KONCESJONOWANIE DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ W ZAKRESIE WYTWARZANIA, DYSTRYBUCJI I OBROTU CIEPŁEM W POLSCE

Transkrypt

1 WYŻSZA SZKOŁA ZARZĄDZANIA I BANKOWOŚCI w POZNANIU KIERUNEK ADMINISTRACJA Wiesława Barbara Gątkiewicz KONCESJONOWANIE DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ W ZAKRESIE WYTWARZANIA, DYSTRYBUCJI I OBROTU CIEPŁEM W POLSCE Praca dyplomowa MAGISTERSKA Praca napisana pod kierownictwem naukowym prof. dr hab. Michała Waligórskiego Wrocław, 2002 r.

2

3 SPIS TREŚCI Wstęp... 5 Dedykacje... 7 Podziękowania... 7 Rozdział I. Koncesja jako forma reglamentacji działalności gospodarczej przez państwo Swoboda podejmowania działalności gospodarczej oraz związane z nią wymogi i ograniczenia Podstawy prawne i zasady prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce Reglamentacja działalności gospodarczej Regulacja działalności gospodarczej w świetle polskiej energetyki Koncesja administracyjna jako forma prawna reglamentacji działalności gospodarczej oraz jej typy Koncesja jako forma prawna reglamentacji działalności gospodarczej Typy koncesji administracyjnej Koncesja w systemie prawa francuskiego Koncesja w systemie prawa niemieckiego Koncesja w państwach strefy Common Law Koncesjonowanie działalności gospodarczej w prawie polskim Koncesje w okresie międzywojennym Koncesje w systemie prawa Polski Ludowej Koncesje w Polsce (stan obowiązujący) Koncesja w Prawie Energetycznym - ustawy szczególnej do Prawa działalności gospodarczej Rozdział II. Rola i zadania administracji publicznej w reglamentacji działalności gospodarczej przedsiębiorstw ciepłowniczych Podstawowe zasady zarządzania gospodarką energetyczną Zakres kompetencji organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego Rada Ministrów Prezes Rady Ministrów Minister właściwy do spraw gospodarki Województwo Powiat i gmina Prezes Urzędu Regulacji Energetyki jako organ koncesyjny oraz jego uprawnienia kontrolne Status prawny Prezesa URE Kompetencje Prezesa URE Uprawnienia kontrolne Prezesa URE Zakres i konsekwencje kontroli Urząd Regulacji Energetyki Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Sąd Antymonopolowy Rozdział III. Postępowanie koncesyjne Zakres koncesjonowania działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki cieplnej Przedmiotowy zakres koncesjonowania Podmiotowy zakres koncesjonowania Postępowanie przed Prezesem URE Udzielanie koncesji w trybie przetargu w sytuacji ograniczonych ich ilości Warunki niezbędne do otrzymania koncesji Promesa koncesji Wniosek i dokumenty o udzielenie koncesji Sprawdzanie danych przed wydaniem koncesji Odmowa udzielenia koncesji Udzielenie koncesji Termin załatwienia wniosku o udzielenie koncesji Zakres czasowy koncesji Opłaty koncesyjne Zmiany warunków koncesji Cofnięcie koncesji Czasowe wstrzymanie udzielania koncesji Ponowne udzielenie koncesji Przedłużenie ważności koncesji Wygasanie koncesji... 70

4 3.19. Kontrola działalności koncesjonowanej Zakres kontroli Czynności kontrolne Sposób prowadzenia kontroli i jej konsekwencje Szczególne zasady rozliczeń w obrocie ciepłem w związku z wykonywaniem działalności objętej koncesją Rozdział IV. Charakterystyka ciepłownictwa objętego koncesjonowaniem Działania monopolistyczne przedsiębiorstw Praktyki monopolistyczne przedsiębiorstw wobec gmin Działanie gmin przeciw praktykom monopolistycznym Charakterystyka koncesjonowanych przedsiębiorstw ciepłowniczych Ogólna charakterystyka Charakterystyka techniczna koncesjonowanych przedsiębiorstw ciepłowniczych Produkcja i sprzedaż ciepła Charakterystyka ekonomiczna przedsiębiorstw ciepłowniczych Działania Prezesa URE w obszarach ciepłownictwa objętych koncesjonowaniem Udzielanie koncesji Odmowa udzielenia koncesji Zmiana i cofanie koncesji Taryfy dla ciepła Rozstrzyganie sporów Nakładanie kar pieniężnych Kontrola działalności przedsiębiorstw energetycznych Kontrola przestrzegania warunków prowadzenia działalności objętej koncesjonowaniem Kontrola prawidłowości stosowania taryf dla ciepła Skargi i wnioski dotyczące działalności przedsiębiorstw energetycznych Zakończenie Źródła Prawa Literatura Załączniki

5 WSTĘP Polskie ciepłownictwo przechodzi głęboką transformację, zarówno w sferze technicznej, zarządzania jak i ustawodawczej. Trwa proces głębokiej modernizacji systemów ciepłowniczych, przemian w zakresie zarządzania przedsiębiorstwem ciepłowniczym i sposobie myślenia - powstał szacunek dla energii i dla środowiska naturalnego. Powstało nowe prawo pozwalające na urynkowienie gospodarki energetycznej, jej racjonalizację z poszanowaniem środowiska naturalnego oraz praw odbiorcy. Osiągnięcie optymalnych efektów w zaopatrzeniu w ciepło odbiorców (lokalnej społeczności) zależy od wielu czynników, a w szczególności skoordynowanych działań administracji publicznej, przedsiębiorstw ciepłowniczych oraz odbiorców ciepła. Celem niniejszej pracy było zbadanie wzajemnych relacji w sferze kompetencji organów administracji publicznej oraz ustalenie jakie zadania i obowiązki spoczywają na samorządzie terytorialnym i administracji rządowej w zakresie zapewnienie optymalnych warunków dostaw ciepła dla mieszkańców, na tle nowych uwarunkowań administracyjno gospodarczych w sektorze energetyki. Praca składa się - nie licząc niniejszego wstępu ani zakończenia - z czterech rozdziałów. W pierwszym rozdziale przedstawiono zestaw koncepcji teoretycznych wokół szczególnej postaci pozwoleń administracyjnych, jakimi są koncesje według kryterium różnorodności systemów prawnych. Szczególnie potraktowano w nim tzw. koncesje energetyczne dla ciepła ze szczególnym uwzględnieniem ogólnych kwestii polityki państwa generowanej w sektorze energetyki, stanowiącej tło funkcjonowania administracji publicznej. Usiłowano w nim odpowiedzieć na pytanie jakie uwarunkowania wpływają na kształtowanie się polskiej reglamentacji działalności gospodarczej w sferze wytwarzania, dystrybucji i obrotu ciepłem oraz jakie wyzwania stoją przed administracją jako regulatorem ekonomicznym sektora ciepłowniczego w nadchodzącym czasie w warunkach

