Wpływ funduszy strukturalnych UE na stan floty i zasobów w rybołówstwie bałtyckim

Transkrypt

1

2 Wpływ funduszy strukturalnych UE na stan floty i zasobów w rybołówstwie bałtyckim WWF Polska

3 Autorzy: Prof. dr hab. Jan Horbowy, dr Emil Kuzebski, Morski Instytut Rybacki w Gdyni ul. Kołłątaja Gdynia Marcin Ruciński, Stałe Przedstawicielstwo Rzeczypospolitej Polskiej przy Unii Europejskiej Avenue de Tervueren, B Bruxelles Autorzy zdjęć: V. Buzun, J. Doerman, R. Kibitz, G. Okołów, A. Zabawski Redakcja: Anna Daczka, WWF Polska, Kierownik projektu Zrównoważone rybołówstwo Wydawca: WWF Polska, Światowy Fundusz na Rzecz Przyrody ul. Wiśniowa Warszawa tel.: fax: WWF Polska Światowy Fundusz na Rzecz Przyrody Publikacja jest dostępna na stronie internetowej:

4 Spis treści 1. Wprowadzenie Cel i zakres publikacji Zarządzanie zasobami rybackimi Problem nadmiernego potencjału połowowego Podstawowe czynniki wpływające na dynamikę zasobów Zasoby rybackie Morza Bałtyckiego i czynniki warunkujące ich stan Słowniczek terminów i pojęć Wspólna Polityka Rybacka UE podstawowe elementy i reforma z 2002 r Geneza Proces decyzyjny Komponenty Wspólnej Polityki Rybackiej i zmiany wprowadzone przez jej reformę z 2002 r Fundusz FIFG a reforma Wspólnej Polityki Rybackiej z 2002 r Europejski Fundusz Rybacki na lata dokończeniem reformy Stan floty przed wprowadzeniem FIFG ( ) Wielkość floty rybackiej państw nadbałtyckich Wielkość i struktura geograficzna i gatunkowa połowów bałtyckich Stan floty w pierwszym okresie funkcjonowania FIFG ( ) Zarządzanie flotą rybacką w ramach Multiannual Guidance Programmes (MAGP) Stan floty połowowej w związku z wykorzystaniem funduszy strukturalnych w krajach starej UE (Niemcy, Dania, Szwecja, Finlandia) Stan floty rybackiej na Morzu Bałtyckim ogółem Stan floty w drugim okresie funkcjonowania FIFG ( ) Stan floty połowowej w związku z wykorzystaniem funduszy strukturalnych w krajach starej UE Stan floty połowowej w związku z wykorzystaniem funduszy strukturalnych w nowych krajach UE Stan floty rybackiej na Morzu Bałtyckim ogółem Stan zasobów gatunków poławianych na Bałtyku Dorsz zachodniobałtycki (podobszary 22-24) Dorsz wschodniobałtycki (podobszary 25-32) Śledź wiosenny zachodniego Bałtyku i cieśnin duńskich (podobszary i obszar IIIa) Śledź centralnego Bałtyku (podobszary i 32 bez Zatoki Ryskiej) Śledź Zatoki Ryskiej Śledź w podobszarze Śledź w podobszarze Szprot

5 18. Analiza zmian stanu floty rybackiej oraz zasobów w związku z funduszami strukturalnymi Dynamika stanu floty połowowej Wpływ zmian stanu floty na zasoby w okresie działania FIFG Potencjalny wpływ dalszej redukcji floty na stan zasobów w latach następnych Wnioski i rekomendacje Metodyka Ocena stanu zasobów Symulacje dynamiki zasobów powodowanej zmianami wielkości floty Literatura

6 1 Wprowadzenie prof. dr hab. Jan Horbowy, dr Emil Kuzebski 1.1. Cel i zakres publikacji Finansowy Instrument Sterowania Rybołówstwem (FIFG) jest jednym z czterech funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Utworzono go w 1993 r. w celu wsparcia realizacji zadań wspólnej polityki rybackiej w zakresie restrukturyzacji sektora rybnego oraz niwelowania różnic w rozwoju społecznoekonomicznym regionów nadmorskich uzależnionych od rybołówstwa. Ważnym zadaniem funduszu jest pomoc w utrzymaniu zrównoważonego rozwoju sektora rybnego poprzez wspieranie działań podnoszących konkurencyjność ekonomiczną branży przy zachowaniu racjonalnego poziomu eksploatacji zasobów rybnych oraz ochronie środowiska naturalnego. Celem niniejszej publikacji jest analiza wpływu działania funduszu FIFG na zmiany w potencjale połowowym flot rybackich państw UE prowadzących połowy na Morzu Bałtyckim oraz ocena potencjalnych skutków tych działań na stan zasobów ryb bałtyckich. Dla realizacji założonego celu w pierwszej części pracy dokonano ogólnej analizy zmian wielkości flot łowczych państw prowadzących połowy na Morzu Bałtyckim bezpośrednio przed wprowadzeniem FIFG oraz w pierwszym ( ) i drugim ( ) okresie funkcjonowania funduszu. Do badań wykorzystano dane Eurostat (New Cronos Database), FAO oraz dane Komisji Europejskiej dotyczące m.in. wielkości statków rybackich wycofanych lub zbudowanych w latach Analizie poddano cztery kraje starej UE: Niemcy, Danię, Szwecję i Finlandię oraz czterech nowych członków UE: Polskę, Litwę, Łotwę i Estonię. Z uwagi na brak wystarczająco dokładnych statystyk pozwalających na wydzielenie spośród flot wymienionych krajów statków prowadzących połowy wyłącznie na Morzu Bałtyckim, za statki bałtyckie przyjęto wszystkie jednostki o tonażu mniejszym od 500 GT. Jest to uproszczenie, które raczej zawyża niż zaniża potencjał połowowy floty bałtyckiej, jednak wynikające z tego założenia błędy nie powinny znacząco wpływać na jakość uzyskanych wyników. Dla ułatwienia w zestawieniach tabelarycznych oraz opisie danych tonaż (pojemność) floty został wyrażony, w zależności od źródła, jako GT (Gross Tonnage tonaż brutto) lub GRT (Gross Register Tonnage tonaż rejestrowy brutto). Jak do tej pory z problemem ujednolicenia nie był w stanie poradzić sobie ani Eurostat, ani Komisja Europejska. W dalszej części pracy scharakteryzowano stan zasobów ważniejszych gatunków ryb bałtyckich, opisano dynamikę stad i intensywności eksploatacji oraz wykonano prognozę wielkości połowów w najbliższych latach (zwykle okres ), przy założeniu utrzymania obecnej intensywności eksploatacji. W końcowych rozdziałach pracy przedstawiono podsumowanie wyników działania FIFG w latach w odniesieniu do zarządzania potencjałem połowowym, wpływu zmian w wielkości floty na stan zasobów ryb oraz prognozę skutków dalszego ograniczania potencjału połowowego na kondycję zasobów. V. Buzun / BFN of SPNS 5

