STUDIA ADMINISTRACJI I BEZPIECZEŃSTWA

Transkrypt

1 STUDIA ADMINISTRACJI I BEZPIECZEŃSTWA PUBLIC ADMINISTRATION AND SECURITY STUDIES nr 2 Wydawnictwo Naukowe Akademii im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim Gorzów Wielkopolski 2017

2 Honorowy patronat Rektor Akademii im. Jakuba z Paradyża prof. dr hab. Elżbieta Skorupska-Raczyńska Redakcja dr hab. prof. nadzw. Bogusław Jagusiak (redaktor naczelny), dr Anna Chabasińska (zastępca redaktora naczelnego), mgr Joanna Lubimow (sekretarz) Rada naukowa Członkowie: prof. dr hab. Zbigniew Czachór prof. dr hab. Janusz Faryś prof. dr hab. Grzegorz Kucharczyk prof. dr hab. Andrzej Pepłoński prof. dr hab. Roman Sowiński prof. AJP dr hab. Paweł Leszczyński prof. nadzw. dr hab. Alicja Młynarczyk prof. AJP dr hab. Jerzy Rossa prof. nadzw. dr hab. Bartosz Kołaczkowski dr Jacek Jaśkiewicz dr Aleksandra Szczerba-Zawada Członkowie goście: prof. Veysel Dinler prof. dr hab. Franciszek Gołembski prof. Cristina Hermida del Llano prof. dr hab. Piotr Mickiewicz prof. Olegas Prentkovskis prof. Miruna Tudorascu prof. dr hab. Wołodymar Welykoczyj prof. dr hab. Marek Żmigrodzki prof. WAT dr hab. Piotr Kwiatkiewicz prof. WAT dr hab. inż. Gabriel Nowacki prof. nadzw. dr hab. inż. Zdzisław Nowakowski prof. WAT dr hab. Janusz Świniarski prof. UW dr hab. Józef Tymanowski prof. WAT dr hab. Jerzy Zalewski dr hab. Marek Ilnicki kmdr. dr hab. Grzegorz Krasnodębski dr Witold Mach Recenzenci: prof. dr hab. Wojciech Włodarkiewicz prof. WAT dr hab. inż. Janusz Rybiński Korekta językowa i skład: Małgorzata Wolniewicz Projekt okładki: Jacek Lauda Copyright by Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim 2017 Redakcja informuje, że pierwotną wersją czasopisma jest wydanie papierowe. ISSN Adres redakcji: Studia Administracji i Bezpieczeństwa ul. Chopina 52, Gorzów Wielkopolski tel czasopismowaibn@gmail.com, strona internetowa:

3 Spis treści Wstęp... 5 CZĘŚĆ I.POLITYCZNE ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak Zależność między bezpieczeństwem narodowym Polski a tożsamościowymi uwarunkowaniami polityki rosyjskiej Michał Rudnicki Kultura bezpieczeństwa jej uwarunkowania i znaczenie na przykładzie Polski po 1989 r Joanna Lubimow Migracje jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa Część II.PRAWNE ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA Mariusz Macudziński Opodatkowanie dochodów nieujawnionych w świetle dotychczasowych i nowych regulacji prawa podatkowego.. 55 Andrzej Strychalski Wpływ regulacji prawnych na bezpieczeństwo imprez masowych Krzysztof Gorazdowski Kradzież tożsamości w sieci w ujęciu normatywno-opisowym Bogna Wach Adwokat jako reprezentant zobowiązanego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym CZĘŚĆ III. ADMINISTRACYJNO-ORGANIZACYJNE ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA Piotr Klatta Propozycje zmian podziału administracyjnego w kontekście bezpieczeństwa społecznego w północnej części województwa lubuskiego

4 Katarzyna Samulska, Monika Marek Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w prawie polskim i w prawie szwedzkim Natalia Moch Przystanek Woodstock najbezpieczniejsza impreza masowa w Polsce? Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski, Gabriel Nowacki Zabezpieczenie stadionów przed atakami terrorystycznymi podczas imprez masowych Piotr Ciechomski Propozycje współpracy Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z 1. Grupą Poszukiwawczo- -Ratowniczą w Świdwinie, możliwości wykorzystania śmigłowców ratowniczych ASAR we wspólnych działaniach Kamil Gefert Ochrona lotnictwa cywilnego przed terroryzmem na przykładzie Izraela Krzysztof Szwarc Zapewnianie bezpieczeństwa masowych imprez sportowych problemy teoretyczne i praktyczne Juliusz Sikorski Administrowanie dokumentacją w podmiotach realizujących zadania publiczne w świetle najważniejszych i najnowszych regulacji prawnych CZĘŚĆ IV. SPRAWOZDANIA I RECENZJE Łukasz Budzyński Sprawozdanie z II Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej Bezpieczeństwo narodowe Polski. Zagrożenia i determinanty zmian Gorzów Wielkopolski, 12 maja 2016 r Maciej Serowaniec Recenzja książki Prawo administracyjne Unii Europejskiej, red. R. Grzeszczak, A. Szczerba-Zawada, Instytut Wydawniczy EuroPrawo, Warszawa 2016, ss

5 Wstęp W literaturze poświęconej problematyce bezpieczeństwa powiedziano tak wiele, że po jej analizie wydawać się może, iż powiedziano już wszystko. W związku z tym, na długo przed napisaniem niniejszego wstępu, pojawił się problem natury poznawczej, sformułowany bardzo trafnie przez Helgę Haftendorf: co można jeszcze powiedzieć na temat tego, co nie zostało dotąd powiedziane? 1 oraz czego można jeszcze spróbować, co nie było dotychczas przedsięwzięte? 2 Dylemat Haftendorf zdaje się być obecny w refleksji nad bezpieczeństwem i nakłada obowiązek wnikliwej egzegezy literatury przedmiotu. Prawdę mówiąc, trudno takiemu wyzwaniu sprostać, a nawet jest to niemożliwe, choćby ze względu na rozległość i złożoność problematyki bezpieczeństwa, a także ogrom literatury polskojęzycznej na ten temat, jaka ukazała się po zmianie ustrojowej w Polsce. Mimo tych trudności i dylematów warto zapoznać się ze zbiorem przemyśleń dotyczących politycznych, prawnych i administracyjno-organizacyjnych aspektów bezpieczeństwa zawartych w numerze 2. Studiów Administracji i Bezpieczeństwa. Polityczne aspekty bezpieczeństwa. Ta część Studiów Administracji i Bezpieczeństwa składa się z trzech artykułów stanowiących autonomiczne rozdziały. Ten obszar problemowy należy do najważniejszych i często wymienianych, tzw. przedmiotowych typów bezpieczeństwa. Bogusław Jagusiak i Katarzyna Denis podejmują się analizy zależności między bezpieczeństwem narodowym Polski a tożsamościowymi uwarunkowaniami polityki rosyjskiej. Artykuł przedstawia rozważania autorów nad wpływem nowej, kreowanej po upadku ZSRR, tożsamości Federacji Rosyjskiej na bezpieczeństwo narodowe Polski. Zdaniem autorów, po rozpadzie Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich Rosja, sukcesorka ZSRR, rozpoczęła i prowadzi pracę nad redefinicją swojej tożsamości, a pewne imponderabilia tej tożsamości są już znane i budzą uzasadnione obawy demokratycznego świata. W szczególności Rosja pod rządami Władimira Putina nie zrezygnowała z dominującej roli w regionie i otwarcie podejmuje działania zmierzające do powrotu na pozycję mocarstwa, w wymiarze regionalnym, a nawet globalnym. To oczywiście ma swoje rozliczne implikacje, zwłaszcza dla bezpieczeństwa sąsiadów Federacji Rosyjskiej, a w tym także Polski. 1 2 H. Haftendorf, The Security Puzzle: Theory-Building and Discipline-Building in International Security, International Studies Quarterly 1991, No 35, s. 3. Ibidem.

6 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Michał Rudnicki dokonuje analizy i oceny kultury bezpieczeństwa jej uwarunkowań i znaczenia na przykładzie Polski po 1989 roku. Autor prowadzi rozważania na temat kultury bezpieczeństwa z uwzględnieniem jej uwarunkowań i znaczenia w ramach nauk o bezpieczeństwie. Zwraca uwagę na jej cechy charakterystyczne z perspektywy zmian zachodzących w środowisku międzynarodowym. Odwołuje się do przeszłości, wskazując, iż ostatnie stulecia znacznie wpłynęły na środowisko, w którym kształtowała się polska kultura bezpieczeństwa. W kręgu politycznych aspektów bezpieczeństwa mieści się artykuł Joanny Lubimow Migracje jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa. Autorka zauważa, iż przemieszczanie się ludzi jest zjawiskiem powszechnym i stanowi oczywisty przejaw aktywności ludzkiej. Złożoność zjawiska migracji ma też swoje skutki (pozytywne i negatywne), jak również wywiera wpływ na ogólnie rozumiane bezpieczeństwo. W swoim artykule Autorka kwalifikuje migrację dość jednoznacznie jako zagrożenie, ukazując różne negatywne oddziaływania migracji na poziom bezpieczeństwa państwa. Prawne aspekty bezpieczeństwa. Druga część omawianego zbioru obejmuje cztery artykuły, również mające autonomiczny charakter. Dotyczy różnych wymiarów bezpieczeństwa ujętych z perspektywy prawnej. Pokazuje, że kwestie bezpieczeństwa przenikają różne sfery naszego życia i wymagają ładu normatywnego, w szczególności prawnego. Jak zauważył kiedyś Adam Podgórecki, bez pewnego minimum ładu normatywnego, każdej społeczności grozi patologia, która bez wątpienia traktowana jest jako jedno z poważniejszych zagrożeń dla bezpieczeństwa życia zbiorowego. Mariusz Macudziński w artykule Opodatkowanie dochodów nieujawnionych w świetle dotychczasowych i nowych regulacji prawa podatkowego, podejmuje się wykazania różnic, jakie istnieją w stanie prawnym obowiązującym przed i po 1 stycznia 2016 r. Jego zdaniem regulacje po 1 stycznia 2016 r. mają bez wątpienia charakter rewolucyjny. Tego typu swoista rewolucja wymuszona została krytycznym osądem dotychczas obowiązującego stanu prawnego przez Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem autora, dokonane zmiany w prawie mają i będą miały bardzo istotne znaczenie dla uszczelniania polskiego systemu podatkowego, co, jak można sądzić, poprawi bezpieczeństwo finansowe państwa, jako że około 90% jego dochodów pochodzi właśnie z podatków. Andrzej Strychalski analizuje wpływ regulacji prawnych na bezpieczeństwo imprez masowych. Problematykę imprez masowych regulują przepisy Ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2139). Autor w swoim artykule przedstawia najważniejsze przepisy prawne obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej, regulujące zasady organizowania oraz zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych w rozumieniu 6

7 Wstęp tych przepisów. Ponadto omawia regulacje zawarte w innych ustawach i aktach wykonawczych, które nie mają zastosowania do imprez masowych, ale regulują zasady organizacji podobnych dużych imprez, których definicje nie mieszczą się w ustawie o imprezach masowych, np. imprezy organizowane przez organizacje kościelne lub imprezy państwowe o dużej liczbie uczestników. Krzysztof Gorazdowski w swoim artykule podejmuje problem coraz częściej spotykanej kradzieży tożsamości w sieci. Autor rozpatruje kradzież tożsamości w ujęciu normatywno-opisowym. Kradzież tożsamości jest często określana także jako defraudacja, fałszerstwo, przejmowanie tożsamości lub danych osobowych identyfikujących użytkownika. Jest to przestępstwo dość powszechne w Internecie. Z reguły polega na bezprawnym pozyskaniu naszych danych osobowych i wykorzystaniu ich wbrew naszej woli. Pozyskane bezprawnie dane identyfikujące naszą tożsamość mogą następnie być wykorzystywane do różnych celów przestępczych. Należy zgodzić się a Autorem, że problem kradzieży tożsamości narasta z uwagi na rosnąca potrzebę wykorzystywania danych osobowych do przekazywania i wymiany informacji oraz zawierania transakcji na odległość pomiędzy różnymi podmiotami. Warto zatem, jak zaleca Autor, przyjrzeć się bliżej omawianej problematyce i wyciągnąć odpowiednie wnioski na przyszłość. Bogna Wach w artykule Adwokat jako reprezentant zobowiązanego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym analizuje słabości i zagrożenia istniejące w obowiązujących regulacjach wzajemnych stosunków pomiędzy organem egzekucyjnym a tzw. podmiotem zobowiązanym. Autorka zauważa brak wyodrębnionego ustawowo podmiotu, który mógłby ustalać, czy czynności egzekucyjne są dokonywane prawidłowo czy też nie. Jej zdaniem ustawa nie zawiera żadnych zapisów sugerujących, aby w czynnościach egzekucyjnych mógł być obecny odpowiedni podmiot kwalifikowany, taki jak adwokat czy radca prawny. A przecież stosowane środki egzekucyjne, takie zwłaszcza, jak zajęcie czy sprzedaż nieruchomości, są czynnościami zbyt skomplikowanymi, aby można było orzekać o prawidłowości ich przebiegu bez takiego profesjonalnego wsparcia. Administracyjno-organizacyjne aspekty bezpieczeństwa. Wyodrębniona trzecia część niniejszej monografii zawiera osiem artykułów, mieszczących się zasadniczo w kręgu spraw administracyjno-organizacyjnych. Ustalenia w nich zawarte mogą być wykorzystane na potrzeby zarządzania kryzysowego różnych podmiotów odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwa ludności i mienia w sytuacjach możliwych zagrożeń. Jest to ten obszar badań nad bezpieczeństwem, który jest najbardziej zbliżony do praktyki i z tego względu najbardziej pożądany społecznie. 7

8 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Piotr Klatta omawia Zagrożenia lubuskiego odcinka polskiej granicy zachodniej w kontekście planów zmian podziału administracyjnego państwa. Zauważa, że zapewnienie bezpieczeństwa i trwałości granicy zachodniej od 1945 roku stanowiło aksjomat polskiej racji stanu. Po upadku komunizmu i zjednoczeniu Niemiec aksjomat ten jest realizowany dzięki dialogowi i współpracy transgranicznej samorządów w obrębie województwa lubuskiego. Rozwój tej współpracy stworzył szereg silnych lokalnych powiązań polskoniemieckich, zwłaszcza na terenie gmin położonych w strefie przygranicznej. Jednak, zdaniem autora, nowe inicjatywy lubuskich przygranicznych samorządów gminnych i powiatowych, zmierzające do utworzenia własnego powiatu przygranicznego, implikują nowe wyzwania i zagrożenia. Katarzyna Samulska i Monika Marek podejmują się analizy porównawczej przepisów prawnych prawa polskiego i prawa szwedzkiego w zakresie warunków udziału wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Swoją analizę poprzedzają rekonstrukcją regulacji prawnych dotyczących zamówień publicznych w prawie polskim i prawie szwedzkim. Następnie charakteryzują warunki udziału wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w obu systemach prawnych. W końcu wskazują na podobieństwa i różnice w zakresie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w prawie polskim i w prawie szwedzkim. Natalia Moch w swoim artykule poddaje analizie i ocenie jedną z wielkich imprez masowych, jaką jest Przystanek Woodstock, której organizatorem jest Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy. Każdego roku do Kostrzyna nad Odrą przybywa kilkaset tysięcy osób, którym należy zapewnić bezpieczeństwo. W licznych doniesieniach medialnych Przystanek Woodstock określany jest jako najbezpieczniejsza impreza masowa w Polsce. Autorka niniejszego artykułu stara się to sprawdzić, poszukując odpowiedzi na dwa pytania: Czy na Festiwalu spełniane są wszystkie wymagania określone w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych oraz w aktach wykonawczych, a także, czy festiwal ten zasługuje na miano bezpiecznej imprezy masowej. Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski i Gabriel Nowacki zajmują się zagadnieniem zagrożeń terrorystycznych i zabezpieczenia stadionów sportowych przed atakami terrorystycznymi podczas imprez masowych. Temat jest nader istotny w związku z takimi atakami, które miały ostatnio miejsce w Europe Zachodniej, zwłaszcza we Francji. Autorzy prezentują i definiują podstawową terminologię z zakresu imprez masowych i zagrożeń terrorystycznych, przytaczają szereg danych statystycznych dotyczących najważniejszych zamachów, osób zabitych, rannych oraz celów i sposobów działania terrorystów. W końcu omawiają sposoby zapobiegania atakom terrorystycznym, a także nowe technologie oraz środki stosowane w zapobieganiu i zwalczaniu tego typu zagrożenia. 8