6 gospodarki rynkowej. Rozdział drugi przedstawia podstawowe zasady organizacji oraz kompetencje administracji rządowej i samorządu terytorialnego uczestniczących w procesie koncesjonowania sektora energetyki cieplnej. Odpowiada na pytanie jak wygląda polski model administracji publicznej i jakimi dysponuje instrumentami prawnymi w zakresie regulowania gospodarki energetycznej i zaopatrzenia w ciepło, ze szczególnym uwzględnieniem roli Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki jako organu koncesyjnego. Ujęte w rozdziale trzecim zagadnienia obejmują zarówno wymogi oraz zasady postępowania celem uzyskania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania, dystrybucji i obrotu ciepłem jak i obowiązki koncesjonariusza. Przedstawiono w nim także uprawnienia kontrolne organu koncesyjnego. Celem rozdziału czwartego jest ukazanie ciepłownictwa w Polsce poprzez charakterystykę koncesjonowanych przedsiębiorstw oraz przedstawienie informacji o działalności Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki odzwierciedlających wyniki równoważenia, najczęściej sprzecznych interesów stron powstającego rynku ciepła Zagadnienia przedstawione w pracy obejmują wycinek relacji administracja publiczna (rządowa i samorządowa) - przedsiębiorstwa energetyczne, ograniczony do problemów ciepłownictwa. Pokazano mechanizmy oddziaływania administracji na te przedsiębiorstwa w warunkach zmonopolizowanego rynku ciepła. Starano się dowieść tezy, że przy pomocy techniki regulacji prawnej opartej na ustanawianiu wymogów uzyskania pozwolenia administracyjnego (koncesji) istniejące uwarunkowania prawno administracyjne mogą skutecznie ograniczyć straty ogólnospołeczne wynikające z żywiołowego procesu urynkowienia energii (ciepła).

7 DEDYKACJE Niniejszą pracę dedykuję mojej córce Katarzynie oraz Panu dr inż. Andrzejowi Olszewskiemu. PODZIĘKOWANIA Składam wyrazy najserdeczniejszego podziękowania mojemu Promotorowi Panu prof. dr hab. Michałowi Waligórskiemu za merytoryczne ukierunkowanie i życzliwą pomoc w trakcie pisania pracy.

8 ROZDZIAŁ I KONCESJA JAKO FORMA REGLAMENTACJI DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ PRZEZ PAŃSTWO 1.1. Swoboda podejmowania działalności gospodarczej oraz związane z nią wymogi i ograniczenia Wolność gospodarcza, utożsamiana w doktrynach również z pojęciem swoboda gospodarcza zrodziła się jako idea myśli ekonomicznej, przeciwstawiającej się merkantylistycznej reglamentacji i kontroli życia gospodarczego przez państwo. Idea ta pojawiła się pod koniec XVIII w. w Anglii 1. stając się podstawą teorii klasycznego liberalizmu gospodarczego - który uznał ją za niezbędny warunek istnienia gospodarki rynkowej 2. Uznano ją za najważniejszą zasadę, która podlegać miała samoregulacji ( niewidzialna ręka rynku ) 3. Zdaniem neoklasyków życie gospodarcze zdąża do osiągnięcia stanu równowagi, i każdorazowe zachwianie układu równowagi gospodarczej, wywołuje zjawiska kryzysu gospodarczego. Życie gospodarcze posiada środki samoregulacji i po dłuższym lub krótszym czasie powraca do stanu równowagi, jakkolwiek na innym poziomie. Interwencja zewnętrzna, jaką jest interwencja państwowa, zakłóca równowagę gospodarczą. Nowy układ, który powstaje w jej wyniku nie tylko nie osiąga zamierzonych przez państwo celów, ale oddala się od nich jeszcze bardziej. 4 Do ideologii tej nawiązują współczesne teorie neoliberalne 5 Zasada wolności gospodarczej znalazła się wśród naczelnych haseł Rewolucji Francuskiej jako reakcja na istniejące pod rządem monarchii absolutnej silne ograniczenia swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Istotny wpływ na jej ukształtowanie wywarła Konstytucja Republiki Francuskiej, która była pierwszym w świecie aktem ustawodawczym, uznającym expressis verbis wolność gospodarczą służącą wszystkim obywatelom i znoszącą ograniczenia prawne indywidualnej aktywności 1 C.Kosikowski, Wolność gospodarcza w prawie polskim, Warszawa 1995, s Protagonistami liberalizmu gospodarczego byli przede wszystkim najwybitniejsi przedstawiciele tzw. angielskiej klasycznej szkoły liberalizmu: A. Smith, D. Ricardo i J. S. Mill. 3 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, s.41 4 C. Strzeszewski. Katolicka nauka społeczna. Lublin 1994 s twórcy neoliberalizmu klasycznego to Towarzystwo Mont Pelerin grupujące ok.400 członków z 35. krajów. Konferencja założycielska w kwietniu 1947 r. Mont Pelerin z inicjatywy F.A. von Hayeka. T. Mianowski. Idee wiodące liberalizmu. W: Doktryna i ruch neoliberalny. s. 5, 13, J. Lewandowski. Neoliberałowie wobec współczesności. Gdynia 1991 s. 12.

