1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego. Metodologia ustalania zadłużenia

Transkrypt

1 1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego. Metodologia ustalania zadłużenia Małgorzata Jóźwiak 1.1. Podstawowe regulacje prawne dotyczące długu publicznego w Polsce i w Unii Europejskiej Najważniejsze akty prawne w polskim ustawodawstwie: ustawa z r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.), w której sformułowany został zakaz zaciągania pożyczek lub udzielania gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego PKB (art. 216 ust. 5); ustawa z r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) definiująca państwowy dług publiczny i sektor finansów publicznych oraz ustalająca podstawowe zasady zaciągania państwowego długu publicznego, zarządzania długiem, a także procedury ostrożnościowe i sanacyjne dotyczące limitów zadłużenia. Regulacje Unii Europejskiej: Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (Dz.Urz.UE z r. C 321E/1) art. 104 wprowadzający tzw. procedurę nadmiernego deficytu (Excessive Deficit Procedure EDP): poziom długu publicznego, obok ograniczeń dotyczących deficytu, stanowi kryterium, w oparciu o które Komisja bada przestrzeganie dyscypliny budżetowej w państwach członkowskich; Protokół w sprawie procedury stosowanej w wypadku nadmiernego deficytu, stanowiący załącznik do traktatu z Maastricht, zawierający ogólną definicję długu i określający wartość bazowej relacji długu publicznego do PKB na poziomie 60%; Rozporządzenie Rady (WE) Nr 479/2009 z r. o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, załączonego do TWE, definiujące dług sektora instytucji rządowych i samorządowych, jako skonsolidowany dług brutto tego sektora, liczony według wartości nominalnej i specyfikujące kategorie zobowiązań finansowych zaliczanych do długu; 1

2 1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego. Metodologia ustalania zadłużenia Rozporządzenie statystyczne European System of Accounts (ESA 95/ESA 1 ) Europejski System Rachunków Narodowych i Regionalnych: definiujące sektor instytucji rządowych i samorządowych oraz wskazujące dokładny podział na podsektory: instytucji rządowych na szczeblu centralnym (central government), instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym (local government) i funduszy ubezpieczeń społecznych (social security funds), a także określające poszczególne kategorie zobowiązań finansowych. W sensie ekonomicznym dług publiczny może być zdefiniowany jako skumulowana suma deficytów sektora finansów publicznych z lat poprzednich 2. Zatem jedyną skuteczną metodą oddziaływania na wielkość i tempo wzrostu długu jest ograniczanie deficytu, natomiast zmniejszenie długu może nastąpić jedynie poprzez uzyskanie nadwyżki, przeznaczonej na spłatę zobowiązań. Bez nadwyżki spłata zobowiązań tworzących dług publiczny możliwa jest tylko poprzez zaciąganie nowych (refinansowanie, rolowanie długu). W Polsce potrzeby pożyczkowe spowodowane refinansowaniem są dwu-, a nawet trzykrotnie wyższe od potrzeb pożyczkowych związanych z finansowaniem bieżącego deficytu Pojęcie długu Państwowy dług publiczny tworzy zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych określonych w art. 9 FinPublU. Zakres przedmiotowy określa art. 72 ust. 1 FinPublU, zgodnie z którym PDP obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów: 1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne; 2) zaciągniętych kredytów i pożyczek; 3) przyjętych depozytów; 4) wymagalnych zobowiązań: a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych, b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem. Szczegółowy sposób klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, określa Minister Finansów w drodze rozporządzenia, uwzględniając podstawowe kategorie przedmiotowe i podmiotowe zadłużenia oraz okresy zapadalności (art. 72 ust. 2 FinPublU). Obecnie obowiązuje w tym zakresie rozporządzenie Ministra Finansów z r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. Nr 298, poz. 1767). Sektor finansów publicznych tworzą (art. 9 FinPublU): 1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały; 2 1 Rozporządzenie Rady (WE) z r. Nr 2223/96 (Dz.Urz. UE z r. L 310/1). 2 Por. A. Wernik, Finanse publiczne cele, struktury, uwarunkowania, Warszawa 2011, s A. Wernik, Problemy definicji długu publicznego, Studia BAS Nr 4/2011.

