KONCEPCJA ELEKTRONIZACJI TERENOWYCH URZĘDÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ POD KĄTEM ŚWIADCZENIA USŁUG egovernment

Transkrypt

1 Zakład Sieci Z-2 KONCEPCJA ELEKTRONIZACJI TERENOWYCH URZĘDÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ POD KĄTEM ŚWIADCZENIA USŁUG egovernment Nr pracy: Warszawa, grudzień 2007

2 INSTYTUT ŁĄCZNOŚCI Zakład Sieci Z-2 KONCEPCJA ELEKTRONIZACJI TERENOWYCH URZĘDÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ POD KĄTEM ŚWIADCZENIA USŁUG egovernment Kierownik tematu mgr inż. Wojciech Michalski Wykonawcy: mgr inż. Wojciech Michalski mgr inż. Grzegorz Wójcik mgr inż. Edward Klimasara mgr inż. Waldemar Latoszek mgr inż. Dariusz Gacoń Nr pracy: , ,

3 Spis treści 1. WSTĘP Cel pracy Założenia pracy Zakres pracy Struktura dokumentu ORGANIZACJA PROJEKTU ELEKTRONIZACJI URZĘDU GMINY Wprowadzenie Organizacja projektu elektronizacji urzędu gminy przed wdrożeniem Opracowanie strategii informatyzacji urzędu Gmina wobec ustawowych zadań Założenia do strategii informatyzacji gminy Uwarunkowania realizacji strategii Czynniki ograniczające proces informatyzacji Ogólne zasady tworzenia strategii Cele strategii Zadania Analiza SWOT Priorytety realizacji zadań strategii Ogólne informacje o gminie Powiązanie strategii z dokumentami programu eeuropa i epolska Opracowanie planu i harmonogramu informatyzacji urzędu Kontrola realizacji zadań strategii Opracowanie projektu zintegrowanego systemu informatycznego Idea zintegrowanego systemu informatycznego Powołanie zespołu inicjującego Określenie celu i zarysowanie wstępnej wersji programu przez zespół inicjatywny Powołanie zespołu kierującego Opracowanie programu przez zespół kierujący Przygotowanie projektu Wybranie infrastruktury teleinformatycznej Budowanie infrastruktury społecznej Określenie źródeł i zasad finansowania Uruchomienie procedury przygotowania projektu ZSI Organizacja wdrożenia zintegrowanego systemu informatycznego Etapy wdrożenia Wdrażanie wybranej technologii Okresowa ocena efektów wdrożenia i wydatkowania środków finansowych Podsumowanie METODYKA OPRACOWANIA PROJEKTU, STUDIUM WYKONALNOŚCI ORAZ SPECYFIKACJI ISTOTNYCH WARUNKÓW ZAMÓWIENIA Metodyka opracowania projektu Metodyka tworzenia studium wykonalności dla projektów dotyczących budowy/rozbudowy infrastruktury teleinformatycznej na obszarze gminy Wytyczne do przygotowania studium wykonalności Wstępne Studium Wykonalności projektu Ostateczne Studium Wykonalności projektu I

4 3.2.4 Wykaz zagadnień wchodzących w skład Studium Wykonalności projektu Metodyka tworzenia Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) na potrzeby informatyzacji urzędu gminy Rekomentdacje MNiI dotyczące zasad formułowania wymagań zamawiającego dla wybranych parametrów technicznych sprzętu komputerowego METODYKA WDRAŻANIA SYSTEMU KOMUNIKACJI ELEKTRONICZNEJ W URZĘDZIE Wprowadzenie Kompleksowy i wycinkowy sposób realizacji projektu Podział zadań projektu na etapy Podstawowy zestaw bloków funkcjonalnych eurzędu Elektroniczna skrzynka podawcza eformularz jako element komunikacji elektronicznej z urzędem Podpis elektroniczny Elektroniczny obieg dokumentów (workflow) Podstawowy zestaw modułów funkcjonalnych eurzędu Zakres kompetencji urzędu gminy Moduły umożliwiające świadczenie usług Moduł zarządzania dokumentami i relacjami z interesantami Moduł finasowo-księgowy Moduł zarządzania kadrami i płacami Moduł realizujący funkcję ewidencji środków trwałych Minimalna infrastruktura informatyczna eurzędu Etapy rozbudowy infrastruktury informatycznej urzędu Zwiększanie stopnia elektronizacji usług Przenoszenie usług publicznych na platformę elektroniczną Rozwój w kierunku wprowadzenia alternatywnych kanałów komunikacji z urzędem Rozwój platformy aplikacyjnej w kierunku usług ehealth i elearning Elektroniczna ochrona zdrowia (ehealth) Elektroniczne nauczanie na odległość (elearning) Poszerzanie obszaru komunikacji elektronicznej Rozbudowa infrastruktury sieci w kierunku wdrożenia komunikacji elektronicznej między urzędem i jednostkami podległymi WARUNKI TECHNICZNE WDRAŻANIA USŁUG ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ NA PLATFORMĘ ELEKTRONICZNĄ Wprowadzenie Modelowe rozwiązanie platformy usług w urzędzie Schemat ogólny struktury sieci Elementy sprzętowe platformy usług Oprogramowanie platformy usług Elementy funkcjonalne platformy usług Rozwiązania oparte na systemie operacyjnym Linux Technologia open source Rozwiązania linuksowe budowane w technologii open source Przykład praktycznego rozwiązania platformy usług w urzędzie Etapowa rozbudowa platformy aplikacyjnej w oparciu o rozwiązanie firmy Microsoft II

