ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE W AKTACH RADY EUROPY

Transkrypt

1 ZABEZPIECZENIE SPOŁECZNE W AKTACH RADY EUROPY WPROWADZENIE Rada Europy jest organizacją międzynarodową skupiającą 46 państw członkowskich, której główną misją jest ochrona praw człowieka, pluralizmu demokratycznego i rządów prawa, a także pomoc w konsolidacji stabilności demokratycznej w Europie oraz w osiągnięciu większej jedności między państwami członkowskimi, co umożliwi ich rozwój społeczny. Jednym z głównych zadań Rady Europy w dziedzinie spraw społecznych jest rozwijanie innowacyjnego podejścia w wyznaczaniu standardów i tworzeniu polityki, mając na względzie cel strategiczny, jakim jest dążenie do postępu z gwarancjami spójności społecznej we wszystkich państwach członkowskich. Chciałbym podkreślić, że Rada Europy, podobnie jak inne organizacje międzynarodowe, a zwłaszcza Międzynarodowa Organizacja Pracy, poświęca coraz więcej uwagi wyzwaniom społecznym, przed którymi stają obecnie jej państwa członkowskie. Jednym Miesięcznik Polityka Społeczna 3/2005. Powielanie, przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy i zgody Redakcji PS zabronione. Sixto Molina Rada Europy z głównych priorytetów Rady Europy jest promocja powszechnego systemu ochrony społecznej. Jak powszechnie wiadomo, Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego (EKZS), Protokół do Kodeksu oraz Zrewidowany Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego (ZEKZS) są podstawowymi instrumentami Rady Europy przy wyznaczaniu standardów w dziedzinie zabezpieczenia społecznego. Kodeks i Protokół datowane na 16 kwietnia 1964 r. (weszły w życie 17 marca 1968 r., w rok po zdeponowaniu trzeciego instrumentu ratyfikacji) okazały się użytecznym narzędziem przy określaniu wspólnych europejskich standardów w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, które można wykorzystać do oceny procesu reform wprowadzanych w wielu państwach europejskich, zwłaszcza w Europie Środkowej i Wschodniej. Wspólną ideą łączącą te narzędzia jest upowszechnianie modelu zabezpieczenia społecznego opartego na sprawiedliwości społecznej. Uznaje się, że państwo jest odpowiedzialne za stworzenie i utrzymanie stabilnego i opartego na mocnych podstawach 30

2 finansowych systemu zabezpieczenia społecznego. Oznacza to, na przykład, że wszyscy ci, którzy nie mogą zarobić na swoje utrzymanie, ze względu na chorobę, bezrobocie, starość, wypadek przy pracy, chorobę zawodową, macierzyństwo, inwalidztwo lub śmierć żywiciela rodziny powinni mieć zagwarantowane przyzwoite warunki życia. Zrewidowany Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego, który jest najbardziej aktualnym instrumentem z 1990 r., pokazuje zmiany w samym rozumieniu zabezpieczenia społecznego, które pojawiły się pod koniec XX w., nie odchodząc jednak od fundamentalnych idei zawartych w Europejskim Kodeksie Zabezpieczenia Społecznego i jego Protokole. Te wysoce specjalistyczne instrumenty zabezpieczenia społecznego tworzą ważny element systemu ochrony praw człowieka Rady Europy. Co więcej, należy zauważyć, że prawo do zabezpieczenia społecznego zostało wyszczególnione w jednym z podstawowych narzędzi ochrony praw człowieka Rady Europy, a mianowicie w Europejskiej Karcie Społecznej (EKS). Państwa, które ratyfikowały Zrewidowaną Europejską Kartę Społeczną (ZEKS) i przyjęły art są zobowiązane do utrzymania systemu zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, co najmniej na poziomie wymaganym do ratyfikacji Europejskiego Kodeksu Zabezpieczenia Społecznego. Zatem upowszechnianie Europejskiego Kodeksu Zabezpieczenia Społecznego jest uznawane za jedno z najważniejszych zadań Rady Europy, mające na celu zabezpieczenie wspólnych wartości w sferze spójności społecznej w jej państwach członkowskich. Warto przypomnieć, że standardy Rady Europy w dziedzinie zabezpieczenia społecznego są bliskie konwencjom Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP). Konwencja nr 102 dotycząca minimalnych standardów zabezpieczenia społecznego z 1952 r. służyła jako wzór w procesie przygotowywania Europejskiego Kodeksu Zabezpieczenia Społecznego. Co więcej, podwyższenie standardów w treści Protokołu do EKZS oraz w kolejnych konwencjach MOP było także w dużym stopniu zbieżne. Kontrola wprowadzania w życie standardów zabezpieczenia społecznego Rady Europy opiera się na współpracy instytucjonalnej między Radą Europy i Międzynarodową Organizacją Pracy. Te dwie organizacje ściśle ze sobą współpracują przy upowszechnianiu wypracowanych przez nie standardów. Strategicznym celem tej współpracy jest połączenie wysiłków podejmowanych przez dwie organizacje międzynarodowe działające na rzecz upowszechnienie idei sprawiedliwości społecznej oraz dążenie do uniknięcia rozbieżności przy interpretacji międzynarodowych standardów społecznych. EUROPEJSKI KODEKS ZABEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO I PROTOKÓŁ DO EUROPEJSKIEGO KODEKSU ZABEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO Kodeks i Protokół zawierają zestawienie minimalnych standardów. Nie stanowią wezwania do ustandardowienia (czy ujednolicenia) krajowych systemów