7 Zarządzanie zasobami rybackimi Od najdawniejszych czasów rybactwo było ważnym źródłem pożywienia dla człowieka, jednocześnie dostarczało zatrudnienie i korzyści osobom w tę działalność zaangażowanym. Wraz z rozwojem rybołówstwa oraz ze wzrastającą wiedzą o zasobach rybackich i środowisku ich występowania zdano sobie sprawę, że zasoby rybackie, chociaż odnawialne, nie są nieograniczone. Wymagają zatem odpowiedniego zarządzania, jeżeli ich udział w żywieniu człowieka oraz dostarczaniu mu ekonomicznych i socjalnych korzyści ma być trwały. Wyraźne oznaki przełowienia zasobów ważniejszych stad ryb, zmiany zachodzące w ekosystemach morskich, znaczące straty ekonomiczne i konflikty międzynarodowe związane ze zbyt intensywną eksploatacją zasobów zagroziły stabilności rybołówstwa i jego udziałowi w dostarczaniu ludzkości pożywienia. W odpowiedzi na zaistniałą sytuację 19. Sesja Komitetu Rybackiego FAO (COFI) w marcu 1991 r. zaproponowała nowe podejście do zarządzania zasobami, obejmujące czynniki zarówno środowiska przyrodniczego, jak i ekonomiczne oraz społeczne. FAO zostało poproszone o opracowanie koncepcji odpowiedzialnego rybołówstwa i wypracowania odpowiedniego kodeksu postępowania. Kodeks został przyjęty przez 28 Sesję ONZ w 1995 r. Postanowienia ogólne oraz art kodeksu zalecają stosowanie w rybołówstwie tzw. zasady ostrożnego zarządzania. Zasada ta, zdefiniowana przez ONZ-owską Konferencję dotyczącą środowiska i rozwoju (Rio, 1992), mówi, że W celu ochrony środowiska zasada ostrożnego zarządzania powinna być przez państwa szeroko stosowana, zgodnie z ich możliwościami. Jeżeli występuje zagrożenie poważnych i nieodwracalnych zmian (szkód) w środowisku, to brak pełnej naukowej wiedzy dotyczącej zagrożenia nie może być uznawany jako powód opóźnienia podjęcia odpowiednich, efektywnych środków mających zapobiec degradacji środowiska (Reguła 15). Jednym z celów, a jednocześnie i efektów ostrożnego zarządzania jest zrównoważony rozwój definiowany jako: zarządzanie i ochrona zasobów naturalnych oraz orientowanie zmian technologicznych i instytucjonalnych w takim kierunku, aby zapewnić trwałe korzystanie z tych zasobów obecnym i przyszłym pokoleniom. Taki rozwój chroni zasoby lądowe i wodne, nie degraduje środowiska, wprowadza właściwe technologie, jest akceptowany ekonomicznie i społecznie. Zarządzaniem zasobami rybackimi Bałtyku zajmuje się, powołana w wyniku Konwencji Gdańskiej z 1973 r. Międzynarodowa Komisja Rybołówstwa Morza Bałtyckiego (IBSFC). Członkami Komisji są wszystkie państwa nadbałtyckie. Komisja ustanawia zasady zarządzania zasobami i wprowadza je w życie. Ochronie zasobów służą m.in. ustalane dla ważniejszych gatunków kwoty połowowe oraz techniczne środki ochrony, takie jak: wielkość oczka w sieci, minimalna długość ryb w wyładunku, dopuszczalna wielkość przyłowu, okresy i rejony zamknięte dla rybołówstwa. W rezultacie poszerzenia UE o kraje Europy środkowej i wschodniej sekretariat Komisji zostanie rozwiązany z dniem 31 stycznia 2006 r., a sama Komisja skończy formalnie działalność 31 grudnia 2006 r. (wraz z wygaśnięciem członkostwa Rosji i Polski). Prawdopodobnie wkrótce zastąpiona zostanie ona umową dwustronną Unia Europejska Rosja. Ciałem doradczym IBSFC jest Międzynarodowa Rada Badań Morza (ICES), której odpowiednie struktury oceniają stan zasobów ryb bałtyckich oraz proponują wielkość dopuszczalnych połowów (tzw. TAC). W skład Rady wchodzi większość państw morskich Europy (w tym Polska) oraz Stany Zjednoczone i Kanada. Struktury ICES to komitety naukowe i grupy robocze, których uczestnikami są naukowcy z państw członkowskich. Rada wypowiada się też na temat technicznych środków ochrony z własnej inicjatywy lub w odpowiedzi na zapytania Komisji Bałtyckiej. ICES doradza Komisji Bałtyckiej, opierając się od kilku lat na zasadzie ostrożnego zarządzania. Jest to jedno z najbardziej zaawansowanych ciał doradczych we wprowadzaniu tej zasady w swoich ekspertyzach. Z tego powodu rozwinięto koncepcję tzw. biologicznych punktów odniesienia, z którymi są konfrontowane aktualna biomasa i intensywność eksploatacji stada, w celu określenia wyników eksploatacji w stosunku do wymogów ostrożnego zarządzania. Jeżeli aktualna eksploatacja stada tych punktów nie przekracza, to istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że zasoby nie zosta- 6

8 Wprowadzenie 1 ną przełowione. Dla efektów pracy ICES decydujący jest zakres i intensywność badań naukowych prowadzonych przez państwa członkowskie. Rada występuje jedynie w roli koordynatora części badań i dostarcza zaplecza logistycznego do prac swoich grup roboczych. Warunkiem podstawowym każdego typu zarządzania jest wysoka jakość informacji, na podstawie których są podejmowane decyzje. Mankamentem, nie tylko rybołówstwa bałtyckiego, ale i rybołówstwa na innych akwenach, jest miernej jakości statystyka połowowa. W latach 90. nastąpiło wyraźne nasilenie zjawiska niepełnego raportowania połowów. W przypadku Bałtyku dotyczy to głównie dorszy i łososi. Oparcie szacunków zasobów na błędnych danych prowadzi do błędnych ocen, a tym samym do nieprawidłowego ustalenia kwot połowowych. Z kolei zaniżone kwoty połowowe wpływają na nasilenie niepełnego raportowania połowów. Administracje rybackie państw nadbałtyckich zostały zmuszone do prowadzenia odpowiednich korekt połowów raportowanych, a ICES nawet rozwinęła procedury określające ich rzeczywistą wysokość na podstawie wyników rejsów badawczych. Mimo osiągnięcia pewnych sukcesów w kwestii pełnego raportowania połowów zjawisko to nadal utrzymuje się w rybołówstwie bałtyckim. Wymagane są dalsze prace w kierunku zapewnienia odpowiedniej i efektywnej kontroli wykonywania rybołówstwa na tym akwenie Problem nadmiernego potencjału połowowego W powszechnym przekonaniu zasoby ryb postrzegane są jako dobro wspólne, które eksploatować mogą wszyscy zainteresowani. W rzeczywistości jednak ich ograniczoność sprawia, że każdy nowy uczestnik włączający się w eksploatację zmniejsza dostępną ilość ryb dla innych rybaków, a tym samym zmniejsza ich zyski. Sytuacja taka ma miejsce, w przypadku gdy dostęp do zasobów nie jest obwarowany żadnymi ograniczeniami. Dotychczasowe zarządzanie rybołówstwem polegało właśnie na nieograniczonym dostępie do zasobów (open access), co spowodowało powstanie problemu nadmiernego potencjału połowowego, a co za tym idzie przełowienia wielu stad ryb na wszystkich niemal łowiskach światowych. Według danych FAO z 1998 r. dla odzyskania równowagi między istniejącym potencjałem połowowym na świecie a dostępnymi zasobami niezbędne jest zredukowanie liczby statków (tonażu, mocy) przynajmniej o 30%, a według innych źródeł nawet o 50%. Aby przeciwdziałać nadmiernemu wzrostowi potencjału połowowego państwa na całym świecie stosują szereg środków technicznych mających ograniczyć zaangażowanie zbyt dużej ilości statków w połowy ryb. Problem nadmiernego potencjału połowowego nie ominął, a być może nawet najboleśniej dotknął kraje UE. Z tego powodu w 1983 r. Komisja Europejska zdecydowała się przyjąć nową politykę strukturalną. Elementami tej polityki były m.in.: program wycofywania statków rybackich oraz działania zmierzające do ograniczenia nakładu połowowego (liczby dni w morzu) w celu obniżenia śmiertelności połowowej. W 1993 r. nastąpiła reforma funduszy strukturalnych i wszystkie zadania dotychczas realizowane w ramach dostępnych dla rybołówstwa funduszy zostały zintegrowane w jednym instrumencie finansowym FIFG. Zadaniem FIFG jest m.in.: wsparcie działań zmierzających do osiągnięcia trwałej równowagi między wielkością floty a stanem zasobów, poprawa konkurencyjności oraz wsparcie trwałych ekonomicznie przedsięwzięć. Wycofanie statków rybackich stało się głównym środkiem, który ma pomóc dostosować liczbę statków do stanu dostępnych zasobów. W latach przeznaczono na ten cel 30% funduszu FIFG tj. 542 tys. euro, co stanowiło największą pozycję finansową wśród działań objętych pomocą strukturalną. Środki zaplanowane na ograniczenie potencjału połowowego w latach wyniosły 663 mln euro tj. 20% całego FIFG (3,7 mld euro). 7

