Uzasadnienie. 1. Załoenia

Transkrypt

1 Uzasadnienie 1. Załoenia W demokratycznym pastwie prawnym najwaniejszym ogniwem kontroli finansów publicznych s obywatele. Jawno finansów publicznych połczona z przejrzystoci publikowanych sprawozda s najskuteczniejszymi sposobami usuwania bałaganu, zwalczania marnotrawstwa, zapobiegania korupcji, bezmylnoci i niedołstwu. Jawno finansów publicznych stanowi jeden z fundamentów współczesnego pastwa demokratycznego oraz znaczce ródło siły obywateli. Dlatego głównym celem projektu jest przywrócenie pastwu władzy w zakresie finansów publicznych. Dla realizacji tego celu projekt przewiduje: konsolidacj finansów publicznych (oznaczajc powane zmiany w organizacji sektora finansów publicznych); wprowadzenie rygorystycznych zasad dokonywania wydatków ze rodków publicznych; nałoenie na wszystkie instytucje sektora finansów publicznych przejrzystych obowizków sprawozdawczo-publikacyjnych. Wprowadzenie zmian w organizacji i zasadach funkcjonowania sektora finansów publicznych umoliwi odzyskanie orientacji w moliwociach finansowych pastwa oraz ułatwi identyfikacj najsłabszych ogniw sektora finansów publicznych. Osignicie tego stanu jest niezbdnym punktem wyjcia do rozwaania innych zmian, w tym w ródłach dochodów publicznych (zwłaszcza podatkach oraz innych daninach publicznych). Najpierw pastwo musi odzyska kontrol nad finansami publicznymi, a dopiero potem mona podj odpowiedzialn debat nad zmianami w systemie podatkowym. Najpierw trzeba zinwentaryzowa moliwoci finansowe i cice na pastwu zobowizania ustrojowe. Bez takiego działania nigdy nie nastpi poprawa kondycji finansów publicznych. Poniewa obecne reguły pozyskiwania i wydatkowania pienidzy publicznych po prostu sprzyjaj bałaganowi, nieudolnoci, korupcji i marnotrawstwu, to naley je zmieni na bardziej skoordynowane i przejrzyste. 1

2 2. Cele i instrumenty 1. Głównymi celami projektu przedkładanej ustawy o finansach publicznych s: - radykalna poprawa przejrzystoci sektora finansów publicznych, - rygorystyczna kontrola wydatków publicznych, - zaostrzenie norm oszczdnociowych w przypadku przekroczenia 55% i 60% wartoci relacji kwoty pastwowego długu publicznego do PKB, - rozwizania sprzyjajce racjonalizacji gospodarki finansowej jednostek samorzdu terytorialnego. 2. Dla radykalnej poprawy przejrzystoci sektora finansów publicznych przewidziano: - now organizacj (konsolidacj) tego sektora likwidacj zakładów budetowych, gospodarstw pomocniczych, rachunków dochodów własnych i funduszy motywacyjnych, - likwidacj wszystkich lokalnych (gminnych i powiatowych) oraz wojewódzkich funduszy celowych i włczenie ich przychodów do budetów odpowiednich gmin, powiatów i województw, - poszerzenie podmiotowego zakresu budetu pastwa poprzez włczenie do budetu planów instytucji finansowanych ze rodków publicznych, - obowizek sporzdzania zadaniowego planu wydatków. Przedkładany projekt ustawy zakłada zatem likwidacj tych form gospodarowania (zakłady budetowe oraz gospodarstwa pomocnicze jednostek budetowych), których pocztek działalnoci przypada na lata 50 te poprzedniego stulecia, i których zasadno i sprawno funkcjonowania w obecnych latach jest kwestionowana. W tym miejscu naley podkreli, e podstawowe zasady gospodarki finansowej zakładów budetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budetowych nie uległy na przestrzeni ponad 50 lat istotnym zmianom. Ide tworzenia zakładów budetowych i gospodarstw pomocniczych było wydzielenie z realizowania przez jednostk budetow takich zada, które miałyby moliwo chocia czciowego samofinansowania si. Miało to słuy prowadzeniu efektywniejszej gospodarki finansowej. Zakłady budetowe i gospodarstwa pomocnicze 2

3 obecnie nie spełniaj tej roli. Co wicej, uelastycznienie zakresów działania i zasad gospodarki finansowej doprowadziło do nadmiernego ich rozlunienia. Dlatego przewiduje si, e zadania publiczne realizowane dotychczas w tych formach organizacyjno-prawnych bd mogły by przejte do realizacji przez jednostki budetowe lub wykonywane w innych formach, takich jak spółki, bd w nowej formie organizacyjnoprawnej agencji wykonawczej. Rozwizania zaproponowane dla agencji wykonawczej s wzorowane na przyjtych w Rozporzdzeniu Rady Unii Europejskiej 1 ustanawiajcym statut agencji wykonawczych, które realizuj niektóre zadania w zakresie zarzdzania programami wspólnotowymi. Szczegółowe regulacje dotyczce tworzenia, funkcjonowania i gospodarki finansowej agencji wykonawczych przewiduj m.in. i bd one jednostkami powoływanymi ustawowo dla realizacji zda publicznych, z osobowoci prawn, z planami finansowymi zawartymi w ustawie budetowej i które bd miały ograniczon samodzielno w zakresie zacigania zobowiza. Zlikwidowano równie rachunki dochodów własnych i fundusze motywacyjne, które zaczły nabiera cech właciwych dla zlikwidowanych ju rodków specjalnych. W zakresie funduszy celowych likwidacja obejmuje wszystkie samorzdowe fundusze celowe: wojewódzkie powiatowe i gminne - a ich dochody włczone zostaj do budetów odpowiednich jednostek samorzdu terytorialnego. Pastwowym funduszom celowym odebrana została osobowo prawna. Wprowadzono obowizek sporzdzania zadaniowego planu wydatków, w układzie zada ze wskazaniem dla kadego zadania celów, jakie planuje si osign w wyniku realizacji zadania, mierników, omówienia planowanych wydatków na realizacj zada i podzada oraz przewidywanych trzyletnich wydatków zwizanych z ich realizacj. 3. Dla zapewnienia rygorystycznej kontroli wydatków publicznych proponuje si : - wprowadzenie obowizku oceny rocznych sprawozda finansowych jednostek sektora finansów publicznych w drodze audytu zewntrznego, którego mechanizm 1 Rozporzdzenie Rady (WE) Nr 58/2003 z dnia 18 grudnia 2002r. (Dz. U. UE L z dnia 16 stycznia 2003r.) 3

