Ośrodek Badań, Studiów i Legislacji

Transkrypt

1 Warszawa, dnia 5 stycznia 2015 r. Stanowisko Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych dotyczące projektu ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej (załączonego do pisma Ministra Sprawiedliwości DKP-II /13/53 z dnia 12 grudnia 2014 r.) Projekt ustawy, dotyczący nieodpłatnej pomocy i informacji prawnej, zarówno w aspekcie jej zakresu podmiotowego i przedmiotowego, jak i przyjętych rozwiązań organizacyjnych mających służyć zapewnieniu dostępu do profesjonalnie świadczonej pomocy prawnej należy ocenić pozytywnie. Na tle dotychczas podejmowanych prac legislacyjnych, niekiedy zatrzymanych już na zaawansowanym etapie, projektowana ustawa zdaje się najpełniej spełniać funkcję swoistego łącznika w konstruowaniu spójnego systemu pomocy obywatelom w ramach szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości. Nie obniża wartości projektu okoliczność, iż najbardziej pożądanym byłoby ujęcie w ramy jednego aktu normatywnego wszelkich uprawnień obywateli, gwarantujących im dostęp do pomocy prawnej finansowanej z budżetu państwa zarówno na tzw. etapie przedsądowym, jak i w toku wszczętego już postępowania, co stanowiłoby pełną realizację konstytucyjnego prawa do sądu w tym aspekcie. Autorzy projektu ustawy słusznie uznali, iż świadczenia ze strony Państwa zapewniające dostęp do pomocy prawnej dla osób niezamożnych, w warunkach znacznego wzrostu zapotrzebowania społeczeństwa na pomoc prawną, wymagają rozszerzenia w stosunku do dotychczasowych regulacji w tym zakresie, które (za wyjątkiem postępowania przed sądami administracyjnymi) nie przewidują rozwiązań pozwalających na korzystanie z tej pomocy już na tzw. etapie przedsądowym. Aktualnie zasady i tryb ustanawiania pełnomocników (obrońców) z urzędu regulują odrębnie 1

2 przepisy w postępowaniu cywilnym, karnym i przed sądami administracyjnymi. 1 Dostrzegają to Autorzy projektu ustawy, wskazując, iż rozwiązania obecnie funkcjonujące są nieadekwatne do potrzeb społecznych, a poszczególne elementy dotyczące tej ważnej sfery, w rozproszonej formie reguluje wiele aktów prawnych. Dodatkowo obowiązujące regulacje nie przewidują istnienia systemu wyłącznie obejmującego udzielanie opłacanej przez Państwo pomocy prawnej na etapie przedsądowym. W zamyśle Autorów wprowadzony na mocy projektowanej ustawy mechanizm dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej ma doprowadzić do zapewnienia spójności systemu świadczenia pomocy prawnej finansowanej z budżetu Państwa. 2 Trudno kwestionować te założenia, zwłaszcza w kontekście wiążących Polskę zobowiązań międzynarodowych w tym zakresie, a wynikających z art. 6 ust. 3 lit c Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności 3 oraz art. 47 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. 4 Nałożony na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia dostępu do pomocy prawnej osobom, które nie posiadają wystarczających środków, jeżeli jest ona konieczna dla zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, analizowany również w świetle dotychczasowego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, 5 nie oznacza nieograniczonego prawa do otrzymania od Państwa bezpłatnej pomocy prawnej przez osoby najuboższe w każdym przypadku. Niemniej jednak obowiązkiem Państwa jest stworzenie mechanizmów prawnych gwarantujących otrzymanie takiej pomocy w określonych sytuacjach. Zatem do Ustawodawcy należy sprecyzowanie jednolitych oraz uwzględniających powyższe kryteria zasad i warunków przyznawania przez Państwo nieodpłatnej 1 Odpowiednio przepisy art Kodeksu postępowania cywilnego Kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.), art. 81 i n. Kodeksu postępowania karnego (Dz.U. z 1997 r., Nr 89, poz. 555 ze zm.), art Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz ze zm.) por. uzasadnianie do projektu ustawy, s Zob. uzasadnianie do projektu ustawy ss Sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., następnie zmieniona Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). 4 Zatwierdzona dnia 2 października 2000 r. przez Konferencję Szefów Państw i Rządów Unii Europejskiej i oficjalnie ogłoszona na szczycie w Nicei w dniu 8 grudnia 2000 r. 5 Por. wyrok z dnia 9 października 1979 r. w sprawie Airey przeciwko Irlandii, Series A nr 31, ss

