1 Twierdzenie to dotyczy wyłącznie projektów przeanalizowanych w ramach studiów przypadku.

Transkrypt

1 Analiza wpływu inwestycji w infrastrukturę kultury i turystyki dofinansowanych z funduszy strukturalnych na rozwój społeczno-gospodarczy poszczególnych gmin/ powiatów województwa śląskiego Streszczenie Cel i zakres badania Celem badania jest określenie wpływu projektów infrastrukturalnych z zakresu turystyki i kultury zrealizowanych w ramach środków unijnych EFRR perspektywy na rozwój społeczno-gospodarczy gmin i powiatów w województwie śląskim. Analizie poddano w szczególności oddziaływanie dofinansowanych projektów na tworzenie nowych miejsc pracy, dochodów, wzrost ruchu turystycznego, atrakcyjnośd inwestycyjną oraz jakośd życia. Publiczne projekty infrastrukturalne z zakresu kultury i turystyki mogły byd wspierane w ramach różnych priorytetów i działao ZPORR oraz innych programów wsparcia (np. INTERREG). Na potrzeby badania zidentyfikowano łącznie 57 takich inwestycji. Ich analizę przeprowadzono na dwóch poziomach całego zbioru projektów i w ramach studiów przypadku dotyczących 12 projektów zrealizowanych w 8 gminach. Podstawą wnioskowania była kwerenda danych zastanych (wnioski o dofinansowanie i studia wykonalności), ankieta skierowana do beneficjentów (uzyskano odpowiedź od 44 podmiotów), wywiady pogłębione z beneficjentami i liderami lokalnymi (łącznie 18 wywiadów), ankiety wśród mieszkaoców regionu (łącznie 785), kartowanie, analiza zawartości mediów masowych (o charakterze ogólnopolskim, regionalnym, przewodników turystycznych oraz stron internetowych beneficjentów), obserwacja terenowa i wywiady swobodne z lokalnymi przedsiębiorcami i odwiedzającymi, wywiad z instytucją pozyskującą inwestorów oraz panel ekspertów. Badania terenowe zrealizowano w okresie październik-listopad 2010 r. Z punktu widzenia siły i rodzaju wpływu dofinansowanych projektów na rozwój lokalny i regionalny wyróżniono trzy rodzaje projektów (zob. rozdział IV.1.1., s. 121). Najliczniejszą kategorię stanowiły te, które oddziaływały głównie na poziom i jakośd życia w miejscowości lub gminie. Nieliczne z nich, wpisując się w charakter miejsca i potrzeby mieszkaoców, mogą w dłuższej perspektywie czasowej, w przypadku podjęcia innych komplementarnych działao i sprzyjającej sytuacji społeczno-gospodarczej, aspirowad do zmiany dotychczasowej trajektorii rozwoju danego miejsca i stanowid nową podstawę gospodarki lokalnej. Drugim typem, mniej licznym, ale wywierającym szerszy wpływ na procesy rozwoju lokalnego, są projekty, które wzmacniają przewagi konkurencyjne danego miejsca, umacniając i rozwijając jego dotychczasowe funkcje oraz uzyskując przy tym akceptację mieszkaoców. Pojedyncze projekty, m.in. ze względu na jedynie fasadową zgodnośd z celami ZPORR, niedostateczne uwzględnienie w trakcie tworzenia koncepcji potrzeb zarządzającego, użytkownika, odbiorcy lub mieszkaoców, mają nikły wpływ na otoczenie a