4 zaprojektowany został symetrycznie do rozwiza funkcjonujcych w sektorze prywatnym, - zdefiniowanie pojcia audytora zewntrznego w odniesieniu do organów faktyczne pełnicych t rol tzn. Najwyszej Izby Kontroli i regionalnych izb obrachunkowych, - potwierdzenie prawidłowoci przedstawianych informacji finansowych w zakresie budetu pastwa i budetów samorzdu terytorialnego, a w konsekwencji przyczynienie si do wzmocnienia przejrzystoci w tym obszarze. 4. Istotne zmiany zostały zaproponowane w procedurach oszczdnociowych i sanacyjnych, wprowadzanych w przypadku, gdy warto relacji kwoty pastwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto przekroczy 55%, ale bdzie mniejsza ni 60%. Procedury oszczdnociowe rozszerzono m.in. o wstrzymanie wzrostu wynagrodze w pastwowej sferze budetowej, wstrzymanie nowych inwestycji finansowanych z budetu pastwa, zakaz udzielania poyczek i kredytów z budetu pastwa oraz dokonanie przegldu wydatków budetu pastwa finansowanych rodkami pochodzcymi z kredytów zagranicznych i programów wieloletnich. W przypadku, gdy relacja pastwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto bdzie równia lub przekroczy 60% to dodatkowo: - Rada Ministrów ma obowizek przedstawienia programu sanacyjnego, w którym zawarte zostan propozycje rozwiza legislacyjnych obniajcych poziom wydatków i rozchodów w sektorze finansów publicznych, - budety jednostek samorzdu terytorialnego musz by zrównowaone. 5. Dla racjonalizacji gospodarki finansowej jednostek samorzdu terytorialnego projekt przewiduje: - indywidualnie ustalany wskanik zadłuenia - zasad zrównowaenia budetu w zakresie wydatków biecych. W zakresie długu jednostki samorzdu terytorialnego przewiduje si, i roczna warto spłat zobowiza i ich obsługi do planowanych dochodów nie moe przekroczy wskanika opartego na redniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji dochodów 4

5 biecych, powikszonych o wpływy uzyskane ze sprzeday majtku oraz pomniejszonych o wydatki biece po wyłczeniu odsetek, do dochodów ogółem. Wskanik ten jest liczony na podstawie wielkoci wynikajcych ze sprawozda z trzech ostatnich lat i przedstawia rzeczywiste moliwoci danej jednostki budetowej w zakresie spłaty zobowiza. W celu utrzymania zobowiza zwizków jednostek samorzdu terytorialnego na bezpiecznym poziomie, zaproponowano by w limicie spłaty zobowiza jednostki samorzdu terytorialnego uwzgldni kwot przypadajcych w danym roku budetowym spłat i wykupów zobowiza zwizku współtworzonego przez dan jednostk samorzdu terytorialnego: - w wysokoci proporcjonalnej do jej udziału we wspólnej inwestycji współfinansowanej kredytem, poyczk lub emisj obligacji spłacanych lub wykupywanych w danym roku budetowym, a w pozostałych przypadkach - w wysokoci proporcjonalnej do jej udziału we wpłatach wnoszonych na rzecz zwizku, którego jest członkiem. Jednoczenie w celu zwikszenia zdolnoci absorpcji rodków unijnych i rodków z pomocy udzielonej przez pastwa Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), zaproponowano wyłczenie wymienionych rodków z ogranicze limitujcych spłat zobowiza okrelajc przy tym, i po zakoczeniu realizacji i otrzymaniu refundacji dokonanych wydatków, ograniczenia bd stosowane. 5

6 Cz szczegółowa W projekcie przedkładanej ustawy o finansach publicznych przewiduje si nastpujcy zakres zmian: W dziale I ustawy Przepisy ogólne 1. Opracowany został słowniczek poj uytych w ustawie, którego brak w dotychczasowej ustawie był odczuwany jak utrudnienie w posługiwaniu si ustaw. 2. Dostosowano zakres jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do tzw. systemu ESA`95 europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie Europejskiej, wyłczajc jednostki badawczo-rozwojowe. 3. Zaproponowane zostały zmiany dotyczce form organizacyjno-prawnych jednostek sektora finansów publicznych. Nie przewidziano dalszego funkcjonowania zakładów budetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budetowych, funduszy motywacyjnych oraz rachunków dochodów własnych. Zadania publiczne realizowane dotychczas przez zakłady budetowe i gospodarstwa pomocnicze bd mogły by przejte przez jednostki budetowe lub ze wzgldu na skal i zakres działalnoci, jej specyfik - wykonywane w innej formie organizacyjnej: dotychczas istniejcej w systemie prawnym spółki lub nowej agencji wykonawczej. Szczegółowe regulacje dotyczce tworzenia, funkcjonowania i gospodarki finansowej agencji wykonawczych przewiduj m.in.: - ustawowe tworzenie agencji dla realizacji zada publicznych, - nadanie im osobowoci prawnej, - ujednolicenie organizacyjne sektora w zakresie tworzenia, poprzez wskazanie, co w szczególnoci maj zawiera ustawy tworzce agencje, - sporzdzanie planów finansowych w układzie kasowym i memoriałowym oraz ujmowanie planów w ustawie budetowej, - ograniczenie samodzielnego zacigania zobowiza do 30% planowanych na dany rok przychodów, 6