zabezpieczenia społecznego. Ujednolicenie wymagałoby, aby wszyscy sygnatariusze umowy przyznawali takie same świadczenia dla takich samych grup społecznych, w identycznej wysokości i po spełnieniu jednakowych warunków. Natomiast Kodeks i Protokół wskazują na potrzebę harmonizacji systemów zabezpieczenia społecznego i konieczność wprowadzenia minimalnych wymagań, które poszczególne państwa muszą spełnić. Celem jest zagwarantowanie przynajmniej pewnego minimalnego poziomu ochrony społecznej. Jeśli państwa chcą zapewnić wyższy niż minimalny poziom ochrony, mają zapewnioną swobodę działania. Kodeks i Protokół uwzględniają różnorodność i indywidualizm krajowych systemów zabezpieczenia społecznego. Każdy system zabezpieczenia społecznego różni się od innych; są one produktem określonych tradycji społecznych, politycznych i gospodarczych państw, w których powstały. Przepisy zawarte w Kodeksie i Protokole odzwierciedlają cele stawiane przed każdym państwem członkowskim. Określają, co należy osiągnąć, pozostawiając poszczególnym państwom swobodę w wyborze metod dochodzenia do wyznaczonych celów. Cele te są opisane w sposób umożliwiający ich przyjęcie w każdym systemie zabezpieczenia społecznego, bez względu na to, czy uprawnienie do świadczeń przyznawane jest na podstawie przebiegu zatrudnienia, na podstawie przynależności do określonej grupy zawodowej, czy też przyznawane jest całej aktywnej zawodowo części populacji lub na podstawie miejsca stałego pobytu. HARMONIZACJA KONTRA KOORDYNACJA Instrumenty wykorzystywane przez Radę Europy w dziedzinie zabezpieczenia społecznego można określić jako instrumenty harmonizacji albo instrumenty koordynacji. W związku z tym należy rozróżniać te dwie kategorie instrumentów prawnych. Instrumenty harmonizacji nakładają na państwa konieczność dokonania zmian w samej istocie systemu zabezpieczenia społecznego. Może to być konieczność dokonania zmian dotyczących wysokości świadczeń czy też długości okresu umożliwiającego nabycie prawa do świadczeń. Istnieją różne stopnie harmonizacji: od standardyzacji (ujednolicenia), gdzie wszystkie systemy muszą przyjąć te same standardy, nic więcej i nic mniej, do minimalnej harmonizacji, którą osiąga się poprzez wyznaczenie minimalnych standardów i pozostawienie państwom swobody w określeniu górnej granicy poziomu świadczeń. Do instrumentów harmonizacji systemów zabezpieczenia społecznego zalicza się: a) Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego i Protokół; b) Zrewidowany Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego; c) Europejską Kartę Społeczną i jej Protokół, a w szczególności: art. 8 (prawo pracujących kobiet do ochrony macierzyństwa), art. 11 (prawo do ochrony zdrowia), art. 13 (prawo do pomocy społecznej I medycznej), art. 14 (prawo do świadczeń z tytułu pomocy społecznej), art. 16 (prawo rodziny do korzystania z ochrony socjalnej, prawnej i ekonomicznej). d) Zrewidowaną Europejską Kartę Społeczną. Wszystkie te instrumenty powstały na podstawie zasady minimalnej harmonizacji określają minimalne standardy oraz zezwalają (a nawet zachęcają) sygnatariuszy do ich podwyższenia. Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego dotyczy osób migrujących, czyli osób, które przeprowadzają się do innego kraju, aby tam mieszkać lub pracować. Przepisy koordynujące zapewniają osobom migrującym przyzwoite traktowanie, a ponadto pozwalają na uniknięcie niektórych niekorzystnych konsekwencji przeprowadzenia się z jednego kraju do innego, zwłaszcza w odniesieniu do długookresowych świadczeń, takich jak emerytura. Przepisy te nie nakładają na państwo obowiązku dokonania bezpośrednich, zasadniczych zmian w przepisach regulujących kwestie zabezpieczenia społecznego. Wysokość świadczeń, okres ich wypłacania i długość okresu ubezpieczenia uprawniająca do nabycia prawa do świadczeń pozostają niezmienione. Instrumenty koordynacyjne dotyczą tak naprawdę tylko sytuacji osób migrujących, na przykład nakładają na państwa obowiązek równego traktowania osób migrujących i własnych obywateli. Do tych instrumentów Rady Europy zalicza się: a) Europejską Umowę Tymczasową dotyczącą systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie starości, inwalidztwa i śmierci żywiciela rodziny; b) Europejską Umowę Tymczasową dotyczącą systemów zabezpieczenia społecznego z wyłączeniem systemów w zakresie starości, inwalidztwa i śmierci żywiciela rodziny; c) Europejską Konwencję o Pomocy Społecznej i Medycznej; d) Europejską Konwencję o Zabezpieczeniu Społecznym oraz Protokół dodatkowy. INSTRUMENTY HARMONIZACJI Europejska Karta Społeczna i Zrewidowana Karta Społeczna są kolejnymi, poza Kodeksem, Protokołem i Zrewidowanym Kodeksem, instrumentami harmonizacji wykorzystywanymi przez Radę Europy. 31