9 Wstęp Piotr Ciechomski przedstawia możliwości współpracy Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z 1. Grupą Poszukiwawczo-Ratowniczą w Świdwinie oraz możliwości wykorzystania śmigłowców ratowniczych ASAR we wspólnych działaniach. Autor analizuje wsparcie powietrzne dla działań ratowników-strażaków. Jego artykuł zawiera kluczowe ustalenia, na których powinno opierać się szkolenie obu formacji do uzyskania efektywnej proceduralnej współpracy. Dzięki temu, jak dowodzi autor, zwiększają się możliwości operacyjne Państwowej Straży Pożarnej w działaniach kryzysowych oraz poszukiwawczych i ratunkowych oraz możliwości współpracy różnych ogniw administracji państwowej. Terroryzm lotniczy jest poważnym problemem we współczesnym świecie z uwagi na szybki rozwój lotnictwa cywilnego i jego wrażliwość na zewnętrzne bodźce. Michał Gefert przedstawia istotne elementy ochrony lotnictwa cywilnego przed terroryzmem w Izraelu. Uważa, że izraelskie metody ochrony lotnictwa cywilnego są szczególnie skuteczne i maksymalnie udoskonalone ze względu na zaangażowanie tego państwa w wieloletnie konflikty trwające nadal i generujące liczne akty terrorystyczne skierowane przeciwko państwu. Artykuł prezentuje nie tylko elementy tej skomplikowanej ochrony w portach lotniczych w Izraelu, lecz także ujawnia rządzące nią zasady oraz różnice, które występują w odniesieniu do reszty zachodniego świata. Krzysztof Szwarc interesuje się problematyką zapewnienia bezpieczeństwa masowych imprez sportowych od strony teoretycznej i praktycznej. W swoim artykule dokonuje analizy takich ważnych pojęć, jak impreza masowa oraz masowa impreza sportowa. Następnie przedstawia główne obszary problemowe związane z zapewnieniem bezpieczeństwa imprez masowych. Na podstawie badań teoretycznych i empirycznych autor artykułu sygnalizuje możliwe problemy związane z zapewnianiem bezpieczeństwa takich masowych imprez, jakimi są mecze piłkarskie. Z kolei Juliusz Sikorski charakteryzuje podstawy prawne administrowania dokumentacją w podmiotach realizujących zadania publiczne. Okazją do przeglądu regulacji i norm stały się z jednej strony kolejna już duża nowelizacja ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, z drugiej zaś, wydane do niej, nowe akty wykonawcze. Autor, uzupełniając modyfikacje systemu prawa archiwalnego, odwołuje się również do tych, które otworzyły administracji publicznej drogę do elektronicznego zarządzania dokumentacją. Z analizy treści 15 artykułów zamieszczonych w numerze 2. Studiów Administracji i Bezpieczeństwa można wnioskować, że istnieje wiele podejść w rozumieniu i definiowaniu bezpieczeństwa. Bezpieczeństwo jawi się tu jako pojęcie złożone, wielowymiarowe, dyscyplinarne, inter- i trans-dyscyplinarne. Ukazane są różne aspekty pojęcia bezpieczeństwa (negatywne i pozytywne) i jego braku, różne jego odmiany (podmiotowe i przedmiotowe) oraz wymiary 9

10 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 przestrzenne (makro, mezo i mikro). Z powyższych względów niniejsza monografia może być bardzo użyteczna dla osób zainteresowanych politycznymi, prawnymi i administracyjnymi aspektami bezpieczeństwa, zwłaszcza dla studentów takich kierunków studiów jak bezpieczeństwo, prawo, administracja oraz organizacja i zarządzanie. Redakcja 10

11 I POLITYCZNE ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA

12

13 Katarzyna Denis 1 Wojskowa Akademia Techniczna im. Jarosława Dąbrowskiego w Warszawie Bogusław Jagusiak 2 Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim Zależność między bezpieczeństwem narodowym Polski a tożsamościowymi uwarunkowaniami polityki rosyjskiej Streszczenie W artykule przedstawiono rozważania autora nad wpływem tożsamości międzynarodowej Federacji Rosyjskiej (1991) na bezpieczeństwo narodowe Polski. Proces rozpadu Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich był początkiem końca wielkiego imperium. Dotychczasowy ład międzynarodowy uległ całkowitej dezaktualizacji. Początek lat 90. XX wieku przyniósł Stanom Zjednoczonym Ameryki całkowitą dominację w stosunkach międzynarodowych. Mimo że Federacja Rosyjska została jedyną sukcesorką wszelkich praw po upadłym mocarstwie, musiała zmierzyć się z konsekwencjami nowego układu sił na świecie oraz kryzysem wewnętrznym. Równocześnie z odbudową państwa, Rosja rozpoczęła pracę nad redefinicją swojej tożsamości. Mimo znacznego osłabienia kraju rząd na Kremlu nie zrezygnował z dominacji w regionie, a z czasem zaczął wykazywać aspiracje powrotu do odgrywania znaczącej roli na kontynencie europejskim oraz w wymiarze globalnym. Słowa kluczowe: Federacja Rosyjska, mocarstwo, imperium rosyjskie, tożsamość międzynarodowa, bezpieczeństwo, bezpieczeństwo narodowe, Rzeczpospolita Polska 1. Tożsamość Federacji Rosyjskiej po 1989 roku Początek lat 90. XX wieku był przełomem. Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) dotychczasowe mocarstwo zaczął rozpadać się na oczach całego świata. Rosja powstała w grudniu 1991 roku, jako spadkobierczyni wszelkich praw po byłym imperium, straciła swoją dotychczasową tożsamość katarzyna.denic@interia.pl. boguslaw.jagusiak@wat.edu.pl.

14 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 W wyniku rozpadu Związku Radzieckiego, Rosja utraciła nie tylko kontrolę nad znaczną częścią terytorium, potencjałem militarnym, technicznym, infrastrukturalnym i ludzkim, ale, co najważniejsze, zaprzepaściła szansę na aktywne kształtowanie stosunków międzynarodowych w regionie i na świecie. Fakt upadku ZSRR dobitnie skomentował obecnie najważniejszy człowiek Federacji Rosyjskiej Władimir Putin, określając go największą geopolityczną katastrofą XX wieku 3. Jak pisze Agnieszka Bryc w swoim artykule: Tożsamość międzynarodową warunkują czynniki geograficzne, historyczne, demograficzne, ustrojowe, ekonomiczne i wojskowe, a ponadto kulturowe, ideologiczne i psychologiczne, w tym kontekście także geopolityka, z jej specyficznym stosunkiem do terytorium, strefy wpływów i ekspansji 4. Budowana na tych elementach tożsamość państwa wyraża się między innymi poprzez politykę wewnętrzną i zewnętrzną kraju. Z punktu widzenia Rzeczpospolitej Polskiej (RP), najważniejszymi czynnikami determinującymi obecne wyzwania i zagrożenia kreowane przez Rosję są pierwiastki: geograficzny, geopolityczny, historyczny oraz niedoceniany ideologiczny. Pierwszym, podstawowym elementem, od którego należy zacząć rozważania dotyczące tożsamości państwa rosyjskiego jest jego położenie geograficzne. Rosja jest krajem o unikalnym potencjale terytorialnym. Jej powierzchnia obejmuje obszar od Europy Wschodniej aż do Oceanu Spokojnego, zajmując tym samym areał ponad 17 mln km 2, dając Federacji Rosyjskiej (FR) pozycję naj-większego państwa na świecie. Sąsiaduje z czternastoma krajami (licząc granicę Kaliningradu z Polską i Litwą), z czego osiem z nich to regiony byłego ZSRR. W tym aspekcie warto zwrócić uwagę, że to właśnie granica z RP obecnie tworzy istotne dla rosyjskiego rządu problemy. Chodzi tu przede wszystkim o to, iż Polska jest największym państwem Unii Europejskiej (UE) i Sojuszu Północno-atlantyckiego (North Atlantic Treaty Organization, NATO) najdalej wysuniętym na wschód. Tym samym tworzy pewnego rodzaju bufor między strefą wpływów FR a Europą Zachodnią. Rosja już od lat 90. XX wieku nie kryła swojego sprzeciwu wobec przesuwania granicy NATO i przybliżania się sił Sojuszu do jej rubieży (w tym umacniania militarnego tych terenów), zarzucając mu działanie prowokacyjne 5. Do położenia geograficznego Rosji bezpośrednio odnosi się klasyczna rosyjska myśl geopolityczna z lat 20. XX wieku. Idea eurazjatyzmu charakteryzuje się wizją wielonarodowościowego imperium państw Eurazji, w którym prymat wiedzie Rosja, a naród rosyjski odgrywa szczególną rolę. Dodatkowo przyjmuje założenie, iż Federacja Rosyjska nie należy ani do Europy, ani do Azji, P. Rojek, Koniec Imperium?, Pressje 2014, teka 37, s. 8. A. Bryc, Wpływ geopolityki na tożsamość międzynarodową Polski i Rosji, [w:] Geopolityka w stosunkach polsko-rosyjskich, red. S. Bieleń, A. Skrzypek, Warszawa 2012, s. 24. R. Śmigielski, Doktryna wojenna Federacji Rosyjskiej, Biuletyn PISM, 18 lutego 2010, nr 28 (636), s

15 Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak, Zależność między bezpieczeństwem tworząc podmiot wyjątkowy, odrębny. Oprócz tego autorzy podkreślają, iż jedyną eurazjatycką religią jest prawosławie, jako element istotny i spajający rosyjską tożsamość 6. Warto nadmienić, że taka wizja przekłada się w dużej mierze na dzisiejszą politykę zagraniczną Kremla. Przede wszystkim zwraca się uwagę na szczególne położenie i znaczenie Rosji, która nie identyfikuje się ani z krajami Zachodu ani z państwami azjatyckimi, stanowiąc o swojej wyjątkowości i nadrzędności w stosunkach międzynarodowych. Dodatkowo koncepcja ta wyznaczała głównego wroga, jakim jest szeroko pojmowany Zachód co potwierdza się i w dzisiejszych, najnowszych strategiach bezpieczeństwa i obronności kraju 7. Mimo że idea początku XX wieku tak szybko straciła na znaczeniu, odrodziła się po rozpadzie ZSRR jako neoeurazjatyzm szczególnie popularny w dzisiejszej Rosji w środowiskach nacjonalistycznych 8. Do obszaru Rosji i Eurazji odnosi się również koncepcja geopolityczna znamienitego geografa Halforda Mackindera. Zakłada ona istnienie obszaru zwanego hartlandem (centrum), który ma fundamentalne znaczenie dla rywalizacji międzypaństwowej i w konsekwencji hegemonii globalnej 9. Mapa 1. Geopolityczny model świata Mackindera Źródło: P. Eberhardt, Koncepcja Heartlandu Halforda Mackindera, Przegląd Geograficzny 2011, t. 83, z. 2, s Według teorii, zawładnięcie centrum oraz kontrolowanie strefy wewnętrznej (do której należy m.in. Europa Wschodnia) przez jedno państwo da owemu A. Cienciera, Klasyczne koncepcje geopolityczne, [w:] Geopolityka, red. A Dybczyński, Warszawa 2013, s Por. Ukaz Prezidenta Rosijskoj Federacji ot 31 dekabrja 2015 goda N 685 O Strategii nacjonalnoj bezopasnosti Rosyjskoj Federacji, [dostęp: ]; Wojennaja doktrina Rosyjskoj Federacji opublikowana 30 djekabrja 2014 g., data podpisanija 25 djekabrja 2014 g., art. 12, [dostęp: ]. A. Cienciera, Klasyczne..., op. cit., s. 71. A. Włodkowska, Polityka Federacji Rosyjskiej na obszarze WNP, Toruń 2006, s

16 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 krajowi dominację nad światem, co znajduje do pewnego stopnia odzwierciedlenie również i w dzisiejszym postrzeganiu przez Rosję przestrzeni postradzieckiej 10. Potwierdza to fakt stworzenia Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP) w grudniu 1991 roku, stowarzyszającej większość byłych republik radzieckich (bez Litwy, Łotwy i Estonii). Inicjatywa ta miała na celu reintegrację tego obszaru po rozpadzie ZSRR oraz kurczowe zatrzymanie chociaż części swoich wpływów w tych rejonach, co miało ograniczyć oddziaływania państw Zachodu na tym terenie. Inne koncepcje oparte o założenia geograficzne, a nawet geostrategiczne, dotyczące Europy i Eurazji pojawiły się żywo w polityce rosyjskiej w połowie lat 90. XX w. Wtedy to narodziła się idea stworzenia Wielkiej Europy 11. Pomysł zaciągnięty został od koncepcji wspólnego europejskiego domu Michaiła Gorbaczowa z końca lat 80. Do głównych założeń idei Gorbaczowa należało zakończenie zimniej wojny oraz przekonanie o możliwości współpracy międzyblokowej na rzecz wspólnych wartości i strategicznych interesów, w tym zapewnienia bezpieczeństwa na kontynencie oraz poprawy jakości życia 12. Po zakończeniu okresu zimnowojennego oraz rozpadzie Związku Radzieckiego koncepcja straciła rację bytu. W konsekwencji pojawiła się nowa, częściowo powielona przez kolejnego autora. Idea Wielkiej Europy Borysa Jelcyna zakładała: zniesienie linii podziałów w Europie, stworzenie na terenie kontynentu potencjału, któremu nie mógłby dorównać żaden inny region świata, ponadto Rosja miałaby mieć pełne prawo do decydowania o sprawach europejskich w tym o najważniejszych, czyli sprawach bezpieczeństwa 13. Do idei, która miała pozwolić Federacji Rosyjskiej powrócić do gry na arenie międzynarodowej wraca również obecny prezydent Rosji Władimir Putin 14. Koncepcja w rozumieniu Putina narodziła się w 2001 roku, po zamachach w Stanach Zjednoczonych. Rosyjski prezydent zakładał, iż główną osią stosunków FR i Europy miał być trójkąt Rosja Niemcy Francja, a współpraca miałaby się odbywać na trzech szczeblach: społecznym, gospodarczym i obronnym 15. W konsekwencji planów włączania się Rosji w struktury europejskie chciano zminimalizować wpływy USA na terytorium Europy (tym samym osłabiając NATO i sojusze bilateralne ze Stanami Zjednoczonymi) oraz rozszerzyć swoje kompetencje do możliwości wywierania nacisku na państwa europejskie. Co warto zauważyć, Polska dla Rosji nie była, ani nie jest w tym zakresie żadnym partnerem, mimo wszystkich swoich atutów, chociażby położenia czy wielkości Ibidem, s. 24. M. Menkiszak, Wielka Europa. Putinowska wizja (dez)integracji europejskiej, Prace OSW, październik 2013, nr 46, s. 8. Ibidem. Ibidem, s Szerzej o przyczynach powrotu do idei Wielkiej Europy przez W. Putina: ibidem, s. 10; M. Menkiszak, Prozachodni zwrot w polityce zagranicznej Rosji: przyczyny, konsekwencje, perspektywy, Punkt Widzenia OSW, październik M. Menkiszak, Wielka Europa..., op. cit., s

17 Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak, Zależność między bezpieczeństwem Różnorodność powstających koncepcji w sferze geopolitycznej na przestrzeni tylko lat 90. XX wieku świadczy o dużym zagubieniu tożsamościowym Rosji po upadku Związku Radzieckiego. Fakt, że obecnie wygrywa jednak idea z lat 20. XX w. może dowodzić o tęsknocie narodu rosyjskiego za odgrywaniem jednej z głównych ról na arenie światowej i powrotem do tożsamości imperialnej. Trzecim elementem składającym się na tożsamość danego kraju jest jego historia, którą w dużej mierze warunkuje element pierwszy, czyli położenie geograficzne. W tym aspekcie, ograniczając się tylko do okresu powojennego, można postawić tezę, iż fundamentalne znaczenie dla dzisiejszych stosunków między Polską a Rosją oraz dla bezpieczeństwa narodowego RP ma fakt, że państwo polskie należało niegdyś do strefy wpływów Moskwy. Prawie pół wieku odcisnęło głębokie piętno nie tylko na Polakach, ale również na myśleniu rosyjskich władz, uzurpujących sobie prawo o decydowaniu (w pewnym stopniu) o losach i międzynarodowej pozycji Polski. Nie zmieniło się to po upadku ZSRR, a najlepszym tego przykładem był moment ubiegania się rządu polskiego o członkostwo najpierw w strukturach NATO 16, a potem okres przygotowań i akcesja do wspólnoty państw Unii Europejskiej. Wejście Rzeczpospolitej Polskiej oraz krajów Europy Środkowo-Wschodniej do organizacji proamerykańskich, o charakterze militarnym i gospodarczo-politycznym, było dużym ciosem dla Rosji, w której interesie leżało alienowanie tych państw od struktur zachodnich. Sprzeciw, który szczególnie wyraźny był na przełomie XX i XXI w., miał zapobiec przybliżaniu się struktur wojskowych do granicy FR 17 oraz zminimalizować skutki alienacji Moskwy 18. Mimo wszystko w przypadku Rosji da się zauważyć, iż to nie czynniki obiektywne, kształtujące tożsamość państwa są najbardziej istotne, a wręcz przeciwnie dominującą rolę odgrywa tu element subiektywny, określony przez społeczeństwo tego kraju. Za Stanisławem Bieleniem można podać, że: Jednym z najważniejszych czynników tożsamości międzynarodowej współczesnej Rosji jest tradycja mocarstwowa i imperialna 19. To ona spaja wszystkie wyżej wymienione ogniwa i daje pełen obraz dzisiejszej Federacji Rosyjskiej. W tym zakresie pojęcie mocarstwowości odnosi się nie do stanu faktycznego pozycji Rosji na arenie międzynarodowej, ale do samookreślenia siebie, jako narodu. Co niepokojące, Rosyjska mocarstwowość skłania się do imperialnego mesjanizmu, nacjonalizmu, orientacji antyzachodniej oraz rozwiązań militarystycznych i autorytarnych. Mocarstwowość i imperium zlewają się w jedną całość Zob. L. Kościuk, Prognozy reakcji Rosji na rozszerzenie NATO, Toruń 1996; S. Bieleń, Tożsamość międzynarodowa Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2006, s R. Śmigielski, Doktryna wojenna..., op. cit. S. Bieleń, Tożsamość..., op. cit., s Ibidem, s. 91. Ibidem, s