7 - coroczne rozliczanie si z budetem pastwa z nadwyki rodków finansowych, po uregulowaniu zobowiza podatkowych oraz zobowiza wymagalnych z roku ubiegłego (z okresem wymagalnoci nie dłuszym ni trzy miesice)., - delegacj do okrelania sposobu ustalania nadwyki przez organy nadzorujce, poniewa nie jest moliwe ujednolicenie tego sposobu bez znajomoci w chwili obecnej charakteru i zakresu działania agencji wykonawczych. W zaproponowanych regulacjach wykluczono take moliwo funkcjonowania wojewódzkich, powiatowych i gminnych funduszy celowych. rodki tych funduszy zostan włczone do budetów jednostek samorzdu terytorialnego. W zakresie dotyczcym pastwowych funduszy celowych zmiany polegaj na wykluczeniu moliwoci nadawania pastwowym funduszom celowym przymiotu osoby prawnej. Ucilone zostały przepisy dotyczce tworzenia fundacji ze rodków publicznych. Projekt doprecyzowuje, i moliwe bdzie tworzenie fundacji ze rodków publicznych na innej podstawie ni przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach. W dziale II ustawy Zasady finansów publicznych 1. Ucilono przepis dotyczcy moliwoci nabywania lub obejmowania udziałów lub akcji w spółkach handlowych oraz obligacji przez jednostki sektora finansów publicznych poprzez dopuszczenie moliwoci takiego działania jeeli ustawa, na podstawie której prowadzona jest gospodarka finansowa jednostki, tak moliwo przewiduje. 2. Rozszerzono zasady dokonywania wydatków publicznych o zasad skutecznoci, polegajc na optymalnym doborze metod i rodków dla osignicia załoonych celów, przy celowym i oszczdnym dokonywaniu wydatków. W dziale III projektu ustawy Pastwowy dług publiczny 1. Okrelone zostały zasady kontroli nad stanem długu Skarbu Pastwa, sprawowanej przez Ministra Finansów, który bdzie miał prawo do: - kontroli realizacji obowizków wynikajcych z procedur oszczdnociowych i sanacyjnych, - dania od jednostek sektora finansów publicznych informacji o stanie, prognozie i strukturze ich zadłuenia oraz planowanych inwestycjach. 7

8 W przypadku stwierdzenia nieprawidłowoci w realizacji obowizków wynikajcych z procedur oszczdnociowych, Minister Finansów bdzie informował o nieprawidłowociach organy nadrzdne jednostek sektora finansów publicznych. 2. Rozszerzony został zakres trzyletniej strategii zarzdzania długiem Skarbu Pastwa o prognoz i analiz niewymagalnych zobowiza z tytułu porcze i gwarancji Skarbu Pastwa. 4. Rozszerzono procedur oszczdnociow, w przypadku gdy warto relacji kwoty pastwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto jest wiksza od 55% a mniejsza od 60%. W takim przypadku uchwalany przez Rad Ministrów projekt ustawy budetowej m.in.: - nie moe przewidywa: wzrostu wynagrodze pracowników pastwowej sfery budetowej, wzrostu wydatków jednostek włczanych do budetu (Kancelarie Sejmu, Senatu i Prezydenta RP, Naczelnego Sdu Administracyjnego, Sdu Najwyszego, Trybunału Konstytucyjnego i Najwyszej Izby Kontroli), dokonywania wydatków na nowe inwestycje, - ogranicza waloryzacj rent i emerytur do poziomu wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku budetowym, - wprowadza zakaz udzielania poyczek i kredytów z budetu pastwa (z wyjtkiem rat kredytów udzielonych w latach poprzednich). Ponadto wprowadza si zakaz zwikszania relacji niewymagalnych zobowiza Skarbu Pastwa z tytułu porcze i gwarancji do PKB. Równoczenie dokonany bdzie przegld wydatków finansowanych rodkami pochodzcymi z kredytów zagranicznych oraz programów wieloletnich. 4. Wobec wprowadzonych nowych systemowych rozwiza ograniczajcych zaciganie długu przez JST zrezygnowano z limitowania poziomu deficytów tych podmiotów po przekroczeniu przez relacj kwoty pastwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto odpowiednio 50% i 55%. 5. Uzupełniono zakres programu sanacyjnego o przedstawienie propozycji rozwiza legislacyjnych majcych wpływ na poziom wydatków i rozchodów w sektorze finansów publicznych. 6. Dostosowano definicje krótkoterminowych i długoterminowych skarbowych papierów wartociowych do rozwiza przyjtych w europejskim systemie rachunków narodowych i regionalnych ESA 95. 8

9 W dziale IV projektu ustawy Budet pastwa 1. Zlikwidowano kategori inwestycji wieloletnich. Corocznie w ustawie budetowej prezentowany jest załcznik zawierajcy wykaz inwestycji wieloletnich (uprzednio zwanych centralnymi). W zwizku z transformacj ustrojow, reformujc administracj publiczn, samorzdy województw oraz powiaty przejły w 1999 r. inwestycje wieloletnie mieszczce si w zakresie ich kompetencji, z tym e dotacje z budetu pastwa s nadal przekazywane na ich dokoczenie poprzez kontrakty wojewódzkie. Wykaz został zatem ograniczony do inwestycji wieloletnich nalecych do kompetencji organów władzy publicznej sektora rzdowego. Jego celem jest imienne pokazanie najkosztowniejszych sporód ogółu inwestycji finansowanych z budetów ministrów i wojewodów, którzy podjli decyzj o potrzebie ich realizacji. W ostatnich latach obserwuje si ewoluowanie inwestycji wieloletnich w kierunku ustanawiania programów wieloletnich, których ranga jest wysza, jako e ustanawiane s ustawami lub przez Rad Ministrów. Do zjawisk niekorzystnych naley zaliczy powtarzajcy si tok procedowania nad wielkociami rodków budetowych na finansowanie inwestycji wieloletnich. W okresie prac nad projektem budetu przewaaj denia do maksymalizacji kwot na ich finansowanie, natomiast w cigu roku budetowego przeprowadzane s zmiany sposobu wykorzystania rodków zaplanowanych uprzednio na ich realizacj z przeznaczeniem na dofinansowanie bardzo wielu innych inwestycji, a pozostało niewykorzystanych rodków czsto jeszcze jest zgłaszana do wydatków niewygasajcych. Propozycja likwidacji kategorii inwestycje wieloletnie, jako wyrónika eksponujcego w ustawie budetowej nieliczne a czsto realizowane latami, przedsiwzicia budowlane, przyniesie nastpujce korzyci: - udaremni prowadzenie opisanej polityki nacisków na ujmowanie jak najwyszych kwot na inwestycje wieloletnie, nie zawsze przygotowane do ich efektywnego prowadzenia i uzyskiwanie rodków kierowanych na pozostałe inwestycje dysponenta, - kontynuowanie niedokoczonych inwestycji wieloletnich jako programów wieloletnich zapewni im dotychczasow dostpno rodków budetowych i pozwoli na zakoczenie ich zaplanowanej realizacji, - ograniczy w przyszłoci moliwo prezentacji najwikszych i najdroszych inwestycji do formy programów wieloletnich. 9

