezdomnych (streetworkerzy główna grupa odbiorców oraz pracownicy socjalni; 3h). Szkolenia w części dotyczącej nabywania i doskonalenia umiejętności zawodowych powinny być realizowane z wykorzystaniem warsztatowych technik pracy. Optymalna liczba osób w grupie warsztatowej to 12. Szkolenia powinny podlegać ewaluacji zewnętrznej. W przypadku weryfikacji osiągania wskaźników dotyczących zmiany odnoszącej się do wiedzy, minimalnym wymogiem powinno być stosowanie testów wiadomości w schemacie pretest-postest (bezpośrednio przed rozpoczęciem zajęć i bezpośrednio po ich zakończeniu). W przypadku ewaluacji skuteczności 117

118 szkoleń w zakresie doskonalenie umiejętności, minimalnym wymogiem powinna być ewaluacja ex post (jakościowa i/lub ilościowa), której przedmiotem będzie subiektywna ocena wpływu zajęć na kształtowanie umiejętności, dokonywana przez uczestników. Ponadto przedmiotem ewaluacji powinna być ocena implementacji szkoleń (sposób realizacji poszczególnych zajęć, organizacja, warunki techniczne itp.) dokonywana przez uczestników. Podmiot odpowiedzialny za organizację szkoleń: Biuro Pomocy i Projektów Społecznych. Szkolenia będą mogły być finansowane dopiero jako jedno z podzadań w umowie z organizacją pozarządową lub jako oddzielna umowa miasta z wykonawcą od 1 grudnia 2015 r., z uwagi na brak środków finansowych w okresie wcześniejszym. Zakończenie Celem niniejszego opracowania było zaproponowanie koncepcji spójnego systemu profilaktyki bezdomności i pomocy osobom bezdomnym w Warszawie w trzech płaszczyznach, tj. 1) w płaszczyźnie organizacyjnej i merytorycznej z uwzględnieniem istniejących zasobów instytucjonalnych i kadrowych m. st. Warszawy i organizacji pozarządowych działających w obszarze bezdomności; 2) w płaszczyźnie formalno-prawnej i legislacyjnej w oparciu o istniejący stan prawny i ze wskazaniem uregulowań niezbędnych do podjęcia przez organy m. st. Warszawy oraz 3) w płaszczyźnie ekonomicznej z uwzględnieniem utrzymania wydatków m. st. Warszawy na poziomie nie wyższym niż określony w wieloletniej prognozie finansowej na lata (w ramach WPF m. st. Warszawy na lata ). Opracowanie dotyczy działań w trzech obszarach: a) profilaktyki bezdomności opartej na szerokiej współpracy Urzędu m. st. Warszawy, innych instytucji administracji publicznej i sektora pozarządowego; b) powszechnie dostępnej tzw. opieki niskoprogowej nad osobami bezdomnymi, zapewnianej w szczególności przez noclegownie, jadłodajnie, ogrzewalnie i punkty poradnictwa; c) profesjonalnych działań ukierunkowanych na wychodzenie z bezdomności i usamodzielnienie podopiecznych, zapewnianych w szczególności przez schroniska, mieszkania treningowe i jednostki organizacyjne pomocy społecznej. 118