18 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 W kontekście niniejszego artykułu, fakt odżywającej we władzach rosyjskich idei o prowadzeniu polityki opartej na tworzeniu imperium, którą formułuje Władimir Putin, jest niepokojący dla państw takich jak kraje byłego ZSRR 21 oraz Europy Środkowej i Wschodniej. Motywowane jest to tym, że nieodzownym działaniem przy tworzeniu imperium jest podbój i tym samym ekspansja terytorialna Potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego Polski Według (Mini)słownika przygotowanego przez Biuro Bezpieczeństwa Narodowego pojęcie bezpieczeństwo to: teoria i praktyka zapewniania możliwości przetrwania (egzystencji) i realizacji własnych interesów przez dany podmiot, w szczególności poprzez wykorzystywanie szans (okoliczności sprzyjających), podejmowanie wyzwań, redukowanie ryzyka oraz przeciwdziałanie (zapobieganie i przeciwstawianie się) wszelkiego rodzaju zagrożeniom dla podmiotu i jego interesów 23. W tym zakresie, opierając się na publikacji Jerzego Stańczyka, można wyróżnić dwa zasadnicze elementy bezpieczeństwa gwarancję nienaruszalnego przetrwania danego podmiotu oraz swobody jego rozwoju 24. Zapewnienie przetrwania gwarantuje ciągłość danego podmiotu jego nieprzerwaną egzystencję, co przekłada się na możliwości jego swobodnego rozwoju. Warto ponadto zaznaczyć, czym jest istota bezpieczeństwa. Za Jerzym Stańczykiem istotą [...] bezpieczeństwa jest pewność 25. Jeżeli to ona właśnie determinuje dwa wymienione wyżej komponenty, to oznacza, że najważniejsze z punktu widzenia bezpieczeństwa jest minimalizowanie wyzwań i zagrożeń, a tym samym maksymalizowanie poczucia pewności 26. Posiłkując się tak pojmowaną definicją bezpieczeństwa, można dojść do wniosku, że państwo, które nie może być pewne w swoim środowisku, nie jest również bezpieczne. Takim przypadkiem, zdaniem autora, jest Polska, a podmiotem utrudniającym swobodę realizacji polskich interesów na gruncie regionalnym i międzynarodowym jest Federacja Rosyjska. Rosja, jako odradzające się mocarstwo, jest groźna nie tylko ze względu na swój ogromny potencjał, ale i tożsamość państwa imperialnego, którego misją jest dominacja i ekspansja. Do dwóch głównych osi zagrożenia dla Polski należy niebezpieczeństwo agresji zbrojnej lub hybrydowej, związane z polskim Zob. M. Menkiszak, Doktryna Putina: Tworzenie koncepcyjnych podstaw rosyjskiej dominacji na obszarze postradzieckim, Komentarze OSW, , nr 131. S. Bieleń, Tożsamość..., op. cit., s Hasło: bezpieczeństwo, [w:] (Mini)słownik BBN, [dostęp: ]. J. Stańczyk, Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa 1996, s. 18. Ibidem, s. 20. Por. R. Zięba, O tożsamości nauk o bezpieczeństwie, Zeszyty Naukowe AON 2012, nr 1 (86), s

19 Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak, Zależność między bezpieczeństwem zaangażowaniem w działania zachodnich organizacji, tj. NATO i Unii Europejskiej, oraz położeniem geograficznym, które naraża RP na sąsiedztwo państw słabych, niestabilnych wewnętrznie lub po prostu wrogich. Charakterystyka owych strategicznych płaszczyzn rosyjskiego zagrożenia została przedstawiona w dwóch kolejnych częściach artykułu. 3. Zagrożona strefa wpływów Rosji Po II wojnie światowej strefa wpływów ZSRR sięgała aż do granic Europy Zachodniej, w całości obejmując państwa Europy Środkowej i Wschodniej, co obrazuje mapa poniżej. Mapa 2. Podział wpływów po II wojnie światowej Źródło: europe_military_alliances_map_en.png[dostęp: ]. Rywalizacja między blokiem zachodnim i Rosją o strefę wpływów rozgrywa się od lat, i to u wschodniej granicy RP. Tym samym, w interesie Polski i jej bezpieczeństwa jest czuwanie nad przebiegiem toczącej się batalii o wschód Europy 27. Analizę rywalizacji należy zacząć od podania powodów, dla których obie strony są tak zaangażowane w tym regionie. 27 P. Żurawski vel. Gajewski, Geopolityka siła wola, Rzeczpospolitej zmagania z losem, Kraków 2010, s

20 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Okres lat 90. XX wieku był czasem poszukiwania przez rząd rosyjski pomysłu na nowe oblicze kraju. Rosja, borykająca się z problemami wewnętrznymi, była słaba. Jedyne, co stwierdzono z całą stanowczością, to priorytet zachowania swoich wpływów w państwach byłego Związku. Z perspektywy rosyjskiej, kraje byłego ZSRR są strategicznie ważnymi obiektami w polityce Kremla. Mimo rozpadu więzi politycznych państwo rosyjskie posiada szereg pozytywnych przesłanek warunkujących politykę zorientowaną na jego byłe republiki 28. Najważniejszym argumentem dla Rosji oraz korzystnym pretekstem dla wszelkich ingerencji w sprawy wewnętrzne suwerennych państw byłego ZSRR są przede wszystkim Rosjanie mieszkający w byłych republikach, których w mniemaniu Kremla należy chronić 29. Po utracie możliwości nacisku na kraje środkowoeuropejskie oraz nadbałtyckie państwa, należące do WNP, pozostały dla Rosji jedynymi i tym samym najważniejszymi oraz strategicznie ważnymi obiektami wpływów. Tak rozpoczęła się walka władz rosyjskich o zatrzymanie pod swoją kuratelą chociażby części dawnych ośrodków oddziaływań. Spuścizna pozostawiona po ZSRR, w postaci więzi łączących dane państwa, zaowocowała ideą powołania Wspólnoty Niepodległych Państw (WNP). Już w grudniu 1991 roku Rosja, Ukraina oraz Białoruś utworzyły specyficzny pod względem struktury i celów sojusz WNP. Niedługo potem do organizacji dołączyły inne byłe republiki: Azerbejdżan, Armenia, Kazachstan, Kirgizja, Mołdowa, Tadżykistan, Turkmenistan oraz Uzbekistan. 30. Jako ostatnia do grona członków WNP dołączyła Gruzja, która przystąpiła do organizacji dopiero w 1993 roku 31. Z założenia ta forma integracji przewidywała współpracę wielopłaszczyznową i tworzyła pewnego rodzaju hybrydę. Osobliwość organizacji polegała niejako na próbie odzwierciedlenia struktur pod względem integracji w sferze bezpieczeństwa Sojuszu Północnoatlantyckiego, a pod względem gospodarczym (w tym np. swobody przepływu osób) Unii Europejskiej 32. Według strategii polityki zagranicznej Rosji: Od 1993 roku najważniejszym kierunkiem stała się bliska zagranica, celem zaś utrzymanie WNP w strefie wyłącznych wpływów Rosji [...] 33. Problem dotyczący sprzeczności interesów między Polską (jako członkiem UE) a Federacją Rosyjską rozpoczął się w momencie formowania zarysów polityki sąsiedzkiej Unii zorientowanej na wschód Europy. Zintensyfikowanie A. Włodkowska, Polityka Federacji Rosyjskiej..., op. cit., s. 38. K. Iwańczuk, Geopolityczna pozycja Federacji Rosyjskiej, [w:] Federacja Rosyjska w stosunkach międzynarodowych, red. A. Czarnocki, I. Topolski, Lublin 2006, s. 82. P. Kuspyś, Wspólnota Niepodległych Państw stan faktyczny i perspektywy, Biuletyn Opinie, kwiecień 2009, nr 10, s. 2. Ibidem. Ibidem, s. 3. A. Bryc, Rosja w XXI wieku. Gracz światowy czy koniec gry?, wyd. 2, Warszawa 2009, s

21 Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak, Zależność między bezpieczeństwem działania Unii Europejskiej względem państw byłego Związku Radzieckiego było związane z rozrostem UE na wschodnie terytoria Europy 34. Inicjatywa wejścia organizacji na nowy poziom stosunków z krajami sąsiedzkimi tego regionu rozpoczęła się po 2004 roku 35. Do podstawowych celów budowania więzi UE państwa Europy Wschodniej można zaliczyć rozwijanie współpracy gospodarczej oraz próby kontroli rozwoju przemian zachodzących w tych państwach. Natomiast ciekawą rzecz zauważa w swojej publikacji Adam Lelonek, który stawia tezę, iż Politycznej walki o Mołdawię, Gruzję, a zwłaszcza Ukrainę nie można ograniczać jedynie do aspektu ekonomicznego czy koncepcji tworzenia»przyjaznego«buforu dobrosąsiedztwa UE. Jest to precyzyjna i totalna w rozmachu batalia o nowy układ sił na obszarze Eurazji, [...] 36. Dla Zachodu kluczową rolę odgrywają tu możliwości tych krajów, które w istotny sposób mogłyby zmienić rozkład potencjałów danych sojuszy na kontynencie. Tym samym sytuacja państw Europy Wschodniej jest dość skomplikowana i zależna od polityki świata zachodniego i Rosji, która w żadnym wypadku nie chce stracić swojej pozycji na tym terytorium. Proces zapoczątkowany największym rozszerzeniem Unii Europejskiej (2004) 37, kontynuowany przez kolejne pięć lat, doczekał się inauguracji w maju 2009 roku 38. Przy dużym udziale Polski powstał projekt Partnerstwa Wschodniego, obejmujący: Armenię, Azerbejdżan, Białoruś, Gruzję, Mołdawię oraz Ukrainę. Integracja z państwami byłego ZSRR była dla UE szansą, ale i wyzwaniem, ponieważ tworząc dla siebie obszar przyjaznego sąsiedztwa uderzała w żywotne interesy FR. Taki stan rzeczy, który nałożył się na gro innych przyczyn, doprowadził do kryzysu strategicznego partnerstwa UE Rosja 39. Przykładem ścierania się strategicznych interesów państw Unii i Rosji może być Gruzja, która została zaatakowana przez siły Federacji Rosyjskiej w sierpniu 2008 roku 40. Napaść mogła być bezpośrednim skutkiem otrzymania Kiedy to do UE wstąpiła część państw byłego bloku wschodniego z czasów zimnej wojny, a zewnętrzna granica Unii stała się bezpośrednią granicą z państwami WNP. K. Pełczyńska-Nałęcz, Integracja czy imitacja? UE wobec wschodnich sąsiadów, Prace OSW, kwiecień 2011, nr 36, s. 5. A. Lelonek, Partnerstwo Wschodnie a geopolityczna rywalizacja o obszar byłego ZSRR między Rosją a Zachodem, Portal Spraw Zagranicznych, 28 listopada 2013, partnerstwo-wschodnie-a-geopolityczna-rywalizacja-o-obszar-bylego-zsrr-miedzy-rosja-a-zachodem, [dostęp: ]. Rozszerzenie Unii Europejskiej w 2004 roku było największym tego typu przedsięwzięciem w historii organizacji. Tego roku do grona członków UE dołączyło 10 państw: Cypr, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia oraz Węgry. A. Barabasz, M. Piechocki, Partnerstwo Wschodnie jako instrument polityki wschodniej UE?, Rocznik Integracji Europejskiej 2012, nr 6, s M. Menkiszak, Rosja wobec Unii Europejskiej: kryzys strategicznego partnerstwa, Prace OSW, styczeń 2006, nr 22, s P. Żurawski vel. Gajewski, Geopolityka..., op. cit., s

22 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 na szczycie w Bukareszcie w kwietniu 2008 roku obietnicy o przyszłym gruzińskim członkostwie w strukturach NATO 41. Drugim wymownym przykładem prób zwrotu w kierunku prozachodnim i jego konsekwencji jest Ukraina, gdzie od 2014 roku, u granic Polski, toczy się ukraińsko-rosyjska wojna hybrydowa 42. Zaognienie sytuacji na linii Kijów- -Moskwa, nastąpiło w przeddzień podpisania przez Ukrainę umowy stowarzyszeniowej z UE. Strona rosyjska, wywierając presję na władze ukraińskie, robiła wszystko, by do parafowania umowy nie doszło 43. W konsekwencji, stronie rosyjskiej udało się przekonać władze w Kijowie. Tym samym ówczesny prezydent Wiktor Janukowycz podjął decyzję o wstrzymaniu przygotowań do podpisania umowy z Unią Europejską 44. Takie działanie władz oburzyło prozachodnie społeczeństwo Ukrainy, które wyszło na ulice. W wyniku tych zajść doszło do zamieszek i wielomiesięcznego kryzysu wewnętrznego, który ewoluował do rozmiarów wojny hybrydowej między obozem prozachodnim a grupami prorosyjskimi wspieranymi przez armię Kremla 45. Gruzja i Ukraina są żywymi przykładami rosyjskich zapędów imperialistycznych, które godzą w suwerenność państwową krajów ościennych. Dodatkowo, jest to ostrzeżenie dla wszystkich państw byłej strefy wpływów Rosji, iż zacieśnianie więzi transatlantyckich w postaci wzmożonej kooperacji w ramach NATO lub działanie na rzecz pogłębiania integracji w sferze bezpieczeństwa europejskiego na gruncie Unii Europejskiej może skończyć się rosyjską agresją zbrojną na takie terytorium. Polska powinna wyciągnąć z tego lekcję, ponieważ kolejnym przystankiem w drodze ku rozrostowi mocarstwa Władimira Putina może stać się Rzeczpospolita Polska. 4. Problematyczne, wschodnie sąsiedztwo Polski Dziś zasięg oddziaływań polityki Moskwy kończy się na wschodniej granicy Rzeczpospolitej Polskiej. Dla Polski implikacją tak rozciągającej się granicy wpływów rosyjskich jest sąsiedztwo niestabilnych wewnętrznie państw, których M. Matusiak, Gruzińskie wybory. Między silnym państwem a demokracją, Punkt Widzenia OSW, lipiec 2012, nr 29, s. 7. Definicja patrz hasło: wojna hybrydowa, [w:] (Mini)słownik BBN, bezpieczenstwo-narodowe/minislownik-bbn-propozy/6035,minislownik-bbn-propozycje-nowychterminow-z-dziedziny-bezpieczenstwa.html[dostęp: ]; Zob. D. Materniak, Dziwna wojna na Ukrainie, Portal Spraw Zagranicznych, , dariusz-materniak-dziwna-wojna-na-ukrainie [dostęp: ]. T. Iwański, A. Wierzbowska-Miazga, Rosja przeciwdziała zbliżeniu Ukrainy z Unią Europejską, Analizy OSW, , [dostęp: ]. W. Konończuk, Ukraina rezygnuje z podpisania umowy stowarzyszeniowej w Wilnie: przyczyny i implikacje, Analizy OSW, , 27/ukraina-rezygnuje-z-podpisania-umowy-stowarzyszeniowej-w-wilnie [dostęp: ]. D. Materniak, Dziwna wojna na Ukrainie..., op. cit. 22

23 Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak, Zależność między bezpieczeństwem losy zależą bezpośrednio lub pośrednio od woli politycznej rządu na Kremlu 46. Do i tak skomplikowanej sytuacji dochodzi również kontekst Obwodu Kaliningradzkiego i anektowanego Krymu oraz państw nadbałtyckich, należących do byłych republik radzieckich, gdzie dużą rolę odgrywa mniejszość rosyjska. Krajem bezpośrednio i najmocniej związanym z Federacją Rosyjską jest Białoruś. Oprócz wspólnoty kulturowej, historycznej oraz bliskości geograficznej, ważnym czynnikiem łączącym te państwa jest wspólnota wartości i interesów. Ich kooperacja odbywa się na różnych płaszczyznach, lecz dla obu krajów najbardziej wydajną i najmniej kontrowersyjną formą jest współpraca w sferze bezpieczeństwa oraz stopniowego rozwoju potencjału militarnego 47. W razie planowanych przez Rosję działań ofensywnych wobec państw Europy Środkowej i Wschodniej bliska współpraca obu podmiotów może mieć kluczowe znaczenie dla szybkości i skuteczności przeprowadzanych operacji. Dla Polski, ale i NATO oraz UE, jest to wielkie wyzwanie, by zabezpieczyć granicę z Białorusią i działać w tym regionie odstraszająco. Kraje nadbałtyckie, o których mowa, to Litwa, Łotwa i Estonia. Od roku 2004 należą one do Unii Europejskiej oraz struktur NATO, jednak mimo to zagrożenie ze strony Rosji dla tych państw nie zmalało. Według analizy przeprowadzonej przez instytut RAND niebezpieczeństwo jest realne, szczególnie biorąc pod uwagę ostatnie wydarzenia na Ukrainie 48. Jak przewiduje dokonana przez RAND symulacja, siły rosyjskie są w stanie zająć wszystkie trzy państwa w ciąg 60 godzin. Przy czym analitycy wskazują, iż obecne rozmieszczenie wojsk NATO nie pozwoliłoby na skuteczną pomoc zagrożonym państwom 49. Oprócz tego, gen. Ben Hodges głównodowodzący siłami USA w Europie poinformował w 2015 roku, iż jednym z najbardziej zapalnych obszarów na świecie jest polska Suwalszczyzna (dokładnie: przesmyk suwalski przedstawiony na mapie poniżej) 50. Łącząc oba te fakty można w przybliżonym stopniu określić przebieg potencjalnego ataku Rosji Sąsiedztwo Białorusi zdeklarowanego sojusznika Federacji Rosyjskiej, Ukrainy, która pogrążona jest w hybrydowej wojnie z państwem rosyjskim, i Kaliningradu obwodu należącego bezpośrednio do FR. Zob. W. Konończuk, Trudny Sojusznik. Białoruś w polityce Rosji, Prace OSW 2008, s D. A. Shlapak, M. Johnson, Reinforcing Deterrence on NATO s Eastern Flank. Wargaming the Defense of the Baltics, RAND Corporation 2016, s. 1. Ibidem, s S. Żaryn, Prof. Szeremietiew: Przesmyk suwalski to kluczowe miejsce, jeśli Rosja zechce rozpocząć wojnę. Nasz wywiad, Wpolityce.pl, , [dostęp: ]. 23