2 jednocześnie niewielką akceptację mieszkaoców i w tym kontekście można mówid o ich niepowodzeniu. Oddziaływanie projektów Zrealizowane projekty ZPORR/INTERREG (57 projektów) odnosiły się w najczęściej do poprawy dostępności usług kulturalnych, sportowych i rekreacyjnych na poziomie lokalnym oraz estetyki i zagospodarowania przestrzeni publicznych. Liczne, zrealizowane w ramach ZPORR, projekty odnowy obiektów i przestrzeni historycznych sprzyjały zachowaniu i wyeksponowaniu materialnego dziedzictwa kulturowego. Z pewnością dzięki dofinansowaniu w ramach ZPORR poprawił się w pewnym stopniu, wskazywany jako słabośd, zły stan techniczny obiektów kultury. Ponad połowa projektów mogła także potencjalnie przełożyd się (chod w bardzo różnym stopniu) na zwiększenie atrakcyjności turystycznej regionu. Cztery projekty wzmocniły rozwój obszarów metropolitalnych: projekty związane z ponadlokalną infrastrukturą kulturalną oraz infrastrukturą edukacyjną w zakresie sztuki. Zdaniem ankietowanych mieszkaoców, zrealizowane projekty 1 wpływają przede wszystkim na poprawę estetyki przestrzeni, powstawanie nowych wizytówek miejscowości, a także przyczyniają się do wzrostu dumy mieszkaoców. Dzięki nim miasta i gminy postrzegane są jako bardziej dynamiczne i aktywne, a mieszkaocy zyskują większe poczucie sprawstwa. Z reguły wpływ ten był bardziej widoczny w mniejszych miejscowościach. Wpływ większości badanych w ramach studiów przypadku projektów na tworzenie kapitału społecznego jest generalnie niewielki (zob. s ). Analizowane projekty zrealizowane w ramach ZPORR i INTERREG (57) w ograniczonym stopniu odnosiły się do różnorodności kulturowej, wielokulturowych tradycji i przeszłości województwa. Nieliczne projekty realizowane były we współpracy z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. W niewielkim stopniu realizowane projekty angażują, w trakcie trwania lub po jego zakooczeniu, lokalne stowarzyszenia i organizacje pozarządowe czy stanowią miejsce aktywizacji społeczności lokalnej. Często współpraca funkcjonuje dobrze jedynie w obrębie jednostek tego samego rodzaju, np. wspólne przedsięwzięcia samorządowych instytucji kultury w ramach danej gminy lub instytucji kultury jednego typu np. muzea. Niewiele projektów posiadało potencjał, by wygenerowad szersze formy współpracy kulturalnej w obrębie regionu czy też poza nim. Za wyjątki można uznad Centrum Nauki i Edukacji Muzycznej Symfonia oraz Centrum Sztuki Filmowej w Katowicach. Żaden z projektów nie zainicjował szerszej współpracy pomiędzy środowiskiem kultury a środowiskiem biznesu czy też wspólnych projektów w dziedzinie kultury sektora prywatnego i publicznego. 1 Twierdzenie to dotyczy wyłącznie projektów przeanalizowanych w ramach studiów przypadku.

3 Poddane analizie dofinansowane projekty z założenia miały charakter projektów niedochodowych, tzn. takich, których celem nie było wypracowywanie zysku. Uwzględniając niedochodowy charakter tych inwestycji, który z natury rzeczy osłabia ich własne oddziaływanie gospodarcze, trzeba pamiętad, że różnią się siłą wpływu na wzrost aktywności ekonomicznej i zmiany strukturalne w swoim otoczeniu. Wśród 57 analizowanych dofinansowanych projektów bezpośrednie oddziaływanie gospodarcze może dotyczyd co najwyżej 24 z nich (43%). Co więcej, wśród badanych projektów dominowały o charakterze lokalnym (endogenicznym). Według szacunków projektów o charakterze egzogenicznym, tzn. oddziaływaniem wykraczających poza gminę, w której zostały zlokalizowane, jest 14, tj. około jedna czwarta wszystkich analizowanych inwestycji. Są to przedsięwzięcia o charakterze ponadlokalnym tworzące nową atrakcję turystyczną lub istotnie rozwijające usługi kulturalne. W świetle odpowiedzi beneficjentów, 44 dofinansowane projekty przyczyniły się do powstania 151 nowych miejsc pracy. Około 1/3 zrealizowanych projektów nie towarzyszyło powstanie nowych miejsc pracy. Oszacowanie całkowitych efektów mnożnikowych (efekty zaopatrzeniowe, dochodowe i mnożnik turystyczny) wygenerowanych przez dofinansowane inwestycje wskazuje, że każde nowe miejsce pracy utworzone u beneficjenta umożliwia powstanie od 0,33 do 1,46 dodatkowego miejsca pracy w otoczeniu inwestycji (wartośd mnożnika odpowiednio od 1,330 do 2,459). Zatem niezależnie od zatrudnienia w instytucjach-beneficjentach, 151 pracowników powołało w ich otoczeniu od 50 do 220 dodatkowych miejsc pracy. Całkowity efekt ekonomiczny projektów ZPORR i INTERREG z zakresu kultury i turystyki dofinansowanych w latach waha się więc od 201 nowych miejsc pracy w wariancie skrajnie ostrożnym do 371 nowych etatów w wariancie maksymalnie optymistycznym w ramach przyjętych założeo. Zrealizowane inwestycje inspirują nowe inicjatywy i działalności gospodarcze przede wszystkim w dwóch przypadkach: jeśli tworzą nową, zauważalną atrakcję turystyczną lub obiekt rekreacyjny przyciągający osoby spoza gminy, znacząco przedłużą pobyt turysty/odwiedzającego w danym miejscu przez istotne rozwinięcie, uzupełnienie lub fundamentalne zmiany w ofercie istniejącej atrakcji (turystycznej, rekreacyjnej, kulturalnej). Przełożenie się projektu inwestycyjnego instytucji publicznej w dziedzinie kultury lub turystyki na rozwój prywatnych działalności gospodarczych w jej otoczeniu zależy także od zdolności współpracy danej instytucji i otwartości na współpracę z podmiotami prywatnymi, co powiązane jest także z tym, czy, spełniając swoją podstawową misję, dana instytucja jest sama w sobie zdolna do prowadzenia generującej przychody działalności. Ważne są ponadto historycznie wykształcone cechy i predyspozycje instytucjonalne oraz mieszkaoców gminy, np. tradycje przedsiębiorczości w gminie lub ich brak, w drugim przypadku impuls dla nowych działalności prywatnych w szeroko rozumianej dziedzinie kultury lub turystyki, jaki tworzy projekt