119 Tłem rozważań było ukazanie rodzajów i przyczyn bezdomności, również w kontekście literatury przedmiotu. Zakres niniejszego opracowania został skoncentrowany na dwóch obszarach bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego (wg ETHOS): osoby bez dachu nad głową (zakwaterowane interwencyjnie w noclegowniach) oraz osoby bez mieszkania (w schroniskach). Bezdomność jest problemem, którego nie można rozwiązać w sposób trwały. Można jednak podjąć działania zmierzające do poprawy skuteczności i efektywności systemu pomocy. Należy liczyć się też z ciągłym napływem osób bezdomnych do stolicy. Sytuacja ta wymaga opracowania skutecznych narzędzi refundowania kosztów usług od gmin, z których migrują bezdomni. Bezdomność, zagrożenie bezdomnością to problemy, które dotyczą całego miasta, nie są przypisane do poszczególnych dzielnic. Osoby bezdomne, m.in. w poszukiwaniu pomocy, przemieszczają się pomiędzy dzielnicami. Nie istnieje centralny system ewidencji udzielanego wsparcia poszczególnym osobom, co prowadzi do tego, że pomoc może być dublowana, mniej efektywna (np. rozpoczynanie procedur pomocowych w każdej dzielnicy od nowa). Zdarza się, że instytucje i organizacje pozarządowe wspierające osoby bezdomne nie mają wiedzy na temat działań podejmowanych przez inne podmioty. Dlatego w planowaniu zmian dotyczących prewencji, pomocy doraźnej i readaptacji społecznej należy uwzględnić ogólnomiejski charakter zjawiska. System wymaga poprawy skuteczności i efektywności dotyczącej readaptacji społecznej. Ważnym kierunkiem jest zwiększenie dostępności mieszkań połączone z poszerzeniem zasięgu programów readaptacyjnych o charakterze mieszkaniowym. Jednym z obszarów wsparcia powinny być nadal mieszkania treningowe oraz ewentualne rozważenie rozwinięcie koncepcji mieszkań chronionych, które byłyby ostatnim etapem przed usamodzielnieniem. Koncepcja najpierw mieszkanie (housing first) przy obecnych możliwościach finansowych systemu wydaje się dość trudna do wdrożenia i należy ją rozważyć w dalszej kolejności. Należy także podnieść skuteczność projektów mających na celu usamodzielnienie realizowanych w schroniskach, poprzez większą indywidualizację oferowanej pomocy, uwzględniającą postępy w procesie readaptacji. Z większą konsekwencją należy przyjąć, że pobyt w schroniskach jest etapem na drodze usamodzielnienia, dopuszczając jednocześnie możliwość odchodzenia od tej reguły w szczególnie trudnych sytuacjach. Kolejnym sposobem poprawy skuteczności oferowanej pomocy jest 119

120 wprowadzenie rozwiązań systemowych zapewniających stałe doskonalenie kompetencji kadry placówek, w postaci szkoleń dla pracowników placówek. Szkolenia mogłyby być kontraktowane przez Biuro Pomocy i Projektów Społecznych. Opracowana koncepcja systemu pomocy osobom bezdomnym uwzględniła problem nawarstwiania się procesów marginalizacyjnych i poprawy efektywności wychodzenia z bezdomności. Uwzględniono zagadnienie bezdomności płytkiej (nieutrwalonej) i głębokiej (chronicznej), podając zalecenia co do możliwości dostosowywania instrumentów polityki do wyzwań i potrzeb poszczególnych grup. Zaproponowano także rozwiązania mające na celu poprawę dostępności do mieszkań osobom kończącym programy wychodzenia z bezdomności. W analizach zostało wykorzystanych szereg danych statystycznych pochodzących z różnych źródeł: badanie bezdomności r. (informacje udostępnione przez Urząd m. st. Warszawy), dane ze sprawozdań kwartalnych placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy (za okres IV kw r. II kw r.), dane z badań własnych przeprowadzonych w placówkach i Ośrodkach Pomocy Społecznej, dane z umów zawartych pomiędzy m. st. Warszawa a organizacjami pozarządowymi (na okres ). Przedstawione zostały analizy dotyczące problemu bezdomności w m. st. Warszawa, została dokonana diagnoza przyczyn nieefektywności systemu, diagnoza ośrodków pomocy społecznej w zakresie obciążenia obowiązkami wynikającymi z udzielania pomocy osobom bezdomnym, jak również diagnoza sposobu finansowania placówek. Zaproponowano również miary skuteczności i rezultatów poszczególnych schronisk. Dodatkowo też przeprowadzono analizę kosztów pobytu byłych osób bezdomnych w DPS-ach. Następnie zostały sformułowane rekomendacje dotyczące systemu pomocy osobom bezdomnym i profilaktyki bezdomności w Warszawie. Ostatnia część niniejszego opracowania zawiera plan operacyjny wdrożenia zmian systemu i jest spójna z metodyką Zarządzania Cyklem Projektu. Uwzględnione zostały zasady tworzenia budżetu zadaniowego, stąd zaproponowana koncepcja podziału instrumentów polityki na poszczególne zadania i działania, a następnie ich rozliczania, tak aby możliwe było ustalenie np. kosztu jednostkowego pobytu w schronisku. 120