9 1 Działanie to polega na zaoferowaniu właścicielom statków w zamian za dobrowolne wycofanie statku z rybołówstwa (poprzez złomowanie, eksport statku bądź zawiązanie spółki joint venture) rekompensaty finansowej. Statek taki zostaje ostatecznie wykreślony z rejestru i nie może być zastąpiony inną jednostką, przez co trwale redukuje się liczbę statków. Teoretycznie mniejsza flota powinna zwiększyć efektywność ekonomiczną statków pozostających w rybołówstwie, głównie poprzez zredukowanie kosztów stałych, wzrost połowów i wzrost konkurencyjności. Od momentu wprowadzenia FIFG program ten uzupełniał działanie wprowadzonych wcześniej ( ) wieloletnich programów sterowania flotą (MAGP), które wyznaczały niezbędny poziom redukcji dla poszczególnych segmentów floty (statków ukierunkowanych na połowy określonego gatunku lub gatunków ryb) Podstawowe czynniki wpływające na dynamikę zasobów Zmiany biomasy stada ryb zależą od trzech zasadniczych czynników: liczebności (biomasy) pokoleń uzupełniających stado, tempa wzrostu osobniczego ryb, śmiertelności ryb. Można to wyrazić równaniem Russela (1931): B = R + G D, gdzie B oznacza zmianę wielkości biomasy w ciągu roku, R biomasę nowego pokolenia uzupełniającą stado, G przyrost biomasy wskutek wzrostu osobniczego, D ubytek biomasy spowodowany śmiertelnością. Dwa pierwsze czynniki powodują wzrost biomasy, a czynnik trzeci jej obniżanie się. Śmiertelność możemy podzielić na śmiertelność spowodowaną czynnikami naturalnymi oraz śmiertelność połowową, czyli śmiertelność spowodowaną eksploatacją stada przez człowieka. Każdy z powyższych elementów, składających się na dynamikę biomasy stada, jest uzależniony od szeregu czynników zarówno biotycznych, jak i abiotycznych. Liczebność uzupełnienia populacji jest zależna od ilości złożonej ikry oraz od wielu czynników warunkujących przeżywalność ikry i wylęgniętych z niej larw. Tymi czynnikami mogą być: dostępność pokarmu, występowanie i liczebność gatunków żerujących na ikrze i larwach, temperatura, zasolenie i natlenienie wody, sztormy i siła wiatru, zanieczyszczenia. Wzrost osobniczy może zależeć od zagęszczenia populacji, dostępności i ilości pokarmu oraz temperatury wody. Na wielkość śmiertelności naturalnej ryb może wpływać ich wiek, stopień zanieczyszczenia środowiska, choroby oraz liczebność i zapotrzebowanie na pokarm ewentualnych drapieżników żerujących na danej populacji. O wielkości śmiertelności połowowej decyduje liczba jednostek łowczych eksploatujących stado, ich jakość i wyposażenie (tonaż, moc, elektroniczne systemy lokalizacji ławic ryb, rodzaj narzędzi połowowych), ilość czasu spędzanego na połowach, a także umiejętności i doświadczenie rybaków. Dynamika biomasy nieeksploatowanej populacji jest procesem uzależnionym od wielu czynników, często trudnych do wyznaczenia i ilościowej oceny. Człowiek ma bezpośredni wpływ na stan zasobów poprzez regulację śmiertelności połowowej, dokonywaną zwykle przez ograniczenie wielkości połowów albo liczby jednostek łowczych i czasu spędzanego na połowach, czyli w wyniku ograniczenia nakładu połowowego. Inną możliwością regulacji zasobów są tzw. techniczne środki ochrony, np. ustalanie wieku odłowu ryb przez dopasowanie wielkości oczka w sieci (i innych jej parametrów) tak, aby jak najwięcej ryb poniżej pewnego rozmiaru, określanego jako rozmiar minimalny, mogło uniknąć połowu. Poza tym w miarę potrzeby wprowadza się okresy i rejony zamknięte dla połowów w celu umożliwienia stadu tarła niezakłóconego procesem połowów czy też ograniczenie nakładu połowowego, poprzez zmniej- 8

10 Wprowadzenie 1 szenie liczby dni, w których można prowadzić połowy. Wymienione wyżej przykłady działań człowieka składają się na proces tzw. zarządzania zasobami. Celem zarządzania jest na ogół utrzymanie trwałego i efektywnego rybołówstwa poprzez utrzymywanie dobrego stanu zasobów, umożliwiającego ich odnawialność i dostępność obecnie i w przyszłości Zasoby rybackie Morza Bałtyckiego i czynniki warunkujące ich stan Morze Bałtyckie jest morzem szelfowym oddzielonym od Morza Północnego cieśninami duńskimi. Średnia głębokość Bałtyku wynosi 56 m, a zasolenie wód jest znacznie niższe niż w wodach oceanicznych i wynosi średnio ok. 8 promili najwyższe wartości osiąga w zachodniej części i maleje w kierunku wschodnim. To niskie zasolenie jest jedną z przyczyn stosunkowo małego zróżnicowania zasobów biologicznych Bałtyku zarówno roślinnych, jak i zwierzęcych. W Bałtyku występują ryby morskie i słodkowodne. Liczba gatunków morskich zmniejsza się w kierunku z zachodu na wschód, wraz ze zmniejszającym się zasoleniem, a równocześnie wzrasta liczba gatunków słodkowodnych. W sąsiednim Morzu Północnym świat roślinny i zwierzęcy jest znacznie bardziej urozmaicony. Gatunki bałtyckie użytkowe dla rybołówstwa nie są liczne. Podstawowymi są dorsze, śledzie i szproty. Ich połowy to około 95% połowów ryb bałtyckich. Ponadto w mniejszej ilości łowione są ryby płaskie (głównie stornia, w znacznie mniejszym stopniu skarp i gładzica), łososiowate (łosoś, troć, pstrąg) oraz, głównie w strefie przybrzeżnej morza i zatokach, ryby słodkowodne (m.in. sandacz, okoń, płoć, sieja, sielawa). Dorsze są poławiane najczęściej za pomocą włoków dennych, włoków pelagicznych i sieci skrzelowych (tzw. nety). Ostatnio coraz częściej używa się haków. Proporcje udziału poszczególnych narzędzi w połowach zależą od państwa, okresu i rejonu, ale mogą się zmieniać nawet w obrębie jednego państwa. Wraz ze zmniejszaniem się zasobów dorszy w latach 90. wzrósł znacznie udział net w połowach. Bardzo intensywne połowy doprowadziły do zmian struktury wielkościowej stad dorszy na niekorzyść ryb większych, co z kolei spowodowało w ostatnich latach zmniejszenie udziału net i zwiększenie udziału włoków. Obecnie używa się włoków o wielkości oczka 110 mm z oknem typu BACOMA. Wkrótce prawdopodobnie zostanie także wprowadzony do eksploatacji polski wynalazek włoki z workami o oczkach obróconych o 90 o w stosunku do oczek standardowych. Dowiedziono bardzo dobre właściwości selektywne tych worków. Rośnie znaczenie połowów rekreacyjnych dorszy. W Polsce mają one nadal znaczenie marginalne, ale jak pokazują doświadczenia innych państw, mogą znacząco się rozwinąć w przyszłości. Płastugi łowi się głównie jako przyłów podczas połowów dorszy, ale niektóre państwa prowadzą ich połowy ukierunkowane, zazwyczaj storni. W połowach ukierunkowanych używa się włoków i sieci stawnych. Śledzie są odławiane za pomocą włoków pelagicznych, włoków dennych, tuk, manc i narzędzi pułapkowych. W połowach przeznaczonych do spożycia przez człowieka używa się włoków o wielkości oczka co najmniej 32 mm. Części połowów, w szczególności śledzi łowionych przy okazji połowów szprotów, używa się do produkcji mączki rybnej. W okresie tarła śledzi na łowiskach przybrzeżnych używa się głównie narzędzi takich jak mance czy narzędzia pułapkowe. Połowy tymi narzędziami stanowią zwykle kilkanaście procent połowów ogólnych, ale mają one duże znaczenie dla rybołówstwa przybrzeżnego. Szproty poławia się zarówno na konsumpcję przez człowieka, jak i z przeznaczeniem na mączkę rybną lub paszę dla zwierząt. Do połowu stosowane są głównie włoki pelagiczne o oczku wielkości co najmniej 16 mm oraz tuki. Połowy na konsumpcję mają duże znaczenie w rybołówstwie polskim, łotewskim i rosyjskim, choć i tu łowi się znaczne ilości z przeznaczeniem na mączkę rybną (nawet rzędu 50%). Natomiast w Danii i Szwecji dominują połowy z przeznaczeniem na mączkę. Połowy te rozwinięto w latach 90. i to one przyczyniły się do bardzo dużego wzrostu połowów szprotów. 9