10 2. Rozszerzono przepisy dotyczce finansowania inwestycji z budetu pastwa, okrelajc: - przeznaczenie wydatków na finansowanie inwestycji pastwowych jednostek budetowych oraz dotacji z budetu pastwa na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji, rozszerzaj je o zwizane z ochrona rodowiska, - warunki jakie powinny by spełnione przed podjciem decyzji o finansowaniu inwestycji ze rodków budetu pastwa, wskazujc, e dla inwestycji liniowych wystarczajce jest prawo dysponowania nieruchomoci w zakresie umoliwiajcym rozpoczcie inwestycji, - terminy rozliczenia rodków budetu pastwa po zakoczeniu inwestycji, - terminy i zakres informacji o inwestycjach realizowanych w ramach programów wieloletnich, - zasady i tryb dokonywania zmian wartoci kosztorysowej inwestycji. 3. Wydłuono okres obejmowany projektami planów dochodów i wydatków poszczególnych czci budetowych, oprócz roku budetowego na kolejne dwa lata. Pozwoli to na uzyskiwanie danych planistycznych do opracowywania trzyletniej prognozy budetowej na potrzeby Komisji Europejskiej. 4. Ograniczono ilo czci budetowych, których dochody i wydatki s włczane do budetu pastwa do 7 czci, obejmujcych Kancelarie: Sejmu, Senatu i Prezydenta RP, oraz Naczelny Sd Administracyjny, Sd Najwyszy, Trybunał Konstytucyjny i Najwysz Izb Kontroli. Obecnie plany finansowe 16 czci budetowych nie podlegaj załoeniom przyjtym przez Rad Ministrów. Reprezentuje si pogld, i nie istniej konstytucyjne wymagania tak szerokiego jak obecnie krgu jednostek korzystajcych z przywileju samodzielnego projektowania swoich dochodów i wydatków. 5. Rozszerzono zakres informacji obejmowanych sprawozdaniem z wykonania budetu pastwa o informacj o wykonaniu zada w ramach planowanych kwot wydatków, zawierajc: - omówienie realizacji wykonania zada wraz z opisem celów, - zestawienie planowanych i realizowanych wartoci mierników - zestawienie poniesionych wydatków na realizacj zada, - zestawienie przewidywanych trzyletnich kosztów zwizanych z ich realizacj. 10

11 W dziale V Budet i uchwała budetowa jednostki samorzdu terytorialnego: 1. Okrelono jednoznacznie elementy uchwały budetowej jednostki samorzdu terytorialnego. Zaproponowane rozwizania słuy bd ujednoliceniu przygotowania uchwał budetowych przez wszystkie jednostki samorzdu terytorialnego, co sprzyja bdzie przejrzystoci gospodarki finansowej tych jednostek. Nowe przepisy wskazuj, i uchwała budetowa składa si z budetu czyli planu dochodów i wydatków oraz planu przychodów i rozchodów, a take z przepisów regulacyjnych, a wród nich m.in. upowanienia dla zarzdu JST do zacigania zobowiza. Załcznikami do uchwały budetowej s natomiast: zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budetu jednostki samorzdu terytorialnego, prognoza kwoty długu jednostki samorzdu terytorialnego na koniec roku budetowego i lata nastpne, wykaz obowizujcych umów o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz limit wydatków na programy wieloletnie. 2. Skrócono termin uchwalania budetów jednostek samorzdów terytorialnego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przyjcie nowych terminów dotyczcych uchwalania, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, uchwały budetowej zapewni, i prowadzona gospodarka bdzie miała trwałe podstawy zawarte w uchwale budetowej ( a nie w projekcie budetu). Projektowane przepisy okrelaj, e uchwalenie uchwały budetowej powinno nastpi przed rozpoczciem roku budetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie póniej ni do dnia 31 stycznia roku budetowego ( a nie jak obecnie do dnia 31 marca roku budetowego). Równoczenie, w przypadku nieuchwalenia uchwały budetowej w terminie do dnia 31 stycznia roku budetowego regionalna izba obrachunkowa, do ostatniego dnia miesica lutego roku budetowego (nie jak dotychczas do 30 kwietnia), ma obowizek ustalenia budetu jednostki samorzdu terytorialnego w zakresie zada własnych oraz zada zleconych. Zaznaczy naley, i nowe regulacje spowoduj konieczno wprowadzania zmian w ustawach ustrojowych dotyczcych samorzdu terytorialnego i ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych. 3. Wprowadzono zmiany w zakresie programów wieloletnich, które zapewni gwarancje finansowania programu. 11