121 Zaproponowane zostały dwa główne warianty zmian systemu profilaktyki i pomocy osobom bezdomnym w Warszawie, które zawierają w sobie jeszcze pewną wariantowość dotyczącą propozycji szczegółowych. Główne warianty zakładają wydawanie decyzji administracyjnych w zakresie kierowania osób bezdomnym przez jedną jednostkę organizacyjną pomocy społecznej w m. st. Warszawa (I wariant) lub nadanie jednemu z dotychczasowych OPS-ów rangi podmiotu, który w zakresie pomocy osobom bezdomnym posiadałby właściwość miejscową na terenie całej Warszawy, tj. we wszystkich 18. dzielnicach. Dodatkowo zostało sformułowane szereg zaleceń szczegółowych. Jeden z wymogów nowego systemu, sformułowany przez Zamawiającego, zakładał kierowanie do placówek na podstawie decyzji administracyjnej. W opracowaniu podane zostały warunki konieczne, aby możliwe było wydawanie w tej formie decyzji, czego następstwem może być ubieganie się przez m. st. Warszawa o zwrot wydatków przez gminę ostatniego zameldowania osoby bezdomnej. Z tego wynika m.in. konieczność ujednolicenia metodyki wyznaczania kosztu jednostkowego w docelowym systemie. Uznano, iż możliwe to będzie zwłaszcza w okresie od 1 grudnia 2015 r. (kiedy to zaczną obowiązywać nowe umowy z organizacjami pozarządowymi). Rekomendowane jest dokonanie wyboru katalogu zadań wpisywanych do budżetów wniosków o dofinansowanie. Proponowane są zadania, które pozwoliłyby na wyizolowanie kosztów poszczególnych rodzajów wsparcia. Tym samym konieczne jest wdrożenie elementów budżetowania zadaniowego, tak aby w kosztorysach widoczne były koszty przypisane do wydzielonych zadań (np. koszty miejsc zwykłych, specjalistycznych, koszty miejsca w mieszkaniu treningowym, streetworking, itd.), jest to jednym z warunków precyzyjnego ustalania kosztu na jedno miejsce danego rodzaju (a następnie ew. obciążania tymi kosztami gmin ostatniego zameldowania osób bezdomnych). Dodatkowo rekomenduje się dokonanie wyboru parametrów stosowanych na etapie kontraktowania umów ze schroniskami, np. powierzchnia użytkowa (w m2) na pensjonariusza, liczba łóżek dolnych i górnych, wartość kaloryczna żywności (w kcal), wartość pomocy rzeczowej, standard opieki socjalnej, standard opieki pielęgniarskiej. Z uwagi na fakt, iż w Wieloletniej Prognozie Finansowej dla m. st. Warszawy podano, iż dynamika wydatków bieżących pomiędzy rokiem 2014 i 2013 ma wynieść 97,4, zaś pomiędzy rokiem 2015 a 2014 ma wynieść 97,8, oznacza to, że również wydatki na system pomocy osobom bezdomnym powinny podlegać racjonalizacji. Tym samym konieczne jest możliwie szybkie osiągnięcie odpowiedniego poziomu odzyskiwania środków od gmin ostatniego zameldowania osób bezdomnych. Przy założeniu, iż w systemie schronisk będzie 121

122 nadal 50% osób z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim, maksymalna liczba osób, w stosunku do których możliwe byłoby ściągnięcie należności od gminy ostatniego zameldowania wynosi ok. 560 osób. Jednakże w odniesieniu do dużej grupy spośród tych osób placówki stosują już różnego typu sposoby na ściąganie należności lub starają się o uzyskiwanie zasiłków dla tych osób. Tym samym dość realistyczne wydaje się założenie, że ściągnięcie środków od gmin ostatniego zameldowania w pierwszej fazie funkcjonowania systemu dotyczyłoby od 30% do 50% pensjonariuszy schronisk. Przy średniej kwocie dofinansowania ze strony miasta wynoszącej w przypadku schronisk 463,35 zł miesięcznie, łączna kwota ściąganych należności wynosiłaby rocznie od ,6 zł do zł. Nawet przy ściągalności na poziomie 30% zachowane byłyby warunki z Wieloletniej Prognozy Finansowej. Ściąganiem należności powinien się zająć wyspecjalizowany OPS, zaś środki będą wpływały na rachunek m. st. Warszawy. Odzyskiwaniem środków od gmin ostatniego zameldowania nie będą mogły się zajmować organizacje pozarządowe. Powstaje równocześnie ryzyko, iż po upływie pewnego czasu organizacje pozarządowe będą starały się uzyskać finansowanie bezpośrednio z gminy ostatniego zameldowania osoby bezdomnej. Nie powinno to jednak osiągnąć znaczącej skali jeśli gminy ostatniego zameldowania będą postrzegały przekazanie środków m. st. Warszawa jako rozwiązanie tańsze. Zaproponowano również poddanie oddzielnej analizie uchwały nr LVIII/1751/2009 w sprawie wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Zawiera ona bowiem niektóre postanowienia dotyczące warunków najmu wykraczających poza problematykę bezdomności będącą przedmiotem niniejszego opracowania, a krytycznie oceniane przez judykaturę. Z kolei z uwagi na wyznaczony zakres opracowania nakazujący uwzględnić zasoby instytucjonalne w i organizacji pozarządowych działających na terenie Warszawy oraz utrzymanie poziomu wydatków pominięto w opracowaniu analizę budownictwa socjalnego Opracowanie uwzględnia również inne założenia umowy, w szczególności jak korzystanie z pomocy schroniskowej przez osoby z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim pod warunkiem refundacji kosztów przez gminę ostatniego miejsca zameldowania, zróżnicowanie opieki niskoprogowej zależnie od pory roku. 122