4 (np. pojawiające się nowe zapotrzebowanie na pamiątki, usługi gastronomiczne) może nie byd wykorzystany. Przeprowadzony w raporcie przegląd czynników lokalizacji w różnych branżach gospodarki wskazuje, że bezpośredni wpływ projektów z infrastruktury turystyki i kultury na atrakcyjnośd inwestycyjną województwa śląskiego oraz wchodzących w jego skład gmin i powiatów dla przedsiębiorców zewnętrznych, w tym zagranicznych niezwiązanych branżowo z kulturą i turystyką, jest niewielki. Wynika to z hierarchii czynników lokalizacji, gdzie te związane z kulturą i turystyką nie są najważniejszymi i pojawiają się najczęściej dopiero na etapie poinwestycyjnym, a nie w momencie podejmowania decyzji o inwestycji w danym miejscu. Wpływ projektów z zakresu kultury i turystyki na wzrost atrakcyjności inwestycyjnej ma współcześnie głównie charakter pośredniczący. Bez wątpienia inwestycje te przyczyniają się do podniesienia jakości życia i polepszenia wizerunku poszczególnych gmin oraz regionu. W ten sposób mogą osłabiad negatywne trendy demograficzne, przede wszystkim w zakresie emigracji młodych i wykształconych pracowników. Inwestycje postrzegane przez samych beneficjentów jako mające wpływ na atrakcyjnośd inwestycyjną gmin dotyczą przede wszystkim dwóch grup działao: związanych z odnową historycznych centrów miast i rewitalizacją terenów poprzemysłowych oraz polegających na budowie nowej infrastruktury turystyczno-rekreacyjnej. Zdecydowana większośd zrealizowanych projektów (10 na 12 badanych w ramach studiów przypadku) przyczyniła się do wzmocnienia pozytywnego wizerunku lub jego poprawy zarówno realizujących je instytucjach, jak i gminach (miejscach ich realizacji). Jednocześnie jednak wiele z nich, oddziałując co najwyżej w skali powiatu, jest zauważanych i docenianych przede wszystkim w skali lokalnej, a jeśli szerszej, to najwyżej na poziomie subregionalnym. Wyjątkiem wśród analizowanych studiów przypadku jest Pszczyna, gdzie zrealizowane projekty jako jedyne są rozpoznawalne w skali regionalnej i ponadregionalnej. O rozpoznawalności projektów przesądza także zdolnośd wdrażającego do wykreowania pozytywnych komunikatów medialnych. Słaba znajomośd projektów wśród mieszkaoców województwa spoza subregionu ich realizacji i ich niewielka widocznośd w mediach zdawałaby się świadczyd o tym, że nowopowstałe i wzmocnione atrakcje nie są dostatecznie promowane lub są niedostatecznie wykorzystywane do wykreowania, znajdujących szerszy oddźwięk medialny oraz znacząco podnoszących popularnośd danego miejsca, wydarzeo i ofert kulturalnych oraz turystycznych. Porównując założone we wnioskach wskaźniki z frekwencją deklarowaną przez beneficjentów w ankietach przeprowadzonych dla potrzeb badania ewaluacyjnego, widad, iż zostały one osiągnięte a nawet przekroczone. Pięd projektów przyciągnęło w 2009 r. ponad 100 tys. osób, a dziesięd pomiędzy 10 a 99 tys. osób. Przy tym tylko niektóre z tych projektów, które są komplementarne wobec szerszej oferty turystycznej, mają istotne szanse wydłużyd pobyt turysty w województwie