12 Przedkładane, jako załcznik do uchwały budetowej jednostki samorzdu terytorialnego, limity wydatków na programy wieloletnie bd obejmowa zarówno wydatki biece, jak i inwestycyjne. Wydłuony został horyzont czasowy, w którym jednostki samorzdu terytorialnego maj obowizek wykazywania, w załczniku do uchwały budetowej na dany rok, prognozy wydatków na realizacj programów wieloletnich - z obecnych trzech lat do faktycznego okresu realizacji programu. Uchwalenie programu wieloletniego skutkowa bdzie obowizkiem planowania w kolejnych latach rodków na jego kontynuacj. 4. Wprowadzono zasad, i organ stanowicy jednostki samorzdu terytorialnego nie moe uchwali budetu, w którym planowane wydatki biece s wysze ni planowane dochody biece powikszone o nadwyk budetow z lat ubiegłych i wolne rodki. Wykonane wydatki biece nie bd mogły by wysze ni wykonane dochody biece powikszone o nadwyk budetow z lat ubiegłych i wolne rodki. W wyjtkowej sytuacji realizacji zada biecych ze rodków UE, wykonane wydatki biece mog by wysze ni wykonane dochody biece powikszone o nadwyk budetow z lat ubiegłych i wolne rodki, jednake jedynie o kwot zwizan z realizacj zada biecych ze rodków UE w przypadku, gdy kwota ta nie został przekazana w danym roku budetowym. Tego typu rozwizania sprzyja bd racjonalnej gospodarce finansowej. 5. Skonstruowano nowy wskanik limitujcy spłat zobowiza jednostek samorzdu terytorialnego, który bdzie ustalany indywidualnie dla kadej jednostki samorzdu terytorialnego. Nowa konstrukcja wskanika z jednej strony znosi ograniczenia wice dzi jednostki samorzdu o znacznym potencjale rozwojowym, dla których zaciganie nawet do znacznych zobowiza finansowych moe by instrumentem bezpiecznej polityki rozwojowej, z drugiej - dyscyplinuje jednostki, których wysokie obcienie dochodów spłatami zobowiza nakazuje du ostrono przy zaciganiu nowych kredytów i poyczek Przewiduje si, i roczna warto spłat zobowiza i ich obsługi do planowanych dochodów nie moe przekroczy wskanika opartego na redniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji dochodów biecych, powikszonych o wpływy uzyskane ze sprzeday majtku oraz pomniejszonych o wydatki biece 12

13 po wyłczeniu odsetek, do dochodów ogółem. Wskanik ten jest liczony na podstawie wielkoci wynikajcych ze sprawozda z trzech ostatnich lat i przedstawia rzeczywiste moliwoci danej jednostki samorzdu terytorialnego w zakresie spłaty zobowiza. W celu utrzymania zobowiza zwizków jednostek samorzdu terytorialnego na bezpiecznym poziomie, zaproponowano by w limicie spłaty zobowiza jednostki samorzdu terytorialnego uwzgldni kwot przypadajcych w danym roku budetowym spłat i wykupów zobowiza zwizku współtworzonego przez dan jednostk samorzdu terytorialnego: - w wysokoci proporcjonalnej do jej udziału we wspólnej inwestycji współfinansowanej kredytem, poyczk lub emisj obligacji spłacanych lub wykupywanych w danym roku budetowym, a w pozostałych przypadkach - w wysokoci proporcjonalnej do jej udziału we wpłatach wnoszonych na rzecz zwizku, którego jest członkiem. Jednoczenie w celu zwikszenia zdolnoci absorpcji rodków unijnych i rodków z pomocy udzielonej przez pastwa Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu, zaproponowano wyłczenie wymienionych rodków z ogranicze limitujcych spłat zobowiza okrelajc przy tym, i po zakoczeniu realizacji i otrzymaniu refundacji dokonanych wydatków, ograniczenia bd stosowane. 6. Dokonano zmian w zakresie przepisów dotyczcych wykonywania budetu jednostki samorzdu terytorialnego, które ułatwi prowadzenie gospodarki finansowej. Zmiany te polegaj min. na rozszerzeniu uprawnie zarzdu jednostki samorzdu terytorialnego do wykonywania budetu (moliwo wprowadzania zmian w ramach działu, jednak wyłcznie w zakresie wydatków biecych). 7. Okrelono tryb zatwierdzenia wykonania budetu jednostki samorzdu terytorialnego. Przepisy nakładaj obowizek przedkładania przez zarzd jednostki samorzdu terytorialnego organowi stanowicemu: a) sprawozdania rocznego z wykonania budetu tej jednostki, zawierajcego zestawienie dochodów i wydatków wynikajce z zamkni rachunków budetu jednostki samorzdu terytorialnego, w szczegółowoci nie mniejszej ni w uchwale budetowej, b) sprawozdania finansowego, c) sprawozdania jednostek zaliczanych do podsektora samorzdowego. 13

14 8. Okrelono jednoznacznie jakie elementy zawiera sprawozdanie z wykonania budetu JST. Nowe przepisy wskazuj, i w sprawozdaniu z wykonania budetu jednostki samorzdu terytorialnego musz by zawarte co najmniej nastpujce informacje: a) dochody i wydatki budetu jednostki samorzdu terytorialnego w szczegółowoci okrelonej jak w uchwale budetowej, b) zmiany w planie wydatków na realizacj programów i projektów realizowanych ze rodków UE, dokonane w trakcie roku budetowego, c) stopie zaawansowania realizacji programów wieloletnich. 9. Uregulowano, i organ stanowicy w terminie do dnia 30 czerwca ( a nie jak obecnie do 30 kwietnia) bdzie rozpatrywa wniosek w sprawie absolutorium dla zarzdu po zapoznaniu si: - ze sprawozdaniem z wykonania budetu, - ze sprawozdaniem finansowym, - z wynikami finansowego audytu zewntrznego (jeli w danym roku prowadzony był audyt zewntrzny), - z opini regionalnej izby obrachunkowej, - ze stanowiskiem komisji rewizyjnej. W dziale VII Audyt w sektorze finansów publicznych 1. Utrzymano w wikszoci obowizujce regulacje dotyczce audytu wewntrznego w jednostkach sektora finansów publicznych, wprowadzajc zmiany porzdkowe. Zaproponowano zmiany majce na celu wzmocnienie efektywnoci audytu wewntrznego, rozumianego jako funkcja całej administracji pastwowej. Skoordynowany w ramach działów administracji oraz Rzdu audyt wewntrzny, ukierunkowany na badanie systemów zarzdzania i kontroli w jednostce, bdzie dostarcza danych słucych przeprowadzeniu analiz skutecznoci, wydajnoci i oszczdnoci przy realizacji zada publicznych. Powinien take stanowi systemowe wsparcie dla tej działalnoci, włczajc cz swoich działa w skoordynowan weryfikacj prawidłowoci wykorzystania rodków zaangaowanych w programy UE. 2. Wprowadzono regulacje dotyczce zewntrznego audytu rocznego sprawozdania finansowego jednostek w odniesieniu do sektora finansów publicznych, dziki 14