11 1 W warunkach niskiego zasolenia jednym z czynników decydujących o dynamice zasobów rybnych Bałtyku są wlewy do tego morza bardziej słonych, a tym samym i cięższych, lepiej natlenionych, wód Morza Północnego. Są one warunkowane silnymi wiatrami z kierunków zachodnich i zdarzają się zwykle raz na kilka lat. Liczne wlewy występowały w latach 70., a szczególnie silne były w zimie 1972/73 oraz 1976/77 r. To po nich nastąpił rekordowy wzrost biomasy dorszy. Lata 80. i 90. to okres słabych wlewów lub ich braku za wyjątkiem dość dobrego wlewu na początku 1993 r. W obecnym stuleciu dość silny wlew miał miejsce na początku 2003 r. Wlewy prowadzą do wymieszania się wód, natlenienia wód w warstwie przydennej, zwiększenia ich gęstości oraz wynoszenia soli biogenicznych. Jak wykazały liczne badania, wlewy mają znaczący wpływ na liczebność noworodzonych pokoleń dorszy. Zapewniają pływalność i przeżywalność stosunkowo ciężkiej ikrze dorszy, która w warunkach mniej gęstej wody opada bliżej dna w warstwy małej ilości tlenu lub jego braku i ginie. Wlewy mają także pozytywne znaczenie dla procesu uzupełnienia takich gatunków jak śledzie, szproty i ryby płaskie. W przypadku ryb śledziowatych wpływ na uzupełnienie ma też temperatura wody. Innym czynnikiem wyraźnie określającym zmiany zasobów ryb bałtyckich jest oddziaływanie typu drapieżnik ofiara. Na Bałtyku jest ono wyraźnie zaznaczone w interakcjach dorszy i szprotów oraz w mniejszym stopniu dorszy i śledzi. Dorsz ryba drapieżna intensywnie żeruje na zasobach szprota, z kolei mały szprot jak wskazują badania intensywnie żeruje na ikrze dorszy. W rezultacie biomasy dorszy i szprotów w Bałtyku są często przeciwstawne wysoka biomasa dorszy prowadzi do niskiej biomasy szprotów, a spadek biomasy dorszy sprzyja wzrostowi biomasy szprotów (wykres 1.1.). Wykres 1.1. Względna wielkość biomasy dorszy i szprotów w latach (biomasa obu stad w 1974 roku przyjęta jako 1) Śledzie, dzięki większym niż szproty rozmiarom, ulegają drapieżnictwu dorszy w mniejszym stopniu. U ryb czteroletnich i starszych śmiertelność spowodowana wyjadaniem przez dorsze jest zwykle niewielka. 10

12 Słowniczek terminów i pojęć 2 FIFG, Finansowy Instrument Sterowania Rybołówstwem, ang. Financial Instrument For Fisheries Guidance, fundusz strukturalny, powstały w 1993 r., finansujący działania w sektorze rybnym państw UE. IBSFC MKRMB, Międzynarodowa Komisja Rybołówstwa Morza Bałtyckiego, ang. International Balic Sea Fisheries Commission międzynarodowa organizacja powołana w 1974 r. do zarządzania zasobami żywymi Morza Bałtyckiego. Wskutek poszerzenia UE zostanie prawdopodobnie zastąpiona umową UE Rosja. ICES, Międzynarodowa Rada do Badań Morza, ang. International Council for Exploration of the Sea międzynarodowa organizacja naukowa o ponad 100-letniej tradycji, składająca się z większości morskich państw Europy (w tym Polski) oraz USA i Kanady. Powołana w celu badań mórz i oceanów, doradza wielu międzynarodowym komisjom rybackim oraz rządom państw członkowskich w zarządzaniu zasobami. Intensywność eksploatacji nakład połowowy na jednostkę powierzchni, w klasycznych modelach rybołówstwa jest proporcjonalna do śmiertelności połowowej. W niniejszej pracy czasem używana zamiennie ze śmiertelnością połowową. MAGP, ang. Multiannual Guidance Programmes wieloletni program sterowania flotą wyznaczający docelowy poziom potencjału połowowego w określonym przedziale czasu dla określonych grup statków i państw członkowskich UE. Nakład połowowy rezultat zdolności połowowej oraz działalności statku rybackiego (mierzonego najczęściej w dniach spędzonych w morzu). W przypadku grupy statków jest to suma nakładu połowowego dla wszystkich statków w tej grupie. Przełowienie stan znacznie zmniejszonej biomasy stada wskutek zbyt wysokich połowów. Przyłów okazjonalny połów danego gatunku uzyskany w czasie tzw. połowów ukierunkowanych innego gatunku. Stado jednostka biologiczna utworzona przez grupę osobników danego gatunku, bytująca na określonym obszarze, zwykle izolowana rozrodczo od innych stad tego samego gatunku. Czasem używane w sensie jednostki geograficznej, składającej się z kilku różnych lecz mieszających się ze sobą komponentów biologicznych tego samego gatunku. Śmiertelność naturalna śmiertelność ryb z przyczyn naturalnych (np. wiek, choroby, wyjadanie przez drapieżniki). Śmiertelność połowowa śmiertelność ryb wskutek połowów, współczynnik śmiertelności połowowej (zwykle oznaczany literą F ) określa w przybliżeniu stosunek liczby złowionych ryb do liczebności stada, przypadający na małą jednostkę czasu, np. współczynnik 0,2 na rok oznacza, że w przybliżeniu 20% ryb zostaje złowionych, o ile nie występuje śmiertelność naturalna. Przy większych F zależność jest bardziej skomplikowana, gdyż rok nie jest tu małą jednostką czasu, i procent złowionych ryb (przy braku śmiertelności naturalnej) określa się ze wzoru 100*(1-e -F ). TAC, całkowity dopuszczalny połów, ang. Total Allowable Catch, inaczej kwota połowowa lub limit połowowy. Ustalona przez ciało zarządzające zasobami maksymalna wielkość połowów w danym okresie, zwykle w roku. Tonaż jeden z mierników zdolności połowowej statków rybackich mierzony w tonach rejestrowych brutto GRT (BRT) zgodnie z konwencją z Oslo z 1947 r., bądź w tonach brutto GT (BT) zgodnie z Międzynarodową Konwencją o Pomierzaniu Statków z 1969 r. Z uwagi na różnice między obydwoma sposobami opomiarowania statków Komisja Europejska od 1994 r. wprowadziła obowiązek opomiarowania statków większych niż 24 metry długości w GT. W 1998 r. obowiązek ten wprowadzono dla statków w przedziale długości do 15 metrów, a w 2003 r. na resztę statków rybackich. Uzupełnienie nowourodzone pokolenie ryb lub pokolenie wchodzące do eksploatacji w stadzie (czasem używa się określenia rekrutacja). Liczebność uzupełnienia jest jednym z podstawowych czynników określających dynamikę populacji. Zarządzanie zasobami proces wprowadzania i stosowania środków regulujących eksploatację zasobów rybackich w kategoriach jakościowych i ilościowych np. poprzez ustalanie maksymalnych dopuszczalnych połowów, minimalnej wielkości łowionych ryb, dopuszczanie do połowów tylko narzędzi o określonej charakterystyce. Zdolność połowowa (potencjał połowowy) oznacza tonaż statku w GT i jego moc w kw, jak określono w art. 4 i 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2930/86. Dla danych typów działalności połowowej zdolność może być określona przy użyciu np. ilości i/lub rozmiaru narzędzi połowowych na statku. 11