9 gospodarczej. 6 Dalszy rozwój tej idei polegał przede wszystkim na usuwaniu różnych ograniczeń w dziedzinie gospodarowania lub na łagodzeniu ich dolegliwości dla podmiotów gospodarczych. Nie był natomiast odrzuceniem wszystkiego tego, co przeczyło istocie wolności gospodarczej jako stanowi naturalnemu. Oznaczało to pogodzenie się z faktem, że wolności gospodarczej nie można traktować w sposób bezwzględny. Teza ta znajduje potwierdzenie we współczesnych doktrynach ekonomicznych oraz w normatywnym ujęciu wolności gospodarczej 7 Podejście ustawodawstwa oraz nauki do pojęcia wolności gospodarczej jest bardzo zróżnicowane. 8 Nie jest ona pojęciem jednorodnym, a w literaturze i orzecznictwie jest pojmowana bardzo różnie. Ujmuje się ją podmiotowo odnosząc do swobody jednostki w dziedzinie gospodarowania, bądź też przedmiotowo odnosząc do podejmowanej działalności gospodarczej, a także w kontekście różnych swobód związanych z działalnością gospodarczą 9. Najważniejsze z nich to: 1. swoboda podejmowania działalności gospodarczej (z wyjątkiem ograniczeń koncesjami lub zezwoleniami), 2. swoboda prowadzenia działalności gospodarczej (z wyjątkiem ograniczeń o charakterze policyjno-administracyjnym), 3. swoboda w wyborze formy organizacyjnoprawnej (z wyjątkiem form wskazanych przez ustawodawcę dla niektórych rodzajów działalności), 4. swoboda konkurencji (z wyjątkiem tzw. nieuczciwej konkurencji oraz praktyki monopolistycznej), 5. swoboda w zakresie zbywania własnych towarów i usług oraz kształtowania cen (z wyjątkiem praktyk monopolistycznych), 6. swoboda w zakresie decydowania o sposobie zaangażowania kapitału, 7. swoboda w zakresie zatrudnienia (z poszanowaniem przepisów prawnych), 8. swoboda w zakresie decydowania o sposobie prowadzenia działalności gospodarczej, zmianie jej profilu, czasie trwania itp. 10 O zakresie wolności gospodarczej decyduje system prawny danego państwa. On to bowiem nie tyle "kreuje" wolność lub "przyznaje" ją podmiotom gospodarczym, ile zakreśla jej granice, wskazując na ograniczenia i sposoby korzystania z wolności, a także ustanawia prawne gwarancje wolności. Stąd też wolność gospodarcza oznacza 6 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, s C.Kosikowski, Wolność gospodarcza w prawie polskim, Warszawa, 1995 r. str.20 8 C.Kosikowski Wolność gospodarcza w prawie polskim Warszawa 1995 s.19 9 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. 10 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, str.42 oraz M.Zdyb, Prawo działalności gospodarczej, Komentarz, Zakamycze 2000, s.90-91

10 domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności przez podmioty gospodarcze, o ile (i dopóki) co innego nie wynika z przepisów ustawowych 11 Obecnie wolność gospodarcza posiada wymiar międzynarodowy, ponieważ zasady prawa krajowego muszą ujmować także zasady stosunków gospodarczych międzynarodowego prawa publicznego (np. państw członkowskich Unii Europejskiej). Międzynarodowy wymiar swobody gospodarczej dotyczy swobody przepływu towarów, osób, usług i kapitałów, wzajemnego respektowania zasady wolności gospodarczej określonej w prawie danego państwa w odniesieniu do obywateli i przedsiębiorstw innych państw członkowskich, chroni również mechanizm konkurencji. Wolność gospodarcza odnosi się nie tylko do osoby fizycznej, lecz także do organizacji gospodarczych, jednakże nie do organów administracji publicznej. Dotyczy bowiem działalności gospodarczej o charakterze zawodowym i zarobkowym, prowadzonej we własnym imieniu i na własny rachunek, a więc poza systemem pracy najemnej. Wolność gospodarcza oznacza zatem wiązkę swobód w zakresie podejmowania, organizacji i prowadzenia działalności gospodarczej. 12 Jednakże wolności gospodarczej, która odnosi się do działalności gospodarczej nie należy traktować jako zjawiska wolnego od wszelkich wymogów i ograniczeń. W każdej zresztą dziedzinie życia wolność absolutna jest raczej kategorią umowną i względną, ponieważ jej granice wyznaczają reguły postępowania, przyjęte w sposób normatywny lub inny, jako obowiązujący w danej społeczności (lokalnej, krajowej, międzynarodowej). 13 Prawo wprowadza określone ograniczenia wolności. Działalność gospodarcza to wykreowana przez system prawny każdego państwa forma organizacyjno-prawna umożliwiająca zespolenie podmiotów uczestniczących w procesie gospodarczym (właścicieli, zarządzających i pracowników) oraz materialnych czynników produkcji. Prowadzona najczęściej w postaci przedsiębiorstwa (obok zakładów budżetowych, jednostek gospodarczych, organizacji społecznych itp.), w którym dokonuje się wytworzenie produktów lub świadczenie usług w celach zasadniczo zarobkowych. Celem działalności gospodarczej ma być przysporzenie zysku przedsiębiorcy, chociaż z różnych przyczyn działalność taka może być niekiedy deficytowa A.Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994 s C. Kosikowski Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996 r.str C. Kosikowski Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996 r.str.9 14 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, str. 88

11 Do podstawowych wyznaczników dotyczących pojęcia działalności gospodarczej, dla odróżnienia od innych rodzajów działalności, należą: 1. gospodarczy charakter prowadzonej działalności, 2. ukierunkowanie na osiąganie zysku (nie wszystkie podmioty gospodarce nastawione są na osiąganie zysku - są to wyjątki), 3. samoistny charakter tej działalności. Przedmiotem działalności gospodarczej jest wytwarzanie produktów i obrót nimi, bądź też świadczenie usług materialnych lub niematerialnych. A więc podejmowanie działalności gospodarczej powinno być dostępne dla każdego, kto jest zdolny wykonywać te czynności osobiście lub zapewnić ich wykonywanie przez osoby o odpowiednich ku temu kwalifikacjach zawodowych - oznacza to jednak, konieczność ustanowienia pewnego systemu kontroli i weryfikacji, pozwalającego eliminować z działalności gospodarczej osoby (podmioty) niezdolne do jej podejmowania z powodu braku wymaganych kwalifikacji. Prowadzi to w konsekwencji do nadania działalności gospodarczej wymogów profesjonalności (zawodowych). Stąd wynika problem, jak oceniać i sprawdzać, do kogo te wymogi odnosić. Problemy organizacyjne i prawne prowadzą do konieczności zaakcentowania, że działalność gospodarczą prowadzi się na własny rachunek i na własną odpowiedzialność. Zapewnienie bezpiecznej działalności gospodarczej wiąże się z koniecznością normatywnego określenia kryteriów i metod dokonywania ocen i niedopuszczalność podejmowania niebezpiecznej. Powodów uzasadniających wprowadzenie i stosowanie takich, bądź innych ograniczeń jest dużo więcej. Do najważniejszych, oprócz już wymienionych, należą takie jak: ochrona zasobów mineralnych i środowiska przyrodniczego, ochrona interesów krajowych wobec zagrożenia zagranicznego, ochrona interesu publicznego przed sprzecznymi z nim interesami prywatnymi, ochrona konkurencji itd. Miarą swobody podejmowania działalności gospodarczej w danym państwie nie są warunki stawiane przedsiębiorcom. Są nimi natomiast ograniczenia wynikające z polityki gospodarczej państwa, polegające zwłaszcza na funkcjonowaniu monopoli państwowych oraz na istnieniu rozbudowanego systemu reglamentacji podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, preferującego kryteria ekonomiczne C.Kosikowski, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2000 s.34