123 W opracowaniu uwzględniono wspieranie rozwoju zawodowego kadry placówek Systemu, podając propozycję szkoleń zarówno w okresie wdrożenia zmian systemowych, jak i w warunkach funkcjonowania nowego systemu. Zaproponowano również organizację nadzoru merytorycznego i monitoringu nad systemem, uwzględniając dwa poziomy: koordynację i zarządzanie operacyjne systemem. Zaproponowano również sposób gromadzenia danych (i ich zakres) związanych m.in. z wydawaniem decyzji administracyjnych w związku z udzielaną pomocą (poza pomocą niskoprogową). Wydano rekomendację, iż warunkiem umożliwiającym stopniowe podnoszenie skuteczności systemu jest posiadanie historii udzielonej pomocy w odniesieniu do poszczególnych beneficjentów. Tylko w ten sposób możliwe jest ustalanie postępów w pracy i lepsze poszukiwanie instrumentów wsparcia zapewniających długookresowe efekty. Terminarz i sposób wdrażania systemu zapobiegają negatywnym skutkom społecznym, w szczególności w odniesieniu do osób z ostatnim meldunkiem pozawarszawskim. Wynika to z tego, iż zaproponowane zmiany są stopniowe i rozłożone na okres r. Rekomendacja, iż decyzje administracyjne powinny być wydawane na okresy maks. 3 miesięczne (w przypadku pierwszej decyzji odnośnie danej osoby), a następnie 6 miesięczne pozwoli na sterowanie procesem dostosowawczym systemu. W zakresie profilaktyki bezdomności zostały zaproponowane zmiany polegające na wzmocnieniu profilaktyki zapobiegania utracie miejsca zamieszkania. 123

124 IV 2006 I 2007 II 2007 III 2007 IV 2007 I 2008 II 2008 III 2008 IV 2008 I 2009 II 2009 III 2009 IV 2009 I 2010 II 2010 III 2010 IV 2010 I 2011 II 2011 III 2011 IV 2011 I 2012 II 2012 III 2012 IV 2012 I 2013 IV 2006 I 2007 II 2007 III 2007 IV 2007 I 2008 II 2008 III 2008 IV 2008 I 2009 II 2009 III 2009 IV 2009 I 2010 II 2010 III 2010 IV 2010 I 2011 II 2011 III 2011 IV 2011 I 2012 II 2012 III 2012 IV 2012 I 2013 IV 2006 I 2007 II 2007 III 2007 IV 2007 I 2008 II 2008 III 2008 IV 2008 I 2009 II 2009 III 2009 IV 2009 I 2010 II 2010 III 2010 IV 2010 I 2011 II 2011 III 2011 IV 2011 I 2012 II 2012 III 2012 IV 2012 I 2013 Aneks 1. Charakterystyka społeczno-demograficzna osób bezdomnych przebywających w schroniskach i noclegowniach na podstawie danych gromadzonych przez Urząd m. st. Warszawy Tab. 1. ODSETEK KOBIET, MĘŻCZYZN, DZIECI DO 16 R.Ż. W SCHRONISKACH I NOCLEGOWNIACH OGÓŁEM (DANE KWARTALNE, w %) (znajdujących się na terenie m. st. Warszawy lub działających na podstawie umów podpisanych z m. st. Warszawa) Kobiety Mężczyźni Dzieci do 16 r. ż Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy Tab. 2. PODZIAŁ NA KATEGORIE WIEKOWE OGÓŁEM (DANE KWARTALNE, w %) (w schroniskach i noclegowniach znajdujących się na terenie m. st. Warszawy lub działających na podstawie umów podpisanych z m. st. Warszawa) Do i więcej Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy Tab. 3. PODZIAŁ NA KATEGORIE WIEKOWE: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w %) (w schroniskach znajdujących się na terenie m. st. Warszawy lub działających na podstawie umów podpisanych z m. st. Warszawa) 124