3 Europejska Karta Społeczna Instrument ten wszedł w życie w 1965 r. W przeciwieństwie do Kodeksu, Protokołu i Zrewidowanego Kodeksu, Karta Społeczna dotyczy nie tylko zagadnień związanych z zabezpieczeniem społecznym. Była ona pomyślana jako społeczny odpowiednik Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Karta zabezpiecza szerokie spektrum praw społecznych i ekonomicznych, w tym prawo: do pracy, do odpowiedniego wynagrodzenia, do zawierania układów zbiorowych i do szkoleń zawodowych. Zawiera także prawa chroniące poszczególne grupy społeczne, takie jak: osoby niepełnosprawne, dzieci, kobiety w ciąży i emigrantów. Podobnie jak Kodeks, Karta Społeczna jest także instrumentem typu menu, gdzie sygnatariusze porozumienia mogą wybrać minimalną liczbę praw objętych ochroną. Postanowienia Karty dotyczące ochrony społecznej to: art. 8: prawo pracujących kobiet do ochrony macierzyństwa; art. 11: prawo do ochrony zdrowia; art. 12: prawo do zabezpieczenia społecznego; art. 13: prawo do korzystania z pomocy medycznej i społecznej; art. 14: prawo do świadczeń z tytułu pomocy społecznej; art. 16: prawo rodziny do korzystania z ochrony socjalnej, prawnej i ekonomicznej. Ratyfikacja Karty wymaga przyjęcia przez dane państwo co najmniej dziesięciu artykułów. Przynajmniej pięć artykułów z przyjmowanych dziesięciu musi należeć do grupy tzw. zasadniczych artykułów. Grupa artykułów zasadniczych zawiera artykuły o prawie do zabezpieczenia społecznego i prawie do korzystania z pomocy medycznej i społecznej. Podobnie jak w przypadku Kodeksu, procedura kontroli przestrzegania postanowień Karty Społecznej opiera się na ocenie raportów krajowych. Istnieje jednak jedna zasadnicza różnica między Kartą a Kodeksem, jaką jest procedura skargi przewidziana w Karcie. Procedura ta została wprowadzona Protokołem i ma zastosowanie jedynie w odniesieniu do tych państw, które do niego przystąpiły. Procedura ta umożliwia organizacjom międzynarodowym, krajowym organizacjom pozarządowym i partnerom społecznym wniesienie skargi w przypadku naruszenia przez państwo postanowień Karty Społecznej. Minimalne standardy zabezpieczenia społecznego zawarte w Karcie są w pośredni sposób powiązane ze standardami zawartymi w Kodeksie. W art. 12 dotyczącym prawa do zabezpieczenia społecznego Karta Społeczna nakłada na swoich sygnatariuszy obowiązek ustanowienia systemu zabezpieczenia społecznego, utrzymania go i dokonywania niezbędnych ulepszeń oraz obowiązek równego traktowania obywateli innych państw, które są sygnatariuszami Karty. Art. 12 zobowiązuje państwa do posiadania systemu zabezpieczenia społecznego przynajmniej na poziomie równym poziomowi określonemu w Konwencji nr 102 MOP bezpośrednie nawiązanie do Kodeksu nie było możliwe, gdyż Europejska Karta Społeczna została przygotowana w 1961 r., podczas gdy prace nad Kodeksem zakończyły się trzy lata później (1964 r.). Tym niemniej każde państwo, które ratyfikuje Kartę Społeczną, a tym samym przyjmuje postanowienia art. 12 2, musi wprowadzić standardy określone w Konwencji nr 102 MOP, które są bardzo zbieżne ze standardami wyznaczonymi w Kodeksie. Zrewidowana Europejska Karta Społeczna Instrument ten wszedł w życie w 1999 r. Znowelizował kilka istniejących praw, które były zawarte w EKS oraz wprowadził serię nowych, w tym prawo: osób starszych do ochrony socjalnej, do ochrony w przypadku wypowiedzenia umowy o pracę, do posiadania miejsca zamieszkania, do godności w miejscu pracy oraz ochrony przed ubóstwem i wykluczeniem społecznym. Celem Zrewidowanej Karty jest zabezpieczenie wyższych standardów oraz wypracowanie globalnej polityki rozwiązywania problemów, takich jak ubóstwo. Art. 12 ZEKS już nie odnosi się do postanowień Konwencji nr 102 MOP, ale do postanowień Europejskiego Kodeksu Zabezpieczenia Społecznego. Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego podzielony jest na 14 części, które można ująć w pięciu rozdziałach (postanowienia ogólne, ryzyka społeczne tytuły do świadczeń, obliczenie okresowych świadczeń, wspólne postanowienia oraz postanowienia różne). Postanowienia ogólne Część I Kodeksu objaśnia proces ratyfikacji. Kodeks jest instrumentem typu menu, czyli państwa mają możliwość dokonania wyboru części, które zaakceptują i tym samym, których postanowieniom będą podlegać. Państwa mogą wybierać spośród 9 typów zdarzeń losowych tytułów do świadczeń (określanych także jako ryzyka społeczne). Kategorie tych zdarzeń opisane są w Częściach od II do X. Ratyfikacja Kodeksu wymaga, by dane państwo wybrało sześć kategorii ryzyk tytułów do świadczeń; jednakże opieka medyczna (Część II) liczona jest podwójnie, a świadczenia z tytułu starości (Część V) potrójnie. Każda kategoria zdarzeń losowych tytułów do świadczeń wyznacza minimalny poziom ochrony. Innymi słowy jest określona (w sposób procentowy) minimalna liczba pracowników lub mieszkańców danego państwa, którzy muszą być objęci ubezpieczeniem od tego zdarzenia losowego. Każde państwo przed dokonaniem wyboru kategorii ryzyk musi upewnić się, że wymagana cześć (procent) populacji jest objęta systemem zabezpieczenia społecznego w odniesieniu do danego ryzyka. Ryzyka społeczne tytuły do świadczeń Części od II do X ryzyka czy zdarzenia losowe, które stanowią tytuł do świadczeń I określają minimalne standardy ubezpieczenia. Są to: świadczenia zdrowotne (Część II); świadczenia z tytułu choroby(część III); świadczenia z tytułu bezrobocia (Część IV); świadczenia emerytalne (Część V); świadczenia z tytułu wypadków przy pracy (Część VI); świadczenia rodzinne (Część VII); świadczenia z tytułu macierzyństwa (Część VIII); świadczenia z tytułu inwalidztwa (Część IX); świadczenia z tytułu śmierci żywiciela rodziny(część X). Warto zauważyć, że ryzyko bycia w potrzebie czy ryzyko ubóstwa nie zostało ujęte w sposób bezpośredni na tej liście. Świadczenia udzielane przy wystąpieniu tego typu ryzyka są zwykle określane jako pomoc społeczna, podczas gdy głównym punktem zainteresowania Kodeksu są zagadnienia ubezpieczenia społecznego. Jednakże nasz stosunek do pomocy społecznej bardzo się zmienił na przestrzeni lat, w porównaniu z latami 50. XX w., zwłaszcza po wejściu w życie Europejskiej Karty Społecznej, która uczyniła prawo do świadczeń z tytułu pomocy społecznej prawem podmiotowym. Jak można zauważyć w powyższym zestawieniu, każde zdarzenie losowe ma przypisaną własną część w Kodeksie, a każda z tych części zawiera minimalne standardy opisujące. 1 Zakres przedmiotowy: określa zdarzenia losowe, które muszą być objęte ubezpieczeniem. 2. Zakres podmiotowy: określa kategorie osób, które objęte są ubezpieczeniem oraz minimalny procentowy udział, który musi być objęty ochroną. 3. Warunki nabycia prawa do świadczeń: określają warunki brzegowe, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie przed jego wypłatą. Sposób określenia warunków, które umożliwiają nabycie prawa do świadczeń, może być dosyć niejasny jak w przypadku Części IV Świadczenia z tytułu bezrobocia, która zezwala na ( ) tak długi okres kwalifikujący, jaki uznaje się za konieczny dla uniknięcia nadużyć. W innych przypadkach warunki te mogą być określone w sposób bardzo precyzyjny, jak w przypadku Części V Świadczenia emerytalne, gdzie określono maksymalny okres kwalifikujący uprawniający do świadczenia emerytalnego, na 32

4 przykład maksymalnie 30-letni okres zatrudnienia lub 20-letni okres zamieszkiwania daje uprawnienie do świadczenia emerytalnego na poziomie określonym w Kodeksie. 4. Rodzaj świadczenia: świadczenia mogą być udzielane w różnej formie. Mogą być wypłacane co pewien okres lub ryczałtowo. Świadczenia wypłacane co pewien okres mają charakter regularnych płatności, natomiast świadczenia ryczałtowe jednorazowej wypłaty. Kodeks zajmuje się głównie świadczeniami wypłacanymi co pewien okres. Świadczenia dzielą się także na świadczenia pieniężne i świadczenia rzeczowe. Świadczenia pieniężne polegają na wypłacie pieniędzy, rzeczowe obejmują dostarczanie rzeczy i usług w ramach systemu ubezpieczeń społecznych. Większość postanowień zawartych w Kodeksie reguluje kwestie świadczeń pieniężnych, choć w niektórych częściach uwzględniono także świadczenia rzeczowe, jak w przypadku świadczeń rodzinnych (Część VII), gdzie można znaleźć zapis o dostarczaniu dzieciom żywności, odzieży, zakwaterowania, wakacji lub pomocy w domu. 5. Metoda oblicza wysokości wypłacanych świadczeń: Kodeks przewiduje trzy sposoby obliczania wysokości wypłacanych świadczeń pieniężnych: świadczenia uzależnione od wysokości wynagrodzenia: metoda uwzględnia wysokość wynagrodzenia z pracy lub innej aktywności gospodarczej, jakie świadczeniobiorca otrzymywał przed danym zdarzeniem losowym, które stało się tytułem do świadczenia z ubezpieczenia społecznego; świadczenia ryczałtowe (o stałej wysokości): metoda ta wykorzystuje średnie zarobki osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w określonym czasie; te średnie zarobki są często nazywane podstawą obliczenia ; świadczenia uzależnione od wysokości dochodu: wypłacane są wyłącznie osobom nie osiągającym dochodów na określonym poziomie (w niektórych przypadkach brane są także pod uwagę posiadane zasoby). Powyższe metody obliczania wysokości świadczeń są szczegółowo opisane w art. 65, 66 i 67 Kodeksu. 6. Długość okresu uprawnienia do świadczeń: niektóre państwa wyznaczają długość okresu wypłacania świadczeń. Kodeks wyznacza długość okresów, poniżej których państwa nie mogą zejść. Granice te różnią się w zależności od kategorii zdarzenia losowego tytułu do świadczeń. W większości przypadków jest to określona liczba tygodni, natomiast w przypadku niektórych kryteria te są nieostre. Na przykład świadczenia emerytalne muszą być wypłacane przez cały okres trwania zdarzenia losowego, przyjmując, że zdarzenie losowe ujęte w części Kodeksu dotyczącej świadczeń emerytalnych jest życiem po przekroczeniu określonego wieku. Oznacza to, że świadczenie emerytalne musi być wypłacane do śmierci świadczeniobiorcy. 7. Okres oczekiwania: w niektórych państwach świadczeń nie wypłaca się natychmiast po zaistnieniu danego zdarzenia losowego. Innymi słowy, osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia musi odczekać określony czas od rozpoczęcia się choroby, bezrobocia itp., zanim otrzyma jakiekolwiek świadczenie z systemu zabezpieczenia społecznego. Niektóre części Kodeksu określają najdłuższy dopuszczalny okres oczekiwania na wypłatę świadczeń, jak na przykład w przypadku bezrobocia, gdzie osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z tego tytułu może być bezrobotna przez okres do siedmiu dni przed otrzymaniem jakiegokolwiek świadczenia. Obliczanie wysokości świadczeń okresowych Część XI opisuje trzy metody oceny świadczeń pieniężnych wypłacanych okresowo oraz określa