24 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Mapa 3. Przesmyk suwalski Źródło: P. Dubiński, Przesmyk suwalski kluczem do planów Rosji. Putin wykorzysta słabość NATO?, Wirtualna Polska, [dostęp: ]. Jeżeli Moskwa zdecydowałaby się na zaatakowanie NATO/UE, to napaść zbrojna skoncentrowałaby się na małych i słabych krajach bałtyckich, przy wykorzystaniu przesmyku suwalskiego, dzięki któremu mogłaby odciąć te państwa od pomocy NATO, przy tym tworząc korytarz lądowy dla swoich wojsk między Obwodem Kaliningradzkim a Białorusią. Biorąc pod uwagę taki scenariusz, Obwód zmieniłby swoje położenie z problematycznego (jako obszaru całkowicie odciętego od FR i przy tym okrążonego przez państwa należące do NATO/UE) na urastający do rangi strategicznego, z punktu widzenia możliwości opanowania państw bałtyckich. W kwestii bezpieczeństwa Unii Europejskiej, w tym Polski, Litwy, Łotwy i Estonii, kluczowe znaczenie ma aspekt militarny tego obszaru. Warto zauważyć, że w Obwodzie Kaliningradzkim mieści się rosyjskie lotnisko wojskowe oraz stacjonuje Flota Bałtycka 51. Oprócz tego, swoje bazy mają stacjonujące tam siły lądowe oraz jednostki specjalne 52. Dużym zagrożeniem jawi się również rozmieszczenie rakietowych zestawów przeciwlotniczych w rosyjskiej enklawie i systematyczne zbrojenie tego terytorium 53. Elementem o charakterze strategicznym dla bezpieczeństwa Polski może okazać się zdobyty M. Bodio, Stosunki między Unią Europejską a Federacją Rosyjską. Stan i perspektywy rozwoju, Warszawa 2005, s. 74. R. Ciechanowski, Rosyjskie siły zbrojne w Kaliningradzie, Dziennik Zbrojny, , [dostęp: ]. K. Czerniewicz, Obwód Kaliningradzki i Krym czyli ufortyfikowane twierdze Rosji, Ośrodek Analiz Strategicznych, 28 stycznia 2016, [dostęp: ]. 24

25 Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak, Zależność między bezpieczeństwem przez Rosję Krym ( ). Niewykluczone, że zostanie on drugim strategicznym przyczółkiem Federacji Rosyjskiej, nie tylko zagrażającym południowej flance NATO, ale i całej Europie Wschodniej 54. Podsumowanie Niebezpieczeństwo dla Polski, wynikające z odbudowy tożsamości imperialnej Rosji, ma dwa mocno sprzężone ze sobą podłoża: sojusznicze i sąsiedzkie. Pierwsze z nich dotyczy polskiego członkostwa w NATO i sojuszu ze Stanami Zjednoczonymi oraz przynależności do Unii Europejskiej. Zagrożenie wiąże się z ingerencją Zachodu w strefę oddziaływań Kremla oraz polityką prowadzoną przez te organizacje wobec Federacji Rosyjskiej. Co zdają się potwierdzać ostatnie doniesienia NATO oraz niezależnych pracowni analitycznych, które mówią o możliwej konfrontacji NATO+UE vs. FR. W takim przypadku pierwszym zaatakowanym krajem może być terytorium Polski (tzw. przesmyk suwalski). Przesłanką, która potwierdza taką hipotezę jest usytuowanie RP na skraju NATO i UE oraz brak rozlokowanych na jej terytorium poważniejszych baz organizacji. Domniemany atak może być pewnego rodzaju sprawdzianem zdolności militarnych i realnych więzi sojuszniczych lub po prostu odzyskiwaniem dawnych obszarów wpływów. Dodatkowo, zagrożenie można rozpatrywać pod względem agresji nie bezpośrednio na Polskę, lecz takim, w którym terytorium RP posłuży np. do zajęcia państw słabszych, tj. krajów bałtyckich. Atak miałby nastąpić poprzez odcięcie Litwy, Łotwy i Estonii od lądowej pomocy Sojuszu, poprzez stworzenie korytarza suwalskiego, gdzie zostałaby naruszona integralność terytorialna RP. Oprócz tego położenie geograficzne naraża Polskę na sąsiedztwo państw potencjalnie wrogich, pozostających w sojuszu z Federacją Rosyjską (Białoruś), państw niestabilnych (Ukraina) oraz ciągle wzmacnianej militarnie enklawy Obwodu Kaliningradzkiego. Wnioski dla Polski Ze szkodą dla strategicznych interesów Rzeczpospolitej Polskiej, Rosja nie porzuciła swoich ambicji dotyczących dominacji w świecie. Polityka zewnętrzna kraju, ukształtowana na gruncie rosyjskiej tożsamości opartej o tradycję imperialną, zorientowana jest na agresywną ekspansję swojej strefy wpływów, w tym na podbój terytorialny (czego wyraźnym i najnowszym przykładem jest Ukraina). Najbardziej zagrożonymi obszarami są państwa byłego bloku 54 Zob. ibidem; szerzej: A. Wilk, Militarne konsekwencje aneksji Krymu, Analizy OSW, , [dostęp: ]. 25

26 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 wschodniego, należącego do strefy wpływów byłego ZSRR. Gdy do tego dodamy czynnik globalny i chęć Rosji do odbudowania swojej pozycji na świecie, dochodzi również zagrożenie dla państw europejskich należących do takich organizacji, jak NATO oraz UE. W tym kontekście Polska, jako dawny obszar oddziaływań Moskwy oraz członek Sojuszu Północnoatlantyckiego i Unii Europejskiej, jest podwójnie narażona na agresywną politykę Kremla. Właśnie dlatego na rządzie polskim ciąży ogromna odpowiedzialność za przygotowanie wszelkich sił i środków, będących w stanie wyeliminować lub maksymalnie zminimalizować skutki polityki zagranicznej Rosji, godzącej w polskie interesy narodowe. Biorąc pod uwagę coraz to silniejszą pozycję FR na świecie za nadrzędny cel strategiczny państwa polskiego musimy [...] uznać przeciwdziałanie odbudowie imperium rosyjskiego w jakiejkolwiek jego formie ideologicznej, ekonomicznej, wojskowej czy politycznej 55. Jest to warunek konieczny, by zabezpieczyć żywotne interesy Polski oraz bezpieczeństwo obywateli i terytorium państwa. Bibliografia 1. (Mini)słownik BBN, 2. Barabasz A., Piechocki M., Partnerstwo Wschodnie jako instrument polityki wschodniej UE?, Rocznik integracji europejskiej 2012, nr Bieleń S., Tożsamość międzynarodowa Federacji Rosyjskiej, Warszawa Bodio M., Stosunki między Unią Europejską a Federacją Rosyjską. Stan i perspektywy rozwoju, Warszawa Bryc A., Rosja w XXI wieku. Gracz światowy czy koniec gry?, wyd. 2, Warszawa Bryc A., Wpływ geopolityki na tożsamość międzynarodową Polski i Rosji, [w:]geopolityka w stosunkach polsko-rosyjskich, red. S. Bieleń, A. Skrzypek, Warszawa Ciechanowski R., Rosyjskie siły zbrojne w Kaliningradzie, Dziennik Zbrojny, , rosyjskie-sily-zbrojne-w-kaliningradzie. 8. Cienciera A., Klasyczne koncepcje geopolityczne, [w:]geopolityka, red. A Dybczyński, Warszawa Czerniewicz K., Obwód Kaliningradzki i Krym, czyli ufortyfikowane twierdze Rosji, Ośrodek Analiz Strategicznych, 28stycznia 2016, /01/28/obwod-kaliningradzki-i-krym-czyli-ufortyfikowane-twierdze-rosji/. 10. Dubiński P., Przesmyk suwalski kluczem do planów Rosji. Putin wykorzysta słabość NATO?, Wirtualna Polska, Przesmyk-suwalski-kluczem-do-planow-Rosji-Putin-wykorzysta-slabosc- NATO,wid, ,wiadomosc.html?ticaid=116c95&_ticrsn=3. 55 P. Żurawski vel. Gajewski, Geopolityka..., op. cit., s

27 Katarzyna Denis, Bogusław Jagusiak, Zależność między bezpieczeństwem 11. Eberhardt P., Koncepcja Heartlandu Halforda Mackindera, Przegląd Geograficzny 2011, t. 83, z Iwańczuk K., Geopolityczna pozycja Federacji Rosyjskiej,[w:]Federacja Rosyjska w stosunkach międzynarodowych, red. A. Czarnocki, I. Topolski, Lublin Iwański T., Wierzbowska-Miazga A., Rosja przeciwdziała zbliżeniu Ukrainy z Unią Europejską, Analizy OSW, , analizy/ /rosja-przeciwdziala-zblizeniu-ukrainy-z-unia-europejska. 14. Konończuk W., Trudny Sojusznik. Białoruś w polityce Rosji, Prace OSW 5/ Konończuk W., Ukraina rezygnuje z podpisania umowy stowarzyszeniowej w Wilnie: przyczyny i implikacje, Analizy OSW, , Kościuk L., Prognozy reakcji Rosji na rozszerzenie NATO, Toruń Kuspyś P., Wspólnota Niepodległych Państw stan faktyczny i perspektywy, Biuletyn Opinie, kwiecień 2009, nr Lelonek A., Partnerstwo Wschodnie a geopolityczna rywalizacja o obszar byłego ZSRR między Rosją a Zachodem, Portal Spraw Zagranicznych, 28 listopada 2013, Materniak D., Dziwna wojna na Ukrainie, Portal Spraw Zagranicznych, , Matusiak M., Gruzińskie wybory. Między silnym państwem a demokracją, Punkt Widzenia OSW, lipiec2012, nr Menkiszak M., Doktryna Putina: Tworzenie koncepcyjnych podstaw rosyjskiej dominacji na obszarze postradzieckim, Komentarze OSW, , nr Menkiszak M., Prozachodni zwrot w polityce zagranicznej Rosji: przyczyny, konsekwencje, perspektywy, Punkt Widzenia OSW, październik Menkiszak M., Rosja wobec Unii Europejskiej: kryzys strategicznego partnerstwa, Prace OSW, styczeń 2006, nr Menkiszak M., Wielka Europa. Putinowska wizja (dez)integracji europejskiej, Prace OSW, październik 2013, nr Pełczyńska-Nałęcz K., Integracja czy imitacja? UE wobec wschodnich sąsiadów, Prace OSW, kwiecień 2011, nr Rojek P., Koniec Imperium?, Pressje 2014, teka Shlapak D. A., Johnson M., Reinforcing Deterrence on NATO s Eastern Flank. Wargaming the Defense of the Baltics, RAND Corporation Stańczyk J., Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa Śmigielski R., Doktryna wojenna Federacji Rosyjskiej, Biuletyn PISM, 18 lutego 2010, nr 28 (636). 30. Ukaz Prezidenta Rosijskoj Federacji ot 31 dekabrja 2015 goda N 685 O Strategii nacjonalnoj bezopasnosti Rosyjskoj Federacji, Wilk A., Militarne konsekwencje aneksji Krymu, Analizy OSW, , Włodkowska A., Polityka Federacji Rosyjskiej na obszarze WNP, Toruń Wojennaja doktrina Rosyjskoj Federacji opublikowana 30 djekabrja 2014 g. data podpisanija 25 djekabrja 2014 g., art. 12, 27

28 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr old_war_europe_military_alliances_map_en.png. 35. Zięba R., O tożsamości nauk o bezpieczeństwie, Zeszyty Naukowe AON 2012, nr 1 (86). 36. Żaryn S., Prof. Szeremietiew: Przesmyk suwalski to kluczowe miejsce, jeśli Rosja zechce rozpocząć wojnę. Nasz wywiad, Wpolityce.pl, , polityka/ prof-szeremietiew-przesmyk-suwalski-to-kluczowe-miejsce-jeslirosja-zechce-rozpoczac-wojne-nasz-wywiad. 37. Żurawski vel. Gajewski P., Geopolityka siła wola, Rzeczpospolitej zmagania z losem, Kraków Connection between the national security of Poland and conditionings the identity of Russian politics Abstract In the article the author s reflections on how is the Russian Federation (1991) identity influenced Polish national security were presented. The process of disintegration of the Soviet Socialist Republics gave the beginning to new powerful empire. The current international order became fully outdated. The beginning of the 90 s of the 20th century brought United States of America total domination over international affairs. Even though the newly set Russian Federation was the only heir of any laws after the fallen union. They had to stand up for the consequences of new world order and a domestic crisis. While working on reconstructing the country, Russia began redefining their own identity. In spite of a significant weakness of the state, the Kremlin government didn t abandon dominance in the region, but with time started demonstrating aspiration of returning to be the major role player not only on the European continent but also in the arena of international, global affairs. Keywords: Russian Federation, power, Russian Empire, international identity, safety, national security, Poland 28

29 Michał Rudnicki 1 Wojskowa Akademia Techniczna im. Jarosława Dąbrowskiego w Warszawie Kultura bezpieczeństwa jej uwarunkowania i znaczenie na przykładzie Polski po 1989 r. Streszczenie Artykuł stanowi rozważania na temat kultury bezpieczeństwa z uwzględnieniem jej uwarunkowań i znaczenia w ramach nauk o bezpieczeństwie. Ocenie poddano zwłaszcza kulturę bezpieczeństwa Rzeczpospolitej Polskiej po 1989 r., zwracając uwagę na jej cechy charakterystyczne i perspektywy rozwoju w środowisku międzynarodowym. Ostatnie stulecia znacznie wpłynęły na środowisko, w którym kształtowała się polska kultura bezpieczeństwa. Przemiany te miały wpływ na postrzeganie badań prowadzonych w dziedzinie bezpieczeństwa i obronności w RP. Słowa kluczowe: Rzeczpospolita Polska, kultura, kultura bezpieczeństwa, bezpieczeństwo międzynarodowe, stosunki międzynarodowe, bezpieczeństwo narodowe Bezpieczeństwo opiera się w głównej mierze na trwale ugruntowanych wartościach kultywowanych w obrębie danej społeczności, które realizują się w czterech wymiarach: indywidualnym, społecznym oraz zewnętrznym i wewnętrznym. Bezpieczeństwo jest potrzebą pierwotną. Stanowi jedną z najważniejszych potrzeb człowieka. Jest procesem dynamicznym, mającym na celu utrzymanie spokoju w celu stworzenia warunków do rozwoju 2. Kultura bezpieczeństwa towarzyszy narodom od ich początków. Zapewnienie bezpieczeństwa leżało u podstaw postępu cywilizacyjnego i stanowiło nie tylko o przetrwaniu gatunku ludzkiego, ale także o rozwoju innych płaszczyzn ludzkiej kultury. Czym jest kultura bezpieczeństwa? Aby przejść do takich rozważań, trzeba najpierw wyjaśnić, czym jest szeroko rozumiana kultura. Otóż, jest to ogół materialnych i niematerialnych wytworów działalności ludzkiej, wyznawanego systemu wartości, uznawanych sposobów postępowania, zobiektywizowanych, przyjętych w społeczności, przekazywanych innym społecznościom michalr.rudnicki@gmail.com. Bezpieczeństwo, [w:] Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, red J. Kaczmarek, W. Łepkowski, B. Zdrodowski, Warszawa 2008, s. 14.