3 1.3. Dług przed konsolidacją i po konsolidacji 2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki; 3) jednostki budżetowe; 4) samorządowe zakłady budżetowe; 5) agencje wykonawcze; 6) instytucje gospodarki budżetowej; 7) państwowe fundusze celowe; 8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego; 9) Narodowy Fundusz Zdrowia; 10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej; 11) uczelnie publiczne; 12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne; 13) państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe; 14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego. Według art. 73 ust. 1 FinPublU, państwowy dług publiczny oblicza się jako wartość nominalną zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań między jednostkami tego sektora (po konsolidacji). Szczegółowy sposób ustalania: 1) wartości zobowiązań zaliczanych do: a) państwowego długu publicznego, b) długu Skarbu Państwa; 2) wartości zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji określa Minister Finansów w drodze rozporządzenia, uwzględniając klasyfikację tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego oraz konieczność prawidłowego obliczenia relacji państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto 4. Z przytoczonych regulacji wynika, że wartość nominalna PDP na koniec roku zależy od: katalogu jednostek tworzących sektor finansów publicznych; rodzajów instrumentów dłużnych zaliczanych do długu Dług przed konsolidacją i po konsolidacji y Zasada jedności formalnej finansów publicznych Konsolidacja długu publicznego polega na eliminacji w rachunku długu wzajemnych zobowiązań jednostek zaliczonych do sektora finansów publicznych. Wiąże się to z tzw. zasadą jedności formalnej finansów publicznych, która nakazuje traktowanie finansów publicznych w analizie makroekonomicznej, jako jednej puli środków pienięż- 4 Obecnie obowiązuje w tym zakresie rozporządzenie Ministra Finansów z r. (Dz.U. Nr 57, poz. 366). 3

4 1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego. Metodologia ustalania zadłużenia nych 5. Wpływ konsolidacji na wielkość długu publicznego jest niezbyt duży na koniec 2011 r. dług publiczny przed konsolidacją wynosił ,7 mln zł, a po konsolidacji ,5 mln zł, a na koniec 2012 r. odpowiednio ,1 mln zł i ,9 mln zł. Konsolidacja nie obejmuje wszystkich transakcji, np. nie dotyczy kosztów pracy, tj. podatków i składek na ubezpieczenia społeczne oraz zakupów dóbr i usług. Podlegają jej natomiast: odsetki związane z obsługą długu, bieżące transfery od do jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych, dotacje na inwestycje od do jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych, inne transfery kapitałowe pomiędzy jednostkami sektora instytucji rządowych i samorządowych 6. y Dług brutto i dług netto Ponadto, wyróżnia się jeszcze dług brutto i dług netto ten pierwszy to suma zobowiązań bez żadnych korekt, drugi to suma zobowiązań pomniejszona o sumę należności zobowiązań sektora. Wielkość należności zależy, m.in., od ich wyceny, możliwości upłynnienienia (akcje, udziały w spółkach, inne papiery wartościowe) oraz podejmowanych działań windykacyjnych, w związku z powyższym trudno ją ustalić w sposób pewny i precyzyjny. Zatem na wysokość długu publicznego wpływają również: rodzaje zobowiązań wykorzystywanych przez jednostki sektora w ramach finansowania (rynkowe jak kredyty bankowe czy obligacje nie podlegają konsolidacji w ramach wzajemnych zobowiązań, w odróżnieniu od nierynkowych, jak np. pożyczki z budżetu państwa lub pożyczki udzielane pomiędzy jednostkami sektora, nieuwzględniane w zadłużeniu); metodologia rachunkowa (np. zasady wyceny kursowej zobowiązań zagranicznych, pozycje uznane rachunkowo jako zobowiązania ze względu na ich istotę ekonomiczną i ryzyko, pomniejszenie zobowiązań o aktywa finansowe ujęcie netto) 7. W ramach Unii Europejskiej obowiązują dwie definicje długu: wprowadzona na podstawie rozporządzenia Rady (WE) Nr 479/2009 z r. o stosowaniu protokołu w sprawie procedury nadmiernego deficytu (ang. Excessive Deficit Procedure EDP), dołączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; przyjęta rozporządzeniem Rady (WE) Nr 2223/96 z r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie (rozporządzenie statystyczne European System of Accounts) ESA 95/ESA A. Wernik, Problemy definicji długu publicznego, Studia BAS Nr 4/2011, s Por. Statystyka sektora instytucji rządowych i samorządowych, Główny Urząd Statystyczny stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/rn_statystyka_sektora.pdf, publikacja zawiera, m.in. szczegółowy opis procedury stosowanej konsolidacji trzystopniowej. 7 K. Marchewka-Bartkowiak, Konsekwencje zróżnicowania metodologii pomiaru długu publicznego w Polsce, Analizy BAS Nr 11/2013, s ESA2010 będzie miało zastosowanie do danych przesyłanych do Eurostatu począwszy od r. 4

