9/1/B/2012. POSTANOWIENIE z dnia 7 lutego 2011 r. Sygn. akt Ts 19/09. Trybunał Konstytucyjny w składzie: Teresa Liszcz,

Transkrypt

1 9/1/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 7 lutego 2011 r. Sygn. akt Ts 19/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Teresa Liszcz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Tomasza T. o zbadanie zgodności: 1) art. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2001 r. o wyrobie alkoholu etylowego oraz wytwarzaniu wyrobów tytoniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 353, ze zm.), 2) art. 1, art. 3, art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 55, ze zm.), 3) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 lutego 2004 r. w sprawie badania zawartości niektórych substancji w dymie papierosowym oraz informacji i ostrzeżeń zamieszczanych na opakowaniach wyrobów tytoniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 275, ze zm.), 4) art. 73 i art. 74 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29, poz. 93, ze zm.) oraz załącznika nr 4 do tej ustawy z art. 2, art. 31, art. 32 i art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 5) art ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) z art. 45 ust. 1, art. 77 i art. 79 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 20 stycznia 2009 r. skarżący domaga się zbadania zgodności art. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2001 r. o wyrobie alkoholu etylowego oraz wytwarzaniu wyrobów tytoniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o wyrobie alkoholu), art. 1, art. 3, art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 55, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 lutego 2004 r. w sprawie badania zawartości niektórych substancji w dymie papierosowym oraz informacji i ostrzeżeń zamieszczanych na opakowaniach wyrobów tytoniowych (Dz. U. Nr 31, poz. 275, ze zm.; dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia), a także art. 73 i art. 74 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29, poz. 93, ze zm.; dalej: ustawa o podatku akcyzowym) oraz załącznika nr 4 do tej ustawy z art. 2, art. 31, art. 32 i art. 76 Konstytucji. Skarga konstytucyjna obejmuje również zarzut niezgodności art ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks

2 cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) z art. 45 ust. 1, art. 77 i art. 79 ust. 1 Konstytucji. Ustawa o wyrobie alkoholu, zgodnie z jej art. 1, określa zasady i warunki podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wyrobu alkoholu etylowego i jego skażania oraz wytwarzania wyrobów tytoniowych. W myśl jej art. 3 ust. 2, działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania wyrobów tytoniowych jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga wpisu do rejestru producentów wyrobów tytoniowych. Ustawa o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu przewiduje w art. 1, że organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ochrony zdrowia przed następstwami używania tytoniu oraz mogą wspierać w tym zakresie działalność medycznych samorządów zawodowych, organizacji społecznych, fundacji, instytucji i zakładów pracy, a także współdziałać z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi. Zgodnie z jej art. 3, ochrona zdrowia przed następstwami używania tytoniu realizowana jest przez kształtowanie polityki zdrowotnej, ekonomicznej i społecznej, do której należy: (1) ochrona prawa niepalących do życia w środowisku wolnym od dymu tytoniowego, (2) promocja zdrowia przez propagowanie stylu życia wolnego od nałogu palenia papierosów i używania wyrobów tytoniowych, (2a) działalność wychowawcza i informacyjna, (3) tworzenie warunków ekonomicznych i prawnych zachęcających do ograniczenia używania tytoniu, (4) informowanie o szkodliwości palenia tytoniu i zawartości substancji szkodliwych na opakowaniach wyrobów tytoniowych i informacjach o wyrobach tytoniowych, (5) obniżanie norm dopuszczalnych zawartości substancji szkodliwych w wyrobach tytoniowych, (6) leczenie i rehabilitacja osób uzależnionych od tytoniu. Artykuł 10 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia, dopuszczalnej zawartości substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla w dymie papierosowym, sposobu ustalania i wykazu laboratoriów kontrolnych uprawnionych do ustalania zawartości tych substancji, a także treści, formy graficznej i sposobu umieszczania ostrzeżeń i informacji, o których mowa w art. 9 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu, z uwzględnieniem rozróżnienia ostrzeżeń przed szkodliwością używania tytoniu na powszechne i dodatkowe oraz celów polityki zdrowotnej realizowanej ustawą, a w szczególności: (1) zmniejszenia rozpowszechnienia i intensywności używania wyrobów tytoniowych, (2) zmniejszenia szkód zdrowotnych wywołanych przez choroby odtytoniowe, (3) skuteczności nadzoru nad wyrobami tytoniowymi, a także podstawowych standardów w tej dziedzinie, określonych przepisami prawa Unii Europejskiej. Na jego podstawie Minister Zdrowia wydał zaskarżone niniejszą skargą konstytucyjną rozporządzenie. Na podstawie art. 11 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu, leczenie uzależnienia od używania tytoniu prowadzone w publicznych zakładach opieki zdrowotnej jest bezpłatne. Ustawa o podatku akcyzowym (uchylona na podstawie art. 168 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym /Dz. U. z 2009 r. Nr 3, poz. 11, ze zm./) zawierała w art. 73 określenie wyrobów tytoniowych, ich producenta oraz stawki akcyzy na wyroby tytoniowe, natomiast jej art. 74 odnosił się do niektórych przypadków powstania obowiązku podatkowego w związku ze sprzedażą wyrobów tytoniowych z wyłączeniem cygar i cygaretek. Załącznik nr 4 do ustawy o podatku akcyzowym zawierał definicje wyrobów tytoniowych. Kodeks cywilny w art stanowi, że jeżeli przez wydanie aktu normatywnego została wyrządzona szkoda, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu 2