3 pomocy prawnej osobom fizycznym. Realizacja tego postulatu w pełni znajduje wyraz w projektowanej ustawie, która reguluje również tryb przyznawania i udzielania tej pomocy oraz dodatkowo wprowadza instytucję informacji prawnej (rozdział 3), która przede wszystkim powinna przyczynić się do wzrostu świadomości prawnej społeczeństwa. Bez wątpienia pomoc prawną udzielaną przez Państwo osobom fizycznym, spełniającym warunki do otrzymania świadczeń z pomocy społecznej należy rozpatrywać w kontekście pomocy socjalnej oraz gwarancji wykonywania innych konstytucyjnych praw, zwłaszcza prawa do sądu. Nie ulega wątpliwości, że duża grupa obywateli nie potrafi poruszać się w rozbudowanym systemie prawnym, nie ma świadomości obowiązujących procedur i nie umie korzystać z przysługujących im uprawnień. Należy również podkreślić, że projektowana ustawa odchodzi od - planowanych w poprzednich przedłożeniach ustawodawczych - biurokratycznych struktur biur pomocy prawnej oraz skomplikowanej, z punktu widzenia osób ubiegających się o przyznanie pomocy, administracyjnej procedury przyznawania i udzielania pomocy, wprowadzając w to miejsce jasne kryteria kwalifikujące beneficjentów nieodpłatnej pomocy prawnej (art. 3) oraz zasady na jakich ma być ona udzielana. Zakres podmiotowy projektowanej ustawy, obejmujący wyłącznie osoby fizyczne jako uprawnione do uzyskania nieodpłatnej pomocy prawnej, z uwzględnieniem przewidzianych w niej wyłączeń (art. 3 ust. 2 wymagający rozwinięcia, na co wskazano w dalszej części stanowiska), jak i zakres przedmiotowy udzielanej pomocy (art. 4 wymagający doprecyzowania określenia zakresu świadczonej pomocy prawnej oraz wyłączenia określonych kategorii spraw) należy uznać za właściwy i wystarczający z punktu widzenia realizacji celów jakie ma spełniać projektowana regulacja. 3

4 UWAGI SZCZEGÓŁOWE Mając na uwadze przedstawioną pozytywną opinię odnośnie założeń projektowanej regulacji oraz systemowych rozwiązań w niej przyjętych, które bez wątpienia sprzyjają realizacji założonego celu stworzenia spójnego systemu pomocy prawnej obywatelom w ramach szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości, zasadnym jawią się propozycje wprowadzenia poniżej wskazanych szczegółowych zmian, które oprócz charakteru porządkującego powinny wpłynąć na doprecyzowanie postanowień ustawy i ułatwić stosowanie ich w praktyce: 1. Zmiana tytułu ustawy: o dostępie do nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej. Tytuł projektowanej ustawy nie w pełni odpowiada jej treści i może z punktu widzenia adresatów ustawy rodzić nieuzasadnione rozczarowanie jej zakresem. Wprowadza on w błąd, gdyż pomoc prawna jest udzielana nieodpłatnie tylko dla jej beneficjentów, a nie wszystkich adresatów aktu powszechnie obowiązującego. Uzupełnienie tytułu pozwala uściślić, że ustawa reguluje dostęp do nieodpłatnej pomocy prawnej, a więc możliwość skorzystania z niej przez określoną grupę adresatów pod warunkiem spełnienia przesłanek wskazanych w ustawie (podobnie jak w ustawie o dostępie do informacji publicznej). Pozostałe postanowienia ustawy mają charakter wtórny, co powinno być ujęte w art. 1 (patrz niżej) wskazującym na zakres regulacji. Zbyt lakoniczny (a zarazem zbyt ogólny) tytuł wprowadza również w błąd innych adresatów ustawy (radców prawnych, adwokatów i organizacje pozarządowe), gdyż koszt tzw. nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej jest ponoszony z budżetu Państwa. Ponadto zaproponowany wyżej tytuł ustawy lepiej odzwierciedla postanowienia uchwały nr 157 Rady Ministrów z dnia 25 września 2012 r. w sprawie Strategii Rozwoju Kraju 2020 (MP z 2012 r., poz. 882) oraz postulaty zawarte w wygłoszonym w dniu 1 października 4