5 1.4. Dług PDP a metodologia unijna różnice y Dług EDP Dług EDP stanowi podstawę do wyliczenia jednego z 2 budżetowych kryteriów konwergencji (spójności), i jest opisywany jako całkowity dług brutto w wartości nominalnej (nominal value), występujący na koniec roku i skonsolidowany dla sektora publicznego, obejmującego władze centralne, lokalne oraz fundusze ubezpieczeń społecznych (general government sector). W skład długu EDP wchodzą pozycje gotówki i depozytów, papierów wartościowych innych niż akcje (czyli papierów dłużnych) oraz pożyczki. Do kategorii pożyczek zalicza się ponadto zobowiązania z tytułu umów leasingu finansowego oraz sprzedaży na raty, umów o partnerstwie publiczno-prywatnym, w przypadku gdy umowa ma wpływ na poziom długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Dodatkowo w tej pozycji mieszczą się papiery wartościowe z wyłączeniem papierów udziałowych, których zbywalność jest ograniczona nie istnieje dla nich płynny rynek wtórny. Wskaźnik ten dotyczy skonsolidowanych zobowiązań brutto (tzn. że pomijane są należności sektora instytucji rządowych i samorządowych). y Dług ESA 95 W odróżnieniu do długu EDP, dług ESA 95 charakteryzuje odmienny sposób wyceny zobowiązania systemu rachunków narodowych i regionalnych wyceniane są według wartości rynkowej na koniec roku bilansowego (market value), ma także szerszy zakres (zobowiązania według metodologii ESA 95 obejmują dodatkowo pozycje z tytułu akcji i innych udziałów, rezerw techniczno-ubezpieczeniowych oraz pozostałych kwot do zapłacenia). Inaczej niż w przypadku długu EDP, uwzględnia się w nim wartość odsetek liczonych według metody memoriałowej oraz pod określonymi warunkami zobowiązania z tytułu gwarancji publicznych. Zobowiązania w walutach obcych przelicza się na walutę krajową według kursu transakcji natychmiastowych w dniu bilansowym. Dług ESA 95 może być skonsolidowany (wersja netto) lub podawany dla poszczególnych segmentów sektora publicznego bez wyłączeń zobowiązań wzajemnych). Dług liczony według ESA 95 przewyższa dług EDP Dług PDP a metodologia unijna różnice 1. PDP odnosi się do zamkniętego katalogu jednostek, wymienionych w art. 9 FinPublU i nie obejmuje w szczególności funduszy utworzonych w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego (w tym Krajowego Funduszu Drogowego i Funduszu Kolejowego). 2. W zakresie przedmiotowym uwzględnia się zobowiązania wymagalne, co wynika z kasowego systemu rachunkowości budżetowej (metodologia UE jest memoriałowa). Do kredytów i pożyczek zaliczane są umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. 9 Por. K. Marchewka-Bartkowiak, Problem długu publicznego w Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem kryteriów z Maastricht, Studia BAS, Nr 3/2010, s

6 1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego. Metodologia ustalania zadłużenia 3. Dług potencjalny nie jest brany pod uwagę przy wyliczaniu zadłużenia. 4. Według metodologii PDP ujmuje się zadłużenie w wielkości nominalnej, po konsolidacji, wielkości brutto, po konsolidacji. 5. Od r. w wyniku nowelizacji FinPublU zmieniona została metodologia liczenia PDP przy weryfikacji dwóch ustawowych progów ostrożnościowych zadłużenia, tj. 50% oraz 55% PKB 10. Wprowadzone zmiany, mające wymiar rachunkowy, dotyczyły dwóch rozwiązań w sytuacji przekroczenia przez wskaźnik PDP/PKB ww. progów, tj.: przeliczenia wartości nominalnej PDP (dotyczącej długu zagranicznego) według średniej arytmetycznej ze średnich kursów walut obcych ogłaszanych przez NBP oraz pomniejszenia kwoty PDP o wartość wolnych środków finansowych Ministra Finansów na koniec roku budżetowego. W pierwszym przypadku należy zwrócić uwagę, że jest to kolejne odstępstwo od przyjętych dotychczas metod rachunkowych dotyczących przeliczenia wartości długu zagranicznego na walutę krajową obowiązujące zarówno w Polsce, jak i przyjęte przez Eurostat. Standardem jest bowiem wykorzystanie do przeliczeń średniego kursu walutowego obowiązującego w ostatnim dniu roboczym danego roku. W drugim przypadku, rozwiązanie to wskazuje na odejście od podawania wartości PDP w ujęciu brutto w kierunku przyjęcia do oceny reguł zadłużenia wartości zadłużenia w ujęciu netto. W obydwu przypadkach zmiany mają na celu obniżenie wykazywanej wielkości zadłużenia 11. Dług według ESA95: 1. Zakres podmiotowy definiowany jest przy pomocy kryteriów dotyczących funkcji wykonywanych przez jednostki i sposobu ich finansowania. Zgodnie z definicją zawartą w Europejskim Systemie Rachunków Narodowych i Regionalnych ESA 95, sektor instytucji rządowych i samorządowych obejmuje wszystkie jednostki instytucjonalne będące pozostałymi producentami nierynkowymi, których produkcja przeznaczona jest na spożycie indywidualne i ogólnospołeczne oraz które są finansowane z obowiązkowych płatności dokonywanych przez jednostki należące do pozostałych sektorów i/lub wszystkie jednostki instytucjonalne, których podstawową działalnością jest redystrybucja dochodu i majątku narodowego. Dodatkowo ESA 95 wskazuje, że sektor ten obejmuje następujące jednostki instytucjonalne: a) jednostki rządowe i samorządowe (z wyłączeniem jednostek zaliczonych do sektora przedsiębiorstw lub do sektora instytucji finansowych), które administrują i finansują grupę działalności polegających głównie na dostarczaniu wyrobów i usług nierynkowych, przeznaczonych na zaspokojenie potrzeb społeczeństwa; b) instytucje niekomercyjne uznane za posiadające osobowość prawną, będące pozostałymi producentami nierynkowymi oraz kontrolowanymi i głównie finansowanymi przez jednostki rządowe i samorządowe; c) autonomiczne fundusze emerytalne, jeśli są one obowiązkowe z mocy prawa oraz jeżeli sektor instytucji rządowych i samorządowych jest odpowiedzialny za zarządzanie takimi instytucjami w zakresie rozliczania i zatwierdzania składek 10 Ustawa z r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o podatku od towarów i usług (Dz.U. z 2012 r. poz. 1530) nowo dodany art. 38 pkt 1 ustawy. 11 Por. K. Marchewka-Bartkowiak, Konsekwencje zróżnicowania metodologii pomiaru długu publicznego w Polsce, Analizy BAS, Nr 11/2013, s