3 we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o TK, skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zarzutu niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o wyrobie alkoholu, ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu, ustawy o podatku akcyzowym i załącznika do niej, skarżący podnosi, że wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania wyrobów tytoniowych podlega wprawdzie reglamentacji państwa, jednak ze względu na powszechnie znane szkodliwe skutki używania tytoniu wskazywane także na opakowaniach wyrobów tytoniowych na podstawie przepisów zawartych w zaskarżonym rozporządzeniu Ministra Zdrowia oraz koszty leczenia uzależnień ponoszone przez państwo, reglamentacja nie jest wystarczającym środkiem ochrony zdrowia i bezpieczeństwa publicznego. W ocenie skarżącego także zasady ostrzegania konsumentów o skutkach palenia tytoniu, zawarte w zaskarżonym rozporządzeniu Ministra Zdrowia, są niewystarczające dla ochrony życia i zdrowia przed następstwami używania tytoniu. Skarżący prezentuje stanowisko, w myśl którego między przepisami dopuszczającymi produkcję i obrót wyrobami tytoniowymi oraz przepisami ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wydanym na ich podstawie rozporządzeniem Ministra Zdrowia występuje aksjologiczna sprzeczność. Jego zdaniem, dopuszczenie przez ustawodawcę do obrotu wyrobami tytoniowymi uniemożliwia realizację celu wyznaczonego ustawą o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu. Nie można jak podkreśla skarżący kategorycznie przyjąć, że dla realizacji celów ochrony zdrowia przed skutkami używania tytoniu wystarczająca jest polityka ostrzegania konsumentów, polegająca na zamieszczaniu informacji na opakowaniach wyrobów tytoniowych lub realizowaniu w inny sposób akcji informacyjnej przestrzegającej przed skutkami palenia tytoniu. Skarżący wyciąga ostatecznie wniosek, że realizowanie ochrony życia i zdrowia przy obowiązywaniu regulacji dopuszczających wytwarzanie i obrót wyrobami tytoniowymi nie jest możliwe. Na podstawie przedstawionej powyżej analizy skarżący formułuje tezę, w myśl której obowiązywanie zaskarżonych przepisów prowadzi do naruszenia zasady praworządności formalnej, gdyż delegacja zawarta w art. 10 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu w sposób dowolny określa delegację ministra właściwego do spraw zdrowia do wydania aktu wykonawczego do tej ustawy. Wynika to ze sprzeczności materii objętej rozporządzeniem z celami tej ustawy oraz naruszenia art. 76 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, zawarte w art. 76 Konstytucji zastrzeżenie, że zakres ochrony konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi określa ustawa, nie oznacza dowolności w regulacji treści tego aktu. W demokratycznym państwie prawnym nie istnieją bowiem takie normy kompetencyjne, które dopuszczałyby stanowienie norm o dowolnej treści, w szczególności sprzecznej z Konstytucją, a takie właśnie zawiera art. 10 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu, co powoduje, że wydane na jej podstawie rozporządzenie jest niezgodne z Konstytucją. Naruszenia art. 31 ust. 2 Konstytucji skarżący upatruje w naruszeniu wolności niepalenia. Jego zdaniem, zaskarżone regulacje gwarantują tylko wolność palenia przez ustanowienie nieprzewidzianego Konstytucją prawa do wprowadzania do obrotu i używania środków niebezpiecznych dla zdrowia i życia ludzkiego. Ustawa o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu obarcza przy tym osoby niepalące kosztami społecznymi używania tytoniu, stanowiąc w art. 11, że leczenie uzależnienia od używania tytoniu prowadzone w publicznych zakładach opieki zdrowotnej jest bezpłatne. 3