12 Polsce 1.2. Podstawy prawne i zasady prowadzenia działalności gospodarczej w Pozycję podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą wyznaczają i kształtują zasady norm prawnych. Określenie warunków podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej jest równoznaczne z prawnym ustaleniem warunków korzystania z wolności gospodarczej. 16 Podstawowe znaczenie mają rozwiązania konstytucyjne, stanowiące o relacjach pomiędzy państwem - reprezentowanym przez właściwe organy i podmiotem. 17 W przepisach prawa polskiego wyraźnie zagwarantowana jest swoboda podejmowania działalności gospodarczej. Art. 20 Konstytucji RP 18, zgodnie z którym społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. O wolności działalności gospodarczej mówi kilka artykułów Konstytucji, w tym art.22, który ograniczenie wolności gospodarowania dopuszcza tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Takie ujęcie wolności gospodarczej pozwala traktować ją jako zasadę ustrojową. 19 Jest to nowa forma ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjęto ją w wyniku transformacji ustrojowej po 1 stycznia 1989 r. Gwarancja ta znajduje rozwinięcie w przepisach ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej 20. Stanowi ono w art. 5, że podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, a równocześnie zastrzega, że przedsiębiorca jest obowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej. W tych ramach zasygnalizowane są więc ograniczenia i wyłączenia dotyczące różnych okoliczności. Działalność gospodarcza może być w pewnych warunkach wolna dla osób fizycznych lub tylko dla osób prawnych, bądź tylko dla osób krajowych lub z poważnymi ograniczeniami dla osób zagranicznych 21. Prawo działalności gospodarczej stwierdza, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, 16 C. Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996 r. str J.Boć (red.) Prawo administracyjne, Wrocław, 1997 r., str Konstytucja PRL (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz.483) 19 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, str ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. z 1999 r. Nr 101, poz.1178) 21 C.Kosikowski Prawo działalności gospodarczej.komentarz, Warszawa 2000 r. str.31

13 rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły 22. Warto tu odnotować pogląd M. Waligórskiego, który analizując pojęcie działalności gospodarczej, stwierdza że Prawo działalności gospodarczej zawiera pojęcia (określenia) o bardzo dużym stopniu nieostrości w rodzaju przedsiębiorcą /.../ jest osoba która działa zawodowo 23 działalność budowlana /.../, w sposób zorganizowany i ciągły. Zdaniem autora może to rodzić istotne rozbieżności interpretacyjne, a o ich treści decydować będzie stosowana praktyka. 24 Ustawa Prawo o działalności gospodarczej należy niewątpliwie do tzw. ustaw ustrojowych i opiera się na czterech zasadach: 1. wolności podejmowania i wykonywania działalności; 2. prawnej równości przedsiębiorców; 3. uczciwej konkurencji i ochrony słusznych praw konsumentów; 4. przestrzeganiu dobrych obyczajów w obrocie gospodarczym. Prawo działalności gospodarczej porządkuje sfery administracyjnego reglamentowania przedsiębiorczości (koncesje, zezwolenia) i wprowadza rozwiązania mające sprzyjać rozwojowi zwłaszcza małych i średnich firm. Dostosowuje ponadto polskie rozwiązania prawne do wymagań Unii Europejskiej i zobowiązań międzynarodowych w sferze podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Akt ten określa zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terytorium RP oraz zadania administracji rządowej i organów samorządowych w zakresie działalności gospodarczej. Ustala obowiązki przedsiębiorcy, wskazując że musi m.in.: wykonywać działalność na zasadach uczciwej konkurencji i poszanowania dobrych obyczajów oraz słusznych interesów konsumentów, ciąży na nim powinność zapewnienia, określonych w stosownych przepisach, warunków dotyczących ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia, z zakresu ochrony środowiska itd. Jeśli przepisy wymagają dla danego rodzaju działalności posiadania uprawnień, przedsiębiorca musi zapewnić, by wykonywała ją osoba mająca takie uprawnienia. W sferach uzasadnionych potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa lub obronności państwa albo innymi ważnymi interesami publicznymi dla podjęcia działalności gospodarczej będzie wymagana koncesja. Ustawa wskazuje osiem takich sfer: 22 Art. 2 ust. 1 Prawa działalności gospodarczej 23 Art.2. ust.2 Prawa działalności gospodarczej 24 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, str.82-95

14 poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż oraz składowania substancji i odpadów w górotworze; wytwarzanie i obrót materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją itd; wytwarzanie, obrót itd. paliwami i energią; ochrona osób i mienia; transport lotniczy oraz inne usługi lotnicze; budowa i eksploatacja autostrad płatnych, zarządzanie liniami kolejowymi oraz przewozy kolejowe; rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Udzielenie koncesji pozostaje kwestią uznania administracyjnego. Sprecyzowano jednak sytuacje, w których można odmówić koncesji lub ograniczyć jej zakres. Normuje się również szczegółowo kwestię kontrolowania działalności gospodarczej przez organ koncesyjny oraz sytuacje, gdy koncesję można cofnąć. Określono możliwość ubiegania się przez przedsiębiorców o uzyskanie przyrzeczenia koncesji, czyli promesy. Oprócz koncesji wydawane są zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej "w zakresie określonym w odrębnych ustawach". Ustawa wskazuje warunki uzyskania zezwolenia i powody jego utraty. Organ zezwalający wydaje zezwolenie po stwierdzeniu, że spełniono wymagane prawem warunki wykonywania działalności gospodarczej w dziedzinie objętej obowiązkiem uzyskania zezwolenia (np. ze względu na przygotowanie kapitałowe, lokalowe, technologiczne, kadrowe itp.). Podobnie jak przy koncesjach, jeżeli wydanie zezwolenia wszystkim chętnym nie będzie możliwe, organ zezwalający zadecyduje, komu je wydać, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Jest możliwe uzyskanie promesy zezwolenia. Nowością są w znacznej mierze przepisy normujące ogólne zadania organów administracji rządowej i organów samorządowych w zakresie podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Oprócz zadań dotychczasowych, prawo nałożyło na nie obowiązki służące tworzeniu warunków dla rozwoju przedsiębiorczości. Organa administracji rządowej i samorządowej mają w szczególności współdziałać z organizacjami samorządu gospodarczego oraz innymi organizacjami przedsiębiorców, wspierać działalność gospodarczą przez promowanie przedsiębiorczości i prowadzenie działalności informacyjnej i oświatowej. Organa samorządowe są wyraźne uprawnione do sprawdzania, czy przedsiębiorca spełnia obowiązki wynikające z ustawy. W szczególnych wypadkach będzie możliwe wydanie decyzji o czasowym wstrzymaniu działalności 25. Wyłączenia z zakresu działania ustawy są więc nieliczne i dotyczą działalności 25 I. Lewandowska Nowe ramy dla przedsiębiorczości Rzeczpospolita nr 294