minimalną wysokość tych świadczeń. Kodeks stawia sobie za cel wyznaczenie odpowiadających sobie standardów dla każdego typu systemu zabezpieczenia społecznego poprzez umożliwienie każdemu państwu sygnatariuszowi Kodeksu dokonanie wyboru spośród trzech modeli pozwalających na dokonanie oceny poziomu świadczeń. Modele te zaprojektowano w sposób pozwalający na uzyskanie porównywalnych standardów. Część XI Kodeksu ma zastosowanie w odniesieniu do państw, które opierają swoje systemy zabezpieczenia społecznego na wypłacie świadczeń obliczanych zarówno na podstawie poziomu dotychczasowych wynagrodzeń, jak i ryczałtu lub poziomu dochodu. Minimalna wysokość świadczeń obliczana jest na podstawie koncepcji standardowego beneficjenta. Definicje typowego świadczeniobiorcy różnią się w zależności od kategorii zdarzenia losowego tytułu do świadczeń. W przypadku świadczeń z tytułu choroby, bezrobocia, wypadku przy pracy i inwalidztwa jest to mężczyzna mający żonę i dwoje dzieci, a w przypadku świadczeń emerytalnych mężczyzna posiadający żonę w wieku emerytalnym. W odniesieniu do renty rodzinnej jest to kobieta z dwojgiem dzieci, zaś w przypadku świadczeń z tytułu macierzyństwa kobieta w ciąży. W czasie gdy trwały prace nad przygotowaniem Kodeksu, typowy świadczeniobiorca został zdefiniowany na podstawie ówczesnego modelu typowej rodziny. Kodeks koncentruje się na modelu rodziny, ponieważ w latach 50. XX wieku większość kobiet i dzieci nie miało indywidualnych uprawnień do świadczeń w ramach systemu zabezpieczenia społecznego; ich uprawnienia były pochodną uprawnienia żywiciela rodziny. Tak więc świadczenia emerytalne, świadczenia z tytułu bezrobocia, renta inwalidzka itp. były często powiększone o dodatki dla pozostającej na wyłącznym utrzymaniu żony i dzieci. Dzisiejsza struktura rodziny jest bardzo odległa od ówczesnej, inna jest zwłaszcza liczba osób mieszkających samodzielnie. Zmiany w strukturze rodziny zostały uwzględnione w Zrewidowanym Kodeksie. Uwzględniając różne modele organizacyjne przyznawania świadczeń, Kodeks musi uwzględnić także różnice w standardzie życia, jakie występują w poszczególnych państwach. Z tego powodu w Kodeksie nie można było ustanowić minimalnej wysokości świadczeń wyrażonej w euro lub dolarach, ale konieczne było utworzenie narzędzia oceny pozwalającego na uwzględnienie poziomu życia. W związku z tym wysokość świadczenia dla typowego świadczeniobiorcy jest oceniana przy wykorzystaniu jednego z trzech modeli ewaluacyjnych. Modele te pozwalają na określenie w bardzo skuteczny sposób wartości granicznych, do których porównuje się poziom świadczeń. Te wartości graniczne mogą być ustalone na podstawie poprzednich zarobków osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń, wysokości wynagrodzenia wykwalifikowanego pracownika fizycznego, średniego wynagrodzenia w państwie będącym stroną umowy itp. Wysokość świadczenia otrzymywanego przez typowego świadczeniobiorcę musi być równa lub wyższa niż określona wartość procentowa jednej z tych wartości granicznych. Te wartości procentowe zostały podane w tabeli znajdującej się w Części XI Kodeksu i mają różną wartość w zależności od typu zdarzenia losowego tytułu do ubezpieczenia. Kodeks zawiera postanowienia opisujące różne typy świadczeń pieniężnych i różne kategorie wartości granicznych, co pozwala zapewnić, że żaden model systemu zabezpieczenia społecznego nie jest faworyzowany. Różnorodność przyjętych typologii pozwala na zachowanie respektu dla odmienności systemów zabezpieczenia społecznego w poszczególnych krajach oraz zapewnia, że każdy z tych systemów musi zachować minimalne standardy na tym samym poziomie. Wspólne postanowienia Część XII zawiera następujące minimalne standardy, które są wspólne dla wszystkich zdarzeń losowych tytułów do świadczeń opisanych w Częściach II do X: 1. Przyczyny zawieszenia wypłaty świadczeń (art. 68): artykuł opisuje przyczyny czasowego zawieszenia, bądź w niektórych przypadkach stałego zawieszenia wypłaty świadczeń. 2. Korzystanie z prawa do odwołania (art. 69): artykuł wyznacza minimalne standardy dotyczące prawa osób indywidualnych do odwołania się od decyzji odmawiającej zainteresowanemu prawa do świadczenia, decyzji określającej wysokość świadczenia I decyzji dotyczącej rodzaju świadczeń (w odniesieniu do świadczeń rzeczowych). 33

5 3. Finansowanie systemu zabezpieczenia społecznego (art. 70): artykuł ma zagwarantować, że finansowanie systemu zabezpieczenia społecznego nie powoduje nadmiernych obciążeń dla ludzi. Stanowi, że system ten powinien być finansowany wspólnie. Innymi słowy, powinien być finansowany w sposób solidarny, w którym ludzie mają na uwadze finansowanie większej sprawy niż ich własne potrzeby. Gwarantuje też, że w systemach finansowanych ze składek pracowników i pracodawców, pracownicy nie są zmuszeni do godzenia się na niesprawiedliwe obciążenia z tego tytułu. 4. Administracja systemu zabezpieczenia społecznego (art. 71): artykuł nakłada na państwa-sygnatariuszy umowy ostateczną odpowiedzialność za administrowanie tym systemem w swoim kraju. Określa także minimalne uczestnictwo w administrowaniu systemem przedstawicieli osób nim objętych. Postanowienia różne Część XIII dotyczy stosowania postanowień Kodeksu i określa następujące kwestie. 