4 Uszczerbku w ocenie skarżącego doznaje również art. 31 ust. 3 Konstytucji, ze względu na to, że wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu wyrobów tytoniowych narusza wolność do życia w środowisku wolnym od dymu tytoniowego osób niepalących, w tym dzieci. Jak argumentuje skarżący, nie można tu mówić o potrzebie ochrony wolności lub praw innych osób, gdyż polski porządek prawny nie ustanawia żadnych praw do obrotu produktami niebezpiecznymi dla zdrowia i życia. W odniesieniu do art k.c. skarżący kwestionuje konieczność stwierdzenia niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą jako przesłankę dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za wydanie aktu normatywnego. Jak wskazuje skarżący, w tym celu należy zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o TK wyczerpać drogę prawną. Zdaniem skarżącego, normy te wyraźnie zamykają drogę do sądu w przypadku szkód wyrządzonych wydaniem aktu normatywnego, ponieważ przesłanki zawarte w zaskarżonych przepisach wykluczają się wzajemnie. Ustawa nie zamykałaby drogi sądowej i nie naruszałaby prawa do rekompensaty szkody wyrządzonej przez wydanie aktu normatywnego w ocenie skarżącego wówczas, gdyby w przypadku, gdy powód opiera swoje roszczenie na niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, sąd był zobowiązany do przedstawienia tego zagadnienia Trybunałowi i zawieszenia postępowania do czasu jego rozstrzygnięcia. Powyższe zarzuty skarżący sformułował w związku z następującym stanem faktycznym. Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie wyrokiem z 14 marca 2008 r. (sygn. akt VI C 114/08) oddalił powództwo skarżącego przeciwko Skarbowi Państwa Ministrowi Zdrowia o zapłatę kwoty stanowiącej równowartość kosztów nieskutecznego leczenia uzależnienia od nikotyny. Sąd uznał, że skarżący nie udowodnił spełnienia przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa określonej w art k.c.,, w szczególności bezprawności działania funkcjonariusza publicznego oraz poniesionej szkody. Przyjmując wprawdzie, że żądanie skarżącego może opierać się także na niezgodności z Konstytucją przepisów regulujących wytwarzanie i obrót wyrobami tytoniowymi (ustawa o wyrobie alkoholu, ustawa o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu, rozporządzenie Ministra Zdrowia i ustawa o podatku akcyzowym), sąd stwierdził jednak brak podstaw do uwzględnienia powództwa ze względu na to, że nie doszło do uprzedniego stwierdzenia niezgodności tych regulacji z Konstytucją lub ratyfikowaną umową międzynarodową. Apelację skarżącego od powyższego wyroku Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił wyrokiem z 14 lipca 2008 r. (sygn. akt V Ca 1272/08), w uzasadnieniu którego podzielił ocenę dokonaną przez Sąd Rejonowy. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji powinna zostać wniesiona w przedmiocie zbadania zgodności z Konstytucją tej normy, na podstawie której sąd lub organ administracji wydał ostateczne orzeczenie w sprawie skarżącego, prowadzące do naruszenia jego konstytucyjnych praw lub wolności. Na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, to skarżący jest zobowiązany do wskazania aktu normatywnego, którego zastosowanie w jego sprawie wywołało skutek, oceniany przez niego jako naruszenie praw podmiotowych. W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się stanowisko, w myśl którego nie każdy przepis przywołany przez sąd w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowi podstawę orzeczenia, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Kwalifikację tę spełnia tylko ta norma, która determinuje treść orzeczenia w ten sposób, że wkracza ono w sferę praw lub wolności określonych w Konstytucji (por. postanowienia TK z 9 października 2002 r., SK 13/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 73 i 13 4