7 1.4. Dług PDP a metodologia unijna różnice i świadczeń 12. W tym ujęciu uwzględnia się zadłużenie funduszy utworzonych w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego (np. Krajowego Funduszu Drogowego, Funduszu Kolejowego). 2. Zobowiązania wymagalne stanowią wydatek na bazie memoriałowej i zgodnie z regulacjami UE są uwzględniane w wyniku nadwyżce lub deficycie sektora general government. 3. W pewnych sytuacjach dług potencjalny jest uwzględniany 13. Funkcjonująca w Polsce metodologia ustalania zadłużenia nie jest jednolita, wynika z równoległego obowiązywania polskiej i unijnej definicji długu. Dualizm rozwiązań w tym zakresie nie sprzyja przejrzystości finansów publicznych i utrudnia porównywanie danych. Zgodnie z procedurą nadmiernego deficytu państwa członkowskie UE są zobowiązane do przedstawiania Komisji Europejskiej przed dniem 1 kwietnia i przed dniem 1 października każdego roku swoich danych statystycznych dotyczących deficytu budżetowego i długu publicznego. Eurostat gromadzi ponadto bardziej szczegółowe dane dotyczące finansów publicznych w ramach programu transmisji danych ESA, w którym przekazywane są dane z rachunków narodowych. W wykonaniu powyższego obowiązku r., stosownie do rozporządzenia Rady (WE) o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu (EDP), załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Prezes GUS przesłał do Komisji Europejskiej (Eurostat) dane dotyczące deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (tzw. notyfikacja fiskalna). Według notyfikacji, deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2012 r. ukształtował się na poziomie mln zł, co stanowi 3,9% PKB, natomiast dług publiczny wyniósł mln zł, tj. 55,6% PKB (dług wg EDP). Wraz z notyfikacją fiskalną GUS przesłał do Komisji Europejskiej dane dotyczące dochodów i wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych, w podziale na transakcje, zgodnie z Europejskim Systemem Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA 95). Największą i najważniejszą częścią PDP jest dług Skarbu Państwa (ok. 92%), na pozostałą wartość składają się głównie zobowiązania JST, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz FUS. Strukturę długu sektora finansów publicznych po konsolidacji w latach przedstawia tabela nr 1. Poczynając od 2010 r. relacja PDP/PKB przekracza pierwszy próg ostrożnościowy zadłużenia, czyli 50% PKB i zbliża się do przekroczenia drugiego progu ostrożnościowego 55%. W 2012 r. po raz pierwszy od 2007 r. miał miejsce spadek relacji długu do PKB zarówno według metodologii polskiej (z 53,4% na koniec 2011 r. do 52,7%), jak i według metodologii UE (z 56,2% na koniec 2011 r. do 55,6%). 12 Źródło: Statystyka sektora instytucji rządowych i samorządowych, GUS, Warszawa Por. Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach , opracowana przez Ministerstwo Finansów, Aneks 2, tabela 3. 7

8 1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego. Metodologia ustalania zadłużenia Tabela 1. Dług sektora finansów publicznych po konsolidacji (dane wg stanu na r.) na podstawie strategii zarządzania długiem i , opracowanych przez Ministerstwo Finansów Zadłużenie sektora finansów publicznych Po konsolidacji XII mln zł Struktura % XII mln zł Struktura % XII mln zł Struktura % XII mln zł Struktura % VI mln zł Struktura % 1. Zadłużenie podsektora rządowego, w tym: ,0 93, ,5 92, ,9 91, ,5 91, ,4 92, Skarb Państwa ,8 92, ,1 92, ,3 91, ,8 91, ,1 92,2 2. Zadłużenie podsektora samorządowego ,7 5, ,0 7, ,6 7, , ,2 7, JST i ich związki ,3 5, ,4 6, ,4 7, ,2 7, ,2 7, SP ZOZ 2 916,5 0, ,5 0, ,8 0, ,1 0, ,3 0, Samorządowe instytucje kultury 27,1 0,0 61,6 0,0 63,2 0,0 58,1 0,0 52,5 0, Pozostałe samorządowe osoby prawne* 9,7 0,0 19,5 0,0 8,2 0,0 5,9 0,0 5,1 0,0 3. Zadłużenie podsektora ubezpieczeń społecznych 6 959,8 1, ,3 0, ,1 0, ,1 0, ,7 0,1 4. RAZEM ,4 100, ,8 100, ,5 100, ,8 100, ,3 100,0 * Utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego. 8