30 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 i kultywowanych w następnych pokoleniach 3. Kultura bezpieczeństwa natomiast, to ogół materialnego i pozamaterialnego dorobku człowieka, który służy m. in. jego szeroko rozumianemu bezpieczeństwu otrzymaniu, odzyskaniu i podnoszeniu poziomu bezpieczeństwa określonego podmiotu. Składają się na nią trzy następujące wymiary: mentalno-duchowy, organizacyjno-prawny oraz materialny 4. Zachowanie różnorodności i tożsamości kulturowej zapobiega dezintegracji struktur społecznych, co jest istotnym warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa narodowego. W efekcie, w żadnej innej dziedzinie bezpieczeństwo narodowe nie ma tak dosłownego znaczenia, jak w przypadku bezpieczeństwa kulturowego 5. Zachowana musi być równowaga między ochroną własnej tożsamości a potrzebami wymiany wartości z innymi narodami. Wyrazem rosnącej roli kultury w pojmowaniu bezpieczeństwa jest poszerzenie jego wymiaru przedmiotowego. Dziś nie jest ono tylko kwestią fizycznego przetrwania, lecz również zapewnia niezbędne zdolności rozwojowe i pożądaną jakość życia. W wyniku rozwoju kulturowego, w tym niematerialnej sfery intelektualnej i komunikowania międzynarodowego, dominujące podejście wojskowo-polityczne w pojmowaniu bezpieczeństwa, poszerzane jest o nowe płaszczyzny, w tym społeczną, humanitarną, ideologiczną, naukowo-techniczną, ekologiczną, informacyjną i właśnie kulturową 6. Warto nadmienić, że powiązania kulturalne są jedną z zasadniczych płaszczyzn stosunków międzynarodowych zaliczanych do kluczowych materii politycznych i bezpieczeństwa współczesnego świata. Kwestie kultury zajmują coraz więcej uwagi w polityce zagranicznej państw, zwłaszcza mocarstw, przybierając postać tzw. dyplomacji kulturalnej. Równoprawna wymiana kulturalna sprzyja likwidacji postaw ksenofobicznych, etnocentrycznych czy szowinistycznych i uważana jest za istotny czynnik sprzyjający budowaniu bezpieczeństwa. Współcześnie wyraźnie wzrosło znaczenie nadawane bezpieczeństwu społeczno-kulturowemu. To w jego ramach sytuują się relacje międzyetniczne i narodowościowe, problemy związane z ochroną tożsamości narodowej, kulturowej oraz religijnej, rzutujące na wybuchy konfliktów lokalnych i niekontrolowane fale migracji. Kultura wpływa również na postrzeganie państwa na arenie międzynarodowej, percepcję zagrożeń, określanie metod i modeli bezpieczeństwa, w tym wybór sojuszy oraz definiowanie potencjalnych wrogów J. Szczepański, Elementarne pojęcia socjologii, Warszawa 1972, s. 78. W. Hrynicki, J. Piwowarski, Bezpieczeństwo jako stan oraz jako wartość, Kultura jako wartość. Nauka Praktyka Refleksje 2010, nr 12, s. 7. Ibidem. Zob. J. Stańczyk, Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa

31 Michał Rudnicki, Kultura bezpieczeństwa jej uwarunkowania 1. Kultura bezpieczeństwa w teoriach stosunków międzynarodowych Od początków XX w. badacze stosunków międzynarodowych sięgali po model racjonalnego podejmowania decyzji i teorię gier, aby dokonać rozpoznania określonego kierunku obranego przez państwa, często zakładając bezalternatywność rezultatu kalkulacji bez względu na specyficzne cechy aktora na scenie światowej. Nie można pominąć faktu, że stosunki międzynarodowe są m.in. produktem działań oddolnych (społecznych), które nie są zdeterminowane wyłącznie obiektywnymi czynnikami materialnymi, ale również ideami, wyobrażeniami, przekonaniami i wartościami wytworzonymi oraz kultywowanymi w psychice człowieka. W badaniach nad oddziaływaniem kultury na bezpieczeństwo wyodrębnia się współcześnie dwie zasadnicze orientacje teoretyczne: racjonalistyczną i konstruktywistyczną 7. Podejście racjonalistyczne zakłada tezę o istnieniu stałych interesów państw. Legitymizacja zachowania aktorów następuje poprzez odwołanie się do norm mających charakter regulacyjny, które nie są rozpatrywane w kontekście ich uwarunkowań historyczno-kulturowych ani poprzez pryzmat norm i tożsamości. Kultura nie jest istotnym czynnikiem wyjaśniającym zachowania państw. Emocjonalno-symboliczne znaczenie kulturowe jest często wykorzystywane do ukrywania prawdziwych intencji 8. Propozycja badawcza konstruktywistów oparta jest na założeniu, że świat jest zbiorową kreacją świadomości społecznej. Konstruktywizm podkreśla znaczenie, bada formowanie się interesów oraz tożsamości i norm funkcjonowania państwa w długim procesie oddziaływania w systemie międzynarodowym. Konstruktywiści opierają się na przekonaniu, że ludzie postrzegają rzeczywistość poprzez pryzmat swojej kultury i doświadczenia. Przypisują temu, co odnotowują, określone znaczenia. W związku z tym nikt nie może zaobserwować obiektywnej rzeczywistości, oderwanej od nadawanych znaczeń i kontekstów 9. Według Krzysztofa Malinowskiego: Dyskurs pomiędzy racjonalizmem a konstruktywizmem na temat znaczenia idei odzwierciedla szerszą i w zasadzie główną debatę w teorii nauk społecznych pomiędzy podejściem indywidualistycznym a holistycznym, w której on występuje [ ] 10. W latach czterdziestych oraz pięćdziesiątych XX w. w antropologii i socjologii pojawił się nurt studiów nad charakterem narodowym. W ramach tego kierunku badań starano się znaleźć powiązania między kulturą a zachowaniem J. Czaputowicz, Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja, Warszawa 2008, s Ibidem, s Ibidem, s K. Malinowski, Kultura bezpieczeństwa narodowego: koncepcja i możliwości zastosowania, [w:] Kultura bezpieczeństwa narodowego w Polsce i Niemczech, red. K. Malinowski, Poznań 2003, s

32 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 państw w oparciu o modele antropologiczne. Jedną z najbardziej znanych i wpływowych prac tego nurtu była praca klasyka antropologii amerykańskiej Ruth Benedict Chryzantema i miecz. Wzory kultury japońskiej (1946). Praca traktuje o przyzwyczajeniach i obyczajach, które dla Japończyków były oczywiste, natomiast dla innych kultur pozostały niezrozumiałe. żaden poważny konflikt zbrojny nie wymagał brania pod uwagę tak odmiennych sposobów działania i myślenia przeciwnika. [ ] Zasady prowadzenia wojny, jakie narodom Zachodu wydawały się wpisane w naturę człowieka, dla Japończyków wyraźnie nie istniały 11. Zaliczenie historii nowożytnej i bieżącego kontekstu politycznego do źródeł kultury strategicznej jest uzasadnione. Trudno jednak przyjąć tezę, że jest to zbiór wystarczający. Wydaje się, że nie można w pełni badać kultury bez uwzględnienia szerokiego kontekstu historycznego. Konstruktywiści zakładali, że kultura nie jest tylko jednym z elementów zbioru czynników oddziałujących na formułowanie polityki zagranicznej państw. Normy i wartości kształtują tożsamość, która warunkuje formowanie się interesów narodowych oraz ich postrzeganie przez elity. Tym samym kontekst kulturowy staje się kluczowym czynnikiem kształtującym procesy decyzyjne. By zrozumieć jego wpływ na politykę zagraniczną i bezpieczeństwa danego państwa, badacze powinni zrozumieć jego kulturę, aby spojrzeć na dany problem z punktu widzenia ludzi w niej socjalizowanych. 2. Uwarunkowania kultury bezpieczeństwa Zarówno naukowcy, jak i politycy zajmujący się problematyką bezpieczeństwa są zgodni, że jego zakres pojęciowy permanentnie rozszerza się wskutek rozwoju cywilizacyjnego. Podczas rozpatrywania uwarunkowań kultury bezpieczeństwa należy uwzględniać takie czynniki bezpieczeństwa narodowego, jak: geografia, gospodarka, administracja oraz siły militarne. Niniejsze wyliczenie stanowi uwarunkowania bezpieczeństwa narodowego RP, ujęte w Strategii Bezpieczeństwa RP z 2007 r. i Białej Księdze Bezpieczeństwa RP z 2014 r., uzupełnione o czynniki kulturowe, społeczne, prawne i ideologiczne: Uwarunkowania geograficzne: od samego początku powstania państw są jednym z głównych czynników warunkujących bezpieczeństwo narodowe. Dzięki nim możemy zrozumieć i przewidzieć zagrożenia naturalne, określić zasobność terenu w surowce, ustalić oraz wytyczyć granice państwowe, jak również scharakteryzować sieć powiązań międzynarodowych wynikających z fizycznych cech państwa. 11 R. Benedict, Chryzantema i miecz. Wzory kultury japońskiej, Warszawa 2003, s

33 Michał Rudnicki, Kultura bezpieczeństwa jej uwarunkowania Uwarunkowania ideologiczno-polityczne: odgrywają ważną rolę w bezpieczeństwie narodowym oraz międzynarodowym, szczególnie w okresie od XX wieku. Zeszły wiek charakteryzował się ekspansją radykalnych ideologii, jakimi były w tym czasie faszyzm, nazizm i komunizm. To właśnie od kultury bezpieczeństwa danej społeczności zależy, czy ideologia znajdzie oparcie w danym społeczeństwie. Uwarunkowania ekonomiczne: są nieodzowną kwestią dotyczącą kształtowania obszarów bezpieczeństwa narodowego. W dobie integracji, globalizacji i regionalizacji problemy ekonomizacji bezpieczeństwa muszą być rozwiązywane ze szczególną konsekwencją. Następstwa kryzysu powstałego w USA i Azji czy wzrost lub spadek ceny za ropę naftową, odczuwalne są na całym świecie. Uwarunkowania ekonomiczne ściśle wiążą się z bezpieczeństwem ekonomicznym, czyli wartościami podstawowymi, takimi jak ochrona poziomu życia, rozwój gospodarczy oraz zdolność do zapewnienia innych kategorii bezpieczeństwa. Uwarunkowania prawno-instytucjonalne: są determinantem warunkującym współcześnie świadomość, że wszelkie działania w skali jednego państwa w obszarze jego bezpieczeństwa są działaniami w układzie międzynarodowym. Uporządkowany system terytorialny, demokratyczne instytucje społeczeństwa obywatelskiego, wprowadzanie standardów międzynarodowych, utworzenie silnego ustrojowo i kompetencyjnie przedstawicielstwa rządu i/lub głowy państwa w samorządach, są czynnikami istotnymi nie tylko ze względu na administrację zespoloną, ale również na bezpieczeństwo i obronność. Istota państwa prawnego polega na podejmowaniu starań na rzecz bezpieczeństwa, przestrzegania prawa i wolności jednostek 12. Uwarunkowania militarne: pomimo rosnącej roli komputeryzacji oraz ogólnej niechęci ludzkości do prowadzenia działań zbrojnych w celu realizacji swoich partykularnych interesów, dalej klasyfikowane są jako ważny element systemu bezpieczeństwa narodowego. Jeśli uwzględnimy wszystkie potencjalne zagrożenia, którym przeciwstawia się obecny świat, uwarunkowania militarne nadal będą postrzegane jako gwarant niepodległości i skuteczności bezpieczeństwa. Gotowość do użycia siły w głównej mierze nacechowana jest kanonami kulturowymi aktora na arenie międzynarodowej 13. Uwarunkowania społeczne: można rozpatrywać w różnych aspektach: socjologicznym, psychologicznym i prawnym. Najważniejszymi kwestiami obecnie stają się: edukacja, kultura narodowa oraz wychowanie patriotyczne. Coraz częściej mówi się o społeczeństwie obywatelskim, jako osiągnięciu wielu W. Pokruszyński, Uwarunkowania współczesnego bezpieczeństwa międzynarodowego, Szczytno 2006, s. 33. J. Kranz, Świat niebezpieczny inaczej, [w:] Krytyka Prawna. Niezależne studia nad prawem, t. II, Bezpieczeństwo, red. W. Sokolewicz, Warszawa 2009, s

34 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 pokoleń, demokracji i zachodzących zmian na świecie. To właśnie dobro wspólne jest podstawowym czynnikiem łączącym obywateli w jedną społeczność. Do społecznych uwarunkowań bezpieczeństwa zaliczamy takie elementy, jak: przetrwanie, pewność istnienia, tożsamość, aktywność, zaspokojenie podstawowych potrzeb, dobrobyt i zadowolenie 14. Uwarunkowania kulturowe: to zasady współżycia społecznego, sposoby postępowania, wzory, kryteria ocen estetycznych i moralnych przyjęte w danej zbiorowości i wyznaczające obowiązujące zachowania 15. Z samej treści definicji kultury wynikają w sposób bezpośredni uwarunkowania bezpieczeństwa narodowego. Stanowi ona naturalne środowisko strategii. Wskazuje na styl jej prowadzenia przez różne ugrupowania polityczne i czynniki państwowe. Czynniki te, zdaniem autora, stanowią najważniejsze uwarunkowania kultury bezpieczeństwa. Oparta o taki schemat kultura bezpieczeństwa, którą tworzyły pokolenia, zapewnia przetrwanie, a przede wszystkim gwarantuje miejsce w świecie dla każdego kraju, narodu czy grupy etnicznej. 3. Przesłanki i czynniki kształtowania kultury bezpieczeństwa Głównym czynnikiem kształtowania kultury bezpieczeństwa jest historia. To właśnie z historyczno-kulturowych korzeni wyrastają więzi wspólnotowe decydujące o przynależności do grupy oraz o świadomości określającej percepcję zagrożeń i stosowanie metod realizacji interesów państwa. Historyczne uwarunkowania bezpieczeństwa przejawiają się m.in. oddziaływaniem symboli oraz tradycji, poziomem tożsamości narodowej, emocjonalnym związkiem z państwem, historycznie kształtowanymi postawami i wzorcami, jak np. modelem patriotyzmu, doświadczeniami narodowymi, pojmowaniem interesów państwowych czy stopniem dojrzałości kultury politycznej. W literaturze socjologicznej istotną wagę przywiązuje się do różnego rodzaju elementów składających się na tożsamość religijną i ideologiczną, które mają duże znaczenie w procesie kształtowania kultury bezpieczeństwa. Poczucie odrębności pozwala podmiotowi na identyfikację tych cech, które wyróżniają go od innych grup funkcjonujących w otoczeniu, a jednocześnie ułatwiają integrację z podmiotami o podobnych cechach 16. Religijność, obrządki oraz instytucja kościoła od samego początku stały się elementem tożsamości narodowej i nośnikiem pozytywnych wartości. Etniczność jest ważnym czynnikiem w procesie kształtowania kultury bezpieczeństwa. Wspólne pochodzenie etniczne w obrębie danego państwa K. Loranty, Uwarunkowania społeczne, [w:] Teoretyczne aspekty bezpieczeństwa, red. W. Pokruszyński, Józefów 2010, s. 35. Kultura, [w:] Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1978, s Zob: P. Sztompka, Socjologia, Warszawa 2003, s

35 Michał Rudnicki, Kultura bezpieczeństwa jej uwarunkowania wpływa na poziom zaufania społecznego i chęci pracy dla dobra wspólnego. Spaja naród, nadając mu formę monolitu, w obrębie którego kultywowane są cechy charakterystyczne dla danej grupy. Etniczność wiąże się również z terminem wielokulturowości. Wielokulturowość może stanowić o sile i potędze państw opierających swój rozwój na przedsiębiorczości oraz aktywności różnych grup etnicznych. Ponadto istnieje ryzyko występowania antagonizmów pomiędzy reprezentantami grup etnicznych zamieszkujących jedno państwo. Powyższe czynniki kształtujące kulturę bezpieczeństwa są również konstytutywnymi pierwiastkami tworzącymi naród. Stanowią one istotne wyróżniki pewnych wyjątkowych cech państw. 4. Kształtowanie kultury bezpieczeństwa Rzeczpospolitej Polskiej Styl życia i mentalność Polaków kształtują się już od ponad tysiąca lat. Narodowa kultura rodziła się pod wpływem zarówno tradycji świata łacińskiego, jak i słowiańsko-bizantyjskiego, w wyniku dialogu zamieszkujących Polskę narodowości oraz jej położenia w samym sercu Europy. Serce to bije w strategicznie ważnym miejscu dla całego kontynentu. Dialog i przenikanie się kultur widać w polskiej tradycji od wieków. Są one widoczne w polskiej kuchni, tradycji biesiadnej, wierzeniach, strategii wojskowej, tolerancji wobec innych religii i kultur. W tym czasie położenie geopolityczne Polski, jak i kultura bezpieczeństwa, ulegały wielokrotnym zmianom w wyniku tworzenia się nowych państw, przesuwania się granic, rozszerzania stref wpływów, wieloletnich zaborów i stopniowego wyniszczania kultury. Przez wiele lat główny dylemat geopolityczny Rzeczpospolitej stanowiło położenie między dwoma żywiołami: germańskimi Niemcami i słowiańską Rosją, których agresywne dążenia były zagrożeniem suwerenności Polaków. Ostatnie wieki dziejów Rzeczpospolitej ugruntowały w narodzie przekonanie o fatalności geopolitycznego położenia ojczyzny 17. Specyficzne położenie Polski wiąże się również z obowiązkami oraz korzyściami dla kraju, jakie wynikają z funkcji łącznika i przepływu towarów i usług pomiędzy Wschodem a Zachodem. Aleksander Dugin, rosyjski ideolog, przedstawia rolę Polski w następujący sposób: W geopolityce Polska pozostaje częścią kordonu sanitarnego rozdzielającego kontynent eurazjatycki na dwie części, co jest bardzo wygodne dla antytradycyjnych sił anglosaskich. Polska nie może w pełni zrealizować swej eurazjatycko-słowiańskiej istoty, gdyż przeszkadza jej w tym katolicyzm, ani swej zachodnioeuropejskiej tożsamości, gdyż przeszkadza jej własna słowiańskość, tzn. język, zwyczaje, archetypy, klimat miejsc itd. Na skutek tej 17 S. Bieleń, Pozycja geopolityczna Polski, [w:] Polska w stosunkach międzynarodowych, red. S. Bieleń, Warszawa 2007, s