5 (pokazowa Zagroda Żubrów, Góra Birów, rewaloryzacja zespołu zamkowo-parkowego Habsburgów w Żywcu, oferta zwiedzania obiektów pokopalnianych w Zabrzu), najczęściej nie jako samoistne atrakcje, lecz uzupełnienie szerszej oferty turystycznej. Najważniejsze wnioski O powodzeniu projektów w odniesieniu do ich wpływu na rozwój społeczno-gospodarczy przesądza ich innowacyjny charakter i unikalnośd w skali subregionu, regionu a nawet kraju. Jakkolwiek analizowane projekty dotyczyły działao twardych, infrastrukturalnych, o ich ostatecznym powodzeniu decyduje również to, czy dana instytucja jest w stanie wykorzystad powstałą bazę lokalową, czy dzięki niej podejmie wysokiej jakości kreatywne działania miękkie, tworząc ciekawą ofertę programową. Kolejnym ważnym czynnikiem sukcesu jest to, czy dany projekt wzmocnił istniejącą przewagę komparatywną danego miejsca, wpisując się i wzmacniając jego dotychczasowy potencjał gospodarczy i uznane za pożądane ukierunkowanie funkcjonalne. Innym ważnym aspektem wzmacniającym szanse pozytywnego oddziaływania projektu wspieranego ze środków unijnych jest to, iż jest częścią szerszej, realistycznej a jednocześnie dobrze rozpoznającej potencjał miejsca, długofalowej wizji rozwoju instytucji czy też gminy, etapem szerszej, dobrze przemyślanej koncepcji. Wzmocnieniu efektów projektów sprzyja także realizacja komplementarnych inwestycji w ich otoczeniu lub w gminie (szczególnie, jeśli wytworzyd mają istotne efekty egzogeniczne) a także rzeczywiste (a nie tylko formalne, by udowodnid kwalifikowalnośd projektu do dofinansowania) wpisanie w program rewitalizacji, rozwoju gospodarczego i przestrzennego danego obszaru. Kolejnym wymiarem sukcesu projektu jest to, czy będzie on w stanie swoją jakością stworzyd nowy obraz danej gminy czy miasta lub też, uwypuklając i odnawiając już istniejący symbol, wzmocnid jego oddziaływanie (a więc istotnie wpłynąd na wizerunek miejsca lub gminy). Może również stworzyd nie wyróżniającą się w skali ponadlokalnej przestrzeo, która jednak będzie dobrze służyła integracji społeczności lokalnej jako potrzebne jej miejsce spędzania wolnego czasu i rekreacji. W oddziaływaniu projektu ważna jest także jego skala w relacji do otoczenia, tj. rozmiaru gospodarki lokalnej, liczby mieszkaoców oraz istnienia alternatywnych miejsc zaspokajania podobnych potrzeb związanych ze spędzaniem czasu wolnego i kulturą. W małych i średnich ośrodkach projekty mogą mied bardziej widoczne oddziaływanie, większośd mieszkaoców będzie miała bowiem szansę na bezpośredni kontakt z rezultatami projektu. Za udany można przy tym także uznad projekt, który wprawdzie nie ma oddziaływania szerszego niż lokalne, ale doskonale wpisał się w oczekiwania i potrzeby społeczne, przede wszystkim społeczności lokalnej. Infrastruktura stopnia podstawowego jest bowiem podstawą realizacji, na dobrym poziomie, działalności programowej gminnych instytucji kultury, sportu i rekreacji pomagającej społeczności lokalnej w zdobywaniu kompetencji społecznych i kulturowych, niezbędnych nie tylko w konsumpcji dóbr i usług kultury, ale także do ogólnego funkcjonowania we współczesnym społeczeostwie i na rynku pracy.

6 Ważniejsze rekomendacje Odpowiednie zdefiniowanie typów działao tak, by konkurowały ze sobą projekty o podobnej specyfice i skali, a zwłaszcza rozdzielenie tych o znaczeniu endogenicznym poprawiającym głównie jakośd życia mieszkaoców danej jednostki od tych o potencjale egzogenicznym, mogących bezpośrednio byd podstawą wzrostu gospodarczego. Premiowanie na etapie oceny takich projektów, które wzmacniają istniejące przewagi konkurencyjne danej gminy/powiatu lub tworzących nowe. W przypadku projektów o charakterze z założenia ponadlokalnym, wymóg szczegółowego przedstawienia programu i zakresu promocji (planu promocji) inwestycji w trakcie jej realizacji oraz w okresie trwałości już na etapie wniosku projektowego. Premiowanie na etapie oceny takich projektów, które realizowane będą w formie partnerstw. Premiowanie na etapie oceny wniosków kompleksowych projektów, które są dobrze zaprogramowane i odpowiednio wpisują się w potrzeby społeczności lokalnej zdefiniowane w strategii rozwoju, lokalnych programach rewitalizacji, WPI oraz w konsultacjach z mieszkaocami. Wykorzystanie preselekcji, aby na wczesnym etapie odrzucid wnioski fasadowe. Odpowiednie określenie celów danego działania tak, by inwestycje endogeniczne istotne z punktu widzenia mieszkaoców mogły się wpisywad w nie rzeczywiście, a nie fasadowo. Łączenie działao infrastrukturalnych z koncepcją działao miękkich.