125 IV 2006 I 2007 II 2007 III 2007 IV 2007 I 2008 II 2008 III 2008 IV 2008 I 2009 II 2009 III 2009 IV 2009 I 2010 II 2010 III 2010 IV 2010 I 2011 II 2011 III 2011 IV 2011 I 2012 II 2012 III 2012 IV 2012 I 2013 IV 2006 I 2007 II 2007 III 2007 IV 2007 I 2008 II 2008 III 2008 IV 2008 I 2009 II 2009 III 2009 IV 2009 I 2010 II 2010 III 2010 IV 2010 I 2011 II 2011 III 2011 IV 2011 I 2012 II 2012 III 2012 IV 2012 I 2013 do i więcej Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy Tab. 4. MIEJSCE OSTATNIEGO ZAMELDOWANIA OGÓŁEM (DANE KWARTALNE, w %) (w schroniskach i noclegowniach znajdujących się na terenie m. st. Warszawy lub działających na podstawie umów podpisanych z m. st. Warszawa) M. st. Warszawa Województwo mazowieckie (poza Warszawą) Pozostałe województwa Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy Tab. 5. MIEJSCE OSTATNIEGO ZAMELDOWANIA: NOCLEGOWNIE (DANE KWARTALNE, w %) M. st. Warszawa Województwo mazowieckie (poza Warszawą) Pozostałe województwa Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy 125

126 IV 2006 I 2007 II 2007 III 2007 IV 2007 I 2008 II 2008 III 2008 IV 2008 I 2009 II 2009 III 2009 IV 2009 I 2010 II 2010 III 2010 IV 2010 I 2011 II 2011 III 2011 IV 2011 I 2012 II 2012 III 2012 IV 2012 I 2013 IV 2006 I 2007 II 2007 III 2007 IV 2007 I 2008 II 2008 III 2008 IV 2008 I 2009 II 2009 III 2009 IV 2009 I 2010 II 2010 III 2010 IV 2010 I 2011 II 2011 III 2011 IV 2011 I 2012 II 2012 III 2012 IV 2012 I 2013 IV 2006 I 2007 II 2007 III 2007 IV 2007 I 2008 II 2008 III 2008 IV 2008 I 2009 II 2009 III 2009 IV 2009 I 2010 II 2010 III 2010 IV 2010 I 2011 II 2011 III 2011 IV 2011 I 2012 II 2012 III 2012 IV 2012 I 2013 Tab. 6. MIEJSCE OSTATNIEGO ZAMELDOWANIA: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w %) M. st. Warszawa Województwo mazowieckie (poza Warszawą) Pozostałe województwa Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy Tab. 7. DŁUGOŚĆ POBYTU DŁUGOTERMINOWEGO W SCHRONISKACH (DANE KWARTALNE, w %) powyżej 6 miesięcy powyżej 12 miesięcy Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy Tab. 8. CZAS TRWANIA BEZDOMNOŚCI: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w %) od zawsz e poniż ej pół roku pół roku - rok powy żej roku Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy 126

127 IV 2006 I 2007 II 2007 III 2007 IV 2007 I 2008 II 2008 III 2008 IV 2008 I 2009 II 2009 III 2009 IV 2009 I 2010 II 2010 III 2010 IV 2010 I 2011 II 2011 III 2011 IV 2011 I 2012 II 2012 III 2012 IV 2012 I 2013 IV 2006 I 2007 II 2007 III 2007 IV 2007 I 2008 II 2008 III 2008 IV 2008 I 2009 II 2009 III 2009 IV 2009 I 2010 II 2010 III 2010 IV 2010 I 2011 II 2011 III 2011 IV 2011 I 2012 II 2012 III 2012 IV 2012 I 2013 Tab. 9. STAN ZDROWIA: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w %) osoby niepełnos prawne osoby uzależnion e osoby korzystają ce z pomocy instytucji zdrowia psychiczn ego Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy Tab. 10. GŁÓWNE ŹRÓDŁA UTRZYMANIA: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w %) praca z płaconą składką ZUS nielegaln e zatrudni enie zasiłek dla bezrobot nych zasiłki z pomocy społeczn ej świadcze nia ZUS alimenty pomoc