9 1.4. Dług PDP a metodologia unijna różnice Tabela 2. Różnice pomiędzy PDP a długiem EDP (mln zł) 14 Wyszczególnienie XII 2009 XII 2010 XII 2011 XII 2012 IX 2013 Państwowy dług publiczny , , , , ,6 1) Dostosowanie zakresu sektora , , , , ,0 Zadłużenie Krajowego Funduszu Drogowego , , , , ,4 Skarbowe papiery wartościowe w posiadaniu funduszy umiejscowionych w BGK 1 276,2 232,9 364, , ,5 KFD nabycie aktywów infrastrukturalnych* 4 292, , , , ,2 Jednostki badawczo-rozwojowe** 156,2 Przedsiębiorstwa zaliczane do sektora instytucji rządowych i samorządowych 8,3 8,9 103,7 182,4 211,8 2) Różnice dotyczące tytułów dłużnych 4 001, , , , ,6 Zobowiązania wymagalne 4 688, , , , ,0 Przejęcia zadłużenia w wyniku uruchomienia gwarancji Przejęcie długu gwarantowanego jst Gwarancje standaryzowane Zrestrukturyzowane/zrefinansowane kredyty handlowe 21,8 20,2 0,2 344,9 300,0 14,9 3,3 0,3 554,0 0,0 9,8 4,8 0,4 122,0 0,0 2,9 17,1 0,4 79,0 0,0 0,0 1,2 0,4 2,9 0,0 Płatności początkowe swap Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych , , , , ,1 * Zgodnie z wytycznymi Eurostatu w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej przedsięwzięć budowy autostrad dane z zakresu zadłużenia sektora gg uwzględniają zobowiązania strony rządowej z tytułu budowy niektórych odcinków autostrad. ** Zgodnie z zapisami FinPublU od r. jednostki badawczo-rozwojowe nie są zaliczane do sektora finansów publicznych. Relacja długu publicznego do PKB według metodologii UE, wynosząca na koniec 2012 r. 55,6%, jest wyższa niż w przypadku PDP (różnica wynika przede wszystkim z zadłużenia zaliczanego do sektora według metodologii UE Krajowego Funduszu Drogowego) i jednocześnie niższa w porównaniu z wielkością tej relacji dla całej UE (85,2%) i dla strefy euro (90,6%). Z uwagi na to, że KFD nie jest zaliczany do jednostek sektora finansów publicznych, jego zadłużenie nie powiększa PDP, natomiast uwzględnia się je przy obliczaniu zadłużenia instytucji rządowych i samorządowych, tj. długu publicznego według metodologii Unii Europejskiej. Ekonomiści zwracają uwagę, że oprócz długu oficjalnego istnieje jeszcze zadłużenie nieujmowane w sprawozdawczości (dług ukryty). Jako jego podstawowe źródło wskazywane są przede wszystkim przyszłe zobowiązania państwa z tytułu wypłaty emerytur. Nie 14 Zadłużenie Sektora Finansów Publicznych III kw/2013, Biuletyn Kwartalny, Ministerstwo Finansów. 9