13 3 Wspólna Polityka Rybacka UE podstawowe elementy i reforma z 2002 r. Marcin Ruciński Niniejszy rozdział jest próbą kompleksowego przedstawienia procesu powstawania i komponentów Wspólnej Polityki Rybackiej UE (WPRyb.), ukazania specyfiki kształtującego ją procesu decyzyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem zmian wprowadzonych przez reformę z grudnia 2002 r. Pomimo iż głównym tematem tego opracowania jest ewolucja floty i zasobów rybnych Morza Bałtyckiego w kontekście komponentu strukturalnego WPRyb., należy również nadać tym szczegółowym rozważaniom szerszy kontekst polityczny 1 i instytucjonalny, w którym kształtowały się, funkcjonowały, były i wciąż są poddawane zmianom podstawowe założenia zarządzania sektorem rybackim UE i wspierania jego rozwoju na poziomie wspólnotowym Geneza Początki WPRyb. można znaleźć już Traktacie Rzymskim z 1957 r., który ustanawia Europejską Wspólnotę Gospodarczą, a w art. 38 określa zakres przedmiotowy Wspólnej Polityki Rolnej i uznaje produkty rybactwa za jej integralną część. Stąd też bierze źródło późniejsze wspólne występowanie rolnictwa i rybactwa w kontekście UE (np. wspólna formacja Rady Ministrów), widoczne także w organizacji administracji wielu państw członkowskich Unii. Jako ciekawostkę można w tym miejscu dodać, że bezpośrednio po wejściu w życie Traktatu Rzymskiego, w Komisji Europejskiej rybactwem zajmowała się tylko jedna sekcja w Dyrekcji Generalnej (DG) ds. rolnictwa. Samodzielna DG ds. rybactwa została utworzona w 1976 r. Pomimo dość wątłych podstaw traktatowych (niektóre osoby twierdzą, że bez dodania ryb do listy produktów rolnych podlegających regulacji przez wspólny rynek, obecna WPRyb. nie mogłaby powstać) polityka Unii w zakresie rybołówstwa zaczęła się dość szybko rozwijać. Istniały ku temu dwie przesłanki: rosnąca konkurencja importu dla produktów rybołówstwa sześciu założycielskich państw członkowskich, a także perspektywa rozszerzenia o cztery kraje o silnych sektorach rybackich: Danię, Irlandię, Wielką Brytanię i Norwegię, która ostatecznie nie przystąpiła do UE po negatywnym wyniku pierwszego referendum akcesyjnego w 1972 r. W 1967 r. Komisja opublikowała komunikat pt. Podstawowe zasady dla Wspólnej Polityki Rybackiej. Podstawowym zadaniem komunikatu było znalezienie rozwiązań problemów handlowych, strukturalnych i społecznych, istotnych w tym okresie dla założycielskiej szóstki. Rozpoczęte wówczas dyskusje trwały ok. 3 lat i zaowocowały ustanowieniem podstaw dla wsparcia rynkowego 2 i polityki strukturalnej w dziedzinie rybołówstwa 3 (o czym w dalszej części rozdziału). Kolejny, zewnętrzny komponent obecnej WPRyb. zaczął funkcjonować w 1977 r., gdy upowszechniła się praktyka delimitacji 200-milowych Wyłącznych Stref Ekonomicznych (WSE) przez wiele państw, u wybrzeży których prowadziły połowy statki dalekomorskie krajów UE. W tej sytuacji niezbędne było zapewnienie kontynuacji działań tych jednostek w WSE państw trzecich. Wyłączne kompetencje do prowadzenia negocjacji w imieniu UE postanowiono przekazać Komisji, mogłoby to stawiać kraje członkowskie przeciw sobie w rozmowach z tym samym krajem trzecim. Ochrona zasobów nie była wówczas postrzegana jako zasadniczy problem i Komisja poświęciła jej we wspomnianym komunikacie niewiele miejsca. Sprawa ta została przez Komisję podjęta dopiero w 1976 r., gdy rozpoczęły się dyskusje na temat bardziej całościowego systemu zarządzania rybołówstwem, obejmującego m.in.: ochronę zasobów i zasadę ich zrównoważonej eksploatacji, ustalanie limitów TAC, doradztwo naukowe w zakresie biologicznego stanu poszczególnych stad ryb, alokację pomiędzy kraje członkowskie kwot połowowych i dostępu do poszczególnych obszarów morskich, a także ustanowienie nadzoru nad krajowymi służbami kontroli rybołówstwa. Uzgodnienie szczegółowych elementów powyższego pakietu zajęło siedem lat skomplikowanych, żmudnych i wielokrotnie przerywanych impasami negocjacji, zakończonych na początku 1 Pojęcie polityka w niniejszym rozdziale jest rozumiane jako działania uzgodnione i realizowane przez instytucje UE, w odróżnieniu od polityki prowadzonej przez poszczególne państwa członkowskie. 2 Council Regulation (EEC) 2142/70 on the common organization of the market in fishery products 3 Council Regulation (EEC) 2141/70 laying down a common structural policy for the fishing industry 12

14 3 stycznia 1983 r. 4 Tę datę przyjmuje się dziś powszechnie za początek istnienia Wspólnej Polityki Rybackiej UE Proces decyzyjny WPRyb. jest jedną z polityk wspólnotowych tzw. pierwszego filaru UE, który jest obszarem tzw. wyłącznej kompetencji wspólnotowej. Oznacza to w praktyce silną pozycję Komisji Europejskiej w procesie decyzyjnym główną jej prerogatywą jest wyłączność inicjatywy prawodawczej. Decyzje, których charakter decydenci uznają za polityczny, podejmowane są kwalifikowaną większością głosów w Radzie Ministrów UE. Parlament Europejski pełni rolę doradczą dla większości propozycji aktów prawnych, a znamiennym wyjątkiem od tej zasady są rozporządzenia ustalające coroczne limity TAC i kwoty połowowe, w których jest on całkowicie pominięty. Decyzje o charakterze technicznym są podejmowane w tzw. procedurze komitologii, gdzie decyzje są podejmowane przez samą Komisję po zasięgnięciu opinii odpowiedniego komitetu ekspertów delegowanych przez kraje członkowskie. Opinia ta, w zależności od charakteru kompetencji wspólnotowych, może mieć charakter wiążący lub nie 5. Należy podkreślić, że z formalno-prawnego punktu widzenia są to typowe sposoby podejmowania decyzji przez UE w zakresie wyłącznych kompetencji wspólnotowych. Proces decyzyjny w Radzie UE ilustruje poniższy schemat: Elementem niewątpliwie wyróżniającym proces decyzyjny w ramach WPRyb. od pozostałych wspólnych polityk Unii jest zasadnicza rola doradztwa naukowego. W praktyce jest ono podstawą większości przyjmowanych przez Komisję propozycji aktów prawnych z dziedziny ochrony zasobów, a w szczególności poziomu limitów TAC. 4 Podczas historycznej Rady Ministrów 25 stycznia 1983 r. przyjęto pakiet 12 rozporządzeń z dziedziny rybactwa. Najważniejszym z nich było Council Regulation (EEC) 170/83 establishing a Community system for the conservation and management of fishery resources. 5 Np. w kwestiach związanych z przyznawaniem pomocy państwa w rybactwie propozycje Komisji opiniuje Komitet Doradczy, którego opinia jest niewiążąca. Opinia jest przyjmowana zwykłą większością głosów, a każde z państw członkowskich ma jeden głos. W większości pozostałych kwestii dotyczących sektora rybackiego (np. kontrola rybołówstwa) propozycje Komisji opiniuje Komitet Zarządzający. Te opinie mają charakter wiążący i są przyjmowane kwalifikowaną większością głosów, podobnie jak w Radzie UE. Każde z państw członkowskich ma identyczną ilość głosów jak w Radzie. 13

