Opinia Instytutu Spraw Publicznych o projekcie z dnia 4 marca 2010 roku - Ustawa o fundacjach politycznych.

Transkrypt

1 Opinia Instytutu Spraw Publicznych o projekcie z dnia 4 marca 2010 roku - Ustawa o fundacjach politycznych. Uwagi ogólne Środki jakie partie polityczne otrzymują z budżetu państwa powinny być wykorzystywane w większym stopniu na prace merytoryczne, analityczno-badawcze. Postulaty takie były wielokrotne formułowane w licznych opiniach poświeconych problematyce funkcjonowania partii politycznych w Polsce, w tym konsekwentnie - w analizach przygotowanych przez Instytutu Spraw Publicznych. Dlatego inicjatywy zmierzające do wprowadzenia systemowych rozwiązań mogących wprowadzić te postulaty w życie są bardzo potrzebne i powinny zostać rozpatrzone z dużą uwagą. Obecnie, mimo znacznych środków finansowych jakie największe polskie partie polityczne uzyskują z budżetu państwa na cele statutowe, jedynie niewielka ich część jest przeznaczana na prace merytoryczne przygotowywanie programów, polityk, zamawianie badań, raportów, opinii, analiz. Dzieje się tak mimo, że Ustawa o partiach politycznych nakłada na każdą partię otrzymującą subwencję obowiązek wyodrębnienia z niej Funduszu Eksperckiego przeznaczonego właśnie na finansowanie takich działań. Na Fundusz ten partie są zobowiązane przeznaczyć od 5 do 15% kwoty subwencji. Obecną regulację należy jednak ocenić zdecydowanie negatywnie w praktyce w bardzo niewielkim stopniu przyczynia się do przeniesienia akcentu w wydatkach partii politycznych ze sfery promocyjnomarketingowej na merytoryczną, analityczno-badawczą. Wobec mechanizmu jakim jest Fundusz Ekspercki można sformułować szereg zastrzeżeń, m.in. partie polityczne przekazują na niego minimalne wymagane ustawowo środki, które i tak nie są przez nie w pełni wykorzystywane. Brak jest wyraźnie wskazanych kategorii działań, jakie mogą być uznawane za uzasadnione wydatki z Funduszu Eksperckiego. Nie ma również efektywnych mechanizmów kontroli i rozliczania wydatków z Funduszu. Za niewłaściwe działania partii politycznych związane z Funduszem Eksperckim nie przewiduje się skutecznych sankcji 1. W efekcie Fundusz Ekspercki w obecnej formie kształcie zapisanej w Ustawie o 1 Więcej na ten temat funkcjonowania Funduszu wyborczego: J. Zbieranek (red.), Subwencje z budżetu państwa dla partii politycznych. Jawność i kontrola, Warszawa

2 partiach politycznych jest rozwiązaniem nieskutecznym i fasadowym. Konieczna jest więc albo głęboka reforma zasad jego funkcjonowania 2, albo podjęcie większego wyzwania jakim byłoby wprowadzenie innego mechanizmu, który pozwoli na osiągnięcie zbliżonego celu 3. To drugie rozwiązanie wybrali projektodawcy, przygotowując Projekt Ustawy o fundacjach politycznych (zwany dalej Projektem). Fundacje polityczne to instytucje znane już od wielu lat w państwach europejskich. Propozycja przedstawiona w Projekcie, co do idei oraz ogólnych założeń w oczywisty sposób nawiązuje do tych wzorców. Pozytywne dla życia publicznego przykłady działania takich fundacji zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu Projektu. Podkreślić jednak należy, że fundacje takie działają w różnych modelach systemów partyjnych, na podstawie różniących się często znacznie od siebie regulacji prawnych. Skuteczność tych mechanizmów jest również zróżnicowana, dlatego należy pamiętać, że część rozwiązań z zagranicznych systemów, w których funkcjonują Fundacje polityczne może być uznawane za warte naśladowania w Polsce, część negatywnych doświadczeń natomiast powinno stanowić wskazówkę, jakich konstrukcji unikać. Co do ogólnych założeń i celów, należy uznać, że Projekt stanowi propozycję wartościową i potrzebną. W szczególności poparcia wymaga ocena projektodawców, że funkcjonowanie Fundacji politycznych może przyczynić się do podniesienia jakości życia publicznego w Polsce. Fundacje mogą stanowić podstawę dla długofalowych i rozbudowanych prac analityczno-badawczych na rzecz partii politycznych, ale również obywateli. Na podkreślenie zasługuje równocześnie, że powstanie Fundacji politycznych będzie oznaczało ograniczenie środków z budżetu państwa, jakie mogą być przeznaczane na kosztowne, ale niewiele wnoszące do debaty publicznej kampanie promocyjne i medialne partii politycznych. Uwagi szczegółowe Propozycja wprowadzenia do polskiego systemu prawnego instytucji Fundacji politycznych zasługują na wsparcie. Poniżej zostaną przedstawione uwagi dotyczące wybranych kwestii, które warto rozważyć w toku dalszych prac nad Projektem. 2 Rekomendacje w tym zakresie zostały sformułowane m.in. w: J. Zbieranek, Wnioski i rekomendacje [w:] Ibidem. 3 Więcej: J. Zbieranek, System finansowania partii politycznych w Polsce kierunki zmian, Analizy i Opinie nr 91, 2009, s