15 wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także świadczenia w gospodarstwach rolnych usług związanych z pobytem turystów, działalności wykonywanej przez notariusza (art.76) oraz świadczenia pomocy prawnej przez adwokata i radcę prawnego (art.87). Osoby prowadzące tego rodzaju działalność nie są zatem zobowiązane do wykonywania obowiązków przewidzianych w Prawie działalności gospodarczej. 26 Prawo działalności gospodarczej formułuje podstawowe warunki podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Regulacje te mają pierwszeństwo przed przepisami ustaw odrębnych. Jak zwrócił uwagę M.Waligórski - stan prawny określający obowiązujący system udzielania zezwoleń czy koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej ograniczony jest z jednej strony Prawem działalności gospodarczej, a z drugiej przepisami odrębnych ustaw. W efekcie system pozwoleń administracyjnych jest w dużym stopniu skomplikowany. W odniesieniu do koncesji, przepisy art.14 ust.3 odsyłają do odrębnych ustaw, wymieniając jednak tylko dwie (przepisy ustaw o autostradach płatnych oraz przepisy o radiofonii i telewizji 27. Taki zapis stwarza konieczność ustalenia jakie przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie przy koncesjonowaniu pozostałych, wymienionych sfer działalności. Taka sytuacja występuje w przypadku np. w dziedzinie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji i obrotu paliwami i energią, której zasady i warunki wykonywania określone są w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. 28 Równocześnie Prawo gospodarcze w art.14 ust.2 przewiduje możliwość rozszerzania obowiązku uzyskania koncesji po spełnieniu określonych warunków na rodzaje działalności gospodarczej nie objęte tym obowiązkiem. Ustawa Prawo działalności gospodarczej wprowadziła opisowe definicje koncesji i zezwolenia oraz określiła, iż koncesje wprowadza się w tych dziedzinach działalności gospodarczej, które mają szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo inny ważny interes publiczny. Zezwolenie wydaje się po stwierdzeniu, że spełnione zostały wymagane prawem warunki wykonywania działalności gospodarczej w dziedzinie objętej obowiązkiem uzyskania zezwolenia. 26 art. 3 Prawo działalności gospodarczej. 27 M.Waligórski, Nowe prawo gospodarcze, str Ustawa Prawo energetyczne z 10 kwietnia 1997 r. Dz.U r. Nr 54 poz.349 z późn.zm.)

16 1.3. Reglamentacja działalności gospodarczej Państwo od dawna reglamentuje podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Czyni to z różnych powodów i w różnych formach, korzystając zarówno ze swego władztwa, jak i z uprawnień właścicielskich 29. Analizując instytucję reglamentacji M.Waligórski stwierdza, że nie jest ona jednoznacznie określona, nie ma też definicji prawnej, a stanowiska reprezentowane w tej kwestii nie są jednolite 30. Reglamentacja (fr. réglementation) użyta w potocznym znaczeniu, jako zjawisko ekonomiczne, to ograniczenie przez państwo działania mechanizmu rynkowego, polegające na wyłączeniu na mocy prawa określonych dóbr lub rodzajów działalności gospodarczej ze sfery wolności gospodarczej, związane zazwyczaj z racjonowaniem dóbr materialnych. Może dotyczyć: produkcji, przerobu, kupna, sprzedaży, wymiany, posiadania, gromadzenia lub używania określonych dóbr lub usług. Reglamentacja pewnych typów działalności gospodarczej wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu władzy na jej prowadzenie (koncesji, uprawnienia). Reglamentacja dóbr materialnych wiąże się najczęściej z koniecznością ich racjonowania 31. Definicję istoty reglamentacji podaje M.Waligórski stwierdzając, że pomimo trudności w precyzyjnym określeniu reglamentacji w obecnym stanie badań, to jej istotą jest ograniczenie lub podporządkowanie określonej działalności zasadom ustalonym przez przepisy prawne. Reglamentacji dokonuje państwo w drodze prawa, upoważniając jednocześnie różne organy państwowe (przede wszystkim organy administracji państwowej) do dokonywania regulacji szczegółowych i egzekwowania podlegających reglamentacji zachowań różnych podmiotów. W reglamentacji zawarta jest kompetencja do określonej w przepisach prawa ogólnie obowiązującego ingerencji organów administracji publicznej w sferę realizacji gospodarczo istotnych praw podstawowych, w tym wolności gospodarczych. 32 Współcześnie we wszystkich gospodarkach rozwiniętych, o ustrojach opartych o własność prywatną, dopuszcza się interwencjonizm państwowy na wybranych obszarach gospodarki i nie stanowi to odstępstwa od zasad rynku. Interwencjonizm państwowy jest szczególnie uzasadniony i pożyteczny tam gdzie gospodarka rynkowa jest niedojrzała, 29 C.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim str M.Waligórski, Nowe prawo gospodarcze, str Słownik Wyrazów Obcych Wydawnictwa Europa, pod redakcją naukową prof. I.Kamińskiej-Szmaj, autorzy: Mirosław Jarosz i zespół M.Waligórski, Nowe prawo gospodarcze, str