15 3 Swoistą osobliwością są intensywne, skomplikowane i trudne negocjacje przed coroczną grudniową Radą Ministrów UE, która przyjmuje limity TAC. Prawdziwym testem dla uznawanych za dość powolne unijnych procedur decyzyjnych jest coroczne uchwalenie obszernego (powyżej 200 stron) dokumentu o kluczowym znaczeniu dla funkcjonowania europejskiego rybołówstwa, którego propozycję Komisja przyjmuje na ok. 3 tygodnie przed posiedzeniem Rady Ministrów. Owocem szczególnie trudnej wersji tego testu w grudniu 2002 r. (posiedzenie trwało 5 dni) daleko idącej reformy WPRyb 6, którą przedstawiono w tym rozdziale. Na uwagę zasługuje także rosnąca rola 7 bezpośrednich konsultacji Komisji z przedstawicielami środowisk rybackich, którzy są adresatami poszczególnych projektów aktów prawnych, a także ciał doradczych złożonych z przedstawicieli sektora. Główną instytucją oficjalnego dialogu Komisji Europejskiej z przedstawicielami sektora rybackiego jest Komitet Doradczy ds. Rybołówstwa i Akwakultury 8 (ACFA). Zasiadają w nim reprezentanci ogólnoeuropejskich stowarzyszeń rybaków, przetwórców, hodowców oraz importerów i eksporterów ryb, a także przedstawiciele federacji związków zawodowych, konsumentów oraz ekologicznych organizacji pozarządowych. Zadaniem Komitetu jest opiniowanie propozycji aktów prawnych przygotowywanych przez Komisję. Jest on także uprawniony do zadawania Komisji pytań dotyczących zasad WPRyb. oraz aspektów społecznych i ekonomicznych rybołówstwa. Jednym z podstawowych celów reformy WPRyb. z 2002 r. było daleko idące zwiększenie udziału przedstawicieli sektora rybackiego w procesie decyzyjnym poprzez powołanie Regionalnych Komitetów Doradczych (Regional Advisory Councils, w skrócie RACs) 9. Grupują one przedstawicieli organizacji pozarządowych sektora połowowego (większość miejsc w składzie Komitetu), akwakultury, przetwórstwa, ochrony środowiska, konsumentów i innych zainteresowanych. W charakterze obserwatorów w pracach RACs mogą uczestniczyć przedstawiciele Komisji, administracji rządowej i naukowcy. Podstawową funkcją RACs jest formułowanie propozycji rozwiązań prawnych i przekazywanie ich Komisji Europejskiej i państwom członkowskim Komisja musi się do nich pisemnie ustosunkować. Pierwsze doświadczenia z funkcjonowania Komitetów są pozytywne: przyjęte na sesji inauguracyjnej RAC Morza Północnego propozycje różnorodnych przepisów stały się ważnym elementem prac grudniowej Rady Ministrów w 2004 r., a część z nich została włączona do prawa unijnego. Przykład ten wskazuje na potencjalną wartość dodaną Komitetów w procesie decyzyjnym WPRyb., szczególnie, gdy ich propozycje są dobrze przemyślane i konstruktywne Komponenty Wspólnej Polityki Rybackiej i zmiany wprowadzone przez jej reformę z 2002 r Ochrona zasobów i zarządzanie rybołówstwem Ze zrozumiałych względów komponent ochrony zasobów i zarządzania rybołówstwem (poza funduszami strukturalnymi) cieszy się największym zainteresowaniem środowiska rybackiego. Obejmuje on ustalanie limitów TAC, kwot połowowych oraz technicznych środków ochrony zasobów 10, a także 6 Podstawowy element pakietu: Council Regulation (EC) 2371/2002 on the conservation and sustainable exploitation of fisheries resources under the Common Fisheries Policy 7 Zmianę wcześniejszego, ostro krytykowanego podejścia Komisji Europejskiej, dobrze ilustruje cytat z wypowiedzi wysokiego funkcjonariusza Komisji: first listen, then talk ( najpierw słuchaj, potem mów ). 8 Więcej informacji na stronie internetowej: 9 Por. Decyzja Rady nr 2004/585/WE ustanawiająca Regionalne Komitety Doradcze w ramach Wspólnej Polityki Rybackiej. Przewidziane jest powstanie 7 Komitetów dla następujących flot i/lub obszarów morskich: Morze Północne, rybołówstwo pelagiczne, Morze Bałtyckie, Morze Śródziemne, Północne Wody Zachodnie, Południowe Wody Zachodnie, rybołówstwo dalekomorskie. Dotychczas powstały dwa pierwsze RACs. 10 M.in.: charakterystykę narzędzi rybackich, obszary i okresy zamknięte dla połowów, minimalne rozmiary wyładunkowe ryb. 14

16 Wspólna Polityka Rybacka UE podstawowe elementy i reforma z 2002 r. 3 zarządzanie zdolnością połowową unijnej floty rybackiej i ekologiczne aspekty rybactwa. Ważnym elementem jest także wypracowywanie wspólnych zasad zbierania danych rybackich, które stanowią podstawę do prowadzenia racjonalnej gospodarki żywymi zasobami morza. W praktyce od jakości przekazywanych danych statystycznych w znacznym stopniu zależy powodzenie działań na rzecz zrównoważonego rybołówstwa. Należy podkreślić, że przed zmianami z 2002 r. celem tego komponentu było raczej zapewnienie optymalnych możliwości połowowych dla floty niż ich ograniczanie w celu zachowania w dobrym stanie zasobów ryb w wodach unijnych dla przyszłych pokoleń. Reforma WPRyb. z 2002 r. wprowadziła daleko idące zmiany w większości działań związanych z ochroną zasobów. Podstawą działań Komisji stała się koncepcja wieloletniego zarządzania zasobami ryb. Jedną z nowości były tzw. plany odbudowy zasobów, zaostrzające kryteria ustalania limitów TAC, przepisy kontrolne oraz działania wymuszające redukcję nadmiernego nakładu połowowego dla stad, które w sposób udowodniony naukowo zagrożone są przełowieniem. Dalszemu wzmocnieniu uległy kompetencje Komisji dzięki przyznaniu jej prawa do podejmowania w trybie pilnym decyzji o środkach nadzwyczajnych wobec stad, których sytuacja uległaby gwałtownemu pogorszeniu. Kolejnym kluczowym aspektem reformy było zasadnicze wyeliminowanie możliwości dalszego wzrostu zdolności połowowej floty wspólnotowej, poprzez ustalenie poziomów referencyjnych dla krajów członkowskich i wprowadzenie reżimu wejścia/wyjścia jednostek floty rybackiej o mniej korzystnych warunkach ustalonych dla większych kutrów (powyżej 400 GT). Ponadto postanowiono zdecydowanie bardziej włączyć politykę ochrony środowiska w zasady WPRyb. (tzw. greening) Kontrola rybołówstwa Pomimo że kontrola rybołówstwa jest wyłączną kompetencją państw członkowskich, odbywa się ona w oparciu o przepisy przygotowywane przez Komisję i uchwalane na poziomie wspólnotowym. Regulują one przede wszystkim: wymagania w zakresie raportowania połowów, wyładunków i pierwszej sprzedaży połowu przez rybaków, zasady monitorowania działalności statków na morzu (m.in. wymóg włączenia do systemu monitoringu satelitarnego VMS), prawidłowego używania narzędzi połowowych czy odpowiednie stosowanie przepisów rynkowych i strukturalnych. Widoczne jest także ciągłe dążenie Komisji do ujednolicenia przez kraje UE standardów kontroli w poszczególnych krajach członkowskich (które niekiedy diametralnie się od siebie różnią), w tym taryfikatora kar za najpoważniejsze wykroczenia oraz usprawnienia metod wdrażania prawa unijnego w zakresie kontroli rybołówstwa. Bardzo silnym bodźcem do przestrzegania reguł jest możliwość skierowania szczególnie ciężkich przypadków nieprzestrzegania przepisów kontrolnych do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS). Z obecnie rozpatrywanych przez ETS ok. 80 spraw z dziedziny rybołówstwa, większość dotyczy nieprzestrzegania przepisów kontrolnych, a rekordowa, jak dotychczas wysokość kary to łącznie ponad 57 mln euro 11. Reforma WPRyb. przyniosła wzmocnienie kompetencji UE w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przez kraje członkowskie, a także rozpowszechnienie stosowania niektórych elektronicznych środków kontroli (np. systemu VMS na mniejsze jednostki). Rozpoczęto także proces ujednolicania standardów kontroli i inspekcji w krajach członkowskich m.in. w tym celu została powołana na początku 2005 r. Wspólnotowa Agencja Kontroli Rybołówstwa 12, której głównym zadaniem będzie wdrażanie planów wspólnego rozmieszczenia środków kontroli i inspekcji posiadanych przez kraje członkowskie. 11 Por. sprawa nr C-304/02, Komisja Europejska przeciwko Francji; 12 Por. Rozporządzenie Rady (WE) 768/2005 ustanawiające Wspólnotową Agencję Kontroli Rybołówstwa i zmieniające Rozporządzenie 2847/93, ustanawiające system kontroli stosowany w ramach Wspólnej Polityki Rybackiej 15