36 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 dwoistości, tej graniczności sytuacji Polska zawsze pada ofiarą trzeciej siły 18. Nie sposób nie zgodzić się z Aleksandrem Duginem w kwestii odmienności Polaków od reszty zachodniego obozu (NATO, Unia Europejska). Rola przedmurza w dziejach niepodległej Rzeczpospolitej oraz w świadomości historycznej kolejnych pokoleń Polaków ewoluowała z roli obrońców chrześcijaństwa do roli obrońców przed żywiołem wschodnim. Religia chrześcijańska w wydaniu rzymskokatolickim od 966 r. stanowiła gwarant bezpieczeństwa państwa, stawiając polskich królów na równi z ówczesnymi władcami zachodnioeuropejskimi. Z czasem katolicyzm stał się częścią kultury polskiej, doskonale wpasowując się w słowiańską mentalność 19. Struktury kościelne i religia są bardzo istotnym elementem kultury bezpieczeństwa RP. Już w XVII w., Rzeczpospolita znalazła się na szlaku ekspansji: od północy protestanckiej Szwecji, od wschodu prawosławnej Rosji i od południa muzułmańskiej Turcji, zyskując miano przedmurza chrześcijaństwa 20. Specyficznym zjawiskiem stała się tradycja kresów wschodnich rejonów Polski z silnymi ośrodkami kulturowymi w Wilnie i we Lwowie 21. Na Kresach Wschodnich rozwijała się m.in. tradycja żydowska (dawne wschodnie rubieże Polski to miejsce narodzin chasydyzmu, mistycznego odłamu judaizmu). Kresy były kulturowym fenomenem, tyglem kilkunastu narodowości, miejscem narodzin wielonarodowej i wielokulturowej sztuki 22. Kultura bezpieczeństwa dotyczy tradycji rozwijającej się na obszarze Polski rozumianym historycznie z uwzględnieniem zmienności granic państwa i okresu rozbiorów. Odnosi się także do kultury tworzonej poza granicami kraju, zarówno w okresie Wielkiej Emigracji, jak i tej współczesnej. Polska emigracja stała się ważną częścią europejskich systemów bezpieczeństwa, przyczyniając się do rozwoju lokalnych ośrodków strategicznych i naukowych 23. Zdecydowanie najtragiczniejszym wydarzeniem w dziejach narodu polskiego był okres rozbiorów Rzeczpospolitej, jak i seria wyniszczających wojen je poprzedzających. Kraj, niezdolny do reform mających wzmocnić siłę militarną, stał się łatwym łupem dla sąsiadów prowadzących zaborczą politykę względem RP. W 1775 r., czyli po ostatnim rozbiorze Rzeczpospolitej Obojga Narodów, Królestwo Polskie i Wielkie Księstwo Litewskie zniknęły z mapy Europy na ponad 123 lata. Rozpoczął się czas zniewolenia i stopniowego wyniszczania kultury, w tym również kultury bezpieczeństwa. Polska myśl strategiczna została A. Dugin, Czekam na Iwana Groźnego, Fronda.pl, iwana-groznego,45653.html [dostęp: ]. L. Bielski, M. Trąba, Władcy i królowie Polski, poczet inny niż wszystkie, Warszawa 2005, s Przedmurze Chrześcijaństwa, [w:] Encyklopedia PWN, [dostęp: ]. Zob. J. Kolbuszewski, Kresy, Wrocław Zob. A. Hertz, Żydzi w kulturze polskiej, Warszawa Zob. Rząd polski , [dostęp: ]. 36

37 Michał Rudnicki, Kultura bezpieczeństwa jej uwarunkowania pozbawiona możliwości rozwoju struktur, co za tym idzie, w społeczeństwie powstała olbrzymia luka, której skutki widzimy do dziś. Antropolodzy podkreślają wpływ rozbiorów na mentalność Polaków, którzy znaleźli się na obszarach zaborów trzech europejskich mocarstw. Na pierwszym miejscu wskazuje się różnice w rozwoju gospodarczym poszczególnych obszarów Polski. Armia została rozwiązana. Żołnierzy wcielono do armii poszczególnych cesarstw. Zamknięto uniwersytety, uniemożliwiając tym samym rozwój nauki i kultury. Rozpoczęły się prześladowania środowisk patriotycznych połączone z walką przeciwko polskiej kulturze. Najważniejszym wydarzeniem z punktu widzenia kultury bezpieczeństwa była agresywna i zorganizowana polityka zaborców, mająca na celu rozbicie więzi łączącej naród polski. Podkreślano fakt, że społeczeństwo Rzeczpospolitej było od wieków zróżnicowane, co pogłębiało niechęć chłopów do warstwy szlacheckiej, będącej głównym nośnikiem polskiej kultury 24. Stopniowa germanizacja i rusyfikacja społeczeństwa sprawiły, że ludzie pragnący zdobyć środki do zapewnienia minimum egzystencji zmuszeni byli do przyjęcia obywatelstwa jednego z państw zaborców. Natomiast I wojna światowa odcisnęła piętno w mentalności Polaków, zmuszając ich do bratobójczej walki w armiach ówczesnych mocarstw europejskich 25. Po niespełna 21 latach pokoju w Europie, Polska z trudem odbudowywała swoją siłę i zdolność do obrony jej żywotnych interesów, doświadczyła kolejnej tragedii w postaci II wojny światowej. Większość polskich szkół została zamknięta. Sytuacja zmusiła wojsko, stronnictwa polityczne oraz cywili zaangażowanych w walkę o niepodległość do przejścia do ruchu oporu i walki w konspiracji. Dzięki patriotyczno-praktycznemu wykształceniu oraz prężnie działającym organizacjom harcerskim i paramilitarnym, obywatele skutecznie prowadzili walkę z okupantem. Po raz kolejny w narodzie polskim, będącym świadkiem niepojętych rzezi, morderstw, grabieży majątków oraz niszczenia kultury, pojawiła się idea walki o niepodległość i godność ludzką za wszelką cenę. Kolejny raz słaba, zniszczona oraz bez jakichkolwiek nadziei na pomoc ze strony sojuszników Rzeczpospolita znalazła się pod władzą obcego mocarstwa, pozostając zależną od ZSRR. Lata 50. i 60. XX w. były nie tylko czasem odbudowy i otrząśnięcia się po II wojnie światowej, ale dla Polski stały się symbolem represji i prześladowań ze strony agentów organów bezpieczeństwa. Pragnąc zniszczyć wolę walki Polaków o odzyskanie niepodległości oraz umocnić status państwa wasalnego względem ZSRR, skazywano na śmierć polityków, żołnierzy oraz cywili walczących o niepodległość ojczyzny. Po przeprowadzeniu drenażu intelektualnego w kraju, zniszczono dziedzictwo II RP, szczególnie w zakresie kultury bezpieczeństwa i strategii W. Podbóg-Malinowski, Najnowsza historia polityczna Polski, t. 1: , Komorów Zob. R. Jaworski, Historia Polski pod zaborami, Bielsko-Biała J. Eisler, Zarys dziejów politycznych Polski , Warszawa 1992, s

38 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 5. Kultura bezpieczeństwa Polski po 1989 r. Polscy decydenci, po odzyskaniu niepodległości w 1989 r., bogatsi o doświadczenia historyczne, przystąpili do tworzenia prawa, które mogło w uporządkowany sposób zapewnić bezpieczeństwo, równość i zasady demokratyczne. System prawny oraz rozwiązania systemowe w kraju nie mają odzwierciedlenia w kulturze oraz tradycji demokracji, a raczej są powieleniem utrwalonych i sprawdzonych, choć z pewnymi różnicami 27, rozwiązań krajów zachodnich demokracji, takich jak Republika Francuska czy Republika Federalna Niemiec. Po odzyskaniu samodzielności strategicznej, uzyskanej w wyniku rozpadu Układu Warszawskiego (1991), politycy przystąpili do próby sformułowania podstawowych interesów i celów państwa polskiego w zakresie bezpieczeństwa narodowego. Temu procesowi na każdym etapie towarzyszyły stosowne ramy strategiczne 28. Koncepcja bezpieczeństwa prezentuje podejście do problematyki zagrożeń i obejmuje nie tylko zagrożenia militarne, ale również m.in. społeczne, ekonomiczne, ekologiczne, informacyjne i telekomunikacyjne. Polska jest krajem dysponującym znaczącym potencjałem demograficznym, ekonomicznym i politycznym. Sformułowanie interesu narodowego ma na celu umocnienie poczucia tożsamości narodowej oraz wykorzystanie możliwości Polaków przy równoprawnej integracji w europejskich i euroatlantyckich strukturach bezpieczeństwa. Analizując ostatnią Strategię Bezpieczeństwa Narodowego z 2014 r. można stwierdzić, że Polska pokłada nadzieję w sojuszu strategicznym z USA i bliskimi kontaktami wojskowymi z państwami Unii Europejskiej, aby zapewnić bardzo szeroko rozumiane bezpieczeństwo oraz odsunąć zagrożenie dla suwerenności, mogące nadejść ze strony Federacji Rosyjskiej 29. Nie ulega wątpliwości, że każda wydana strategia wniosła istotny wkład w rozwój, polskiej kultury bezpieczeństwa po 1989 r. Nie udało się jednak sformułować interesu narodowego na miarę amerykańskiej idei liberalnego internacjonalizmu 30 czy rosyjskiej wizji powrotu do bipolarnego ładu na świecie. Pomimo wzrastającej potrzeby zdefiniowania polskiego interesu narodowego, wciąż powtarza się ogólnikowe założenia wynikające z treści art. 5 Konstytucji RP, którymi są: nienaruszalność granic, wolność i bezpieczeństwo obywateli, rozwój społeczny i gospodarczy 31. Negatywne doświadczenia Polaków w stosunkach z sąsiadami pogłębiły się, a ich traumatyczny wymiar znalazł wyraz w charakterystycznych symbolach Zob. A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnej Europy, Warszawa A. Brzozowski, S. Koziej, Strategie bezpieczeństwa narodowego RP Refleksja na ćwierćwiecze, red. R. Kupiecki, Warszawa 2015, s Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego, BBN, 2014, inne-wydawnictwa/6814,biala-ksiega-bezpieczenstwa-narodowego-rp.html [dostęp: ]. M. W. Doyle, Liberal Internationalism: Peace, War and Democracy, org/nobel_prizes/themes/peace/doyle/ [dostęp: ]. Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego, op. cit. 38

39 Michał Rudnicki, Kultura bezpieczeństwa jej uwarunkowania przenikających dyskurs o najnowszych dziejach RP. Podstawowe pytania pojawiające się w dyskusji o polskiej polityce zagranicznej brzmią: Czy możemy ufać sąsiadom i sojusznikom? Czy nie zostaniemy znowu napadnięci przez wrogów? Choć zalążki współczesnej polskiej kultury bezpieczeństwa formowały się już znacznie wcześniej, to za jej dopełnienie należy uznać okres II wojny światowej. Rozwijała się ona potem w kręgach emigracji na Zachodzie i znalazła swe odbicie w toczącym się dyskursie o jej ustroju. Polska kultura bezpieczeństwa zawiera się w kilku charakterystycznych schematach. W okresie formowania się polityki zagranicznej od 1989 r. przejawiły się one w działaniach na rzecz uporządkowania geopolitycznych stosunków z Niemcami i Federacją Rosyjską. W zasadzie utrwalały one w ten sposób podstawowe wyróżniki polskiej tożsamości, czyli wyczulenie na zagrożenie niepodległości, naruszenia suwerenności państwowej, tendencje do zyskania dominacji przez obu lub jednego z sąsiadów. Doświadczenia historyczne stanowią podwaliny myślenia strategicznego po 1989 r. Zachodnia polityka appeasementu wobec narastającego zagrożenia w Europie w latach 30., skierowanego głównie przeciwko Rzeczpospolitej, oraz zachowanie mocarstw zachodnich w Jałcie miały wpływ na kulturę bezpieczeństwa Polaków. Wydarzenia te poważnie naruszyły tradycyjną orientację strategiczną RP, upatrującą w aliansie z mocarstwami zachodnimi skuteczny środek równoważący żywioły niemiecki i rosyjski 32. Jednak w dzisiejszych realiach politycznych nie jest możliwe funkcjonowanie poza skomplikowanym systemem sojuszy, dlatego kierunki i cele działania rządów III Rzeczpospolitej na arenie międzynarodowej po 1989 r. ukierunkowane są na uniemożliwienie powtórnej hegemonii Rosji nad Polską poprzez poszukiwanie bezpieczeństwa w sojuszu z NATO i Unią Europejską 33. Rzeczpospolita ukształtowała nietypowe podejście do stosowania siły militarnej w stosunkach międzynarodowych. Polska w całej swojej historii była obiektem zagrożeń i padała ofiarą agresji, ale również od XVI w. zbrojnie artykułowała swoje interesy w Inflantach, czy w rejonie Morza Czarnego. Po 1989 r. w stosunkach międzynarodowych można zaobserwować wzrost interwencjonizmu państwowego, co stanowi nową jakość w polskiej kulturze bezpieczeństwa. Multilateralizm i rozwój nowych sojuszniczych zależności, nacechowanych kulturowymi dyspozycjami, wywołują aprobatę dla działań prewencyjnych z obawy przed wszelkimi objawami artykułowania interesów narodowych państw w stanowiskach NATO oraz Unii Europejskiej. Polscy politycy, chcąc uzyskać poparcie społeczne w sprawach interwencji zbrojnych, wprost odwołują się do doświadczeń rodaków sprzed lat, wyrażając dezaprobatę dla postaw pacyfistycznych. Wspomniane interwencje postrzegane są w oczach K. Malinowski, Kultura bezpieczeństwa narodowego, op. cit., s Ibidem. 39

40 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 społeczeństwa polskiego jako test gotowości Zachodu do wypełnienia w sytuacji kryzysowej gwarancji sojuszniczych na obszarze Europy Środkowej, kojarzonym historycznie, jako strefa ustępstw względem Federacji Rosyjskiej 34. Użycie siły nie jest jednak najważniejsze. Polska kultura bezpieczeństwa ukierunkowana jest na zapobieganie i przeciwdziałanie zagrożeniom mogącym nadejść z zewnątrz. Polacy na ogół mają pozytywny stosunek do użycia siły militarnej z uwagi na fakt, że gwarancją bezpieczeństwa jest sojusz wojskowy NATO. Wydaje się, że Rzeczpospolita chce być postrzegana na arenie międzynarodowej jako niezawodny i rzetelny sojusznik, mający wpływ na kreowanie układu geopolitycznego w regionie. Kultura bezpieczeństwa Rzeczpospolitej ma swoje źródła głównie w tradycji walki o niepodległość, ale również dotyczy ona naszego podziału społeczeństwa, o czym przestrzegał marszałek Józef Piłsudski: Poważnymi przeszkodami w budowie państwa polskiego będzie: nasza abnegacja państwowa i nasza państwowa kultura 35. Taka sytuacja wynika z utraty niepodległości na blisko trzy wieki oraz słabości naszego charakteru narodowego, przejawiającego się w wiecznej niezgodzie. Na powyższe słabości charakterologiczne nakłada się niski poziom przygotowania polityków do rządzenia państwem, co jest rezultatem niszczenia polskich elit przywódczych i inteligencji przez niemieckich oraz radzieckich okupantów. Już Piotr Skarga w Kazaniach Sejmowych podkreślał niechęć Polaków do podporządkowania się urzędom oraz brak dyscypliny: Zginęła w tym królestwie karność i dyscyplina, bez której żaden rząd uczynić się nie może, którą Pismo ś. pilnie wszędzie zaleca. Nikt się urzędów ani praw nie boi, na żadne się karanie nie ogląda [ ] 36. Trwający już blisko 25 lat trudny proces odbudowy suwerennej państwowości, przyniósł Polsce wiele historycznych sukcesów jak odbudowa gospodarki rynkowej, członkostwo w sojuszu NATO oraz Unii Europejskiej. Niestety, Rzeczpospolita nie uniknęła też błędów i niepowodzeń, jak postępująca katastrofa demograficzna, niewydolna służba zdrowia, przerost administracji, a przede wszystkim walka polityczna, która ma swoje negatywne odbicie w kondycji Sił Zbrojnych RP. Polska nie zdołała jeszcze wykształcić i wyłonić elit przywódczych na miarę wyzwań geostrategicznych obecnego wieku. Główną słabością polskiego uczestnictwa w NATO jest nie tyle trudność w osiągnięciu tzw. zdolności wojskowych, ile brak samodzielnego myślenia i dzielenia się jego rezultatami Zob. K. Malinowski, Kultura bezpieczeństwa w Polsce i Niemczech, Poznań J. Piłsudski, [dostęp: ]. P. Skarga, Kazania Sejmowe, Skultuna 2008, s