128 IV 2006 I 2007 II 2007 III 2007 IV 2007 I 2008 II 2008 III 2008 IV 2008 I 2009 II 2009 III 2009 IV 2009 I 2010 II 2010 III 2010 IV 2010 I 2011 II 2011 III 2011 IV 2011 I 2012 II 2012 III 2012 IV 2012 I 2013 rodziny bez źródła utrzyma nia inne Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy Tab. 11. MIEJSCE POBYTU PO OPUSZCZENIU PLACÓWKI: SCHRONISKA (DANE KWARTALNE, w %) Dom Pomocy Społeczn ej dom rodzinny inna placówka dla bezdomn ych lokal socjalny wynajęte mieszkan ie praca z kwaterą brak informac ji inne Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy 128

129 IV 2006 I 2007 II 2007 III 2007 IV 2007 I 2008 II 2008 III 2008 IV 2008 I 2009 II 2009 III 2009 IV 2009 I 2010 II 2010 III 2010 IV 2010 I 2011 II 2011 III 2011 IV 2011 I 2012 II 2012 III 2012 IV 2012 I 2013 Tab. 12. MIEJSCE POBYTU PO OPUSZCZENIU SCHRONISKA DO CZTERECH POŻĄDANYCH KATEGORII (DANE KWARTALNE, w %) suma (dom, lokal, mieszkanie, praca z kwaterą) / opuszczający Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy 129

130 Aneks 2. Diagnoza funkcjonowania ośrodków pomocy społecznej Tab. 1. Szacunkowa ilość etatów poświęconych na sprawy związane z os. bezdomnymi w 2012 r. OPS posiadające wydzielone zespoły ds. bezdomności. OPS Liczba osób w zespole zajmującym się bezdomnością. Odsetek czasu pracy osób wchodzących w skład tego zespołu poświęcany na sprawy związane z osobami bezdomnymi w 2012 r. Liczba etatów poświęconych na sprawy związane z osobami bezdomnymi w 2012r. Bielany 2 0,825 1,65 Śródmieście 4 0,094 0,376 Wola 4 0,75 3 Żoliborz 2 0,105 0,21 Źródło: dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej Tab. 2. Szacunkowa ilość etatów poświęconych na sprawy związane z osobami bezdomnymi w 2012 r. Nr OPS Liczba pracowników zajmujących się sprawami związanymi z osobami bezdomnymi. Odsetek czasu pracy osób wchodzących w skład tego zespołu poświęcany na sprawy związane z osobami bezdomnymi w 2012 r. Szacunkowa ilość etatów poświęcanych na sprawy związane z osobami bezdomnymi w roku 1 Bemowo 17 0,1 1,7 2 Białołęka 14 0,25 3,5 3 Bielany* 2 0,825 1,65 4 Mokotów 73 0, ,13 5 Ochota 22 0,113 2,486 6 Praga Południe 89 0,107 9,523 7 Praga Północ 20 0,096 1,92 8 Rembertów 15 0,043 0,645 9 Śródmieście* 4 0,094 0, Targówek 1 0,7 0,7 11 Ursus Ursynów 2 0, Wawer 21 0,025 0, Wesoła 6 0,05 0,3 15 Wilanów 4 0,094 0, Włochy 3 0,01 0,03 17 Wola* 17 4,77 18 Żoliborz* 2 0,105 0,21 * OPS-y posiadające wydzielony zespół ds. bezdomności Źródło: dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej Tab. 3. Liczba osób bezdomnych, którymi zajmował się OPS w okresie zimowym ( ) Nr OPS Liczba osób bezdomnych, którymi zajmował się OPS w tej dzielnicy ( ) 1 Bemowo 58 2 Białołęka