5 5.4.2 Wdrażanie środków bezpieczeństwa w eurzędach w oparciu o produkty firmy Microsoft ŚRODKI BEZPIECZEŃSTWA STOSOWANE W SIECIACH INFORMATYCZNYCH URZĘDÓW Metody zabezpieczeń platformy usług w gminach Ochrona przed atakami DoS i DDoS Ataki typu buffer overflow i exploit Ataki man-in-the-middle Ataki socjotechniczne Urządzenia filtrujące możliwe do zastosowania w celu zabezpieczenia platformy usług administracji publicznej Firewalle filtrujące Serwery proxy Systemy wykrywania intruzów (IDS) Systemy zapobiegania włamaniom (IPS) Zapewnianie bezpieczeństwa dla usług poczty elektronicznej Ochrona serwerów poczty przed włamaniami Ochrona serwerów poczty przed atakami destrukcyjnymi i awariami Ochrona systemów pocztowych przed wirusami i innymi groźnymi aplikacjami i awariami Ochrona przed spamem pocztowym Protokoły uwierzytelniania możliwe do zastosowania w ramach infrastruktury bezpieczeństwa Protokół PEAP Protokół EAP Protokół CHAP Protokół PAP PRZEGLĄD ROZWIĄZAŃ DOTYCZĄCYCH PODPISU ELEKTRONICZNEGO W POLSCE I W WYBRANYCH KRAJACH UE Wprowadzenie Obszary zastosowań certyfikatów Podstawa prawna stosowania podpisów elektronicznych Podpis elektroniczny w usługach Funkcje podpisu elektronicznego Uwierzytelnianie (authentication) Niezaprzeczalność (non repudiation) Integralność (integrity) Identyfikacja (identification) Poufność (confidentiality) Techniki tworzenia podpisu elektronicznego Metoda szyfrowania kluczem symetrycznym (symetric key encryption) Metoda szyfrowania kluczem asymetrycznym (asymetric key encryption) Metoda szyfrowania za pomocą wzbogaconego algorytmu z kluczem asymetrycznym Infrastruktura klucza publicznego PKI (Public Key Infrastructure) Certyfikat System certyfikacji III

6 7.10 Tokeny Metody certyfikacji stosowane w wybranych krajach UE Metody certyfikacji stosowane w realizacji usług w Polsce Podstawa prawna certyfikacji usług komunikacji elektronicznej Gmina wobec zobowiązań zawartych w aktach prawnych regulujących sprawy podpisu elektronicznego Aspekty techniczne wdrażania podpisu elektronicznego wynikające z ustaw i rozporządzeń regulujących sprawy podpisu elektronicznego ŹRÓDŁA I ZASADY FINANSOWANIA ORAZ SPOSOBY POZYSKIWANIA ŚRODKÓW FINANSOWYCH Wprowadzenie Źródła finansowania Fundusze unijne Fundusze strukturalne Fundusz Spójności Programy unijne Program econtent plus Program Kultura Program Media Kształcenie ustawiczne Program Ramowy UE Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) Norweski mechanizm finansowy Szwajcarski mechanizm finansowy Środki budżetowe Regionalne Programy Operacyjne Europejska Współpraca Terytorialna Partnerstwa publiczno-prywatne Środki dostępne bezpośrednio w Brukseli Programy roczne i wieloletnie Program Europa dla Obywateli Program Młodzież w działaniu Środki Banku Światowego Fundusze Europejskie (Socjalny, Rybacki i Rolny) Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko Program Innowacyjna Gospodarka Pozyskiwanie środków pomocowych Aplikowanie o środki finansowe Beneficjenci Projekty inwestycyjne Kwalifikowalność projektów i wydatków Zasady realizacji projektów Wnioski końcowe ASPEKTY PRAWNE ŚWIADCZENIA USŁUG KOMUNIKACJI ELEKTRONICZNEJ W ŚWIETLE OBOWIĄZUJĄCYCH PRZEPISÓW Wprowadzenie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady IV

7 9.2.1 Dyrektywa o ochronie w zbiorze danych Dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej Dyrektywa ramowa Dyrektywa o zezwoleniach Dyrektywa o dostępie Dyrektywa o usłudze powszechnej Dyrektywa o podpisie elektronicznym Dyrektywa o handlu elektronicznym Ustawy sejmowe Ustawa o ochronie danych osobowych Ustawa o podpisie elektronicznym Ustawa o świadczeniu usług drogą elektroniczną Ustawa o ochronie baz danych Prawo telekomunikacyjne Ustawa o dostępie do informacji publicznej Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne Kodeks postępowania Administracyjnego Ustawa o samorządzie terytorialnym Rozporządzenia Rozporządzenie w sprawie elektronicznej skrzynki podawczej Rozporządzenie w sprawie niezbędnych elementów struktury dokumentu elektronicznego Rozporządzenie w sprawie szczególnego sposobu postępowania z dokumentami elektronicznymi Rozporządzenie sprawie wymagań technicznych formatów i informatycznych nośników danych Rozporządzenie w sprawie warunków organizacyjno-technicznych dostarczania dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym Rozporządzenie w sprawie wymagań technicznych formatów i informatycznych nośników danych Dokumenty programu epolska Strategia kierunkowa rozwoju informatyzacji Polski do roku 2013 oraz perspektywiczna prognoza transformacji społeczeństwa informacyjnego do roku Plan informatyzacji państwa Podsumowanie PRZYKŁAD SPOSOBU INFORMATYZACJI DLA ŚREDNIEJ WIELKOŚCI URZĘDU GMINY Założenia wstępne Metodologia organizacji projektu Organizacja sieci komputerowej Okablowanie strukturalne Węzły sieci komputerowej Logiczna struktura sieci i dostęp do Internetu Dostęp do Internetu Systemy wewnętrzne Podstawowe systemy sieciowe Oprogramowanie biurowe Zintegrowany system obsługi gminy Serwisy informacyjne Bezpieczeństwo informacji V