41 Michał Rudnicki, Kultura bezpieczeństwa jej uwarunkowania Zamiast dyskusji i analizy wolimy błyskawicznie popierać stanowisko, które zajmuje mocarstwo przewodzące Sojuszowi 37. Wzrostu zainteresowania społeczeństwa, szczególnie młodzieży, kulturą, bezpieczeństwem, historią czy wojskowością, można doszukiwać się w inicjatywach państwa, jakimi były: powołanie Instytutu Pamięci Narodowej (1999), umożliwienie zdobycia przeszkolenia wojskowego w ramach studiów i służby rezerwowej, otwarcie Muzeum Powstania Warszawskiego czy przywołanie pamięci Żołnierzy Wyklętych. Doświadczenia ostatnich lat wskazują, że nie jest to przemijający trend, ale trwały wyraz dojrzałości świadomości narodowej. Ze strategicznego punktu widzenia należy skierować tę falę zainteresowania historią i geopolityką Polski na odtworzenie zasobów intelektualnych w armii i w instytucjach zajmujących się bezpieczeństwem, a z historii sukcesów i porażek wyciągnąć naukę na przyszłość. Analizując charakterystykę kultury bezpieczeństwa Rzeczpospolitej, nie sposób pominąć dychotomicznego charakteru społeczeństwa polskiego. Zjawisko to przybrało szczególny wymiar od wyborów parlamentarnych w 2007 r. Późniejsze wybory prezydenckie i parlamentarne ukazują podział narodu na dwie wizje dotyczące rozwoju Rzeczpospolitej. Publicyści dzielą społeczeństwo polskie na dwie wspólnoty: Polskę oświeceniowo-świecką oraz Polskę katolicko-narodową 38. Część narodu ma orientację ukierunkowaną na współpracę z Zachodem i szeroką integrację z Unią Europejską, jednocześnie pokładając nadzieje w sile sojuszników w kwestiach dotyczących bezpieczeństwa. Druga część społeczeństwa nastawiona jest na ograniczoną integrację w ramach Unii i rozwój silnej gospodarki narodowej, a co za tym idzie stworzenie własnych rozwiązań strategicznych, opartych na sile i zdolnościach Wojska Polskiego. 6. Perspektywy rozwoju kultury bezpieczeństwa Dotychczasowy dorobek kultury bezpieczeństwa i obecnie występujących trendów w kulturze strategicznej na świecie oraz ocena procesu tworzenia kultury strategicznej III RP pozwala przewidywać prognozy na kolejne lata rozwoju państwa we wspólnocie europejskiej, a także w strukturach NATO. Doświadczenia przywództwa politycznego w ostatnim 25-leciu odbudowy suwerennej państwowości, a także powszechny wzrost świadomości historycznej, powodować będą wzrost kompetencji strategicznych elit politycznych RP, a także wpływać na jasne określenie partykularnych interesów narodowych. Tempo tego wzrostu R. Kuźniar, Odważ się myśleć, polski strategu!, Tygodnik Powszechny, numer/278446/kuzniar.html [dostęp: ]. A. Szostkiewicz, Myśli listopadowe, Polityka, ,1,polska-obok.read [dostęp: ]. 41

42 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 zależeć będzie również od powstawania, jakości i umiejętności wykorzystania wiedzy, myśli oraz personelu think-tanków. Konkurencja między innymi wymusi powolny wzrost ich jakości merytorycznej i personalnej. Również wymóg jakości zmusi je do ściślejszego powiązania z ośrodkami akademickimi. Wzrost kompetencji elit przywódczych wyrazi się w coraz większym posługiwaniu się kategoriami geograficznymi oraz historycznymi wyznacznikami organizacji bezpieczeństwa 39. W wyniku przepływu wiedzy naukowej, wymiany kadr naukowych oraz kształcenia na Zachodzie, poziom obszaru naukowego strategii, obejmujący zarządzanie i planowanie strategiczne, ma szansę zbliżyć się do poziomu przodujących państw w układzie euroatlantyckim. Zbiorowa świadomość historyczna, duma z sukcesów strategii zjednoczenia plemion polskich, utworzenia państwowości oraz wyniesienia Rzeczpospolitej do roli regionalnego mocarstwa w Europie Środkowo-Wschodniej za czasów dynastii Jagiellonów w XV i XVI w. stanowić może ideę przewodnią odbudowy kultury bezpieczeństwa w Polsce. Może być także podstawą do odbudowy wiary w zdolności narodu polskiego do odbudowy potęgi państwowej, jako gwarancji niepodległości oraz wniesienia odpowiadającego pozycji geograficznej i tradycji historycznej, wkładu naszego państwa w tworzenie bezpieczeństwa Europy. W sytuacji, kiedy członkowie NATO mają coraz bardziej rozbieżne interesy, a Unia Europejska staje się podzielona, Polska ma szansę stać się naturalnym kandydatem do przewodzenia w Europie Środkowo-Wschodniej. Przez swoje położenie geograficzne, złoża surowcowe i stabilną gospodarkę mającą możliwości oprzeć się kryzysom ekonomicznym powstałym w krajach z długą tradycją kapitalizmu, Polska staje się coraz bardziej świadoma swojej roli w regionie. Jak dostrzegł w 1908 r. Roman Dmowski w swojej analizie kulturowej i strategicznej, słabe Niemcy oraz Rosja to szansa dla Polski 40. Jak w przypadku Izraela czy Korei Południowej, w których wydatki na wojsko oraz poziom wykształcenia ludności w zakresie obronności są bardzo wysokie, Rzeczpospolita powinna w podobny sposób umacniać swoją siłę militarną i utrwalać sojusze. Powyższe państwa, za sprawą ich położenia geograficznego, bardziej niż inne narażone są na agresję ze strony sąsiadów. Podsumowanie Kultura bezpieczeństwa jest jednym z najważniejszych determinantów kształtowania stosunków międzynarodowych. W interesie każdego kraju jest zachowanie J. Marczak, Prognoza rozwoju kultury strategicznej w Polsce, display/prognoza-rozwoju-kultury-strategicznej-w-polsce/ [dostęp: ]. Zob. R. Dmowski, Niemcy, Rosja i kwestia polska, Częstochowa 1938; przeczytaj/niemcy,_rosja_i_kwestia_polska.pdf [dostęp: ]. 42

43 Michał Rudnicki, Kultura bezpieczeństwa jej uwarunkowania kultury i tradycji, w ramach których kultywuje się wyjątkowe dla danego narodu cechy oraz podejście do kwestii bezpieczeństwa. Potrzeba szerszego bezpieczeństwa, zaraz za fizycznym przetrwaniem, należy do fundamentów bytowania człowieka. Dzięki kulturze bezpieczeństwa buduje się system myślenia o własnym miejscu w środowisku międzynarodowym, jak również świadomość własnej wyjątkowości i odrębności. Naród polski musi zjednoczyć się we wspólnym dążeniu do określenia i realizacji narodowych interesów całego społeczeństwa. Rzeczpospolita w długiej drodze do odbudowy swej państwowości i kreowania swojej roli ważnego gracza na arenie międzynarodowej musi wykorzystać bogate dziedzictwo ludzkości w walce o przetrwanie i rozwój. Na przykładzie klasycznej geopolityki oraz bogatej historii uosobionych w strategii, Polska musi budować swoją unikalną tożsamość i kulturę bezpieczeństwa, by zapewnić przetrwanie przyszłym pokoleniom. Bibliografia 1. Antoszewski A., Herbut R., Systemy polityczne współczesnej Europy, Warszawa Benedict R., Chryzantema i miecz. Wzory kultury japońskiej, Warszawa Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego, BBN, 2014, pl/prace-biura/publikacje/inne-wydawnictwa/6814,biala-ksiega-bezpieczenstwa- Narodowego-RP.html. 4. Bieleń S., Pozycja geopolityczna Polski, [w:] Polska w stosunkach międzynarodowych, red. S. Bieleń, Warszawa Bielski L., Trąba M., Władcy i królowie Polski, poczet inny niż wszystkie, Warszawa Brzozowski A., Koziej S., Strategie bezpieczeństwa narodowego RP Refleksja na ćwierćwiecze, red. R. Kupiecki, Warszawa Cieślarczyk M., Kultura Bezpieczeństwa i obronności, Siedlce Czaja J., Kulturowe czynniki bezpieczeństwa, Kraków Czaputowicz J., Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja, Warszawa Dmowski R., Niemcy, Rosja i kwestia polska, Częstochowa 1938, wsercupolska.org/przeczytaj/niemcy,_rosja_i_kwestia_polska.pdf. 11. Doyle M. W., Liberal Internationalism: Peace, War and Democracy, Dugin A., Czekam na Iwana Groźnego, Fronda.pl, aleksander-dugin-czekam-na- iwana-groznego,45653.html. 13. Eisler J., Zarys dziejów politycznych Polski , Warszawa Encyklopedia PWN, html. 15. Hertz A., Żydzi w kulturze polskiej, Warszawa Hrynicki W., Piwowarski J., Bezpieczeństwo jako stan oraz jako wartość, Kultura jako wartość. Nauka praktyka refleksje, nr 12/ Jaworski R., Historia Polski pod zaborami, Bielsko-Biała Kolbuszewski J., Kresy, Wrocław

44 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr Kranz J., Świat niebezpieczny inaczej,[w:] Krytyka Prawna. Niezależne studia nad prawem, t. II, Bezpieczeństwo, red. Wojciech Sokolewicz, Warszawa Kuźniar R., Odważ się myśleć, polski strategu!, Tygodnik Powszechny, Loranty K., Uwarunkowania społeczne, [w:] Teoretyczne aspekty bezpieczeństwa, red. W. Pokruszyński, Józefów Łastawski K., Polska racja stanu po wstąpieniu do Unii Europejskiej, Warszawa Malinowski K., Kultura bezpieczeństwa narodowego: koncepcja i możliwości zastosowania, [w:] Kultura bezpieczeństwa narodowego w Polsce i Niemczech, red. K. Malinowski, Poznań Malinowski K., Kultura bezpieczeństwa w Polsce i Niemczech, Poznań Marczak J., Prognoza rozwoju kultury strategicznej w Polsce, obronanarodowa.pl/artykuly/display/prognoza-rozwoju-kultury-strategicznej-wpolsce/. 26. Piłsudski J., W. Podbóg-Malinowski, Najnowsza historia polityczna Polski , t. 1, ,Komorów Pokruszyński W., Uwarunkowania współczesnego bezpieczeństwa międzynarodowego, Szczytno Rząd polski , Skarga P., Kazania Sejmowe, Skultuna Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, red. J. Kaczmarek, W. Łepkowski, B. Zdrodowski, Warszawa Stańczyk J., Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, Warszawa Szczepański J., Elementarne pojęcia socjologii, Warszawa Szostkiewicz A., Myśli listopadowe, Polityka, tygodnikpolityka/kraj/ ,1,polska-obok.read. 36. Sztompka P., Socjologia, Warszawa Safety culture its conditions and significance. Characteristics and development prospects of safety culture of Poland Abstract The article is a reflection on the culture security, taking into account its conditions and significance in the context of the science of national security. Author evaluates the safety culture of the Republic of Poland after 1989, paying attention to the characteristics and development prospects in the international environment. Over the past centuries environment of Polish culture security have been under significant changes that have affected perceptions of research carried out in the area of security and defence. Keywords: The Republic of Poland, culture, safety culture, international security, international relations, national security 44

45 Joanna Lubimow 1 Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim Migracje jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa Streszczenie Przemieszczanie jest zjawiskiem powszechnym oraz przejawem aktywności ludzkiej. Złożoność tego zjawiska determinuje skutki pozytywne i negatywne, również w kontekście bezpieczeństwa rozumianego jako brak zagrożeń. Migracja, jako trwałe lub okresowe opuszczanie przez pojedyncze osoby lub grupy ludzi miejsc stałego pobytu i przenoszenie się w inne miejsce, wywołuje szereg zdarzeń, które z całą pewnością zakwalifikować można jako zagrożenia bezpieczeństwa. Celem artykułu jest przeanalizowanie charakteru i zakresu oddziaływania migracji na bezpieczeństwo państwa. Słowa kluczowe: migracja, bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo transgraniczne, bezpieczeństwo wewnętrzne Wstęp Wraz ze wzrastającą falą migracji ożywiła się debata na temat bezpieczeństwa państwa. Intensyfikacja procesów migracyjnych stanowi obecnie istotny problem, natomiast optymalizacja polityki migracyjnej oraz powstrzymanie fali nielegalnej imigracji stały się jednym z priorytetów państw europejskich. Współcześnie migracje międzynarodowe stanowią istotny element formułującego się ładu międzynarodowego oraz ważny czynnik wpływający na politykę wewnętrzną i zagraniczną wielu państw. Uznaje się je za fundamentalną wartość kształtującą nową rzeczywistość społeczną świata 2. Zajęcie się problematyką oddziaływania procesów migracyjnych na bezpieczeństwo państwa jest zadaniem trudnym ze względu na wieloznaczność pojęć migracji i bezpieczeństwa oraz wielopłaszczyznowość tych zjawisk. Relacje między bezpieczeństwem a migracją mają skomplikowany charakter. Migracja oddziałuje na bezpieczeństwo jednostki, społeczeństw lokalnych, bezpieczeństwo państw, organizacji oraz na bezpieczeństwo międzynarodowe. Inny aspekt analizy relacji między migracją a bezpieczeństwem odnosi się przedmiotowo do bezpieczeństwa ekonomicznego, politycznego, kulturowego, jlubimow@gmail.com. R. Raczyński, Wpływ migracji międzynarodowych na bezpieczeństwo wewnętrzne państwa, Bezpieczeństwo. Teoria i Praktyka 2015, nr 2, s. 13.

46 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 społecznego itp. Migracja jako zjawisko o charakterze globalnym oddziałuje na wszystkie sfery bezpieczeństwa państwa. Poza niekwestionowanym, pozytywnym, znaczeniem dla rozwoju współpracy międzynarodowej na świecie, może także rodzić poważne i trudne do rozwiązania problemy. Stanowić one mogą zarówno pośrednie, jak również bezpośrednie zagrożenie dla wielu aspektów bezpieczeństwa poszczególnych krajów, a nawet całych regionów 3. W związku z powyższym proces migracji może generować zagrożenia o charakterze zarówno ekonomicznym, jak również społecznym czy socjalnym. Wzmożona migracja prowokuje stan zagrożenia bezpieczeństwa dla krajów przyjmujących, ale również dla imigranta. 1. Migracja a bezpieczeństwo państwa Modnym intelektualnie hasłem ostatnich kilkunastu lat stało się twierdzenie, iż granice państw i ich ochrona, w obliczu globalizacji i rosnącej integracji ekonomicznej, to problemy drugorzędne dla bezpieczeństwa wewnętrznego 4. W ostatnim czasie problem migracji uwidocznił się ze szczególną ostrością. Dostrzeżono konieczność pogodzenia nowej polityki migracyjnej, wynikającej z sytuacji migracyjnej państw, ze strachem przed migrantami. Migracje jako najważniejszy przejaw przestrzennej mobilności ludzkości 5 nie są już wyłącznie przedmiotem dyskusji demograficzno-społecznych. Pojawiające się zagrożenia odsuwają na dalszy plan rozważania dotyczące kwestii wzrostu gospodarczego, integracji kulturowej, dobrobytu itp. Relacja bezpieczeństwo państwa a migracja wydaje się nabierać obecnie coraz większego znaczenia. Związek między migracjami a bezpieczeństwem wewnętrznym jest jednym z aspektów dyskursu politycznego, który oddziałuje na kształt polityki migracyjnej krajów. Migracja jako całokształt przemieszczeń prowadzących do stałej lub okresowej zmiany miejsca zamieszkania oddziałuje na bezpieczeństwo państwa rozumiane szeroko, jako bezpieczeństwo narodowe, bezpieczeństwo wewnętrzne, bezpieczeństwo zewnętrzne, a także porządek publiczny. System wartości stanowiących o istocie państwa, wraz z zespołem środków zabezpieczających, to instrumentarium wypełniające kategorię, jaką jest bezpieczeństwo państwa. Odnosi się ono do państwa jako kategorii publicznej, wiąże się z warunkami na obszarze wyznaczonym przez granice państwowe umożliwiające prawidłowe B. Terliński, Wpływ migracji międzynarodowej na bezpieczeństwo państw Unii Europejskiej, Portal Spraw Zagranicznych, ]. M. Popławski, Migracje a bezpieczeństwo państwa, [w:] Bezpieczeństwo państw a procesy migracyjne, red. L. Kacprzak, J. Konopka, Piła 2008, s. 44. P. M. Lisiecki, Migracja jako realne i potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, [w:] K. Markowski, Migracje wartość dodana wybrane zagadnienia, Lublin 2009, s