17 Rynek rybny System wspólnotowej organizacji rynku rybnego 13 znamionuje daleko idące podobieństwo do organizacji licznych rynków rolnych w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Podstawowym instrumentem jest system cen minimalnych dla podstawowych gatunków ryb, poniżej których produkty są wycofywane z rynku, przechowywane lub przetwarzane. Ceny orientacji są ustalane corocznie przez Radę Ministrów. Istotnym elementem organizacji rynku i jego stabilizatorem są krajowe i transnarodowe organizacje producentów. Tylko one mogą korzystać z instrumentów rynkowych. Ze względu na wzrastającą zależność wspólnotowego rynku rybnego od importu spoza UE (już niemal 60% produktów rybnych obecnych na rynku UE pochodzi z importowanego surowca) na znaczeniu zyskuje powiązanie tego aspektu WPRyb. z polityką handlową i celną Unii. Produkty rybactwa odgrywają istotną rolę w stosunkach handlowych z wieloma państwami trzecimi. Dla unijnego przetwórstwa kluczowym instrumentem są tzw. autonomiczne kontyngenty taryfowe (ATQ), pozwalające na import wielu gatunków ryb (w różnorodnych formach przetworzenia) na bardzo korzystnych warunkach. W przeciwieństwie do TAC i cen orientacji ich poziomy są ustalane co 3 lata. Reforma z 2002 r. nie przyniosła poważniejszych zmian w tym aspekcie WPRyb Zewnętrzna polityka rybacka Ważnym elementem WPRyb. są działania skierowane na reprezentowanie szerokich interesów Wspólnoty w stosunkach zewnętrznych na poziomie międzynarodowym, regionalnym i w relacjach bilateralnych z krajami trzecimi. W ramach ONZ i jej organizacji wyspecjalizowanej, która zajmuje się m.in. sprawami rybactwa FAO, Komisja Europejska dba o zabezpieczenie szeroko pojętych interesów rybackich UE, starając się zajmować pozycję lidera w różnorodnych inicjatywach na rzecz powstrzymania tendencji spadkowej światowych zasobów ryb, prowadzenia zrównoważonego rybołówstwa, walki z nielegalnymi połowami, wreszcie ochrony bioróżnorodności morskiej. Podobne działania prowadzone są w ramach regionalnych organizacji międzynarodowych zarządzających rybołówstwem, których decyzje mają niekiedy bardzo znaczący wpływ na sytuację unijnej floty. Stosunki dwustronne to w chwili obecnej łącznie 22 umowy z krajami trzecimi. Możliwości połowowe UE są rekompensowane przez udostępnienie kwot w wodach wspólnotowych na zasadzie wzajemności (z Norwegią, Islandią i Wyspami Owczymi) lub poprzez wypłatę rekompensaty o uzgodnionej wysokości (z krajami Afryki i wyspiarskimi państwami Pacyfiku). Łączna wartość wszystkich obecnie obowiązujących porozumień to niemal 170 mln euro rocznie. Zasadniczą zmianą wprowadzoną przez reformę WPRyb. jest przejście ze ściśle rybackich porozumień dwustronnych 14 na porozumienia partnerskie o szerszym charakterze. Zawierają one zobowiązania dla państw trzecich do wykorzystywania części rekompensaty finansowej na poprawę lub wręcz stworzenie od podstaw systemu zarządzania rybołówstwem, ze szczególnym uwzględnieniem informacji naukowej na temat stanu zasobów i ustanowienia sprawnej kontroli rybołówstwa Rybacka polityka strukturalna Zasadniczym celem strukturalnego komponentu WPRyb. jest wspomaganie zrównoważonego rozwoju ekonomicznego sektora rybackiego we wszystkich aspektach jego działania. Dobrze oddają to nazwy podstawowych kierunków działań (tzw. osi priorytetowych) przyszłego Europejskiego Funduszu Rybackiego na lata : 13 Council Regulation 104/2000 on the common organization of the markets in fishery and aquaculture products 14 Wpływ porozumień dwustronnych na stan zasobów w wodach państw trzecich był powszechnie uznawany za niekorzystny i wielokrotnie krytykowany jako przykład gospodarki rabunkowej. Negatywną stronę niektórych porozumień sprzed reformy WPRyb. uznaje także Komisja, czego dowodem może być ich określenie przez wysokiego funkcjonariusza Komisji jako payer, pęcher, partir ( zapłacić, wyłowić, wyjść ). 16