8 11. PODSUMOWANIE DOKUMENTY ZWIĄZANE UŻYWANE SKRÓTY VI

9 1. WSTĘP 1.1 Cel pracy Celem pracy jest wypracowanie modelu elektronizacji terenowych urzędów administracji publicznej, który stanowiłby wsparcie dla organów samorządowych w procesie wdrażania usług w urzędach gmin oraz dla organów rządowych w ich działalności na rzecz informatyzacji lokalnych struktur administracji publicznej. 1.2 Założenia pracy Przyjęto założenie, że opracowanie będzie miało formę podręcznika zawierającego kompendium wiedzy dotyczącej aspektów technicznych, ekonomicznych, organizacyjnych i prawnych związanych z wdrażaniem usług i elektronizacją urzędu gminy. Zakłada się, że opracowanie będzie zawierało informacje praktyczne, pomocne przy podejmowaniu przez samorządy terytorialne działań związanych z informatyzacją urzędów. Będą to w szczególności informacje dotyczące organizacji projektu informatyzacji gminy, warunków technicznych wdrażania usług publicznych na platformę elektroniczną, źródeł finansowania oraz przepisów prawnych związanych z usługami komunikacji elektronicznej. 1.3 Zakres pracy W części dotyczącej aspektów organizacyjnych praca zawiera wskazówki do opracowania m.in.: - strategii informatyzacji urzędu gminy, - projektu zintegrowanego systemu informatycznego (ZSI) przed wdrożeniem, - wskazówki dotyczące organizacji wdrożenia projektu ZSI, okresowej oceny efektów wdrożenia i wydatkowania środków finansowych oraz utrzymania systemu informatycznego po zakończeniu projektu. W części dotyczącej aspektów technicznych określono warunki do budowy elektronicznej platformy usług administracji publicznej w gminie i wdrażania usług na tę platformę. Podano wytyczne do opracowania podstawowych metodyk związanych z informatyzacją gminy, w szczególności do przygotowania metodyki: - projektu informatyzacji urzędu gminy, studium wykonalności projektu, - specyfikacji istotnych warunków zamówienia, - wdrażania systemu komunikacji elektronicznej w urzędzie. Ponadto, w ramach aspektów technicznych przedstawiono: - opis bloków funkcjonalnych eurzędu, zastępujących tradycyjny sposób obsługi interesanta w urzędzie, - charakterystykę sprzętu i oprogramowania służącego do budowy platformy usług w gminie (automatyzacji procesów realizowanych w urzędzie), - specyfikację środków bezpieczeństwa stosowanych w sieciach informatycznych urzędów, 7

10 - przegląd rozwiązań dotyczących certyfikatów stosowanych do autoryzacji użytkowników usług w wybranych krajach Unii Europejskiej i w Polsce. W zakresie aspektów prawnych przeprowadzono analizę unijnych i krajowych aktów prawnych, w tym m.in.: - dyrektyw regulujących działalność rynku teleinformatycznego w obszarach takich jak: bezpieczeństwo informacji, ochrona osób i danych, prywatność, usługi społeczeństwa informacyjnego, usługi komunikacji elektronicznej oraz infrastruktura sieci informatycznych, - ustaw sejmowych regulujących zasady komunikacji elektronicznej w Polsce, w szczególności w odniesieniu do realizacji usług, - rozporządzeń związanych z wdrażaniem systemów informatycznych w urzędach administracji publicznej, - dokumentów programowych wytyczających kierunki strategii informatyzacji kraju (ze szczególnym uwzględnieniem sektora administracji publicznej). W zakresie aspektów ekonomicznych omówiono kwestie związane z finansowaniem projektów, w tym m.in.: - źródła finansowania (fundusze i programy unijne, budżet państwa, partnerstwa publiczno-prywatne), - zasady finansowania (kwalifikowalność projektów i wydatków, udział własny a środki pomocowe), - sposoby pozyskiwania środków finansowych na realizację projektów informatyzacji gminy (wymagania formalne nakładane na potencjalnych beneficjentów). 1.4 Struktura dokumentu Dokument składa się z 13 rozdziałów, przy czym zawartość merytoryczną pracy tworzą rozdziały Rozdział 2 zawiera wskazówki do opracowania strategii informatyzacji gminy (m.in. celów, zadań, priorytetów, analizy SWOT), do opracowania i wdrożenia projektu zintegrowanego systemu informatycznego (planu działań, harmonogramu, mapy procesów, powoływania zespołów kierujących) oraz do okresowej oceny efektów wdrożenia i wydatkowania środków finansowych. W rozdziale 3 podano wytyczne do opracowania trzech metodyk - przygotowania projektu, przygotowania wstępnego i ostatecznego studium wykonalności (wykazu zagadnień wchodzących w skład tego studium) oraz sporządzenia specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ), z uwzględnieniem rekomendacji MNiI dotyczących zasad formułowania wymagań zamawiającego dla wybranych parametrów technicznych sprzętu komputerowego. W rozdziale 4 przedstawiono metodykę wdrażania systemu komunikacji elektronicznej w urzędzie, opartą na etapowej rozbudowie infrastruktury informatycznej w dwóch kierunkach w pionie (m.in. poprzez zwiększanie stopnia elektronizacji usług, rozwój platformy aplikacyjnej w kierunku usług ehealth i elearning oraz wdrażanie alternatywnych kanałów komunikacji z urzędem w stosunku do Internetu) i w poziomie (poprzez poszerzanie obszaru komunikacji elektronicznej zarówno wewnątrz, jak i na zewnątrz urzędu). Ponadto 8