5 listopada 2007 r., SK 40/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 137 oraz wyrok TK z 12 stycznia 2010 r., SK 2/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 1). W świetle uzasadnień wyroków wydanych przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia i Sąd Okręgowy w Warszawie, dołączonych przez skarżącego do skargi konstytucyjnej, opisanej powyżej przesłanki nie spełniają zaskarżone przepisy ustawy o wyrobie alkoholu, ustawy o ochronie zdrowia przed skutkami używania tytoniu, rozporządzenia Ministra Zdrowia oraz ustawy o podatku akcyzowym i załącznika do niej. Treść tych norm nie miała wpływu na wydane przez te sądy rozstrzygnięcia. Oddalenie powództwa skarżącego stanowiło konsekwencję nieudowodnienia przez niego ogólnych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa określonych w art k.c. oraz braku orzeczenia o ich niezgodności z Konstytucją lub ratyfikowaną umową międzynarodową wymaganego w ramach art k.c., nie zaś dopuszczalności i zasad wytwarzania oraz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych, regulacji dotyczących ochrony zdrowia przed następstwami używania tytoniu czy też zasad opodatkowania obrotu wyrobami tytoniowymi podatkiem akcyzowym. Rozwiązania przyjęte w tych aktach normatywnych nie miały żadnego wpływu na sentencję wyroków. Skarga konstytucyjna w tym zakresie nie spełnia zatem przesłanki określonej w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, co skutkuje niedopuszczalnością rozpoznania zarzutów stawianych w odniesieniu do ustawy o wyrobie alkoholu, ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu, rozporządzenia Ministra Zdrowia oraz ustawy o podatku akcyzowym i załącznika do niej. Podstawę rozstrzygnięć sądów w sprawie skarżącego stanowił wprawdzie art k.c., także jednak w tym zakresie skarga jest dotknięta wadą uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie zarzutów mających za przedmiot tę normę. Skarżący konstruuje na jego podstawie w powiązaniu z art. 46 ust. 1 ustawy o TK normę, która nie znajduje potwierdzenia ani w literaturze przedmiotu, ani w orzecznictwie. Po pierwsze, przesłankę orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą skarżący interpretuje jako konieczność uzyskania orzeczenia w szczególności Trybunału wydanego na skutek wniosku (skargi konstytucyjnej) samego skarżącego. Po drugie, skarżący wydaje się rozumieć ostateczne orzeczenie wydane po wyczerpaniu drogi prawnej, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK, jako rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu odszkodowawczym. Tak jednak nie jest. Przesłankę ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 46 ust. 1 ustawy o TK, spełnia każdy wyrok, postanowienie lub decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisu, który zdeterminował jej treść w ten sposób, że doszło do naruszenia praw podmiotowych. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, w jakim trybie rozstrzygnięcie to zapadło. Drogę do uzyskania odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej polegające na wydaniu aktu normatywnego otwiera natomiast każde orzeczenie właściwego organu stwierdzające niezgodność tego aktu z aktami wyższego rzędu: Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, niezależnie od trybu, w którym zapadło. Oprócz orzeczeń Trybunału taki charakter mają także orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Sądu oraz niektóre orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Trybunał zwraca uwagę, że sądy już na podstawie obowiązujących przepisów mają możliwość skorzystania z postulowanego przez skarżącego rozwiązania, polegającego na przedstawieniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu lub Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji, w której powód wykaże istnienie szkody i związku przyczynowego między jej wystąpieniem i obowiązywaniem aktu normatywnego, a przy tym wysoce uprawdopodobni niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją lub prawem 5

6 wspólnotowym (L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, Warszawa 2007, s. 171; J. Kremis [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2010, art nb 21). Okoliczności te mogłyby uzasadniać ewentualne zawieszenie procesu odszkodowawczego na podstawie art ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.). Poszkodowany nie musi zatem samodzielnie doprowadzić do wydania orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z aktami wyższego rzędu, ale jedynie wskazać prejudykat oraz udowodnić szkodę wynikającą ze stosowania tego aktu, nieobjętą odpowiedzialnością za niezgodne z prawem orzeczenia sądów lub decyzje administracyjne (por. Z. Banaszczyk [w:] System Prawa Prywatnego. Prawo zobowiązań część ogólna, red. A. Oklejak, t. 6, Warszawa 2009, 34 nb 135). Wbrew tezie skarżącego, zakresy zastosowania art k.c. i art. 46 ust. 1 ustawy o TK są zatem różne i w żaden sposób się nie wykluczają. wzajemnie. Z tego względu Trybunał stwierdza, że skarżący nie wskazał prawidłowo zaskarżonej normy, a skarga w zakresie art k.c. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o TK jest dotknięta wadą prowadzącą do odmowy nadania jej dalszego biegu. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 oraz art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK, należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. 6