5 2014 r. exposé Prezesa Rady Ministrów, których głównym celem jest zapewnienie dostępu do pomocy prawnej i informacji prawnej. 2. art. 1 ust. 1 nadać brzmienie: 1.Ustawa określa zasady dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej i informacji prawnej oraz organizację i tryb ich udzielania. Zaproponowana treść art. 1 ust. 1 lepiej odzwierciedla treść projektu ustawy oraz koresponduje z zaproponowanym wyżej tytułem, o ile znajdzie on uznanie u Autora projektu. Zmiana ta nie pozostaje w sprzeczności z pozostałymi jednostkami redakcyjnymi projektu ustawy. 3. art. 3 ust. 2 nadać brzmienie: 2. Pomoc prawna nie przysługuje osobie: 1) wobec której w okresie, o którym mowa w ust. 1, wydano ostateczną decyzję uchylającą decyzję o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej lub ostateczną decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, a także 2) która ma ustanowionego pełnomocnika będącego adwokatem lub radcą prawnym w sprawie, której pomoc prawna ma dotyczyć. Zmiana brzmienia przepisu spowoduje, iż udzielenie pomocy prawnej będzie wyłączone wobec osób, które we wszczętych i toczących się już postępowaniach korzystają z pomocy prawnej świadczonej przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem lub radcą prawnym działającego z urzędu lub wyboru. Choć w zamyśle Autorów projektu ustawa ma się odnosić wyłącznie do pomocy prawnej na tzw. etapie przedsądowym z jej zakresu przedmiotowego nie zostało jednak wyłączone np. postępowanie egzekucyjne czy arbitrażowe, w którym za stronę może działać 5

6 pełnomocnik. W tym zakresie zmianie powinna ulec również treść oświadczenia składanego przez beneficjanta nieodpłatnej pomocy prawnej, które powinno zawierać klauzulę wyraźnie wskazującą, że w sprawie, z którą zwraca się o udzielenie pomocy prawnej, nie korzysta on z pomocy prawnej innego pełnomocnika będącego adwokatem lub radcą prawnym. Na marginesie załącznik Nr 2 in fine jest niespójny z art. 2 ust. 5 i art. 4 ust. 1 projektu, gdyż uprawnienie dotyczyć ma natychmiastowego uzyskania pomocy prawnej (a nie tylko porady prawnej). 4. art. 4 ust. 1 (in principio) nadać brzmienie: 1.Świadczenie pomocy prawnej w rozumieniu niniejszej ustawy polega na: Zmiana ma charakter porządkujący, wpływający na systemowe ujęcie pojęcia pomocy prawnej wraz z określeniem zakresu świadczonej pomocy prawnej, która jest definiowana w odmienny sposób na gruncie innych aktów prawnych. Zasadnym jest zatem wskazanie, iż przewidziany w projektowanej ustawie katalog form świadczonej pomocy prawnej odnosi się jedynie do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej. Tym samym przepis ten pozostanie spójny z art. 6 ust. 1 ustawy o radcach prawnych (w brzmieniu ustalonym przez art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2013 r., poz. 1247, który wejdzie w życie z dniem 1 lipca 2015 r.), gdyż zakres świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej mieści się w określonym tam zakresie przedmiotowym pojęcia świadczenia pomocy prawnej. Zapewni to spójność systemową pomiędzy projektem ustawy, a ustawą o radcach prawnych i ustawą Prawo o adwokaturze. Zwraca również uwagę na gruncie niniejszego projektu niejasność terminologiczna pojęcia udzielania, które jest używane w różnym znaczeniu. Udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej należy do zadań z zakresu administracji rządowej (art. 1 ust. 3), a jednocześnie udziela ją adwokat lub radca prawny (art.5). Zasadnym więc byłoby rozróżnienie pojęcia udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej (w odniesieniu do działań organów 6