11 zdefiniowano i opisano podstawowy zestaw elementów funkcjonalnych infrastruktury eurzędu. W rozdziale 5 omówiono aspekty techniczne związane z wdrażanie usług administracji publicznej na platformę elektroniczną. Scharakteryzowano sprzęt i oprogramowanie służące do budowy modelowego rozwiązania platformy usług w urzędzie oraz rozwiązanie praktyczne, oparte na koncepcji firmy Microsoft, przeznaczone dla niedużej gminy. Rozdział 6 zawiera opis środków bezpieczeństwa możliwych do zastosowania w sieciach informatycznych stanowiących gminną platformę usług (infrastruktury zapewniającej ochronę przed atakami zewnętrznymi i wewnętrznymi, systemów wykrywania intruzów, systemów zapobiegania włamaniom do systemu informatycznego urzędu oraz systemów zabezpieczeń poczty elektronicznej i protokołów zabezpieczających). W rozdziale 7 omówiono metody certyfikacji stosowane w ośmiu krajach UE (w Danii, Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, Irlandii, Czechach, Estonii na Węgrzech i na Malcie) oraz w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem powszechności stosowania podpisu elektronicznego i wymagań związanych z certyfikowaniem użytkowników. Rozdział 8 zawiera specyfikację i opis źródeł finansowania projektów informacji terenowych urzędów administracji publicznej, sposobów i warunków pozyskiwania funduszy oraz kwalifikowalności projektów i wydatków. Przedstawiono zasady finansowania projektów m.in. ze źródeł, takich jak: Fundusze Strukturalne oraz Fundusz Spójności i Banku Światowego, Programy UE (Kultura, econtent, Media, Kształcenie ustawiczne), Norweski i Szwajcarski Mechanizm Finansowy, Mechanizm Finansowy Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz środki dostępne bezpośrednio w Brukseli i budżet państwa. W rozdziale 9 przedstawiono aspekty prawne związane ze świadczeniem usług. Przeanalizowano podstawowe dokumenty programu epolska, unijne akty prawne (dyrektywy) pod kątem obowiązków, jakie ciążą na państwach członkowskich UE i podmiotach świadczących usługi komunikacji elektronicznej oraz krajowe akty prawne (ustawy) z punktu widzenia obowiązujących przepisów w zakresie komunikacji elektronicznej i harmonizacji tych przepisów z postanowieniami dyrektyw unijnych. W rozdziale 10 podano studium przypadku (case study) dla hipotetycznego urzędu średniej wielkości gminy, stanowiące przykładowy model informatyzacji urzędu administracji terenowej, zatrudniającego około 30. pracowników. Przedstawiono propozycję metodyki organizacji projektu informatyzacji takiego urzędu i rozwiązania infrastruktury technicznej, adekwatnej dla potrzeb i możliwości urzędu o założonej wielkości. 9

12 2. ORGANIZACJA PROJEKTU ELEKTRONIZACJI URZĘDU GMINY 2.1 Wprowadzenie Przy opracowywaniu i wdrażaniu projektu elektronizacji gminy (planu działań, harmonogramu) oraz przy określaniu zasad okresowej oceny efektów wdrożenia i wydatkowania środków finansowych powinny być brane pod uwagę podane niżej wskazówki i sugestie. 2.2 Organizacja projektu elektronizacji urzędu gminy przed wdrożeniem Projekt elektronizacji urzędu gminy powinien obejmować dwie płaszczyzny - merytoryczną i techniczną. W płaszczenie merytorycznej powinny być realizowane sprawy związane z przekonfigurowaniem klasycznej organizacji pracy urzędu na pracę zorganizowaną na bazie platformy elektronicznej. Nadzór nad projektem w tym obszarze powinna sprawować osoba odpowiedzialna za organizację pracy w urzędzie (np. sekretarz urzędu) lub osoba odpowiedzialna za funkcjonowanie urzędu od strony technicznej (np. naczelnik działu technicznego). Płaszczyzna techniczna projektu powinna dotyczyć spraw związanych z wykorzystaniem technologii informatycznych jako narzędzi do realizacji, przyjętych przez kierownictwo urzędu, założeń dotyczących reorganizacji pracy. Nadzór nad realizacją zadań z tym związanych powinien pełnić specjalista z dziedziny informatyki. Osoba odpowiedzialna za ten obszar projektu powinna zadbać w szczególności o zapewnienie bezpieczeństwa informacji, poufności i bezpieczeństwa komunikacji elektronicznej oraz kompatybilności zastosowanych technologii. Urząd musi zapewniać bezpieczeństwo komunikacji elektronicznej między elementami sieci informatycznej w swojej siedzibie (komputerami, serwerami i innymi urządzeniami informatycznymi) oraz na zewnątrz - w komunikacji z instytucjami podległymi oraz innymi jednostkami organizacyjnymi, uczestniczącymi w obiegu dokumentów. Wspólnym zadaniem dla obu zespołów nadzorujących projekt będzie zapewnienie wewnętrznej spójności działania urzędu, polegającej na wprowadzeniu nowego systemu w taki sposób, aby nie zaburzyć normalnej pracy urzędu. Wyboru technologii należy dokonywać zgodnie z zasadami, że rozwiązanie musi spełniać wymagane standardy, być kompatybilne z innymi rozwiązaniami stosowanymi w tym sektorze oraz być otwarte na rozwój tzn. umożliwiać dokonywanie w przyszłości zmian wynikających ze zmiany przepisów prawnych i rozwoju technologii. Organizując projekt informacji urzędu należy zadbać o ścisłą współpracę między kierownictwem urzędu i specjalistą z dziedziny informatyki. Należy sobie zdawać sprawę, że eurząd to duży informatyczny projekt, wymagający: a) opracowania założeń, b) strategii, c) planu działań, d) harmonogramu, e) zapewnienia koordynacji na etapie realizacji zadań, f) rozwijania, w miarę pojawiania się nowych technologii, stosownie do możliwości finansowych i w wymogów prawnych nakładanych na samorządy. 10