1. Tymczasowy zakres stosowania Kodeksu (art. 72): artykuł wyjaśnia, że postanowienia Kodeksu nie mają zastosowania do zdarzeń losowych tytułów do świadczeń, które miały miejsce przed wejściem w życie postanowień Kodeksu w odniesieniu do danego państwa-sygnatariusza Kodeksu lub w odniesieniu do świadczeń wypłacanych po wejściu w życie tych postanowień, jeśli beneficjent nabył prawo do świadczenia w okresie poprzedzającym datę wejścia w życie Kodeksu. 2. Procedura monitorowania (art. od 73 do 76): artykuły opisują system przygotowywania raportów krajowych, przy pomocy których Rada Europy może kontrolować proces wdrażania postanowień Kodeksu. Zawiera także postanowienia dotyczące procedury przygotowywania raportów na temat zdarzeń losowych tytułów do świadczeń, które nie zostały przyjęte przez dane państwo. Część XIV opisuje procedurę ratyfikacji, procedurę przystąpienia państw niebędących członkami Rady Europy oraz procedurę wypowiedzenia Kodeksu przez strony umowy. PODPISANIE, RATYFIKACJA I WEJŚCIE W ŻYCIE Państwa mają prawo do przyjęcia większej niż minimalna liczby ryzyk. Kilka państw, takich jak Belgia, Niemcy, Luksemburg i Holandia, postanowiło zaakceptować postanowienia dotyczące wszystkich ryzyk zawartych w Kodeksie: a) świadczenia z tytułu bezrobocia (Część IV); b) świadczenia emerytalne (Część V); c) świadczenia z tytułu wypadków przy pracy (Część VI); d) świadczenia z tytułu inwalidztwa (Część IX); e) świadczenia z tytułu śmierci żywiciela rodziny (Część X). Jednakże, jeśli dane państwo chce skorzystać z procedury alternatywnej, musi udowodnić, że jego system odpowiada jednej z możliwych kombinacji opisanych w ogólnej procedurze ratyfikacji (tzn. sześć typów ryzyka, gdzie opieka medyczna ma przypisaną wartość dwóch ryzyk, a świadczenia emerytalne trzech) oraz musi: a) dostarczyć dowody potwierdzające, że poziom ochrony zapewniany dla trzech ryzyk wybranych w ramach procedury alternatywnej przekracza standardy wyznaczone w Kodeksie w odniesieniu do liczby osób objętych tych ubezpieczeniem lub wysokości zagwarantowanych świadczeń, lub b) udowodnić, że poziom ochrony dla wybranych ryzyk jest wyższy niż wymagany w Kodeksie, gdyż zapewnione są wszystkie usługi dodatkowe wymienione w Addendum 2. Addendum 2 określa dodatkowe minimalne standardy, które obejmują dłuższy minimalny okres wypłacania świadczeń, wyższą wysokość świadczeń, większy zakres opieki medycznej, a także wprowadza obowiązek wypłacenia świadczenia ryczałtowego zasiłku pogrzebowego z tytułu śmierci osoby ubezpieczonej. Poza dostarczeniem dowodów potwierdzających zgodność oferowanych świadczeń z listą usług dodatkowych wymienionych w Addendum 2, państwo musi także dostarczyć informacje dotyczące tych dziedzin systemu zabezpieczenia społecznego, które w chwili obecnej nie spełniają standardów wyznaczonych w Kodeksie. Państwa, które korzystają z alternatywnej procedury ratyfikacji Kodeksu, muszą uzyskać zgodę Rady Europy przed przyjęciem ich ratyfikacji. W związku z tym muszą dostarczyć raporty zawierające powyższe informacje oraz dane statystyczne określone w art. 78 Kodeksu, które opisują zakres zapewnianej ochrony, wysokość świadczenia etc. Raporty te są przesyłane do Sekretarza Generalnego Rady Europy, który przekazuje je Komitetowi Ekspertów w dziedzinie Zabezpieczenia Społecznego. Komitet Ekspertów przygotowuje swój raport dla Komitetu Ministrów, który to decyduje większością 2/3 głosów, czy dane państwo spełnia warunki niezbędne do skorzystania z procedury alternatywnej zgodnie z postanowieniami Kodeksu. Po stwierdzeniu takiej zgodności uznaje się, że dane państwo ma zdolność ratyfikacji Kodeksu. W przypadku stwierdzenia braku takiej zgodności Komitet Ministrów może podjąć uchwałę zawierającą rekomendacje działań, które należy podjąć w celu uzyskania zgodności z wymaganiami określonymi dla alternatywnej procedury ratyfikacji. Tak więc najważniejsza różnica między normalną procedurą ratyfikacji a alternatywną polega na tym, że ta druga wymaga akceptacji Komitetu Ministrów przed wprowadzeniem w życie postanowień Kodeksu, natomiast w przypadku normalnej procedury ratyfikacji postanowienia Kodeksu wchodzą w życie już po złożeniu dokumentu potwierdzającego ratyfikację Kodeksu. Idea wprowadzenia alternatywnej procedury ratyfikacji miała na celu stworzenie możliwości ratyfikacji Kodeksu przez te państwa, które mają dobrze rozwinięte niektóre dziedziny systemu zabezpieczenia społecznego (choć niekoniecznie najistotniejsze dziedziny, jak świadczenia emerytalne i opieka medyczna) i mniej rozwinięte inne jego części. Jednakże bardzo istotnym warunkiem jest, by systemy zabezpieczenia społecznego we wszystkich państwach objętych postanowieniami Kodeksu były porównywalne. W przeciwnym razie harmonizacja, która jest celem Kodeksu, nie byłaby możliwa do osiągnięcia. DEKLARACJE Zarówno Kodeks, jak i Zrewidowany Kodeks zapewniają stronom porozumienia możliwość ograniczenia zakresu stosowania postanowień Kodeksu. Ograniczenie to musi być wyrażone w formie oficjalnej deklaracji przesyłanej przez