3 1. W Projekcie brak jest wyraźnego zakazu prowadzenia przez Fundacje polityczne agitacji wyborczej na rzecz Fundatora (a w szczególności: komitetu wyborczego stworzonego przez partię polityczną, koalicyjnego komitetu wyborczego, wreszcie kandydata na Prezydenta RP, który jest popierany przez daną partię polityczną). Obecnie w polskim ustawodawstwie nie ma definicji agitacji wyborczej, jednak została ona sformułowana w toku prac legislacyjnych w Sejmie RP, w projekcie Kodeksu wyborczego 4. Zgodnie z art. 85 ust. 1 Kodeksu wyborczego: Agitacją wyborczą jest nakłanianie lub zachęcanie, do głosowania w określony sposób lub do głosowania na kandydata określonego komitetu wyborczego. Warto wykorzystać tę definicję i wprowadzić ją do Projektu. Dokładne i wyczerpujące uregulowanie kwestii agitacji wyborczej na rzecz partii politycznych/ komitetów wyborczych jest szczególnie istotne biorąc pod uwagę niepokojące w tej kwestii doświadczenia z funkcjonowania fundacji politycznych na Węgrzech W Art. 5 ust. 6 Projektu nie przewidziano sytuacji, kiedy to Fundacja polityczna nie otrzymuje środków z budżetu państwa. Wydaje się więc, że konieczne jest zróżnicowanie sytuacji w przypadku kiedy Fundacja otrzymuje środki z budżetu a także kiedy takich środków nie otrzymuje (np. z uwagi na utratę prawa do otrzymywania subwencji przez fundatora partię polityczną). W dalszej części Projektu takie rozróżnienie występuje (art. 22 ust. 1 Projektu). 3. Należy zwrócić również uwagę na wymienienie darowizn wśród źródeł finansowania fundacji politycznych w Art. 23 Projektu. Takie rozwiązanie może budzić wątpliwości i umożliwiać obchodzenie Ustawy o partiach politycznych i nielimitowane, pośrednie finansowanie partii politycznych przez osoby prawne. W tym kontekście należy przywołać przykład patologii jaki miał miejsce w funkcjonowaniu Fundacji politycznych na Węgrzech 6. Stanowczo więc należy podkreślić, że darowizny powinny zostać usunięte ze źródeł finansowania fundacji politycznych, lub bardzo rygorystycznie uregulowane. 4. Projekt powinien przewidywać natomiast możliwość przekazywania dodatkowych środków dla fundacji politycznej przez partię polityczną (Fundatora). Może bowiem wystąpić (a wręcz jest pożądana) sytuacja, w której partia polityczna wyrazi wolę przekazania większych środków Fundacji politycznej niż wskazana w Projekcie (25 % kwoty podstawowej subwencji zapisanego w art. 21 Projektu). Należy 4 Druk sejmowy nr Więcej: M. Waszak, Fundacje polityczne na Węgrzech. Kontrowersje i dylematy, Warszawa Ibidem. 3