13 2.3 Opracowanie strategii informatyzacji urzędu Gmina wobec ustawowych zadań Gmina jako wspólnota mieszkańców zamieszkujących ściśle określone terytorium kraju, realizuje zadania określone w ustawie o samorządzie terytorialnym. Ustawa stanowi o obowiązkach urzędów rządowych i samorządowych i wyznacza podział zadań dla gmin, powiatów, województw i centralnych organów państwowych. Wobec niewywiązywania się powiatów z zadań przydzielonych ustawą (niekiedy niezdolnością do ich realizacji), niektóre zadania nałożone na powiaty wykonują gminy we własnym zakresie, dotyczące w szczególności ewidencji ludności i gruntów oraz ochrony zdrowia. Społeczność gminy reprezentuje Rada Gminy, pełniąca funkcję lokalnej władzy ustawodawczej. Rada Gminy powołuje organ wykonawczy, jakim jest Zarząd Gminy rezydujący w urzędzie gminy. Zarząd Gminy sprawuje nadzór nad podległymi gminie jednostkami użyteczności publicznej i jest odpowiedzialny za realizację ustawowych zadań oraz uchwał Rady. Jednym z priorytetowych zadań postawionych przed gminami jest obecnie ich informatyzacja. Gmina powinna się informatyzować wg przyjętej przez samorząd strategii zarówno ze względów czysto formalnych (pozyskiwania funduszy), jak i organizacyjnych (łatwiejszej kontroli realizacji zadań i wydatkowania funduszy). Gmina nie musi opracowywać strategii we własnym siłami, lecz może zlecić jej wykonanie wyspecjalizowanym instytucjom (pomoc w tym zakresie może uzyskać m.in. w Instytucie Łączności w Warszawie) Założenia do strategii informatyzacji gminy Opracowanie założeń do strategii informatyzacji gminy powinno stanowić punkt wyjścia do realizacji projektu informatyzacji gminy, ponieważ ten dokument stanowi podstawę do przygotowania wniosku o finansowanie działań z funduszy UE. Organy UE traktują założenia jako formalny dokument uprawniający gminy do składania stosownych wniosków w sprawie środków pomocowych. Z tego względu w początkowym etapie przygotowywania projektu informatyzacji gminy należy się skoncentrować na opracowaniu założeń, będących przepustką do ubiegania się o pomoc finansową z unijnych funduszy i programów. Strategia może zostać opracowana nieco później, ponieważ powinna pełnić rolę dokumentu wyznaczającego kierunki działań i zadania do realizacji w procesie informatyzacji oraz podstawę do opracowania planu działań i harmonogramu Uwarunkowania realizacji strategii Charakterystyczną cechą każdej strategii informatyzacji gminy powinna być jej specyficzność i niepowtarzalność, wynikająca z realiów danej gminy. Opracowanie i przyjęcie takiej strategii powinno wynikać z szeregu uwarunkowań, z których najważniejsze to: a) wielkość gminy i zakres zadań realizowanych przez lokalny samorząd, b) wielkość budżetu i zasobność gminy, mierzona zdolnością (urzędu i sektora biznesowego w gminie) do inwestowania, c) penetracja technologii teleinformatycznych w gminie, ze szczególnym uwzględnieniem jakości i poziomu infrastruktury teleinformatycznej i populacji użytkowników usług teleinformatycznych, d) poziom rozwoju społeczności gminnej (wykształcenia, zamożności, kwalifikacji pracowników urzędów i działaczy samorządowych), 11

14 e) warunki geograficzne (specyfika terenu, jakość gleb, sąsiedztwo parków narodowych itp.), f) położenie geograficznego (sąsiedztwo innych krajów UE lub krajów spoza Wspólnoty, powiązanie z krajami ościennymi tras komunikacyjnych i systemów telekomunikacyjnych) Czynniki ograniczające proces informatyzacji Ograniczenia procesu informatyzacji mogą dotyczyć w wielu obszarów, w szczególności stanu infrastruktury technicznej w gminie, poziomu rozwoju społecznego, możliwości finansowania inwestycji, rozwiązań legislacyjnych w zakresie komunikacji elektronicznej i kwestii z nią związanych oraz przyjętych rozwiązań w zakresie organizacji projektu. W sferze techniki, istotnym ograniczeniem, hamującym proces informatyzacji gminy może być przestarzała infrastruktura techniczna szczególnie telekomunikacyjna. Ograniczeniem w sferze ekonomicznej jest wielkość budżetu gminy. Z braku dostatecznych środków budżetowych na realizację statutowych zadań gminy, w pierwszej kolejności przeznaczane są fundusze na cele bardziej podstawowe, takie jak np. budowa czy rozbudowa infrastruktury komunalnej, kosztem inwestycji związanych z informatyzacją. Gminy ubogie z dużym bezrobociem, w których poziom zamożności i wykształcenia mieszkańców nie jest zbyt wysoki, w pierwszej fazie projektu przyjmują na ogół znacznie węższy zakres strategii informacji niż gminy bogate, w których żyją mieszkańcy o wyższym poziomie edukacji. W związku z tym już na etapie opracowywania strategii należy przewidzieć, że czas informatyzacji takich gmin będzie dłuższy i dlatego należy uwzględnić wieloletni cykl realizacji takiej strategii. Paradoksalnie, w sferze społecznej beneficjentami procesu informatyzacji mogą okazać się ludzie niezamożni, którzy bez dostępu do informacji byliby wykluczeni, ponieważ informatyzacja w gminach ubogich, z dużym bezrobociem, obejmująca całą gminę (nie tylko urząd) przynosi w efekcie nowe miejsca pracy i zapewnia lepszy kontakt ze światem Ogólne zasady tworzenia strategii Strategia ma służyć, z jednej strony, jako mapa zadań realizowanych w procesie informatyzacji, a z drugiej jako pomoc w pozyskiwaniu funduszy strukturalnych na informatyzację. Strategia informatyzacji urzędu musi być kompatybilna z dokumentami wyższego rzędu, przede wszystkim ze strategiami informatyzacji regionu i państwa. Przenosząc postanowienia Komisji Europejskiej, dotyczące strategii regionalnych, na grunt strategii informatyzacji urzędu, można powiedzieć, że strategia powinna zawierać: a) diagnozę stanu obecnego (analizę obowiązujących aktów prawnych, projektów, potrzeb w zakresie rozwoju informatycznego), b) specyfikację wyzwań i średniookresowych celów (spójność ze strategią rozwoju regionu, znaczenie i wkład celów informatyzacji w rozwój regionu), c) wykaz projektów wymagających finansowania, d) szacunkowe koszty realizacji przedsięwzięcia. Przy tworzeniu strategii należy: a) brać pod uwagę informacje o aktualnym stopniu rozwoju informatycznego urzędu, b) przestrzegać wytycznych Komisji Europejskiej m.in. w sprawie przejrzystości postępowania oraz neutralności technologicznej i otwartego dostępu do infrastruktury teleinformatycznej, 12