7 administracji publicznej), od świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej (w odniesieniu do radców prawnych i adwokatów). 5. art. 4 ust. 1 pkt 3 nadać brzmienie: 3) pomocy w sporządzeniu wymagającego wiedzy prawniczej projektu pisma w zakresie niezbędnym do udzielenia pomocy, o której mowa w pkt 1 i 2, z wyłączeniem pism w postępowaniach cywilnym, karnym i sądowoadministracyjnym; Zmiana prowadzi do skonkretyzowania przedmiotu pomocy prawnej, ograniczając jej zakres do tzw. etapu przedprocesowego, które to pojęcie nie jest zdefiniowane w projektowanej ustawie ani w żadnym innym obowiązującym akcie prawnym. Nawet jednak w proponowanym brzmieniu zakresem nieodpłatnej pomocy prawnej nadal pozostają objęte np. postępowania administracyjne, egzekucyjne oraz arbitrażowe. 6. art. 4 ust. 2 nadać brzmienie: 2. Pomoc prawna nie obejmuje spraw z zakresu prawa podatkowego, celnego, dewizowego, spółek handlowych i innych spraw związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, z wyjątkiem rozpoczynania tej działalności. Zmiana konkretyzuje przedmiotowy zakres pomocy prawnej wyraźnie wskazując, iż jest ona wyłączona wobec osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, niezależnie jakiej dziedziny i materii prawa dotyczy, z wyjątkiem spraw odnoszących się do rozpoczynania tej działalności. Jednocześnie w ten sposób wyeliminowano wskazanie na sprawy z zakresu prawa handlowego, jako jednego z kryterium określającego ograniczenie zakresu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, którego 7

8 utrzymanie mogłoby prowadzić do problemów interpretacyjnych w tym zakresie, ze względu na nieostry w doktrynie prawa cywilnego zakres materii obejmujący dziedzinę prawa handlowego. W celu ujednolicenia terminologii art. 2 ust. 4 in fine powinien otrzymać brzmienie: prawa podatkowego oraz w zakresie rozpoczynania i prowadzenia działalności gospodarczej.. 7. art. 5 nadać brzmienie: Pomocy prawnej udziela wyłącznie adwokat lub radca prawny. Zmiana prowadzi do wprowadzenia kryterium kwalifikacyjnego opartego na posiadaniu przez uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej uprawnień do wykonywania zawodu adwokata lub radcy prawnego, rezygnując tym samym z personalizacji osoby udzielającej tej pomocy, co miało miejsce w przypadku użycia słowa osobiście. 8. w art. 9 ust. 1 pkt 2: prawa wykreślić słowa z ewentualnym wskazaniem preferowanych dziedzin Sformułowanie to nie zawiera obowiązku, co jest słuszne wobec braku uregulowania kwestii specjalizacji. Jednak utrzymanie takiej deklaracji radcy prawnego jest niecelowe i w praktyce może prowadzić do zbędnego stworzenia u beneficjantów pomocy prawnej kryteriów kwalifikacyjnych adwokatów i radców prawnych udzielających nieodpłatnej pomocy prawnej, jako specjalistów w określonych dziedzinach prawa, sugerując wybór konkretnych osób w określonego rodzaju sprawach, podczas gdy projekt nie zakłada możliwości dokonywania wyboru przez beneficjantów nieodpłatnej pomocy prawnej określonego radcy prawnego lub adwokata świadczącego tę pomoc. 8