17 gdzie następuje transformacja ustrojowa i gdzie gospodarka jest zdominowana przez monopole. W takim stadium przekształceń ustrojowych rola państwa musi być większa niż w państwie o pełnej gospodarce rynkowej. Dostęp do podejmowania niektórych działalności gospodarczych może być ograniczony np. poprzez ustalenie szczególnych kryteriów do spełnienia przez ubiegający się podmiot. Nie mają one charakteru bezwzględnego, podlegają uchyleniu w ramach funkcjonowania systemu pozwoleń na działalność gospodarczą. Stąd też zezwolenia oraz koncesje administracyjne można uznać za formy ograniczeń w podejmowaniu działalności gospodarczej 33. Ale występują też ograniczenia bezwzględne, nie podlegają uchyleniu np. zakaz podejmowania i prowadzenia działalności w innych formach organizacyjno-prawnych niż przewiduje prawo bądź zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby fizyczne, podczas gdy może być ona podejmowana wyłącznie przez osoby prawne. 34 Warto odnotować stanowisko M.Waligórskiego, który stwierdza, że w warunkach transformacji gospodarki administracyjno-nakazowej w wolnorynkową powinny być stosowane narzędzia ogólnoekonomiczne regulacji postaw i zachowań przedsiębiorców. Administracyjna reglamentacja działalności gospodarczej powinna mieć charakter wyjątkowy i wyłącznie subsydiarny. Wprowadzanie jej powinno być uzasadnione realizacją ściśle określonych celów takich jak: 1) zapewnienie bezpieczeństwa państwa oraz ochrony jego ważnych interesów 2) zapobieganie naruszeniom porządku i bezpieczeństwa publicznego, 3) ochrona interesu publicznego, 4) ochrona podstawowych dóbr i interesów indywidualnych obywateli. 35 Tworzący się obecnie w Polsce mechanizm regulacji rynkowej nie może samoczynnie, a zarazem szybko dokonać zmian systemowych, stąd konieczne działania państwa. Państwo musi energicznymi działaniami przyspieszać demonopolizację i zapobiec odradzaniu się monopoli, tworzyć sytuacje sprzyjające konkurencji i rozwojowi drobnej przedsiębiorczości. Działania demonopolizacyjne to ułatwianie i stymulowanie powstawania konkurencji w drodze tworzenia się nowych przedsiębiorstw, w tym również z kapitałem zagranicznym, jak również odpowiednia polityka celna. Tu też potrzebne są działania 33 M.Waligórski, Administracyjnoprawna reglamentacja działalności gospodarczej, Poznań, 1994 r. s C.Kosikowski Koncesje w prawie polskim Kraków, str M.Waligórski, Nowe prawo gospodarcze, str.216

18 administracyjne. Zadaniem państwa jest również określenie reguł uczciwej konkurencji oraz czuwanie nad tym, aby były one przestrzegane. Tam, gdzie konkurencja ze względów technicznych jest jeszcze niemożliwa, państwo powinno regulować działalność monopolistów kojarząc interes publiczny z prawem producenta do godziwego zysku. Gospodarka polska jest ciągle gospodarką wysoce zmonopolizowaną. Oznacza to, że państwo zagwarantowało sobie prawną wyłączność, czyli monopol, na podejmowania działalności gospodarczej w niektórych obszarach, tworząc własne służby i przedsiębiorstwa, a także cedując na rzecz podmiotu niepaństwowego prawo wykonywania działalności gospodarczej zastrzeżonej dla państwa i wyposażając ten podmiot w niektóre atrybuty władztwa administracyjnego oraz w pewne przywileje. W zamian za te przywileje państwo zapewnia sobie: - dogodną formę realizacji swych zadań - uzyskiwanie korzyści finansowych o charakterze publicznym i prywatnym - możliwość swobodnego wyboru i oceny podmiotu, który uzyskiwał prawo wykonywania działalności objętej monopolem, - prawo kontroli wykonywania tej działalności - prawo cofnięcia przyznanego uprawnienia. Dla takiej formy reglamentacji działalności gospodarczej przez państwo przyjęła się nazwa koncesji 36. Suwerenną funkcją państwa jest regulacja ekonomiczna. Rozwiązania systemu regulacji są uzależnione uwarunkowaniami dotyczącymi sfery realnej i sfery uregulowań, rozdziału funkcji właścicielskich, politycznych i regulacyjnych - stąd ich ogromne zróżnicowanie. Regulacja najogólniej jest definiowana jako nałożenie przez ustawodawcę zasad i reguł (częściowo wspartych karami), które mają na celu modyfikowanie zachowań ekonomicznych przedsiębiorstw. Przedmiotem regulacji mogą być: - efektywność produkcji, - efektywne cenotwórstwo, - promocja konkurencji. Dobre cechy systemu regulacyjnego to niezależność regulatora i jego zdolność do równoważenia interesów państwa, przedsiębiorstw i różnych grup konsumentów. Ważne 36 C.Kosikowski Koncesje w prawie polskim, Kraków, str.19-20, M.Waligórski, Administracyjnoprawna reglamentacja działalności gospodarczej, Poznań, 1994, s.106

19 jest również to, w jaki sposób zamierza się osiągnąć wymienione wyżej cele - nakazami, czy też stwarzając odpowiednie systemy bodźców, na które reagować miałyby podmioty gospodarcze maksymalizujące swoje zyski. Często przytaczanym uzasadnieniem regulacji jest potrzeba ograniczenia potencjalnej siły rynkowej, zwiększenie wydajności oraz unikania duplikowania tych samych nakładów w przypadku monopoli naturalnych, a także ochrona konsumentów, utrzymanie jakości oraz innych norm - łącznie z normami etycznymi. Może być również ustanawiana w celu ograniczenia nadmiernej konkurencji i ochrony dostawców przed niestabilnym poziomem produkcji i niskimi cenami 37. Na system prawny regulacji ekonomicznej w Polsce składają się dwa obszary regulacji i praktyki jej stosowania: prawo ustrojowe, tj. normy określające strukturę i kompetencje organów regulacyjnych oraz prawo materialne, tj. normy wyznaczające przedmiotowe ramy realizacji kompetencji regulacyjnych. Regulacja ma charakter bardzo sformalizowany, podstawową formą działania regulatora jest bowiem wydawanie decyzji administracyjnych i postanowień 38. Rolą regulatora jest wykreowanie, drogą przymusu administracyjnego czynników, jakie w warunkach konkurencji spełnia rynek i których brakuje w otoczeniu monopolisty. Ma to miejsce szczególnie tam, gdzie ustalenie cen i innych parametrów wymiany towarów nie dokonuje się swobodna gra podaży i popytu, a więc gdy w danym segmencie rynku występuje monopol naturalny (monopol sieciowy). Z monopolem naturalnym mamy do czynienia wówczas. gdy pojedyncza firma może obsłużyć ten rynek po niższych kosztach niż niż jakakolwiek kombinacja dwóch lub więcej firm. Najczęściej występują w niektórych sieciowych dziedzinach gospodarki jak: elektroenergetyka, gaz ziemny, ciepłownictwo, transport kolejowy 39. Definicja prawna regulacji pojawia się w Ustawie Prawo energetyczne i dotyczy polskiej energetyki. W myśl Art.3, regulacja polega na stosowaniu środków prawnych przez nią przewidzianych, w tym koncesjonowania, dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, prawidłowej gospodarki paliwami i energią oraz ochrony konsumentów. Zadania z zakresu regulacji gospodarki paliwami i energią oraz promowania konkurencji 37 Słownik regulacji i regulatora, Biuletyn URE 1/99 str A.Głukowska-Sobol, M.Wesołowska Prawne podstawy regulacji w elektroenergetyce a zobowiązania międzynarodowe, Biuletyn URE nr 6 (14) 2000 str Słownik regulacji i regulatora, Biuletyn URE 1/99 str.65