15 c) wytyczać cele w oparciu o analizę SWOT i określać priorytety działań, d) dobrać ludzi odpowiedzialnych za realizację zadań strategii, zaangażować mieszkańców i miejscowy biznes w realizację tych zadań, e) znaleźć źródła finansowania strategii. Opracowując strategię należy pamiętać, że powinna zawierać przede wszystkim takie elementy, jak: cel strategiczny i cele cząstkowe, zadania, priorytety, analizę SWOT oraz informację o regionie i powiązanie z dokumentami programu eeuropa i epolska Cele strategii Głównym celem informatyzacji gminy jest stworzenie warunków dla lepszej obsługi mieszkańców i realizacji ich potrzeb. Cel ten można osiągnąć poprzez zbudowanie elektronicznej platformy usług administracji publicznej dla wymiany informacji i dokumentów między mieszkańcami i urzędem i usprawnienia zarządzanie informacją w urzędzie i w gminie. Stworzenie (w ramach tej platformy) infrastruktury informatycznej na terenie gminy ma służyć realizacji celu nadrzędnego, jakim jest budowa fundamentów społeczeństwa informacyjnego, umożliwiających mieszkańcom gminy czynny udział w życiu lokalnej wspólnoty i czerpanie wymiernych korzyści z faktu włączenia się gminy w proces globalnej informatyzacji. Kluczem do skutecznej realizacji głównego i nadrzędnego celu strategii jest uruchomienie programów dla realizacji trzech celów strategicznych (zapisanych w strategii epolska). - zapewnienia powszechności dostępu do Internetu (treści i usług udostępnianych elektronicznie), - tworzenia szerokiej i wartościowej oferty usług i treści dostępnych w Internecie, - podniesienia umiejętności posługiwania się technikami informatycznymi. Z punktu widzenia potrzeb i możliwości gminy, tworzenie oferty usług i treści dostępnych w Internecie powinno dotyczyć takich dziedzin jak: administracja publiczna, gospodarka oraz edukacja i kultura Zadania Zadania to inaczej cele operacyjne strategii. Strategia powinna zakładać, że w ramach realizacji pierwszego ww. celu strategicznego, powinny być podjęte następujące działania: a) budowa (lub rozbudowa) sieci teleinformatycznej na terenie gminy, b) budowa (lub rozbudowa) publicznych punktów dostępu do Internetu (PIAP) na terenie gminy. Strategia powinna określać, że w ramach realizacji drugiego celu strategicznego, powinny być podjęte np. następujące działania: a) rozwój elektronicznych kanałów dostępu do urzędu, b) wdrażanie systemu elektronicznego obiegu dokumentów w urzędzie i w instytucjach mu podległych, c) rozwój systemów zdalnej edukacji, d) wdrażanie aplikacji dostarczających w trybie on-line treści regionalnych związanych np. z turystyką i kulturą, 13

16 e) rozwój zasobów multimedialnych bibliotek i szkól, udostępnianie katalogów bibliotecznych on-line, f) tworzenie i udostępnianie on-line lokalnych katalogów branżowych i serwisów informacji gospodarczej, g) stwarzanie warunków dla internetowej sprzedaży towarów i usług za pośrednictwem internetowych stron małych i średnich przedsiębiorstw, h) wdrażanie gminnych systemów monitoringu w oparciu o infrastrukturę sieci teleinformatycznej. W ramach realizacji trzeciego z ww. celów strategicznych, strategia powinna uwzględniać możliwość podjęcia w gminie np. następujących działań: a) popierania rozwoju umiejętności z zakresu technik ICT wśród mieszkańców gminy, w szczególności przedsiębiorców, b) stymulowania rozwoju wiedzy informatycznej mieszkańców gminy poprzez budowę sieci i tworzenie stron internetowych, c) stymulowania aktywności mieszkańców w samodzielnym kształtowaniu treści i usług w Internecie, d) rozwoju internetowych form komunikacji Analiza SWOT Analiza SWOT powinna zawierać diagnozę aktualnego stanu i perspektyw rozwoju gminy. Istotą tej analizy jest wskazanie aktualnych mocnych i słabych stron gminy oraz szans i zagrożeń mogących pojawić się w najbliższej przyszłości (akronim SWOT pochodzi od słów: Strenghts, Weaknesses, Opportunities, Threats oznaczających odpowiednio siłę, słabość, szanse i zagrożenia. Analiza SWOT stanowi narzędzie pomocne przy formułowaniu misji i wizji rozwoju gminy. W przypadku analizy typu SWOT nie można generalizować i podać uniwersalne wskazówki, ponieważ gminy mają różną specyfikę i to, co dla jednej gminy jest atutem lub szansą dla innej może być słabą stroną lub zagrożeniem. Niezależnie od tego, do której grupy dany argument zostanie w konkretnym przypadku zakwalifikowany (mocnych czy słabych stron gminy, szans czy zagrożeń), w analizie SWOT na ogół podaje się następujące argumenty: a) penetracja komputerów w gospodarstwach domowych, instytucjach użyteczności publicznej i w firmach, b) powszechność szerokopasmowego dostępu do Internetu w gospodarstwach domowych i w firmach, c) penetracja PIAP w gminnych instytucjach użyteczności publicznej, d) poziom infrastruktury teleinformatycznej na terenie gminy (wykaz operatorów telekomunikacyjnych), e) poziom informatyzacji urzędu (technologie sieci informatycznej, kanały dostępu, usługi), f) obecność/nieobecność małych i średnich firm w Internecie, g) poziom wykształcenia mieszkańców oraz wiedzy z zakresu obsługi komputera i technik ICT, h) poziom wiedzy informatycznej wśród pracowników urzędu, i) położenie geograficzne (walory turystyczne, środowiskowe, rolnicze, transgraniczność położenia), 14