9 9. w art. 9 ust. 1 pkt 3 nadać brzmienie: 3) szczegółowe zasady świadczenia pomocy prawnej z uwzględnieniem punktów pomocy prawnej oraz harmonogramów, o których mowa w art. 8 ust.1. Zmiana powoduje, iż do porozumień zawieranych przez powiaty z organami samorządów prawniczych zostaną przeniesione ustalenia związane ze sposobem świadczenia pomocy prawnej, wynikające z porozumień zawartych przez powiat z gminami, znajdujące wyraz m. in. w przewidzianych w nich harmonogramach, które regulują zasady udzielania pomocy. Natomiast kwestia zasad wynagradzania adwokata lub radcy prawnego udzielającego pomocy prawnej finansowanej przez Państwo, co do zasady indyferentna dla organów samorządu, powinna zostać uregulowana w umowie, o której mowa w art. 10 projektowanej ustawy, na zasadach określonych w tym akcie prawnym. 10. w art. 10 dodać zdanie drugie w brzmieniu: Dostawa usług w oparciu o zawartą umowę jest zwolniona z podatku od towarów i usług. Wprowadzenie zwolnienia dostawy usług świadczonych przez adwokatów i radców prawnych w ramach nieodpłatnej pomocy prawnej z podatku od towarów i usług spowoduje, iż część środków finansowych przeznaczonych na ten cel z budżetu państwa w formie dotacji dla powiatów nie będzie następnie redystrybuowana z powrotem do tego budżetu jako należność podatkowa (z tytułu podatku VAT), tym samym de facto znacznie zmniejszając realnie przeznaczone na ten cel środki. 9

10 11. w art. 31 ust. 2: słowo października zastąpić słowem września. Zmiana (przyspieszenie) terminu na zawarcie porozumień pomiędzy powiatami a gminami pozwoli na zwiększenie okresu czasu, w którym powiaty będą zawierały porozumienia z organami samorządów prawniczych, a które powinny uwzględniać ustalenia dotyczące zasady udzielania pomocy prawnej. 12. art. 27 nadać brzmienie: W ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 637, 993 i 1778): 1) w art. 41 w pkt 6 kropkę zastępuje się przecinkiem i dodaje się pkt 7 w brzmieniu: 7) współdziałanie z jednostkami samorządu terytorialnego w zapewnianiu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej., 2) w art. 60 w pkt 8 w lit. f średnik zastępuje się przecinkiem i dodaje się lit. g w brzmieniu: g) dotyczących dopełnienia obowiązku zawodowego radców prawnych w zakresie doskonalenia zawodowego i uprawnień organów samorządu służących zapewnieniu przestrzegania tego obowiązku przez radców prawnych. Mając na uwadze, iż na podstawie projektowanej regulacji świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej będzie realizowane przez osoby zawodowo się tym trudniące (radców prawnych i adwokatów), dysponujące praktycznym doświadczeniem w interpretowaniu i stosowaniu prawa, za pożądane uznać należy stworzenie mechanizmu sprawowania pieczy nad doskonaleniem zawodowym tych osób, zwłaszcza w obliczu stale zmieniającego się prawa. Wynikający z Kodeksu etyki i uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych oraz powszechnie akceptowany przez członków samorządu radcowskiego obowiązek kształcenia ustawicznego - oprócz wskazanych w uzasadnieniu projektu ustawy: odpowiedzialności dyscyplinarnej, obowiązku 10

11 ubezpieczenia w zakresie odpowiedzialności cywilnej i zachowania tajemnicy zawodowej - stanowi jeden z filarów, na którym opiera się profesjonalizm świadczonej pomocy prawnej. W świetle art. 41 pkt 4 in fine ustawy o radcach prawnych do zadań samorządu należy doskonalenie zawodowe radców prawnych, które nie posiada ustawowego odzwierciedlenia w postaci konieczności realizacji tego obowiązku przez radców prawnych. Z tych względów dodanie w ustawie o radcach prawnych kompetencji dla Krajowej Rady Radców Prawnych polegającej na delegacji do uchwalenia regulaminu określającego zasady doskonalenia zawodowego oraz w konsekwencji mechanizmu egzekwowania tego obowiązku przez organy samorządu, pozwoliłoby np. na wykluczenie z grona wskazywanych przez dziekanów rady okręgowej izby radców prawnych osób, które zaniechały kształcenia ustawicznego lub realizują go w nienależyty sposób, co może bezpośrednio przekładać się na jakość świadczonej pomocy prawnej. Organy samorządu powinny mieć bowiem zapewnione środki pozwalające na sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu również w aspekcie doskonalenia zawodowego członków samorządu, zwłaszcza w sytuacji, gdy mają realizować na podstawie przepisów projektowanej ustawy zadania publiczne polegające na świadczeniu nieodpłatnej pomocy prawnej. radca prawny dr hab. Arkadiusz Bereza radca prawny dr Przemysław Mijal 11