państwo-stronę umowy do Rady Europy. Art. 80 Kodeksu określa geograficzny zasięg stosowania postanowień Kodeksu, stwierdzając, że Kodeks ma zastosowanie w metropolitarnych terytoriach państw-sygnatariuszy umowy. Każdy sygnatariusz ma swobodę w określeniu części swojego terytorium, na które będą obowiązywać postanowienia Kodeksu. WYPOWIEDZENIE UMOWY Kodeks, Protokół i Zrewidowany Kodeks zawierają postanowienia, które umożliwiają stronom umowy wypowiedzenie jednej lub więcej części umowy, do przestrzegania której się zobowiązały. Państwa mogą zatem wypowiedzieć całość lub poszczególne części Kodeksu, Protokołu lub Zrewidowanego Kodeksu zgodnie z warunkami przewidzianymi w tych dokumentach. PROCEDURA KONTROLI Skuteczność międzynarodowych aktów prawnych zależy w znacznym stopniu od skuteczności kontroli ich przestrzegania. Kodeks, Protokół i Zrewidowany Kodeks stworzyły system kontroli na podstawie przygotowywanych okresowo raportów krajowych. W przypadkach, gdy naruszenie postanowień tych instrumentów nie jest potwierdzone decyzją międzynarodowego trybunału, takiego jak Europejski Trybunał Praw Człowieka, istnieje mechanizm ścisłego nadzoru nad przestrzeganiem zobowiązań prawnych danego państwa-sygnatariusza umowy. 34

6 System kontroli wymaga od sygnatariuszy umowy przygotowania raportów dotyczących stopnia zgodności ich systemów z minimalnymi standardami określonymi przez Kodeks, Protokół i Zrewidowany Kodeks. Raporty te oceniane są przez ekspertów, którzy na ich podstawie przygotowują raport dla Komitetu Ministrów Rady Europy. W skład tego Komitetu wchodzą wszyscy ministrowie spraw zagranicznych rządów państw członkowskich Rady Europy i ich zastępcy (wiceministrowie). Komitet Ministrów głosuje na tej podstawie, czy dane państwo-sygnatariusz umowy wypełniło swoje zobowiązania. Jeśli sygnatariusz umowy nie dopełnił przyjętych zobowiązań dostosowania systemu świadczeń do minimalnych standardów Komitet może wydać uchwałę wzywającą dane państwo-sygnatariusza umowy do naprawienia sytuacji i szanowania swoich międzynarodowych zobowiązań. Kodeks i Protokół posługują się tą samą metodą oceny raportów krajowych. Zrewidowany Kodeks korzysta z tego samego podstawowego procesu, jaki został wypracowany dla Kodeksu, ale z kilkoma istotnymi zmianami. Kodeks, Protokół i Zrewidowany Kodeks mają istotny wpływ zarówno na proces ustawodawczy w państwach, które są stronami umowy, jak i na ich krajowe orzecznictwo. Przy tworzeniu nowych aktów prawnych eksperci rządowi proszeni są o sprawdzenie zgodności nowych przepisów z zapisami Kodeksu. Jeśli zaistnieje taka konieczność, potencjalną niezgodność przepisów można przedyskutować z ekspertami Międzynarodowej Organizacji Pracy i Rady Europy. Wpływ na krajowe orzecznictwo w znacznej mierze zależy od sposobu wdrażania przepisów międzynarodowych w danym systemie prawnym. Przepis prawa międzynarodowego jest samowykonalny (czasem określany jako bezpośrednio stosowany lub bezpośrednio wymagalny ), jeśli ma jasny, precyzyjny zapis i nie jest obwarowany dodatkowymi warunkami. W odniesieniu do Kodeksu, Protokołu i Zrewidowanego Kodeksu większość przepisów pozostawia państwom znaczną dowolność w uzyskaniu zgodności z ich przepisami. Tak więc zapisy te są niewystarczająco precyzyjne, uwarunkowane wprowadzeniem dodatkowych przepisów i w związku z tym nie mogą być uznane za samowykonalne. Na przykład art Kodeksu stanowi, że udział w kosztach leczenia przypadający na pacjenta powinien być ustalony w sposób nie nakładający na niego zbyt wielkiego obciążenia. Zapis ten nie określa w precyzyjny sposób poziomu uczestnictwa pacjenta w kosztach leczenia i zależy od postanowień prawa wewnętrznego. Jednakże istnieje kilka wyjątków od tej reguły, na przykład art. 68, ust. f Kodeksu, który stanowi, że świadczenia mogą zostać zawieszone jedynie w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd administracji systemu przez osobę zainteresowaną, a nie w przypadku największego nawet zaniedbania. Ten przepis jest jasny, precyzyjny i w praktyce nie pozostawia państwu żadnego wyboru, co do metody wprowadzenia go w życia. Należy zaznaczyć, że decyzja co do samowykonalności przepisu prawa międzynarodowego należy do sądownictwa krajowego. Rada Europy nie może zmusić żadnego państwa do uznania postanowień Kodeksu, Protokołu lub Zrewidowanego Kodeksu za przepisy samowykonalne. Nawet w przypadku, gdy przepis prawa międzynarodowego nie zostanie uznany za samowykonalny, może wywierać wpływ na sposób interpretacji przepisów wewnętrznych przez sędziów w danym państwie. Dzieje się tak dlatego, ponieważ sądy krajowe uznają, że przy stanowieniu prawa krajowego ustawodawca nie lekceważyłby swoich zobowiązań międzynarodowych, chyba że różnica między standardami krajowymi a ich odpowiednikami w ustawodawstwie międzynarodowym jest absolutnie bezsporna i wynika z treści przepisu. Przygotowanie raportów krajowych Art. 74 Kodeksu nakłada na sygnatariuszy umowy obowiązek przygotowania corocznych raportów krajowych. Artykuł ten zawiera wykaz informacji, które muszą być zawarte w raporcie, w tym dane statystyczne na temat: a) liczby osób objętych ochroną, b) wysokości wypłacanych