131 3 Bielany Mokotów Ochota Praga Południe Praga Północ 52 8 Rembertów 6 9 Śródmieście Targówek Ursus Ursynów Wawer Wesoła 8 15 Wilanów Włochy Wola Żoliborz 28 Źródło: dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej Tab. 4. Liczba osób bezdomnych, którymi zajmował się OPS w okresie letnim 2012 ( ) Nr OPS Liczba osób bezdomnych, którymi zajmował się OPS w tej dzielnicy ( ) 1 Bemowo 43 2 Białołęka 85 3 Bielany Mokotów Ochota Praga Południe 74 7 Praga Północ 31 8 Rembertów 8 9 Śródmieście Targówek Ursus Ursynów Wawer Wesoła Wilanów 7 16 Włochy Wola Żoliborz 10 Źródło: dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej 131

132 Tab. 5. Liczba wizyt pracowników socjalnych w szpitalach w 2012 r. w sprawie osób bezdomnych (np. nieubezpieczonych) Nr OPS Liczba wizyt pracowników socjalnych w szpitalach w 2012 r. w sprawie osób bezdomnych (np. nieubezpieczonych) 1 Bemowo 0 2 Białołęka 0 3 Bielany 36 4 Mokotów 88 5 Ochota Praga Południe 90 7 Praga Północ 19 8 Rembertów 0 9 Śródmieście Targówek 0 11 Ursus 0 12 Ursynów 2 13 Wawer 1 14 Wesoła 0 15 Wilanów 0 16 Włochy 0 17 Wola Żoliborz 0 Źródło: dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej Tab. 6. Liczba osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem poza m. st. Warszawa, którymi OPS zajmowały się w 2012 r. Nr OPS Liczba osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem poza m. st. Warszawa w 2012 r. 1 Bemowo 18 2 Białołęka Bielany 44 4 Mokotów 85 5 Ochota 55 6 Praga Południe Praga Północ 29 8 Rembertów 5 9 Śródmieście Targówek Ursus Ursynów Wawer 4 14 Wesoła 4 15 Wilanów 6 132

133 16 Włochy Wola Żoliborz 17 Źródło: dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej Tab. 7. Liczba osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem warszawskim, którymi OPS zajmowały się w 2012 r. Nr OPS Liczba osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem warszawskim w 2012 r. 1 Bemowo 40 2 Białołęka 77 3 Bielany Mokotów Ochota Praga Południe 73 7 Praga Północ 50 8 Rembertów 6 9 Śródmieście Targówek Ursus Ursynów Wawer 9 14 Wesoła Wilanów 9 16 Włochy Wola Żoliborz 15 Źródło: dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej Tab. 8. Porównanie liczby bezdomnych z meldunkiem warszawskim i pozawarszawskim, którymi zajmowały się OPS w 2012 r. Nr OPS Liczba osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem poza m. st. Warszawa w 2012 r. Liczba osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem warszawskim w 2012 r. 1 Bemowo Białołęka Bielany Mokotów Ochota Praga Południe Praga Północ Rembertów Śródmieście Targówek

134 11 Ursus Ursynów Wawer Wesoła Wilanów Włochy Wola Żoliborz Źródło: dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej Tab. 9. Liczba miejsc w zakontraktowanych schroniskach na terenie dzielnicy Nr OPS Liczba miejsc w zakontraktowanych schroniskach na terenie dzielnicy 1 Bemowo 0 2 Białołęka Bielany 0 4 Mokotów 35 5 Ochota 0 6 Praga Południe 23 7 Praga Północ 60 8 Rembertów 0 9 Śródmieście 0 10 Targówek Ursus Ursynów 0 13 Wawer 0 14 Wesoła Wilanów 0 16 Włochy Wola Żoliborz 0 Źródło: dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej Tab. 10. Liczba osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem poza m. st. Warszawa, którymi OPS zajmowały się w 2012 r. Nr OPS Liczba osób bezdomnych z ostatnim meldunkiem poza m. st. Warszawa w 2012 r. 1 Bemowo 18 2 Białołęka Bielany 44 4 Mokotów 85 5 Ochota 55 6 Praga Południe Praga Północ 29 8 Rembertów 5 9 Śródmieście

135 10 Targówek Ursus Ursynów Wawer 4 14 Wesoła 4 15 Wilanów 6 16 Włochy Wola Żoliborz 17 Źródło: dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej Tab. 11. Liczba przypadków, w których udało się uzyskać finansowanie od gminy ostatniego zameldowania (w 2012 r.) Nr OPS Ilość przypadkach, w których udało się uzyskać finansowanie od gminy ostatniego zameldowania łącznie 1 Bemowo 5 2 Białołęka 0 3 Bielany 12 4 Mokotów 35 5 Ochota 21 6 Praga Południe 10 7 Praga Północ 3 8 Rembertów 0 9 Śródmieście 0 10 Targówek 0 11 Ursus Ursynów 0 13 Wawer 0 14 Wesoła 0 15 Wilanów 0 16 Włochy 6 17 Wola Żoliborz 1 Źródło: dane uzyskane z Ośrodków Pomocy Społecznej 135