10 1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego. Metodologia ustalania zadłużenia są one ujmowane ani w PDP, ani w EDP, ani w ESA Dług ukryty może powstać także wskutek przenoszenia zobowiązań państwa lub JST na inne podmioty, których długu nie ujmuje się w statystykach długu oficjalnego. W polskich realiach byłyby to np. spółki prawa handlowego, tworzone przez Skarb Państwa lub jednostki samorządowe Zadłużenie samorządów Polski sektor samorządowy tworzą (stan na r.): 1) jednostki samorządu terytorialnego, tj.: 2479 gmin, w tym 66 miast na prawach powiatu, 314 powiatów i 16 województw; 2) samorządowe jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe; 3) związki międzygminne i związki powiatów; 4) samorządowe osoby prawne (m.in.: samorządowe instytucje kultury, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego, wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego, wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej). Dynamiczny wzrost zadłużenia sektora samorządu terytorialnego nastąpił poczynając od 2009 r. Jeszcze w 2008 r. udział długu samorządowego w relacji do długu publicznego wynosił 4,7% (po konsolidacji), podczas gdy w 2009 r. relacja ta wyniosła 5,9%, a w ,2%. Jako przyczyny tego zjawiska M. Poniatowicz 16 wskazuje: spadek dochodów własnych samorządu terytorialnego, spowodowany kryzysem gospodarczym, co negatywnie wpłynęło na ogólną sytuację finansową samorządu terytorialnego; uruchamianie samorządowych inwestycji współfinansowanych z funduszy pomocowych Unii Europejskiej, w przypadku których instrumenty dłużne podnoszą zdolność absorpcyjną środków unijnych; mobilizację podmiotów samorządowych do zadłużania się na zasadach obowiązujących do końca 2013 r. w obawie przed formalną utratą zdolności kredytowej w obliczu nowych zasad wyznaczających limity zadłużenia JST według wielkości nadwyżki operacyjnej wypracowanej za ostatnie 3 lata. Niemniej ważne są nowe wydatki związane z powierzaniem jednostkom samorządowym dodatkowych zadań, którym nie towarzyszą wystarczające dochody i niedoszacowanie zadań obecnie wykonywanych. Szczegółowe dane dotyczące wielkości, struktury i tendencji w zakresie zmian zadłużenia sektora samorządowego gromadzą regionalne izby obrachunkowe. Przytoczne poniżej informacje pochodzą ze Sprawozdań z działalności regionalnych izb obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego za lata , opublikowanych na stronie internetowej KRRIO. 15 Przyjęty przez Parlament Europejski w marcu 2013 r. nowy standard rachunków narodowych ESA2010 nakłada na państwa członkowskie UE obowiązek szacowania wielkości zobowiązań rentowo-emerytalnych, czyli tzw. długu ukrytego. 16 M. Poniatowicz, J. Salachna, D. Perło, Efektywne zarządzanie długiem w jednostce samorządu terytorialnego, Warszawa 2010, s

11 1.5. Zadłużenie samorządów W 2009 r. zobowiązania JST w relacji do dochodów wzrosły o 5,8 punktu procentowego (z 20,2% w 2008 r. do 26,0% w 2009 r.). Powyżej średniej zadłużone były miasta na prawach powiatu (36,6%) i wyodrębnione spośród nich m.st. Warszawa (39,8%), najmniej obciążone długiem były województwa samorządowe (15,6%). Tabela 3. Struktura zobowiązań JST wliczanych do długu publicznego według typów JST i tytułów dłużnych w 2009 r. (w %) Zobowiązania w tym Kredyty i pożyczki* Zobowiązania wymagalne Wyszczególnienie kwota (tys. zł) udział typów JST Emisja papierów wartościowych długoterminowe Przejęte depozyty w tym z tytułu dostaw towarów i usług Polska, z tego ,0 100,0 12,8 86,7 86,0 0,0 0,5 0,3 gminy ,2 100,0 10,7 88,4 87,7 0,0 0,9 0,7 m.st. Warszawa ,0 100,0 35,5 64,5 64,5 0,0 0,0 miasta na prawach powiatu ,5 100,0 8,3 91,4 91,1 0,0 0,3 0,2 powiaty ,7 100,0 13,3 86,3 85,9 0,0 0,4 0,1 województwa ,6 100,0 14,7 85,2 81,9 0,0 0,1 0,0 * Dane wykazane w tej kolumnie (zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie sprawozdawczości budżetowej) obejmują także papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona (tzn. nie istnieje dla nich płynny rynek wtórny). Zobowiązania JST w 82,1% miały charakter krajowy, głównymi wierzycielami były banki (70,6% zadłużenia). Zobowiązania wobec sektora finansów publicznych stanowiły 9,8% ogólnej kwoty wliczonych do długu publicznego zobowiązań JST. Niewielki był wskaźnik zobowiązań wymagalnych średnio 0,5%. Zwraca uwagę wzrost wielkości zadłużenia skumulowanego, tj. stanowiącego łączną wartość zobowiązań własnych JST oraz zobowiązań nadzorowanych przez nie jednostek posiadających osobowość prawną. Zobowiązania własne obciążające budżety JST w 2009 r. stanowiły 26,0% w relacji do ich dochodów, jednak łącznie ze zobowiązaniami nadzorowanych przez nie jednostek (przede wszystkim SPZOZ) wskaźnik ten zwiększał się do 29%. Szczególnie niebezpieczne byłoby to dla powiatów skumulowanie zadłużenia zwiększyłoby ich zadłużenie z 19,5% do 28,3%, a w przypadku województw samorządowych z 15,6% do 26,3%. 11