4 w tym miejscu przypomnieć postulaty o przeznaczeniu na prace eksperckie znacznie większych środków 7 niż przewidziane w Projekcie. 5. Bardzo ważną kwestią dotyczącą funkcjonowania Fundacji politycznych jest regulacja dotycząca kontroli i nadzoru organów państwa nad jej finansowaniem. Na poparcie zasługuje postulat powierzenia funkcji nadzoru nad finansowaniem Fundacji politycznych - Państwowej Komisji Wyborczej, instytucji apolitycznej i w pełni profesjonalnej. Projektodawcy uregulowali kwestie nadzoru w sposób zbliżony do mechanizmu nadzoru finansowania partii politycznych przewidzianego w Ustawie o partiach politycznych. Niestety, mechanizm ten, w dużej mierze powtórzony w Projekcie, nie jest pozbawiony wad i od dłuższego czasu środowiska eksperckie formułują szereg uwag i propozycji jego zreformowania 8. Co więcej, profil działalności Fundacji politycznych, dodatkowo uwypukli niektóre z niedoskonałości tego mechanizmu. W szczególności w art. 33 Projektu zostały powtórzone przepisy Ustawy o partiach politycznych dotyczące instytucji biegłych rewidentów. Kontrola rewidenta ma charakter jedynie finansowo rachunkowy, co jest niewystarczające. Dlatego należy bezwzględnie wprowadzić obok rachunkowej - również mechanizm merytorycznej oceny informacji finansowej Fundacji politycznych. Należy m.in. poważnie rozważyć wprowadzenia możliwości zasięgania przez Państwową Komisję Wyborczą opinii niezależnych ekspertów odnośnie merytorycznych kwestii związanych z budzącymi zastrzeżenia wydatkami fundacji politycznych (np. rozstrzygnięcie czy dana umowa nie wchodzi w zakres realizowania kampanii wyborczej na rzecz Fundatora). Biorąc pod uwagę obecną praktykę w odniesieniu do finansowania partii politycznych, rozwiązanie przewidziane w Art. 34 ust. 4 Projektu, jest w tej kwestii niewystarczające (daje zbyt słabą podstawę dla wspomnianej wyżej kontroli). Co więcej, warto rozważyć również postulat nałożenia na Fundacje polityczne obowiązku przekazywania do PKW wraz z informacją finansową całości dokumentacji związanej z wydatkami, oraz rozszerzenie kompetencji PKW do jej badania. Proponowana procedura byłaby analogiczna do rozwiązań funkcjonujących już m.in. przy rozliczaniu sprawozdań komitetów wyborczych. Ważne jest przy tym dokładne wskazanie katalogu dokumentów, które muszą być złożone wraz z informacją, aby umożliwić jej pełną weryfikację. Aby ułatwić kwestie organizacyjne związane z dostarczeniem dokumentacji przez Fundacje polityczne do PKW (kopiowanie dokumentacji, potwierdzanie za zgodność) proponuję się przyjęcie zasady, że oryginały dokumentów finansowych będą przekazywane do Państwowej Komisji Wyborczej 7 40 % subwencji. Więcej: J. Zbieranek, System, s M.in. M. Chmaj, J. Zbieranek, Finansowanie polityki [w:] L. Kolarska-Bobińska(red.), Co warto, co należy zmienić? Poprawa jakości demokracji w Polsce, Warszawa

5 jedynie na okres badania sprawozdania a po podjęciu decyzji przez PKW - zostaną zwrócone Fundacji politycznej. 6. Art. 59 Projektu, przewidujący nowelizację Ustawy o dostępie do informacji publicznej i nałożenie na Fundacje polityczne obowiązku udostępniania informacji publicznej należy ocenić pozytywnie. Zdecydowanie negatywnie należy jednak ocenić brak w Projekcie innych mechanizmów społecznej kontroli informacji finansowych Fundacji politycznych. Odmiennie od regulacji zawartej w Ustawie o partiach politycznych, w Projekcie nie przewiduje się instytucji zastrzeżeń do informacji finansowej jakie zgłaszać mogą m.in. organizacje społeczne. Wspomniane rozwiązanie nie jest pozbawione wad, jednak po znaczących modyfikacjach względem niedoskonałego pierwowzoru, warto zastosować instytucję zastrzeżeń również w odniesieniu do informacji finansowej przygotowywanej przez Fundacje polityczne. Przede wszystkim należy uwzględnić bowiem skuteczne narzędzia umożliwiające rzetelne przygotowanie zastrzeżenia (np. pełen dostęp do dokumentacji finansowych). Pierwszym krokiem do właściwego funkcjonowania instytucji zastrzeżeń jest wprowadzenie postulowanej wyżej zmiany zgodnie, z którą Fundacje polityczne oprócz informacji finansowej będą przekazywać do Państwowej Komisji Wyborczej również dokumentację finansową (udostępnianą zainteresowanym w siedzibie PKW). Niezbędne jest również wprowadzenie szeregu innych zmian w odniesieniu do instytucji zastrzeżeń obecnie występującej w Ustawie o partiach politycznych: - usunięcie z katalogu uprawnionych podmiotów przepisu o wymogu umieszczenia w statucie podmiotu zapisu o działalności na rzecz kontroli finansów partii politycznych, - wydłużenie terminu na złożenie zastrzeżenie obecny jest zbyt krótki, co uniemożliwia rzetelne jego przygotowanie, - wskazanie jaki rzeczywisty wpływ na system kontroli finansów fundacji politycznych przez organy państwa - może mieć złożenie zastrzeżenia. Być może warto wprowadzić mechanizm wznowienia postępowania jeszcze pół roku po przyjęciu informacji, jeśli zastrzeżenie dostarczy informacji, które mogą stanowić podstawę dla jej odrzucenia. 7. Warto rozważyć zróżnicowanie sankcji przewidzianych w art. 36 Projektu - za niezłożenie informacji finansowej Fundacji politycznej, oraz odrzucenie takiej informacji (ewentualnie odrzucenie skargi, o której mowa w art. 33 ust. 2 Projektu przez Sąd). 5