świadczeń, c) długości okresu wypłacania świadczeń z tytułu bezrobocia, d) podziału kosztów związanych z finansowaniem systemu ubezpieczenia społecznego pomiędzy pracowników i pracodawców. Komitet Ekspertów ułatwił procedurę przygotowywania corocznych raportów poprzez opracowanie standardowego formularza. Formularz ten przedstawia najpierw przepisy Kodeksu i odpowiednio stawia pytania o zastosowanie tych przepisów. Raporty te muszą być napisane w jednym z dwóch oficjalnych języków Rady Europy: angielskim lub francuskim. Do raportów należy dołączyć kopie aktów prawnych ustawodawstwa krajowego, które pokazują sposób wypełnienia przez państwo-sygnatariusza umowy zobowiązań wynikających z przyjęcia Kodeksu. Wewnętrzne akty prawne nie muszą być przetłumaczone na język angielski lub francuski. Napisanie raportu krajowego wymaga bardzo wielu prac przygotowawczych. Z tego powodu przyjęto, że pełne raporty przygotowywane zgodnie ze standardem opracowanym przez Komitet Ekspertów, muszą być opracowane co pięć lat (jeden pełny raport, cztery raporty przejściowe i znowu jeden pełny raport itp.) W latach, gdy przygotowanie pełnego raportu nie jest konieczne, strony umowy muszą przygotować raporty na temat zmian i ulepszeń wprowadzonych w ich systemie. Raporty opisujące zmiany muszą być przygotowywane corocznie i należy do nich dołączyć kopie zmienianych aktów prawnych. Taką samą procedurę wprowadzono w odniesieniu do Konwencji nr 102 MOP, co oznacza, że sygnatariusze umowy mogą w dalszym ciągu posługiwać się tymi samymi raportami, jakie przygotowano dla Międzynarodowej Organizacji Pracy. Kontrola raportów krajowych Przygotowane raporty krajowe przesyłane są do Sekretarza Generalnego Rady Europy wraz z kopiami aktów prawnych ustawodawstwa krajowego. Sekretarz Generalny ma prawo zwrócenia się z prośbą o dostarczenie dodatkowych informacji, które uznaje za niezbędne do prawidłowej oceny zgodności przyjętych rozwiązań z minimalnymi standardami zawartymi w Kodeksie. Sekretarz Generalny przekazuje raporty Dyrektorowi Generalnemu Międzynarodowego Biura Pracy MOP. Z kolei ten przesyła otrzymane raporty Komisji Ekspertów ds. Stosowania Konwencji i Zaleceń, która jest odpowiedzialna za ocenę zgodności ustawodawstwa krajowego z Konwencjami MOP. W skład Komisji wchodzi 20 członków wyłonionych spośród wybitnych ekspertów prawnych, specjalizujących się w prawie zabezpieczenia społecznego z całego świata. Są wśród nich profesorowie, sędziowie i byli urzędnicy administracji rządowej wybrani przez Instytucję Zarządzającą MOP z uwagi na ich głęboką wiedzę i obiektywizm. Powyższy przykład, pokazujący bliską współpracę między Radą Europy i Międzynarodową Organizacją Pracy, pozwala Radzie Europy czerpać korzyści z zasobów Komisji Ekspertów o międzynarodowej renomie. Gwarantuje także znaczny stopień harmonizacji w stosowaniu Kodeksu i Konwencji MOP nr 102, co jest istotne, biorąc pod uwagę podobieństwa tych dokumentów, jeśli chodzi o zakres i istotę przepisów. Po otrzymaniu raportów krajowych Komisja Ekspertów MOP przygotowuje własny raport i wnioski. Wnioski przygotowane przez Komisję Ekspertów MOP są przesyłane z powrotem do Sekretarza Generalnego Rady Europy i poddawane dyskusji na forum Komitetu Ekspertów w dziedzinie Zabezpieczenia Społecznego Rady Europy. Na przestrzeni lat nazwa Komitetu uległa zmianie, obecna to Europejski Komitet Ekspertów ds. Instrumentów Wyznaczających Standardy (European Committee of Experts on Standard-Setting Instruments CS-CO). W skład CS-CO wchodzą starsi rangą urzędnicy państwowi z ministerstw ds. zabezpieczenia społecznego państw członkowskich i obserwatorzy z organizacji międzynarodowych, takich jak Unia Europejska. CS-CO przygotowuje wnioski dotyczące stosowania postanowień 35

7 Kodeksu na podstawie raportu i wniosków Komisji Ekspertów MOP, co umożliwia państwom członkowskim dołączenie dodatkowych informacji, jeśli zachodzi taka potrzeba. Raport przygotowany przez CS-CO jest przesyłany Komitetowi Ministrów Rady Europy. Komitet Ministrów może zasięgnąć opinii Parlamentu Rady Europy. Jednakże rozwiązanie to nie było dotąd stosowane w praktyce (stan maj 2002). Komitet Ministrów ocenia wnioski przygotowane przez Komitet CS-CO i podejmuje decyzję większością 2/3 głosów, czy systemy zabezpieczenia społecznego w państwach będących stroną porozumienia spełniają minimalne standardy określone w Kodeksie. W przypadku podjęcia negatywnej decyzji Komitet wydaje uchwałę wzywającą państwo-sygnatariusza porozumienia do naprawienia zaistniałej sytuacji. Niewypełnienie uchwały nie skutkuje bezpośrednimi sankcjami, ale prowadzi do rozpoczęcia publicznej debaty w danym państwie i służy jako amunicja dla partnerów społecznych i opozycji parlamentarnej. Proces kontroli raportów krajowych przewidziany przez Kodeks można opisać w następujący sposób: Państwo-sygnatariusz porozumienia przygotowuje raport krajowy, raport ten jest przesyłany do Komisji Ekspertów MOP, raport i wnioski tej Komisji są przesyłane do Europejskiego Komitetu Ekspertów ds. Instrumentów Wyznaczających Standardy Rady Europy, wnioski przygotowane przez ten Komitet są przesyłane do Komitetu Ministrów Rady Europy.