15 czemu działania w tym obszarze stan si bardziej przejrzyste i sterowne w kierunku dalszej modernizacji sposobów wydatkowania rodków publicznych. Mechanizm finansowego audytu zewntrznego zaprojektowany został symetrycznie do rozwiza funkcjonujcych w sektorze prywatnym i ma obejmowa nastpcze sprawdzenie przestrzegania zasad rachunkowoci, badanie dowodów ksigowych i zapisów w ksigach rachunkowych oraz ocen zgodnoci sprawozdania finansowego z zapisami w ksigach rachunkowych w celu stwierdzenia prawidłowoci oraz rzetelnoci przedstawienia sytuacji majtkowej i finansowej badanej jednostki. W sferze podmiotowej, finansowy audyt zewntrzny zasadniczo koncentruje si na dysponentach czci budetowych. Ponadto obejmowa bdzie corocznie take najwiksze jednostki samorzdu terytorialnego, w których liczba mieszkaców przekracza 40 tysicy. Zdefiniowane zostało pojcie audytora zewntrznego w odniesieniu do organów faktyczne pełnicych t rol tzn. Najwyszej Izby Kontroli i regionalnych izb obrachunkowych. Przewiduje si wprowadzenie obowizku przedkładania Sejmowi zbiorczych wyników finansowego audytu zewntrznego, co stanowi ma komplementarne działanie wobec obowizku rozpatrywania przez ten organ, po zakoczeniu roku budetowego, sprawozdania z wykonania ustawy budetowej. Projektowana zmiana ma w rezultacie zwikszy wiarygodno publikowanych informacji finansowych w zakresie budetu pastwa, a w konsekwencji podnie take ich warto dla ratingu społecznego z tytułu odpowiedzialnoci za publiczne rodki. 15

16 Ocena skutków regulacji: 1. Cel wprowadzenia ustawy Przedkładany projekt ustawy stanowi kontynuacj reform organizacji sektora finansów publicznych w Polsce, jest aktem zmieniajcym w znacznym stopniu dotychczasowe zasady funkcjonowania finansów publicznych, porzdkujcym sektor finansów publicznych, a take dostosowujcym zakres jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie Europejskiej (ESA 95). Bezporednim celem projektowanej regulacji jest konsolidacja finansów publicznych, tj. maksymalne skupienie publicznych rodków finansowych w systemie budetowym tworzonym przez budet pastwa oraz budety jednostek samorzdu terytorialnego. Naley zwróci uwag, i wielo funkcjonujcych obecnie form organizacyjnych stosowanych w sektorze finansów publicznych zmniejsza przejrzysto finansów publicznych. Dlatego zdecydowano si na zlikwidowanie zakładów budetowych, gospodarstw pomocniczych, rachunków dochodów własnych jednostek budetowych i funduszy motywacyjnych. Zaproponowano now form organizacyjn agencj wykonawcz. Warto podkreli, i nowa ustawa o finansach publicznych pozwoli na gruntown reorganizacj sektora, a co si z tym wie, na dostosowanie regulacji do zmieniajcej si rzeczywistoci i stosunków, które powstały po wstpieniu Polski do Unii Europejskiej. 16

17 2. Podmioty, na które oddziaływuje akt normatywny Uregulowania zawarte w projekcie ustawy wpływaj bezporednio na funkcjonowanie znacznej czci sektora finansów publicznych, przede wszystkim na budet pastwa i budety jednostek samorzdu terytorialnego. W celu dostosowania systemu finansów publicznych do systemu ESA 95, z jednostek obecnie zaliczonych do sektora, wyłczone zostały jednostki badawczo-rozwojowe. 3. Konsultacje społeczne Uwzgldniajc wag przedkładanych zapisów koniecznoci staje si potrzeba dotarcia do moliwie szerokiego audytorium. Zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. om działalnoci lobbingowej w procesie stanowienia prawa projekt ustawy o finansach publicznych został przekazany do uzgodnie midzyresortowych, konsultacji społecznych, Komisji Wspólnej Rzdu i Samorzdu Terytorialnego, a take zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej na ogólnodostpnej stronie internetowej Ministerstwa Finansów ( 4. Wpływ aktu normatywnego na sektor finansów publicznych, w tym budet pastwa i budety jednostek samorzdu terytorialnego Finansowe skutki konsolidacji wystpi w perspektywie krótko oraz redniookresowej. W perspektywie krótkookresowej: w roku wejcia ustawy w ycie, nastpi przebudowa organizacji sektora finansów publicznych i projektowanie skonsolidowanych budetów; w roku nastpnym po raz pierwszy skonsolidowane budety bd wykonywane dotyczy to budetu pastwa i budetów jednostek samorzdu terytorialnego. Natomiast perspektywa redniookresowa rozpoczyna si po dwukrotnej realizacji skonsolidowanych budetów i rozpocznie si w trzecim roku od daty wejcia w ycie projektowanej regulacji. Najbardziej widocznym i najszybszym skutkiem regulacji bdzie powikszenie budetu pastwa i budetów jednostek samorzdu terytorialnego o finanse niektórych jednostek likwidowanych lub przekształcanych. Konsolidacja zwikszy dochody i wydatki koncentrowane w systemie finansowym pastwa. Decyzje dotyczce wzrostu wydatków bd 17