12 1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego. Metodologia ustalania zadłużenia Tabela 4. Struktura zobowiązań JST wliczanych do długu publicznego według typów JST i tytułów dłużnych w 2010 r. (w %) Zobowiązania W tym Kredyty i pożyczki* Zobowiązania wymagalne Wyszczególnienie kwota (tys. zł) udział typów JST Emisja papierów wartościowych długoterminowe Przejęte depozyty w tym z tytułu dostaw towarów i usług Polska, z tego ,0 100,0 8,0 91,5 90,5 0,5 0,4 gminy ,8 100,0 2,4 96,9 95,0 0,7 0,5 m.st. Warszawa ,6 100,0 45,2 54,8 54,8 0,0 0,0 miasta na prawach powiatu ,9 100,0 5,2 94,2 93,8 0,6 0,4 powiaty ,9 100,0 4,0 95,6 95,2 0,0 0,4 0,0 województwa ,8 100,0 7,7 92,1 92,1 0,2 0,1 * Dane wykazane w tej kolumnie (zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie sprawozdawczości budżetowej) obejmują także papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona (tzn. nie istnieje dla nich płynny rynek wtórny). W 2010 r. ogromna większość jednostek wykonała budżety deficytowe, w tym 93,8% województw samorządowych, 90,6% miast na prawach powiatu, 89,2% gmin i 83,8% powiatów. Wskaźnik zadłużenia w relacji do dochodów wzrósł z 26% w 2009 r. do 33,8% w 2010 r. Powyżej średniej zadłużone okazały się być miasta na prawach powiatu (41,8%) oraz m.st. Warszawa (50,7%), najmniej zadłużone były powiaty (24,2%). Zobowiązania własne obciążające budżety JST w 2010 r. stanowiły 33,8% w relacji do ich dochodów, jednak łącznie ze zobowiązaniami nadzorowanych przez nie jednostek (głównie SPZOZ) wskaźnik ten wzrósł do 36,5%. Podobnie jak rok wcześniej, w 2010 r. skumulowanie zobowiązań samorządowych jednostek posiadających osobowość prawną (przede wszystkim SPZOZ) z zobowiązaniami własnymi JST znacząco zwiększyłoby zobowiązania powiatów (z 24,2% do 31,3%) i województw samorządowych (z 30,4% do 44,7%). 12

13 1.5. Zadłużenie samorządów Tabela 5. Struktura zobowiązań JST wliczanych do długu publicznego według typów JST i tytułów dłużnych w 2011 r. (w %) Zobowiązania W tym Kredyty i pożyczki* Zobowiązania wymagalne Wyszczególnienie kwota (tys. zł) udział typów JST Emisja papierów wartościowych długoterminowe Przejęte depozyty w tym z tytułu dostaw towarów i usług Polska, z tego ,0 100,0 7,6 92,0 91,1 X 0,4 0,3 gminy ,5 100,0 1,0 98,4 96,8 X 0,6 0,5 m.st. Warszawa ,1 100,0 51,7 48,3 48,3 X X X miasta na prawach powiatu ,6 100,0 5,0 94,5 94,1 X 0,5 0,4 powiaty ,3 100,0 3,1 96,7 96,2 X 0,2 0,0 województwa ,4 100,0 6,6 93,4 92,5 X 0,0 0,0 * Dane wykazane w tej kolumnie (zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie sprawozdawczości budżetowej) obejmują tak że papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona (tzn. nie istnieje dla nich płynny rynek wtórny). Przeciętne zadłużenie JST w 2011 r. wzrosło w stosunku do 2010 r. o 4,6 punktu procentowego i wyniosło 38,4%. Relacja zobowiązań do dochodów zwiększyła się we wszystkich typach JST, najmniej w powiatach i m.st. Warszawie (odpowiednio o 1,9 i 2,2, punktu procentowego), średnio w gminach (o 4,0 punktu procentowego), a najbardziej w województwach samorządowych i miastach na prawach powiatu (odpowiednio o 6,5 i 6,7 punktu procentowego). Powyżej średniej zadłużone były miasta na prawach powiatu (48,5%) i wyodrębnione spośród nich m.st. Warszawa (52,9%), w najniższym stopniu długiem były obciążone powiaty (26,1%). Zaliczane do długu publicznego zobowiązania JST w 82,0% miały charakter krajowy. Podobnie jak w latach poprzednich główną grupą wierzycieli były banki (73,9% zadłużenia JST), zobowiązania wobec sektora finansów publicznych stanowiły 7,0% ogólnej kwoty wliczonych do długu publicznego zobowiązań JST. Skumulowanie zobowiązań samorządowych jednostek z osobowością prawną ze zobowiązaniami własnymi JST podniosłoby ich wskaźnik zadłużenia z 38,4% do 40,9%. Skumulowany wskaźnik zadłużenia w istotny sposób powiększyłby wielkość potencjalnego długu powiatów (z 26,1% do 32,2%) oraz województw samorządowych (z 36,9% do 51,2%). 13