6 8. Należy również wskazać potrzebę bardzo wyraźnego doprecyzowania rozwiązania jakie przewiduje m.in. art. 21 Projektu. Czy to rozwiązanie w przedstawionej w Projekcie formie oznacza, że intencją projektodawcy było by środki dla Fundacji politycznych zostały od subwencji wyraźnie rozdzielone? Oznacza to, że po uchwaleniu Ustawy o fundacjach politycznych rozróżnić będzie trzeba subwencję z budżetu państwa jakie otrzymują partie polityczne - właściwą (75 % subwencji dotychczasowo obliczanej), a także kwotę przekazywaną Fundacjom politycznym (25 % subwencji dotychczasowo przekazanej). Nie jest jednak wystarczająco jasno przedstawione i uregulowane - jakie skutki będzie miało wyodrębnienie tych dwóch rodzajów środków. Obecnie kwota subwencji z budżetu państwa przypadająca poszczególnym partiom politycznym może zostać przecież zostać obniżona lub wstrzymana na mocy przepisów Ustawy o partiach politycznych oraz ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i Senatu RP (np. jako sankcja za odrzucenie sprawozdania finansowego partii politycznych). Czy po wprowadzeniu Ustawy o fundacjach politycznych, mimo obniżenia/ wstrzymania subwencji jaką otrzymuje partia polityczna ( właściwej ), Fundacja polityczna otrzymywać będzie niezmienioną kwotę wynikającą z obliczenia 25 % kwoty początkowej, przysługującej partiom politycznym na początku kadencji? To ważne kwestie, które wymagają doprecyzowania uwaga również odnosi się to do zawartej w Projekcie propozycji nowelizacji Ustawy o partiach politycznych, których zakres wydaje się niewystarczający. Konkluzje Propozycję wprowadzenia do polskiego systemu prawnego instytucji Fundacji politycznych należy ocenić pozytywnie. Biorąc pod uwagę zakładany w Projekcie profil działania, Fundacje takie mają szansę stać się ważnym i niewątpliwie potrzebnym aktorem życia publicznego. Zgodzić się należy z pozytywnymi cechami takich instytucji funkcjonujących w Europie, które trafnie i wyczerpująco wskazano w uzasadnieniu Projektu. Sposób finansowania Fundacji politycznych odpowiada licznym postulatom wykorzystania środków pochodzących z budżetu państwa, które otrzymują partie polityczne - na działania merytoryczne, które przysłużą się wypracowywaniu ważnych rozwiązań dla Państwa i kształtowanie postaw obywatelskich. Co do konkretnych propozycji zawartych w Projekcie, szczególnie w odniesieniu do zagadnień finansowania Fundacji politycznych, należy zasygnalizować, że szereg z nich wymaga uzupełnienia bądź poprawienia. 6

7 Wyraźna intencja projektodawcy do wyodrębnienia środków jakie z otrzymywać będą Fundacje polityczne od tych środków pochodzących z budżetu państwa, które pozostaną w partiach politycznych (subwencje) - nie może oznaczać znaczącego obniżenia kryteriów kontroli i nadzoru. Są to bowiem wciąż środki publiczne i oczekiwać można wobec nich mechanizmów nadzoru i kontroli nie mniej skutecznych niż te, które mają miejsce w odniesieniu do środków z subwencji. Dlatego też rozbudowania i uzupełnienia wymaga część Projektu obejmująca kwestie nadzoru nad finansowaniem fundacji politycznych. Bardzo ważna jest również problematyka kontroli społecznej, bowiem w przedstawionym Projekcie jej mechanizmy są zdecydowanie niewystarczające. Przedstawione w powyższej opinii krytyczne uwagi nie wpływają znacząco na pozytywną ocenę istoty propozycji zawartej w Projekcie. Jak się wydaje pewne niedociągnięcia Projektu mogą zostać dość szybko uzupełnione w toku prac parlamentarnych nad Projektem które, pozostaje mieć nadzieję, rozpoczną się w niedługim czasie. 7