136 Aneks 3. Diagnoza sposobu finansowania placówek i ich skuteczności Tab. 1. DOFINANSOWANIE MIASTA OGÓŁEM (MIESIĘCZNIE NA MIEJSCE) SCHRONISKA ZWYKŁE I SCHRONISKA Z MIESZKANIAMI TRENINGOWYMI PLACÓWKA Schronisko dla osób bezdomnych i Mieszkania treningowe Caritas Archidiecezji Warszawskiej ul. Żytnia 1A Kamiliańska Misja Pomocy Społecznej Pensjonat Socjalny "Św. Łazarz" ul. Traktorzystów 26 Praskie Centrum Pomocy Bliźniemu Stowarzyszenia Monar ul. Kijowska 22 Stowarzyszenie "Otwarte Drzwi" ul. Targowa 82 lok. 5 Stowarzyszenie Penitencjarne PATRONAT ul. Siennicka 48 Stowarzyszenie Samopomocy Bursa im. H. CH. Kofoeda ul. Lniana 1 Wspólnota Chleb Życia Noclegownia "EMAUS" ul. Stawki 27 DOFINANSOWANI E MIASTA OGÓŁEM (MIESIĘCZNIE NA MIEJSCE) SCHRONISKA ZWYKŁE I MIESZKANIA TRENINGOWE 504,17 zł 356,83 zł 426,44 zł 494,79 zł 394,82 zł 387,86 zł 444,17 zł Wspólnota Chleb Życia "Dom Betania" ul. Łopuszańska ,80 zł Zgromadzenie Małe Dzieło Boskiej Opatrzności-Orioniści Schronisko Don-Orione Czarna k. Wołomina ul. Witosa ,85 zł Schronisko dla osób bezdomnych Stowarzyszenia Alter Ego ul. Wiślana 7 (Wesoła) Stowarzyszenie Monar - Oryszew-Osada 10 Schronisko dla osób bezdomnych Towarzystwa im. Brata Alberta ul. Knyszyńska 1 Źródło: umowy z placówkami udostępnione przez Biuro Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy (według danych za 2013 rok) 692,99 zł 542,94 zł 394,81 zł Tab. 2. DOFINANSOWANIE MIASTA OGÓŁEM (MIESIĘCZNIE NA MIEJSCE) SCHRONISKA SPECJALISTYCZNE PLACÓWKA Schronisko dla osób bezdomnych Caritas Archidiecezji Warszawskiej ul. Wolska 172 Schronisko dla osób bezdomnych Stowarzyszenia Monar ul. Marywilska 44a Schronisko dla osób bezdomnych Stowarzyszenia Monar w Grzędach Grzędy k. Tarczyna al. Krakowska 29 Schronisko dla osób bezdomnych Stowarzyszenia Monar Bobrowiec ul. Mazowiecka 76 Wspólnota Chleb Życia "Betlejem" ul. Potrzebna 55 Zgromadzenie Małe Dzieło Boskiej Opatrzności-Orioniści Łaźniew al. Ks. Orionistów 1 Schronisko dla osób bezdomnych Mokotowskiego Hospicjum Świętego Krzyża ul. Magazynowa 14 DOFINANSOWANIE MIASTA OGÓŁEM (MIESIĘCZNIE NA MIEJSCE) SCHRONISKA SPECJALISTYCZNE 477,76 zł 428,99 zł 542,93 zł 542,94 zł 579,13 zł 542,93 zł 390,05 zł Źródło: umowy z placówkami udostępnione przez Biuro Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy (według danych za 2013 rok) 136

137 Rys. 1. Odsetek osób przebywających w placówce powyżej 12 miesięcy Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy 137

138 Rys. 2. Odsetek osób niepełnosprawnych Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy 138

139 Rys. 3. Odsetek osób uzależnionych Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy 139

140 Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy 140

141 Źródło: opracowanie na podstawie kwartalnych sprawozdań placówek dla Biura Pomocy i Projektów Społecznych Urzędu m. st. Warszawy 141