18 kadorazowo podlegały takim samym regułom, jakie obowizuj w całym systemie budetowym i bd podejmowane przez organy stanowice wyłonione w demokratycznych wyborach bezporednich. Na podstawie licznych dowiadcze zebranych w Polsce w trakcie ustrojowego procesu decentralizacji władzy publicznej oraz na postawie midzynarodowych bada wpływu transparentnoci wydatków publicznych na efektywno gospodarowania publicznymi zasobami finansowymi, naley oczekiwa, e konsolidacja uruchomi proces ujawniania rezerw w całym sektorze finansów publicznych. Oszczdnoci z tego tytułu powinny sign 3-4% skonsolidowanych wydatków po upływie dwóch lat budetowych od wprowadzeniu w ycie wszystkich mechanizmów konsolidacyjnych. Przy załoeniu, i skonsolidowane wydatki sektora finansów publicznych bd oscylowały wokół 40% PKB, z czego jedna trzecia nie bdzie podlega adnym zabiegom konsolidacyjnym (np. cz wydatków ponoszona za porednictwem Funduszu Ubezpiecze Społecznych) uzyskiwane oszczdnoci sign 0,9-1 % PKB. Natomiast w perspektywie krótkookresowej, w drugim roku od daty wejcia w ycie projektowanej regulacji, nastpi powikszenie budetu pastwa i budetów jednostek samorzdu terytorialnego. Bdzie to skutek likwidacji wszystkich zakładów budetowych, wszystkich gospodarstw pomocniczych i wszystkich rachunków dochodów własnych jednostek budetowych. Proces likwidowania tych podmiotów zostanie w pełni zakoczony wraz z kocem 2008 r. W midzyczasie upowanione organy bd podejmowały decyzje o wyborze sposobów dostpu do usług wykonywanych dotychczas przez podmioty likwidowane. W przypadku usług stricte rynkowych najwygodniejsz form bdzie ich zakup na rynku przy zastosowaniu obowizujcych procedur udzielania zamówie publicznych. Z kolei usługi wice si z wykonywaniem konkretnych zada publicznych bd dostarczane przez tworzone w tym celu podmioty działajce na zasadach rynkowych, np. spółki. Natomiast bezporednie wykonywanie zada publicznych, pozostajcych w obszarze działania danego organu, jeli dotychczas było realizowane przez podmiot likwidowany, zostanie przejte przez istniejc bd w tym celu utworzon jednostk budetow, której plan finansowy musi by czci odpowiedniego budetu (pastwa lub jednostki samorzdu terytorialnego). Na obecnym etapie analiz nie mona prognozowa ukształtowania si przyszłej struktury form organizacyjno-prawnych, które zastpi likwidowane zakłady budetowe i gospodarstwa pomocnicze, poniewa decyzje dotyczce tych form bd podejmowane przez liczne, niezalenie działajce organy, bd te w znacznym stopniu zdecentralizowane zgodnie z istniejcym porzdkiem ustrojowym. 18

19 Analiza zakresu rzeczowego działalnoci form likwidowanych (zakładów budetowych i gospodarstw pomocniczych) pozwala na przyjcie, dla potrzeb niniejszych rozwaa, załoenia, i w 20% likwidowane podmioty zostan zastpione przez jednostki budetowe, czyli przez formy organizacyjne w pełni skonsolidowane, natomiast w pozostałych przypadkach utworzenie własnej formy rynkowej (spółki) lub zakup usługi na rynku s równie prawdopodobne. Przy powyej sygnalizowanych załoeniach, szacunkowa skala zwikszenia budetów w pierwszym roku po implementacji przepisów likwidujcych zakłady budetowe, w warunkach 2006 r., jest nastpujca: budet pastwa po stronie dochodów powikszy si o kwot ok. 85 mln zł (efekt przekształcenia w jednostki budetowe czci z 62 likwidowanych zakładów budetowych); budety jednostek samorzdu terytorialnego po stronie dochodów powiksz si o ok ,44 mln zł (efekt przekształcenia w jednostki budetowe czci z 2906 likwidowanych jednostek). Szacunkowa skala zwikszenia budetów po pełnej implementacji przepisów likwidujcych gospodarstwa pomocnicze w warunkach 2006 r., jest nastpujca: budet pastwa po stronie dochodów powikszy si o kwot ok. 395 mln zł (efekt przekształcenia w jednostki budetowe czci z 349 likwidowanych gospodarstw pomocniczych); budety jednostek samorzdu terytorialnego po stronie dochodów powiksz si o ok. 108,92 mln zł (efekt przekształcenia w jednostki budetowe czci z 616 likwidowanych gospodarstw pomocniczych). Na mocy niniejszej regulacji ulegn likwidacji rachunki dochodów własnych jednostek budetowych, a rodki finansowe dotychczas kierowane na te rachunki zostan wprowadzone do systemu budetowego, co take spowoduje powikszenie poszczególnych budetów - pastwa i jednostek samorzdu terytorialnego. Szacunkowa skala zwikszenia budetów po pełnej implementacji przepisów likwidujcych rachunki dochodów własnych w warunkach 2006 r., jest nastpujca: budet pastwa po stronie dochodów powikszy si o kwot ok. 765,92 mln zł rocznych wpływów biecych oraz kwot 146,33 mln zł pozostajc na tych rachunkach na pocztku roku budetowego (1 stycznia 2006 r.). Natomiast budety jednostek samorzdu terytorialnego po stronie dochodów powiksz si o kwot 923,19 mln zł rocznych wpływów biecych oraz kwot 126,57 mln zł pozostajc na tych rachunkach na pocztku roku budetowego (1 stycznia 2006 r.). 19