20 realizuje Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. I chociaż w Polsce, przed powołaniem instytucji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki jako niezależnego regulatora, istniały już instytucje sensu stricte regulacyjne, jak np. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji czy też Komisja Papierów wartościowych, to specyficzne zadania i obowiązki regulatora oraz rozwiązania strukturalne dla sektora energetycznego przyjęte w Prawie Energetycznym były nowością Regulacja działalności gospodarczej w świetle polskiej energetyki Powszechność stosowania energii łączy się ze specjalnym nadzorem państwa nad newralgicznym dla społeczeństwa i gospodarki obszarem, jakim jest sektor energetyczny. Przez wiele lat stanowił "monopol naturalny". Brak konkurencji spowodował negatywne konsekwencje, takie jak: brak obiektywnej racjonalizacji działań w sektorze oraz stosowanie charakterystycznego dla monopolu dyktatu cenowego, także w sytuacji funkcjonowania cen urzędowych i obarczanie skutkami własnej niegospodarności odbiorców energii. Sektor energetyczny zajmuje w Polsce miejsce szczególne. Jego współpraca z innymi działami gospodarki przesądza o wzroście wydajności, wielkości produkcji, ilości miejsc pracy a także efektywności gospodarowania tak w skali sektora, jak i całej gospodarki, zaś obok wojska stanowi o bezpieczeństwie narodowym. Dziś na polski sektor energetyczny składa się wiele równorzędnych sektorów, podsektorów: elektroenergetyczny, gazownictwa, ciepłownictwa oraz surowcowopaliwowy, dezagregowany na pozyskanie węgla kamiennego, węgla brunatnego i paliw płynnych tworząc zbiór przedsiębiorstw energetycznych, czyli podmiotów gospodarczych, prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania oraz dystrybucji paliw, energii elektrycznej i ciepła lub obrotu nimi. Najpoważniejszym zadaniem polskiej energetyki jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego gospodarce, mierzonego m.in. zaspokojeniem popytu zgłaszanego na energię elektryczną, gaz i ciepło. Problemem jest bezpieczeństwo długoterminowe, warunkowane wieloma czynnikami, począwszy od decentralizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw, poprzez promowanie konkurencji i selektywne stosowanie regulacji administracyjnej, a skończywszy na traktowaniu energii elektrycznej czy ciepła jak towaru, 40 P.Jasiński, P.Włodarczyk, Strategia Urzędu Regulacji Energetyki, Biuletyn URE 1/99

21 a nie wyłącznie jako dobra publicznego. Praktyczna realizacja koniecznych do osiągnięcia celów w wymienionych obszarach działania, w powiązaniu z dostępem do globalnego rynku kapitałowego, powinna zaowocować przede wszystkim inwestycjami odtworzeniowymi i rozwojowymi, integrującymi stronę podażową i popytową oraz ochronę konsumentów i środowiska. Tę właściwą integrację strony podażowej i popytowej w gospodarce powinien zapewnić poprzez swoje działanie organ centralnej administracji rządowej - Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, który sprawuje funkcje regulatora rynku energetycznego w oparciu o instrumenty prawne, określone i przekazane w jego gestię, ustawą - Prawo energetyczne uchwaloną 10 kwietnia 1997 r. (z późniejszymi zmianami) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze. Najistotniejszymi narzędziami regulacji oddziałującymi bezpośrednio na przedsiębiorstwa energetyczne są: - koncesjonowanie działalności, - zatwierdzanie i kontrolowanie taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła, czyli cen i warunków ich stosowania, - zatwierdzanie i kontrolowanie cen węgla brunatnego a także uzgadnianie planów rozwoju przedsiębiorstw zajmujących się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych i energii elektrycznej w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego na nie zapotrzebowania. Wśród innych narzędzi regulacji warto wymienić te związane z kontrolowaniem parametrów jakościowych dostaw i obsługi odbiorców, rozstrzyganie sporów i nakładanie kar oraz kontrole kwalifikacji osób zajmujących się eksploatacją sieci, urządzeń i instalacji. Istotne znaczenie w procesie regulacji ma przede wszystkim swobodny dostęp do sektora i prowadzenia w nim działalności, stabilizacja warunków działania lub co najmniej ich przewidywalność w długim okresie. Służy temu, w kategoriach ogólnych, rzeczywiste umacnianie koncepcji państwa prawa, w tym m.in. swoboda zawierania umów, a w odniesieniu do poszczególnych podmiotów - koncesjonowanie. Prawo energetyczne ustala, jakie podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przesyłu, dystrybucji i obrotu paliwami i energią, w tym ciepła muszą posiadać koncesję wydaną przez Prezesa URE, o ile spełniają warunki ustawowe. Poza koncesjami, najistotniejszym narzędziem regulacyjnym ma nadzór nad kosztami funkcjonowania przedsiębiorstwa energetycznego, ze szczególnym