17 j) potencjał gospodarczy (tereny inwestycyjne, lokalne inicjatywy prorozwojowe poziom bezrobocia), k) aktywność mieszkańców, oferty szkoleniowe w zakresie technologii ICT i obsługi komputera, l) możliwości finansowe i skuteczność pozyskiwania środków unijnych, m) stan prawny (rozwiązania legislacyjne w zakresie podpisu elektronicznego i opłaty skarbowej) Priorytety realizacji zadań strategii Priorytety realizacji zadań są to po prostu praktyczne wnioski wynikające z diagnozy zawartej w SWOT. Niezależnie od wielkości urzędu oraz od jego usytuowania w strukturze podziału administracyjnego kraju, z analizy SWOT wynikają podane niżej generalne priorytety: a) Zbudowanie systemu komunikacji elektronicznej zapewniającego dostęp online do usług administracji publicznej. Priorytetem powinny być objęte działania związane z tworzeniem, upowszechnianiem i promowaniem systemów informatycznych stanowiących elektroniczną platformę usług administracji publicznej i kanałów dostępu do tych usług. b) Stymulowanie rozwoju gospodarki opartej na wiedzy bazującej na innowacyjnych rozwiązaniach ICT. Priorytetem powinny być objęte działania inwestycyjne, doradcze, edukacyjne i promocyjne wspomagające działania różnych podmiotów (w tym urzędu administracji publicznej i przedsiębiorców) i zapewniających ich synergię. c) Przeciwdziałanie wykluczeniu informacyjnemu. Priorytetem powinny być objęte działania na rzecz ograniczania obszarów wykluczenia informacyjnego i zapobiegania tworzeniu się nowych grup społecznych nim objętych oraz działania edukacyjne na rzecz rozwoju społeczeństwa informacyjnego Ogólne informacje o gminie Ogólne informacje o gminie powinny dotyczyć podstawowych danych, takich jak: a) położenie gminy (region Polski, sąsiedztwo innej gminy lub regionu), b) zajmowany obszar, c) liczba ludności, d) gęstość zaludnienia, e) stan gospodarki, f) rozwój nauki i kultury Powiązanie strategii z dokumentami programu eeuropa i epolska Strategia informatyzacji gminy powinna być spójna z celami strategicznymi wyznaczonymi na poziomie powiatu i województwa oraz z unijnymi i krajowymi aktami prawnymi wyższej rangi, w szczególności z Planem działania i2010 opracowanym przez Komisję Europejską oraz z założeniami i wizją strategii epolska, zawartą w dokumencie Strategia kierunkowa 15

18 rozwoju informatyzacji Polski do roku 2013 oraz perspektywiczna prognoza transformacji społeczeństwa informacyjnego do roku 2020 oraz w dokumencie Plan informatyzacji Państwa na lata Opracowanie planu i harmonogramu informatyzacji urzędu Opracowanie planu i harmonogramu działań jest konieczne, ponieważ strategia zawiera wykaz zadań, lecz nie zawiera informacji na temat trybu i czasu ich realizacji. Dlatego też zachodzi potrzeba podziału zadań na etapy i określenia ram czasowych ich realizacji oraz sposobów finansowania. Plan powinien określać ilu i jakich wykonawców należy wybrać do poszczególnych zadań. Powinien być konstruowany w taki sposób, aby można było sukcesywnie i konsekwentnie korzystać z efektów informatyzacji, tak szybko jak to tylko będzie możliwe. Należy dokonać takiego podziału etapowego, aby po zakończeniu etapu była powszechnie zauważalna korzyść z przeprowadzonych zmian. Plan musi zawierać sposoby finansowania całego projektu i musi być dostosowany do możliwości finansowych gminy. Realizacja zadań planu powinna być finansowana na wszystkie możliwe sposoby, aby planem mógł zostać objęty możliwie jak najszerszy zakres zadań. Finansowanie inwestycji powinno pochodzić z programów pomocowych i restrukturyzacyjnych UE, programów krajowych i środków budżetowych gminy oraz ze środków partnerstw publiczno- prywatnych. W latach Unia Europejska udostępnia szereg funduszy, programów i mechanizmów finansowania inwestycji zarówno na zasadach kredytowania, jak i dotacji (szerszy opis źródeł finansowania i możliwości pozyskiwania środków został opisany w rozdziale 8 niniejszego opracowania). Należy także pamiętać, że wielu dostawców sprzętu i oprogramowania oferuje atrakcyjne formy zakupu swoich produktów, co należy traktować także jako alternatywną formę finansowania. Atrakcyjną, alternatywną formę finansowania stanowi także leasing, który pozwala stopniowo ponosić koszty przedsięwzięcia, z efektów którego można korzystać od razu. 2.5 Kontrola realizacji zadań strategii Kontrola realizacji zadań polega przede wszystkim na systematycznym porównywaniu wyznaczonych zadań z nowymi rozwiązaniami technicznymi, możliwościami finansowania inwestycji i regulacjami prawnymi. Tego rodzaju kontrola jest niezbędna ze względu na długi (kilkuletni) czas trwania inwestycji i możliwość pojawienia się w tym czasie nowych technologii oraz rozwiązań w dziedzinie finansowania i prawa. Kontrola powinna także dotyczyć jakości prac wykonywanych przez wykonawców. W wyniku kontroli może okazać się niezbędna weryfikacja zadań, modyfikacja koncepcji, zmiana ram czasowych, źródeł i zasad finansowania oraz wykonawców. 2.6 Opracowanie projektu zintegrowanego systemu informatycznego Idea zintegrowanego systemu informatycznego Integracja systemu informatycznego w gminie polega przede wszystkim na integracji technik i danych. Integracja technik polega na włączeniu w jeden system teleinformatyczny tradycyjnych technik telekomunikacyjnych (telefonii i faksów) i nowych technik informacyjnych (Internetu, VoIP, technik internetowych niezwiązanych z obsługą stron www patrz pk. 4.9). Integracja danych, której celem jest zapewnienie spójności danych we wszystkich systemach informatycznych urzędu, polega głównie na logicznym wyodrębnieniu rejestrów przechowujących dane i dokumenty, jako rejestrów wspólnych dla wszystkich 16