14 1. Pojęcie długu. Statystyka długu publicznego. Metodologia ustalania zadłużenia Tabela 6. Struktura zobowiązań JST wliczanych do długu publicznego według typów JST i tytułów dłużnych w 2012 r. (w %) Zobowiązania W tym Kredyty i pożyczki* Zobowiązania wymagalne Wyszczególnienie kwota (tys. zł) udział typów JST Emisja papierów wartościowych długoterminowe Przejęte depozyty w tym z tytułu dostaw towarów i usług Polska, z tego ,0 100,0 7,2 92,5 91,7 X 0,3 0,2 gminy ,6 100,0 0,9 98,5 97,5 X 0,6 0,4 m.st. Warszawa ,4 100,0 53,0 47,0 47,0 X X X miasta na prawach powiatu ,2 100,0 4,9 94,8 94,1 X 0,3 0,2 powiaty ,8 100,0 2,3 97,4 97,1 X 0,3 0,2 województwa ,0 100,0 5,5 94,5 94,0 X 0,0 0,0 * Dane wykazane w tej kolumnie (zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie sprawozdawczości budżetowej) obejmują tak że papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona (tzn. nie istnieje dla nich płynny rynek wtórny). Przeciętny wskaźnik zadłużenia JST w 2012 r. obniżył się o 0,2 punktu procentowego w stosunku do roku poprzedniego i wyniósł 38,2%. Był to pierwszy spadek zadłużenia od 2007 r. Relacja zadłużenia do zrealizowanych dochodów zwiększyła się w województwach samorządowych (o 3,2 punkty procentowe) i w powiatach (o 0,4 punkty procentowe), zmniejszyła się natomiast w miastach na prawach powiatu (o 0,1 punktu procentowego), w gminach (o 0,9 punktu procentowego) i w m.st. Warszawa (o 5,2 punkty procentowe). Powyżej średniej zadłużone były miasta na prawach powiatu (48,4%) i m.st. Warszawa (47,7%) oraz województwa (40,1%). Najmniej obciążone długiem były powiaty (26,5%). Ograniczenie poziomu zadłużenia spowodowało także zmniejszenie liczby jednostek, których zadłużenie przekroczyło 60% dochodów ze 135 w 2011 r. do 95 w 2012 r. Po wyłączeniu zobowiązań zaciągniętych na zadania realizowane z udziałem środków unijnych, ustawowy limit przekroczyło 26 gmin, 3 powiaty i 1 województwo samorządowe. Indywidualny limit spłat zadłużenia na 2013 r. w oparciu o wskaźnik z art. 243 FinPublU był ujemny dla 49 JST, podczas gdy analogicznie ustalony indywidualny limit relacji spłat na 2012 r. był ujemny dla 108 JST. Należy zauważyć, że na wysokość zadłużenia samorządów w 2012 r. miały wpływ zmiany w prawie od r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Finansów z r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, rozszerzające definicję kredytów i pożyczek. 14

15 1.6. Problemy związane z zadłużeniem spółek komunalnych Zahamowanie wzrostu zadłużenia sektora samorządowego w 2012 r. było konsekwencją zwolnienia tempa inwestycji komunalnych. Zobowiązania JST miały charakter przede wszystkim krajowy (80,6%). Główną grupę wierzycieli stanowiły banki (73,9%), zobowiązania wobec jednostek sektora finansów publicznych wynosiły 5,7%. Pomimo trwającej od 2005 r. restrukturyzacji zobowiązań SPZOZ, wciąż utrzymywał się wysoki wskaźnik zadłużenia ww. podmiotów, a wraz z nim zagrożenie dla budżetów JST. Przejęcie zadłużenia SPZOZ znacząco podwyższyłoby poziom długu powiatów (z 26,5% do 32,6%) oraz województw samorządowych (z 40,1% do 55,1%) i jednocześnie doprowadziłoby do przekroczenia ustawowego limitu zadłużenia w 16 powiatach, 1 gminie, 5 województwach samorządowych, a także w 2 miastach na prawach powiatu (w 2011 r. w 19 powiatach, 1 gminie, 5 województwach samorządowych i 3 miastach na prawach powiatu) Problemy związane z zadłużeniem spółek komunalnych Zgodnie z art. 9 ustawy z r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.), JST mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystępować do takich spółek. Mogą również zakładać w oparciu o ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym spółki komandytowe lub komandytowo-akcyjne. W formie spółek prawa handlowego jednostki samorządowe mogą prowadzić gospodarkę komunalną, tj. wykonywać zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Poza sferą użyteczności publicznej przy spełnieniu warunków określonych w art. 10 GospKomU gminy i województwa samorządowe mogą tworzyć spółki prawa handlowego lub przystępować do nich. Zasady postępowania organów jednostek samorządowych przy wnoszeniu wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji w spółkach regulują przepisy Kodeksu spółek handlowych oraz przepisy Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem przepisów ustaw samorządowych. Spółki komunalne najczęściej powoływane są do wykonywania zadań w obszarze publicznego transportu zbiorowego, gospodarki mieszkaniowej, zaopatrzenia w wodę, odprowadzenia i oczyszczania ścieków, ciepłownictwa, sportu i rekreacji. Samorządy przy uwzględnieniu ograniczeń przedmiotowych, o których mowa w GospKomU mają swoje udziały (akcje) w spółkach tworzących parki naukowo-technologiczne, porty lotnicze, agencje rozwoju regionalnego. W oparciu o ustawę z r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ze zm.) niektóre samorządy utworzyły spółki celowe, jako spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do przygotowania i wykonania przedsięwzięć związanych z tą imprezą. 15