20 Znaczne powikszenie budetów jednostek samorzdu terytorialnego nastpi wraz z likwidacj sieci gminnych, powiatowych i wojewódzkich funduszy ochrony rodowiska i gospodarki wodnej. To zwikszenie nastpi w dwóch fazach. Po pierwsze, nastpi jednorazowe przejcie przez budety jednostek samorzdu terytorialnego zgromadzonych zasobów finansowych. Samorzdy województw przejm rodki finansowe zgromadzone przez Wojewódzkie Fundusze Ochrony rodowiska i Gospodarki Wodnej, które na koniec 2006 r. zgromadziły wolne rodki pienine na kwot 819,11 mln zł oraz posiadały papiery wartociowe przeznaczone do obrotu na kwot 360,80 mln zł, a take dysponowały udziałami i akcjami o łcznej wartoci 206,99 ml zł. Samorzdy powiatowe przejm rodki finansowe zgromadzone przez Powiatowe Fundusze Ochrony rodowiska i Gospodarki Wodnej, które na koniec 2006 r. zgromadziły wolne rodki pienine na kwot 85,70 mln zł, natomiast samorzdy gminne przejm rodki finansowe zgromadzone przez Gminne Fundusze Ochrony rodowiska i Gospodarki Wodnej, które na koniec 2006 r. zgromadziły wolne rodki pienine na kwot 402,07 mln zł. Zmiana statusu Narodowego Funduszu Ochrony rodowiska i Gospodarki Wodnej pozwoli na przejcie przez Skarb Pastwa udziałów i akcji posiadanych przez ten fundusz na kwot 371,58 mln zł oraz płynnych papierów wartociowych na kwot 163,38 mln zł. Po jednorazowym zasileniu systemu budetowego pastwa wolnymi rodkami pieninymi zgromadzonymi w sieci funduszy ochrony rodowiska nastpi trwałe powikszenie dochodów budetów jednostek samorzdu terytorialnego o coroczne wpływy z tytułu opłat i kar, dotychczas koncentrowane w tych funduszach. Szacunkowa skala zwikszenia budetów po pełnej implementacji przepisów likwidujcych samorzdowe FOiGW w warunkach 2006 r., jest nastpujca: budety samorzdów województw powiksz si o kwot 903,40 mln zł rocznych wpływów biecych, budety samorzdów powiatowych o kwot 127,42 mln zł oraz budety samorzdów gminnych o kwot 467,16 mln zł. Powikszenie rodków koncentrowanych w systemie budetowym pastwa, które nastpi w rezultacie likwidacji wymienionych wyej form (zakłady budetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budetowych, rachunki dochodów własnych jednostek budetowych, samorzdowe fundusze ochrony rodowiska i gospodarki wodnej, zmiana statusu NFOiGW) w pierwszej fazie po likwidacji bdzie miało charakter jednorazowego zasilenia budetów w rodki pienine gromadzone w likwidowanych jednostkach. Najpóniej z pocztkiem 20

21 2009 r. jednostki samorzdu terytorialnego z tego tylko tytułu zyskaj ponad 1,5 ml zł (w tym ponad 0,8 mld zł zgromadzone w WFOiGW). Do budetów jednostek samorzdu terytorialnego zostan wpisane ponadto nadwyki rodków zgromadzone w samorzdowych funduszach gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym (na pocztek 2006 ponad 200 mln zł) oraz samorzdowych funduszach ochrony gruntów rolnych (na pocztek 2006 r. ponad 62 mln zł). Natomiast sektor finansów publicznych skonsoliduje take nadwyki (co jest istotne dla rachunku deficytu tego sektora kluczowego w Programie Konwergencji) gromadzone przez podmioty likwidowane lub przekształcane Fundusz Gwarantowanych wiadcze Pracowniczych (Skarbowe Papiery Wartociowe na kwot 960 mln zł), Fundusz Pracy (od pocztku 2008 nadwyka przychodów nad wydatkami w kwocie ok. 0,8 mld zł rocznie), Pastwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (roczna nadwyka siga 80 mln zł). Kolejnym skutkiem zmiany statusu funduszy celowych jest pozyskiwanie rodków nalenych z tytułu zwrotu poyczek i kredytów udzielanych uprzednio przez te fundusze - w cigu dwóch lat budety samorzdów województw powinny odebra 1 053,50 mln zł, tj. 40% z łcznej kwoty 3010 mln zł poyczonych przez WFOiGW. Odrbnym skutkiem projektowanej regulacji bdzie istotna poprawa efektywnoci wydatkowania rodków publicznych. Silniejsze korzyci ujawni si przy zmianie form prowadzenia działalnoci w sektorze finansów publicznych, które powinny ujawni co najmniej 20-procentowe rezerwy. W warunkach 2006 r. przyniosłoby to oszczdnoci sigajce 0,5 mld zł (przy załoeniu, i jedna pita dotychczasowej działalnoci zakładów budetowych i gospodarstw pomocniczych bdzie prowadzona w formie jednostek budetowych). Natomiast wprowadzenie obligatoryjnego audytu zewntrznego powinno sprzyja ujawnieniu co najmniej 3-procentowych rezerw w odniesieniu do wszystkich wydatków niesztywnych w całym sektorze finansów publicznych. Te rezerwy bd ujawniane w tempie wyznaczonym przez tworzenie profesjonalnej pastwowej słuby audytorskiej. 5. Wpływ regulacji na rynek pracy Wejcie w ycie przepisów ustawy wpłynie na rynek pracy, ze wzgldu na likwidacj zakładów budetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budetowych. Naley jednak zauway, i wprowadzona zostanie moliwo przejcia ich dotychczasowej działalnoci 21

22 przez jednostki budetowe oraz agencje wykonawcze. Decyzje w tym zakresie bd podejmowa dysponenci czci budetowych oraz organy stanowice jednostek samorzdu terytorialnego. Nie jest zatem moliwe okrelenie ewentualnych skutków w tym zakresie. 6. Wpływ regulacji na konkurencyjno gospodarki i przedsibiorczo, w tym na funkcjonowanie przedsibiorstw Wejcie w ycie przedkładanego projektu ustawy moe wpłyn na zwikszenie konkurencyjnoci gospodarki i przedsibiorczoci. 7. Wpływ regulacji na sytuacje i rozwój regionalny Wejcie w ycie przepisów ustawy moe mie pozytywny wpływ na sytuacj i rozwój regionalny. 8. Zgodno projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej Przedmiot projektowanej regulacji nie jest objty zakresem prawa Unii Europejskiej. 22