19 procesów i na wykorzystywaniu tych danych dla potrzeb wszystkich procesów. Integracja danych prowadzi do zwiększeniu efektywności działania systemu informatycznego poprzez wzrost szybkości przesyłania dokumentów i wymiany informacji. Szybszy obieg dokumentów (workflow) to szybszy przepływ informacji i krótszy czas załatwiania spraw w urzędzie. Przy opracowywaniu projektu zintegrowanego systemu informatycznego (ZSI) należy wziąć po uwagę podane niżej wskazówki Powołanie zespołu inicjującego Zespół inicjujący to ciało społeczne złożone z mieszkańców gminy skupionych wokół projektu. Jest to grupa inicjatywna, która deklaruje chęć podjęcia się działalności społecznej dla dobra ogółu. Zadaniem tego zespołu jest wytyczenie kierunku i opracowanie wytycznych do osiągnięcia celu. Zespół inicjujący określa cel i opracowuje wstępną wersję programu Określenie celu i zarysowanie wstępnej wersji programu przez zespół inicjatywny Podstawowym celem projektu jest zbudowanie platformy komunikacji elektronicznej dla wymiany informacji i dokumentów między mieszkańcami gminy i urzędem. Jednakże z uwagi na specyfikę gminy i lokalne uwarunkowania, cel powinien być sformułowany w taki sposób, aby efektem jego realizacji była nie tylko poprawa warunków pracy w urzędzie, lecz stworzenie podstaw dla rozwoju społeczeństwa informacyjnego w gminie (zwiększenie miejsc pracy, dostęp do globalnej informacji i komunikacji) Powołanie zespołu kierującego Zespół kierujący tworzy grupa ludzi zarządzających projektem. W skład tego zespołu mogą wchodzić zarówno przedstawiciele samorządu lokalnego (np. niektórzy członkowie zespołu inicjującego), jak i pracownicy urzędu. Zespół kierujący funkcjonuje w strukturze urzędu jako element podległy Zarządowi. Powołanie zespołu kierującego wynika z konieczności powierzenia merytorycznej kontroli nad realizacją zadań, ponieważ powołany wcześniej zespół inicjujący jest tylko ciałem społecznym i jako taki, ma ograniczone możliwości działania i efektywnego kierowania skomplikowanym przedsięwzięciem, jakim jest informatyzacja gminy. Zadaniem tego zespołu jest: - zatrudnienie osoby merytorycznie odpowiedzialnej za kierowanie i nadzór zarówno nad realizacją zadań cząstkowych, jak i nad całością przedsięwzięcia, - opracowanie programu informatyzacji gminy spełniającego wymogi merytoryczne (w oparciu o wstępną wersję nakreśloną przez zespół inicjujący), - opracowanie projektu informatyzacji gminy (samodzielnie lub w drodze przetargu), - zarządzanie stroną finansową przedsięwzięcia, - poszukiwanie środków pozabudżetowych dla realizacji przedsięwzięcia, - koordynowanie zadań zgodnie z przyjętym harmonogramem, - wybór infrastruktury teleinformatycznej, - organizowanie przetargów, - weryfikacja realizacji projektu, rozpoznawanie zagrożeń i podejmowanie strategicznych decyzji Opracowanie programu przez zespół kierujący Program stanowi ogólną procedurę realizacji celu. Nakreśla stan wyjściowy lokalnego potencjału i wizję docelowego stanu gminy. Powinien zawierać specyfikację potrzeb, 17

20 uwarunkowań oraz horyzont czasowy realizacji projektu z podziałem na etapy realizacji zadań. W zakresie potrzeb program powinien zawierać m.in. wykaz działań, których realizacja warunkuje osiągnięcie celu (np. wymianę lub rozbudowę infrastruktury telekomunikacyjnej), liczbę miejsc pracy przewidywaną jako efekt realizacji celu, poziom potrzeb finansowych oraz ewentualnie innych. W zakresie uwarunkowań w programie powinna być przedstawiona potencjalna oferta gminy (np. walory turystyczne, folklor, rękodzieło, zdolności wytwórcze zakładów produkcyjnych z terenu gminy), wielkość budżetu gminy, liczba ludności w wieku produkcyjnym, dzieci i młodzieży wg wykształcenia, lista jednostek i organizacji, które powinny włączyć się w realizację celu Przygotowanie projektu Przygotowanie projektu polega na wypracowaniu procedury skutecznej realizacji celu w praktyce. Projekt powinien zawierać szczegółową specyfikację zadaniowo-finansową, obejmującą m.in: listę szczegółowo określonych celów przedsięwzięcia, etapy realizacji z podziałem na zadania, analizę potrzeb finansowych wraz z wykazem sposobów finansowania przedsięwzięcia, harmonogram zadań i wydatkowania środków finansowych, opis metod weryfikacji realizacji przedsięwzięcia Wybranie infrastruktury teleinformatycznej Infrastruktura teleinformatyczna stanowi bazę, na której będzie budowana platforma komunikacji elektronicznej w gminie. Na wybór infrastruktury technicznej mają wpływ takie czynniki jak: wielkość gminy (liczba załatwianych spraw), różnorodność produktów oraz warunki zakupu i możliwości finansowe gminy Budowanie infrastruktury społecznej Budowanie infrastruktury społecznej zależy od intelektualnego potencjału społeczeństwa gminy. Polega na kształtowaniu świadomości mieszkańców w zakresie potrzeb i możliwości informacyjnych gminy, prowadzeniu działalności edukacyjnej w zakresie technik informacyjnych, pozyskiwaniu specjalistów dla wsparcia technicznego przedsięwzięcia i prowadzenia kursów i szkoleń Określenie źródeł i zasad finansowania Finansowanie jest głównym czynnikiem determinującym możliwość realizacji zadań zawartych w projekcie. Płynność finansowa lub jej brak ma decydujący wpływ na to, czy projekt będzie podlegał weryfikacjom zarówno w aspekcie technicznym (zmiana założeń, harmonogramu), jak i ekonomicznym (wielkości i sposobów finansowania). Z drugiej strony pojawienie się nowych rozwiązań może spowodować zmianę założeń technicznych (wycofanie jednych i wprowadzenie innych zadań cząstkowych), co może spowodować zmianę warunków finansowania. Przyjęcie założeń finansowych powinno być poprzedzone rozpoznaniem i wyborem rozwiązania technicznego, ponieważ dla konkretnego rozwiązania poszukuje się właściwych źródeł i sposobów finansowania Uruchomienie procedury przygotowania projektu ZSI Procedura przygotowania projektu zintegrowanego systemu informatycznego (ZSI) jest uruchamiana po to, ażeby można było w niej określić wykaz zadań i kolejności ich wykonania. Taka procedura powinna obejmować: 18