22 uwzględnieniem taryfikacji cen za usługi. Ustawa - Prawo energetyczne realizuje wyrażoną expressis verbis dyrektywę polityczną zawartą w przyjętych przez rząd i zaaprobowanych przez Sejm Założeniach Polityki Energetycznej Polski do 2010 roku, ale również mieści się w ogólnej filozofii, na jakiej oparte są strategiczne cele i środki realizacji tej polityki. Proces regulacji elektroenergetyki i ciepłownictwa umożliwi wdrażanie reform w sektorze w taki sposób, aby zapewnić przedsiębiorstwom możliwość modernizacji, poprawić efektywność gospodarowania podmiotów energetyki oraz zagwarantować odbiorcom indywidualnym bezpieczeństwo dostaw energii, wysoki standard obsługi i poziom cen uzasadniony kosztami. Zadaniem urzędów regulacyjnych jest stałe monitorowanie procesu reformatorskiego, wprowadzanie możliwych korekt i wnioskowanie o nowelizację przepisów prawnych. Regulator często musi podejmować decyzje niekorzystne nie tylko dla regulowanego sektora, zmuszając przedsiębiorstwa do poprawy efektywności, obniżenia kosztów i zahamowania monopolistycznych zapędów, ale także decyzje społecznie drażliwe Koncesja administracyjna jako forma prawna reglamentacji działalności gospodarczej oraz jej typy Koncesja jako forma prawna reglamentacji działalności gospodarczej Wszystkie formy prawne reglamentacji działalności gospodarczej przez państwo wyrażają zawsze akt zgody władzy publicznej na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w określonej dziedzinie przez dany podmiot, na zasadach ustalonych w tym akcie i w obowiązujących przepisach prawa. Zgoda jest wyrazem oceny, że ubiegający się o prawo prowadzenia działalności gospodarczej daje gwarancję właściwego jej wykonywania, gdyż spełnia warunki określone w przepisach prawnych dotyczących działalności gospodarczej. W tym znaczeniu akt zgody jest równoznaczny z wydaniem pozwolenia na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej. Pod względem prawnym pozwolenie jest aktem administracyjnym, ustalającym dla ubiegającego się prawo podmiotowe i zapewniającym jego prawną ochronę 42. Pojęcie "koncesja" w praktyce orzeczniczej nie wykazuje znaczniejszych różnic od "zezwolenia administracyjnego". Zdaniem M.Waligórskiego "zezwolenie 41 L. Juchniewicz wystąpienie XXXV Zjazd Gazowników Polskich r. w Mikołajkach 42 M.Waligórski, Charakter prawny pozwoleń na prowadzenie indywidualnej działalności gospodarczej, RPEiS, Nr r. s.98

23 administracyjne stanowi instrument nadzoru państwa nad działalnością gospodarczą typu policyjnego, to koncesja uchylając z reguły monopol państwa na określoną działalność scedowuje na jednostkę w pewnym sensie uprawnienia władcze" 43. Koncesja - twierdzi Z.Kosikowski -posiada cechy pozwolenia lecz różni się od zezwolenia tym, że jest udzielana w pewnym tylko zakresie działalności gospodarczej oraz z odrębnych powodów i dla szczególnych celów, z zastosowaniem specjalnego trybu postępowania przy jej udzielaniu. Byt koncesji zawsze był związany z wolą państwa do powierzenia wykonywania działalności w obszarze objętym monopolem prawnym państwa podmiotowi swobodnie wybranemu przez państwo i działającemu na warunkach określonych w koncesji (niezależnie od warunków przewidzianych w powszechnie obowiązującym prawie ) Typy koncesji administracyjnej Historycznie wykształciły się dwa typy koncesji, określane mianem francuskiego i austro-niemieckiego. Powszechnie uznaje się, że klasyczny typ instytucji koncesji wykształcił się we Francji, a początki systemu koncesji sięgają XVI w Koncesja w systemie prawa francuskiego Współcześnie nauka francuska używa pojęcia koncesji na oznaczenie stosunku prawnego, jaki nawiązuje się pomiędzy organem administracji a osobą fizyczną lub prawną w związku z udzieleniem uprawnienia na zarobkową eksploatację gruntu lub urządzenia publicznego. Szczególnie znane są dwa rodzaje koncesji 46 : 1. koncesja dotycząca usług publicznych (concession de service public) zawierająca uprawnienie do eksploatacji określonych urządzeń technicznych lub terenu; 2. koncesja dotycząca robót publicznych (concession de travaux public) polegająca na powierzeniu przez państwo w drodze umowy administracyjnej osobie prywatnej wykonania oraz eksploatacji urządzeń technicznych lub instalacji, które mają służyć zaspokajaniu potrzeb publicznych. W obu sytuacjach wymienionych rodzajów koncesji powstaje stosunek prawny, 43 M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 str C.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996, s C.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996, s. 20, M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 str M.Waligórski, Charakter prawny pozwoleń na prowadzenie indywidualnej działalności gospodarczej, RPEiS,Nr r. s.127

24 który zawiera zarówno elementy cywilno-prawne (umowne) jak i prawnoadministracyjne. Ten podwójny charakter koncesji M.Waligórski wyjaśnia następująco 47 : - koncesje, których celem jest zapewnienie i ochrona stałych korzyści finansowych koncesjonariusza mają charakter umowny i zawierane są w formie kontraktu między koncesjonariuszem, a organem koncesyjnym, który nie występuje w roli organu reprezentującego władzę publiczną. Klauzule umowne nie mogą być zmieniane w drodze aktu władczego organu koncesyjnego. Elementy administracyjno prawne stosunku prawnego koncesji odnoszące się do organizacji i funkcjonowania służby publicznej - jako część obowiązków zostają nałożone na koncesjonariusza drogą nakazu administracyjnego. Zmiana ich treści, a także cofnięcie koncesji, może nastąpić w drodze aktu władczego organu koncesyjnego. System koncesyjny na usługi i roboty publiczne jest we Francji szeroki i należy tradycyjnie do podstawowych metod zarządzania. Koncesje przyznają zarówno organy państwowe, jak i organy lokalne (gminy). Jest to jeden z wielu sposobów realizacji zadań publicznych przez przedsiębiorstwa prywatne oraz specjalistyczne spółki handlowe o kapitale mieszanym (publiczno-prywatnym) 48. Koncesja typu francuskiego tworzy szczególną pozycję prawną koncesjonariusza, którego prawa i obowiązki ustala specjalny dokument (tzw. cahier des charges). W dokumencie tym są zawarte również sankcje przysługujące administracji w stosunku do koncesjonariusza, w przypadku, gdyby ten nie wywiązywał się należycie ze swoich zobowiązań. 49. Warto nadmienić, że poza wyżej omówionymi dwoma typami koncesji wykształciły ponadto się dwa szczególne typy koncesji tj. concession du domain public będąca rodzajem umowy nadającej uprawnienia do specjalnego wykorzystywanie rzeczy publicznych powszechnego użytkowania oraz concession d`utilisation domain prive nadającej uprawnienia do specjalnego wykorzystywanie rzeczy publicznych będących własnością państwa nie przeznaczonych do powszechnego użytkowania. 50 Poza instytucją koncesji w systemie francuskim funkcjonuje także instytucja 47 M.Waligórski, Charakter prawny pozwoleń na prowadzenie indywidualnej działalności gospodarczej, RPEiS,Nr r. s M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. str M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. str.221, Z.Kosikowski, Koncesje w prawie polskim, Kraków 1996, str M.Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001 r. str. 222,