18 Wspólna Polityka Rybacka UE podstawowe elementy i reforma z 2002 r. 3 Działania dla potrzeb floty rybackiej, łącznie z działaniami społeczno-ekonomicznymi Chów i hodowla ryb oraz ich przetwórstwo i sprzedaż Działania na rzecz wspólnego interesu sektora rybackiego 15 Rozwój subregionów, w których rybactwo pełni dużą rolę ekonomiczną Wsparcie techniczne dla administracji zarządzających funduszami strukturalnymi. Zasady korzystania ze wsparcia finansowego nie różnią się w zdecydowany sposób od systemów zarządzania pozostałymi funduszami strukturalnymi UE. Współczesny, holistyczny kształt polityki strukturalnej w sektorze rybackim był stopniowo wypracowywany przez ok. 35 lat. Na początku lat 70. składała się ona niemal wyłącznie ze środków przeznaczonych dla floty, a kwestie społeczno-ekonomiczne były domeną innego funduszu strukturalnego. Kluczowe założenia przyjęte wówczas przez decydentów różniły się zasadniczo od współczesnych podstawowym celem było zapewnienie społeczeństwom UE pełnego wyżywienia (podobnie jak w przypadku unijnej polityki rolnej) oraz możliwie najdalej idącego uniezależnienia od importu z krajów trzecich. Powyższe przesłanki doprowadziły do nadania priorytetowego znaczenia zwiększaniu zdolności połowowej flot rybackich państw członkowskich. Cel ten został bardzo sprawnie zrealizowany: w latach tonaż floty wzrósł ponad dwukrotnie, a moc silników ponad trzykrotnie. Należy przy tym podkreślić, że dane posiadane przez Komisję w tym zakresie są niepełne ze względu na bardzo liberalne przepisy na temat raportowania zdolności połowowej floty. Z tego m.in. powodu, niektóre kraje członkowskie w ogóle nie przekazywały takich danych Komisji. Niewątpliwy jest jednak lawinowy przyrost zdolności połowowej, a tylko jego część może zostać wytłumaczona przez efekt statystyczny, wynikający z trzech fal rozszerzeń UE o państwa posiadające duże floty rybackie. Już pobieżna ocena początkowych stadiów polityki strukturalnej wskazuje na jeden fundamentalny i oczywisty błąd brak oceny jej konsekwencji dla stanu zasobów ryb i wielkości przyszłych połowów, a więc dochodów samych rybaków. Przyczyna braku takiej oceny jest tyleż zaskakująca, co prosta. Do 1978 r. Komisja Europejska nie zatrudniała żadnego eksperta naukowego, a powstały w konsekwencji problem przełowienia najważniejszych ekonomicznie gatunków został dostrzeżony dopiero kilka lat później. Wówczas jednak do głosu doszedł opór wobec zmian w polityce, która do połowy lat 80. była uważana za sukces polityczny, głównie ze względu na brak sprzeciwu ze strony środowiska rybackiego, chętnie i szeroko korzystającego z subsydiów na budowę i modernizację swych statków. Pomimo wielu podjętych prób i kilku mało skutecznych działań zapobiegawczych, znaczące zmiany w tym elemencie rybackiej polityki strukturalnej Unii nie nastą-piły przed reformą WPRyb. z 2002 r Fundusz FIFG a reforma Wspólnej Polityki Rybackiej z 2002 r. Podstawowym celem i jednym z dwóch warunków koniecznych dla powodzenia opisywanej reformy jest dostosowanie wielkości unijnej floty rybackiej do stanu dostępnych zasobów. Drugim jest doprowadzenie przełowionych lub zagrożonych przełowieniem stad do biologicznie bezpiecznego stanu, pozwalającego na zrównoważoną eksploatację w długim okresie Najważniejsze z nich to: działania ukierunkowane na poprawę stanu ichtiofauny i jej siedlisk, rozwój infrastruktury portowej, działania promocyjne i projekty pilotażowe r.: Dania, Irlandia i Wielka Brytania; 1981 r.: Grecja; 1986 r.: Hiszpania i Portugalia 17 Zgodnie z terminologią przyjętą przez Światowy Szczyt na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (World Summit on Sustainable Development WSSD) w Johannesburgu w 2002 r. określaną także jako Maksymalne Zrównoważone Wydobycie (Maximum Sustainable Yield MSY). 17

19 3 Z tego względu przedstawione niżej porównanie działań zostało zawężone do komponentu funduszu FIFG bezpośrednio odnoszącego się do floty rybackiej. Jednym z najważniejszych i najbardziej spornych elementów reformy było ostateczne zamknięcie możliwości finansowania budowy nowych statków rybackich z końcem 2004 r. Pozostawiono jedynie możliwość zakupu używanego statku przez młodych rybaków (poniżej 35 roku życia). Zdecydowanie zawężono także możliwości modernizacji statków, wykluczając wszystkie jej rodzaje, mogące prowadzić do wzrostu zdolności do prowadzenia połowów oraz wszystkie ulepszenia pod pokładem statku. W celu zwiększenia atrakcyjności działań na rzecz permanentnego wycofywania statków z floty (złomowania) i ich ukierunkowania na flotę łowiącą najbardziej zagrożone stada, zdecydowano o zwiększeniu maksymalnej wysokości stawki za złomowanie o 20%. Ponadto z końcem 2004 r. zamknięta została możliwość wycofywania statków floty unijnej poprzez przekazywanie ich do krajów spoza UE w ramach spółek mieszanych ze znaczącym lub większościowym udziałem unijnego kapitału. Zmodyfikowano możliwości czasowego zawieszenia rybołówstwa, umożliwiając korzystniejsze działania dla rybaków dotkniętych konsekwencjami redukcji możliwości połowowych w ramach planów odbudowy lub zarządzania zasobami. Wykluczono przy tym możliwość stosowania rekompensat dla przemysłu przetwórczego zależnego od surowca, którego dotyczą redukcje. W zakresie działań społeczno-ekonomicznych wprowadzono możliwość częściowego odejścia z rybołówstwa i szkolenia w celu dywersyfikacji działalności, które może być dofinansowane kwotą maksymalnie 20 tys. euro. Warunkiem skorzystania z takiego działania jest udowodnienie, że zmniejszy się nakład połowowy statków, których załogi podejmą takie działania. A. Zabawski / WWF 18

20 Wspólna Polityka Rybacka UE podstawowe elementy i reforma z 2002 r. 3 Przedstawione powyżej zmiany bardziej szczegółowo obrazuje tabela porównawcza: Budowa nowych statków Modernizacja istniejących statków FIFG najważniejsze zasady działań na rzecz floty rybackiej przed reformą z 2002 r. po reformie z 2002 r. Zgodnie z c elami MAGP 18 Wycofane statki powyżej 12 m i trawlery poniżej 12 m nie mogą być zastępowane nowym W celu racjonalizacji operacji połowowych Zakaz wymiany narzędzi połowowych z wyjątkiem wymiany na bardziej selektywne Złomowanie Dla statków starszych niż 10 lat, o tonażu powyżej 22 GT Dozwolone w ramach spółek mieszanych (joint-venture) Czasowe zawieszenie rybołówstwa Działania społecznoekonomiczne W przypadku nieprzewidzianych okoliczności (np. katastrof ekologicznych) - maks. 2 m-ce w roku, maks. 6 m-cy podczas całego okresu programowania W przypadku nie odnowienia porozumienia dwustronnego z krajem trzecim W przypadku konieczności odbudowy zasobów maks. 3 lata Wcześniejsze emerytury dla rybaków powyżej 55 roku życia. Jednorazowe wypłaty dla rybaków ze złomowanych statków maks euro Koszty szkoleń w celu przekwalifikowania lub dywersyfikacji działalności maks euro Zakup używanego statku przez młodych rybaków (do 35 lat) maks euro Zakazana po 31 grudnia 2004 r. Wcześniej zakazana także dla statków o tonażu powyżej 400 GT Wyłącznie na pokładzie statku i w celu: poprawy warunków BHP na pokładzie, poprawy jakości produktów, wprowadzania bardziej selektywnych metod połowów Nie może zwiększać zdolności połowowej Dla statków dotkniętych efektami planu odbudowy zasobów premia może być zwiększona o 20% Zakazane w ramach spółek mieszanych po 31 grudnia 2004 r. W przypadku nieprzewidzianych okoliczności (np. katastrof ekologicznych) maks. 3 m-ce. w roku, maks. 6 m-cy podczas całego okresu programowania W przypadku nie odnowienia porozumienia dwustronnego z krajem trzecim Dla statków dotkniętych efektami planu odbudowy lub zarządzania zasobami maks. 3 lata Zmiana: koszty szkoleń w celu dywersyfikacji działalności maks euro, pod warunkiem zmniejszenia nakładu połowowego macierzystego statku 3.5. Europejski Fundusz Rybacki na lata dokończeniem reformy Powyższe zmiany zostały potwierdzone w opublikowanej w lipcu 2004 r. propozycji nowego Europejskiego Funduszu Rybackiego (EFR) na lata W niektórych punktach, Komisja zaproponowała nawet zaostrzenie wprowadzonych przez reformę zapisów. Ze względu na trwające negocjacje w sprawie nowego wieloletniego budżetu Unii trudno jest przewidzieć dostępne w ramach przyszłego funduszu środki finansowe. Należy także podkreślić, że część propozycji zawierających działania dla floty rybackiej należy do najbardziej spornych w niezakończonych jeszcze negocjacjach. W związku z powyższym odpowiedź na pytanie: czy i w jakim stopniu EFR będzie stanowił potwierdzenie reformy Wspólnej Polityki Rybackiej z 2002 r., nadal pozostaje otwarta. 18 Multiannual Guidance Programmes Wieloletnie Programy Orientacji Floty. Były stosowane w latach i uznano je za nieskuteczne narzędzie kontrolowania i ograniczania zdolności połowowej floty. Zostały zastąpione przez poziomy referencyjne dla państw członkowskich i system wejścia/wyjścia. 19