47 Joanna Lubimow, Migracje jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa i bezpieczne jego funkcjonowanie 6. Bezpieczeństwo publiczne to stan rzeczy, gwarantujący niezakłócone funkcjonowanie urządzeń publicznych w państwie oraz bezpieczeństwo życia obywateli, obejmujące ochronę ich życia, zdrowia i mienia 7. Instrumentem kontrolowania procesu migracyjnego dla zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego jest polityka migracyjna państwa oraz wynikające z niej rozwiązania normatywne. Polityka migracyjna będzie stanowić skuteczne narzędzie pod warunkiem, że zawarte w niej rozwiązania są aktualizowane w obliczu pojawiających się nowych zagrożeń. Wśród nich możemy wymienić gwałtowne zmiany w sferze bezpieczeństwa w otoczeniu międzynarodowym powodowane konfliktami militarnymi lub zmieniające się czynniki wewnętrzne w państwie spowodowane niedoborami na rynku pracy 8. W literaturze przedmiotu stawiana jest również teza, że współczesne państwo ma ograniczone możliwości kontroli przepływu ludzi, wynikające między innymi z procesów globalizacji, z międzynarodowego systemu ochrony praw człowieka, ponadnarodowych źródeł podmiotowości i gwarancji statusu jednostki czy też dominującej roli rynku pracy 9. Głównym obszarem dyskusji na temat utraty możliwości realnego oddziaływania państwa na zjawisko migracji jest hipoteza luki 10. Przyjmuje się, iż istnieje luka między zdeklarowanymi założeniami polityki migracyjnej państwa a realnym jej funkcjonowaniem. Autorzy teorii wskazują na przyczyny, które determinują wskazaną rozbieżność jako źle działający aparat administracyjny, uwarunkowania ekonomiczne, zobowiązania międzynarodowe czy też działanie grup interesu. Mimo niedoceniania roli państwa [ ] obecnie nie można mieć wątpliwości, że polityka państwa jest nie tylko uzupełniającym czynnikiem wpływu, ale ma także potencjał kształtujący procesy migracyjne 11. Migracja to zjawisko szczególne dla współczesnego świata, przynoszące z jednej strony gwarancję utrzymania tempa wzrostu gospodarczego, a z drugiej strony to dominująca przyczyna napięć społecznych i narodowościowych. Zgodnie z szacunkami Organizacji Narodów Zjednoczonych ok. 3,5% ludności globu mieszka poza miejscem urodzenia, dalsze kilkadziesiąt milionów J. Lubimow, Zadania państwa w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, [w:] Bezpieczeństwo jako podstawowa potrzeba człowieka. Zbiór studiów, red. K. Flaga- -Gieruszyńska, E. Cała-Wacinkiewicz, D. Wacinkiewicz, Gorzów Wielkopolski 2014, s. 80. S. Pikulski, Podstawowe zagadnienia bezpieczeństwa publicznego, [w:] Prawne i administracyjne aspekty bezpieczeństwa osób i porządku publicznego w okresie transformacji ustrojowo-gospodarczej, red. W. Bednarek, S. Pikulski, Olsztyn 2000, s A. Jagnieża, Kryzys migracyjny zagrożeniem dla systemu obronnego Polski, [dostęp: ], s. 1. Zob. M. Lesińska, Migracje we współczesnej analizie politologicznej niewykorzystany potencjał, Warszawa 2011, s. 8. W. A. Cornelius, T. Tsuda, Controlling Immigration: Limits of Government Intervention, [w:] Controlling Imigration. A Global Perspective, red. W. A. Cornelius, T. Tsuda, P. L. Martin, J. Hollifild, Stanford 2004, za M. Lesińska, op. cit., s. 8. M. Lesińska, op. cit., s

48 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 przebywa poza granicą nielegalnie. Poziom i natężenie zmian społeczno- -gospodarczo-politycznych, jakie dokonywały się przez dwa ostatnie dziesięciolecia XX w., zapoczątkował nową epokę migracji ludności, obejmując tym zjawiskiem prawie wszystkie państwa i narody Ziemi Zagrożenia płynące ze zjawiska migracji Wśród katalogu zagrożeń, na które obecnie szczególnie zwraca się uwagę, znajduje się transnarodowa przestępczość zorganizowana. W niektórych krajach Unii Europejskiej imigranci tworzą znaczną grupę osób zajmujących się działalnością prawnie karalną, tj. przemytem narkotyków, handlem żywym towarem, praniem brudnych pieniędzy i innymi przestępstwami o zasięgu międzynarodowym. Ponadto występuje zacieranie, i tak już nieostrej, granicy między przestępstwem a legalną działalnością gospodarczą. W większości działań zorganizowanej przestępczości dość istotną przeszkodą jest granica państwowa, którą należy pokonać 13. Zdaniem Artura Jagnieży 14 imigracja to otwarcie się również na falę nielegalnego handlu, będącego źródłem finansowania siatek terrorystycznych w całej Europie, jak również rozwoju agresywnych form wyłudzania pieniędzy. Autor zwraca uwagę, iż masowa migracja to zagrożenie wzrostem takich przestępstw jak rozboje i kradzieże. Dla przeciwdziałania przestępczości zorganizowanej niezbędne jest sprawne działanie służb odpowiedzialnych za kontrolę przepływu osób oraz zwalczanie nielegalnej imigracji. Zdaniem Marty Studzińskiej nie można też zapomnieć o problemie tworzenia się enklaw, grup kulturowych migrantów przybyłych do danego kraju. Gettyzacja powszechnie traktowana jest jako zjawisko szkodliwe i niepożądane, rodzące szereg niekorzystnych zjawisk. Państwa, dbając o bezpieczeństwo, nie mogą akceptować na swoim terytorium enklaw, które rządziłyby się innym, niż powszechnie obowiązujące, prawem. Akceptacja praktyk izolowania i łączenia w jednorodne grupy imigrantów sprawia, iż państwo traci kontrolę nad tą grupą, postrzegając ją jako strefę wzmożonej przestępczości i konkurencji wobec samych siebie. Swobodny przepływ towarów, usług, finansów, informacji i ludzi to również swobodny przepływ ideologii i terrorystów, którym komunikacja i swobodna mobilność pozwalają na realizację przyjętych celów 15. Również terroryzm postrzegany jest jako zagadnienie związane z migracją. Na problematykę tę zwraca uwagę Rafał Raczyński, który uważa, że organizacje terrorystyczne postrzegają imigrację z perspektywy strategicznej koncentrując się na wszelkich M. Kiljański, Migracje międzynarodowe zarys współczesnych trendów migracyjnych, Wrocław 2008, s. 98. A. Wawrzusiszyn, Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s A. Jagnieża, op. cit. A. Żebrowski, op. cit., s

49 Joanna Lubimow, Migracje jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa aspektach polityki imigracyjnej, by uzyskać dostęp do terytorium państwa stanowiącego przedmiot ataku 16. Często podnoszonym zagrożeniem dla bezpieczeństwa państwa, związanym z ruchami migracyjnymi, jest kwestia fundamentalizmu islamskiego oraz związanego z tym zagadnieniem terroryzmu międzynarodowego. Wydaje się jednak, iż w dobie Internetu i satelitarnych technik łączności nie powinno się przeceniać implikacji ruchów migracyjnych z krajów islamskich na poszerzające się wśród ludności muzułmańskiej w Unii zjawisko fundamentalizmu islamskiego 17. Obok bezpośredniej relacji między migracjami a terroryzmem, międzynarodowe przepływy ludności w sposób pośredni oddziałują na działalność terrorystyczną. Napływ imigrantów nierzadko prowadzi bowiem do wzrostu nastrojów radykalnych, rasistowskich, ksenofobicznych oraz różnych form ekstremizmu politycznego, stanowiącego ważne wyzwanie dla bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego państwa 18. Zagrożenie terrorystyczne, które powstaje w wyniku migracji, związane jest zarówno z napływem imigrantów terrorystów jak również z działalnością, której podstawą jest brak akceptacji dla wielokulturowości oraz traktowanie imigrantów jako zagrożenie dla tożsamości narodowej. Problem obecności dużej liczby imigrantów związany jest też z ich pochodzeniem z różnych kręgów kulturowych i cywilizacyjnych. Imigranci postrzegani są jako swoiste zagrożenie dla narodowej tożsamości kraju przyjmującego, jednostki narażające na niebezpieczeństwo wartości i kulturę danej nacji, niszczące tradycję i porządek społeczny. Za głównych obcych w tej dziedzinie uznaje się mniejszości muzułmańskie. Sam dyskurs o integracji imigrantów jawi się jako spór intelektualny o reguły i sposoby godzenia tożsamości narodowej społeczeństwa przyjmującego z utrzymaniem przez imigrantów ich identyfikacji etniczno-kulturowej 19. W państwach członkowskich pobyt imigrantów stwarza liczne problemy społeczne. Dzielnice w miastach, zamieszkałe przez imigrantów, są postrzegane jako tereny, na których wzrasta przestępczość, także w odniesieniu do obywateli państwa, w którym przebywają migranci 20. Według A. Jagnieży otwarcie się na migrację to ufundowanie sobie w przyszłości powstania ludności drugiej kategorii, pozbawionej prawa do legalnego pobytu, a w konsekwencji prawa do pracy, miejsca zamieszkania, edukacji, posługi religijnej, opieki zdrowotnej oraz ubezpieczeń społecznych. Abstrahując od obaw natury kulturowej trudno nie spodziewać się po przybyciu większej liczby imigrantów turbulencji na krajowym rynku pracy R. Raczyński, op. cit., s. 16. B. Terliński, op. cit. R. Raczyński, op. cit., s. 18. Zob. A. Grzymała-Kazłowska, S. Łodziński, Problemy integracji imigrantów. Koncepcje, badania, polityki, Warszawa 2008, s. 74. P. Wawrzyniak, Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s A. Jagnieża, op. cit. 49

50 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Generować to może napięcia społeczne, wyrażające się w protestach i zamieszkach stanowiących naruszenie porządku publicznego. Wysoki poziom życia w państwach członkowskich UE zachęca obywateli pochodzących z krajów uboższych do nielegalnego przedostawania się na terytorium Wspólnoty. Problem dotyczący imigracji ekonomicznej powstaje wówczas, gdy mamy do czynienia z imigracją nielegalną. Przybywający imigranci zasilają szeregi osób bezrobotnych, korzystających z pomocy socjalnej. W przypadku imigranta, który nie zna języka i nie posiada kwalifikacji poszukiwanych na rynku pracy, dochodzą jeszcze koszty związane z dostosowaniem imigrantów do nowych warunków. W przypadku uchodźców mamy do czynienia z kosztami związanymi z zakwaterowaniem, zagospodarowaniem. Obok kosztów o charakterze ekonomicznym należy się liczyć z koszami społecznymi związanymi ze wzrostem przestępczości oraz napięciami społecznymi, które zazwyczaj pojawiają się w warunkach podwyższonego bezrobocia 22. Analiza bezpieczeństwa państwa w kontekście nasilających się procesów migracyjnych powinna przebiegać dwutorowo, tj. w odniesieniu do imigracji obywateli spoza UE oraz w granicach UE. W ostatnich obserwujemy zintensyfikowanie się migracji o charakterze ekonomicznym. Przemieszczanie się obywateli krajów UE w celach zarobkowych ma najczęściej charakter krótkotrwały lub sezonowy i nie jest postrzegane jako zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Mimo to należy zwrócić uwagę na niekontrolowany przepływ osób, który wynika ze swobody przepływu osób, towarów i usług. Brak ograniczeń w przepływie decyduje o jego intensyfikacji i jednocześnie uniemożliwia określenie rozmiarów podejmowanych migracji ekonomicznych w ramach strefy Schengen. Brak możliwości kontroli osób przekraczających granicę skutkować może powstaniem zagrożeń wpływających na bezpieczeństwo krajów członkowskich. Dlatego aspektem niezwykle istotnym jest kontrola zewnętrznych granic. Kluczowa jest wobec tego rola Polski jako kraju tranzytowego z Rosji i byłych republik Związku Radzieckiego do Europy. W tym obszarze narażeni jesteśmy na tranzyt i przenikanie różnego rodzaju zagrożeń na obszar Unii Europejskiej. Występująca obecnie sytuacja migracyjna wymusza konieczność strategicznej wielopłaszczyznowej oceny w długim okresie. Przy podejmowaniu decyzji związanych z polityką migracyjną muszą być brane pod uwagę zagadnienia z obszaru geopolityki, polityki międzynarodowej, kwestii zapewniających bezpieczeństwo obronne i publiczne kraju, stabilności kulturowej i równowagi ekonomicznej P. Deszczyński, Migracje zewnętrzne a bezpieczeństwo gospodarcze państwa, [w:] Bezpieczeństwo państw a procesy migracyjne, red. L. Kacprzak, J. Konopka, s A. Jagnieża, op. cit. 50

51 Joanna Lubimow, Migracje jako zagrożenie bezpieczeństwa państwa Podsumowanie Migracja, jako zjawisko podlegające ciągłym zmianom, powoduje konieczność aktywnego i stałego przeciwdziałania oraz dostosowania się do nowych warunków jej występowania. Stanie na straży bezpieczeństwa jest podstawowym prawem każdego państwa. Niezbędne jest podjęcie działań zgodnych z umowami międzynarodowymi, działań racjonalnych oraz uwzględniających prawa człowieka. Wyzwania, które stoją współcześnie przed państwem, wynikają z realnych zagrożeń, które trzeba w drodze racjonalnego zarządzania pokonać. Unia Europejska musi zapewnić funkcjonowanie strefy Schengen w taki sposób, aby gwarantować bezpieczeństwo i jednocześnie swobodę przekraczania granic. Nie można zignorować zjawiska nielegalnej imigracji, które oddziałuje na pogorszenie się stanu bezpieczeństwa. Zjawisko imigracji, znajdując swoje odbicie w sytuacji gospodarczej, determinuje również negatywne nastroje wśród społeczeństwa. Rozwiązanie problemu, jak wcześniej wspomniano, zgodnie z prawem, z poszanowaniem godności człowieka, powinno przede wszystkim uwzględnić interesy obywateli. Aby znaleźć rozwiązanie dla problemów, które niesie imigracja, i wykorzystać możliwości, jakie stwarza, kraje Unii Europejskiej muszą współpracować ze sobą oraz z krajami, z których przybywają imigranci. Dlatego właśnie Unia Europejska prowadzi spójną politykę migracyjną, ustalając jasne i sprawiedliwe zasady legalnej migracji oraz zapobiegając migracji nielegalnej i promując integrację 24 Współdziałanie w ramach polityki migracyjnej, efektywne wykorzystanie zasobów technologicznych i ludzkich oraz rozwój systemów kontroli stanowią najlepsze rozwiązanie w analizowanym obszarze. Bibliografia 1. Cornelius W. A., Tsuda T., Controlling Immigration: Limits of Government Intervention, [w:]controlling Imigration. A Global Perspective, red. W. A. Cornelius, T. Tsuda, P. L. Martin, J. Hollifild, Stanford Deszczyński P., Migracje zewnętrzne a bezpieczeństwo gospodarcze państwa, [w:] Bezpieczeństwo państw a procesy migracyjne, red. L. Kacprzak, J. Konopka, Piła Jagnieżna A., Kryzys migracyjny zagrożeniem dla systemu obronnego Polski, 4. Kiljański M., Migracje międzynarodowe zarys współczesnych trendów migracyjnych, Wrocław Lesińska M., Migracje we współczesnej analizie politologicznej niewykorzystany potencjał, Warszawa S. Pikulski, op. cit., s

52 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 6. Lisiecki P. M., Migracja jako realne i potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, [w:] K. Markowski, Migracje wartość dodana wybrane zagadnienia, Lublin Lubimow J., Zadania państwa w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, [w:] Bezpieczeństwo jako podstawowa potrzeba człowieka. Zbiórstudiów, red. K. Flaga-Gieruszyńska, E. Cała-Wacinkiewicz, D. Wacinkiewicz, Gorzów Wielkopolski Pikulski S., Podstawowe zagadnienia bezpieczeństwa publicznego, [w:] Prawne i administracyjne aspekty bezpieczeństwa osób i porządku publicznego w okresie transformacji ustrojowo-gospodarczej, red. W. Bednarek, S. Pikulski, Olsztyn Popławski M., Migracje a bezpieczeństwo państwa, [w:] Bezpieczeństwo państw a procesy migracyjne, red. L. Kacprzak, J. Konopka, Piła Raczyński R., Wpływ migracji międzynarodowych na bezpieczeństwo wewnętrzne państwa, Bezpieczeństwo. Teoria i Praktyka 2015, nr Terliński B., Wpływ migracji międzynarodowej na bezpieczeństwo państw Unii Europejskiej, Portal Spraw Zagranicznych, bogumil-terminski-wplyw-migracji-miedzynarodowych-na-bezpieczenstwo-panstwunii-europejskiej. 12. Wawrzusiszyn A., Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej, Warszawa Wawrzusiszyn A., Wybrane problemy transgranicznego bezpieczeństwa Polski, Warszawa Wawrzyniak P., Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej, Warszawa Migrations as a threat to national security Abstract Migration is a universal phenomenon and an aspect of human activity. The complexity of this phenomenon determines its positive and negative consequences also in the context of security understood as the absence of threats. Defined as a lasting or periodic movement of individuals or groups of people from permanent residencies to other destinations, migration determines an array of events that can be considered threats to security. The article analyzes the nature and extent of the impact of migration on national security. Keywords: migration, national security, trans-border security, internal security, homeland security 52

53 II PRAWNE ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA

54

55 Mariusz Macudziński 1 Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim Opodatkowanie dochodów nieujawnionych w świetle dotychczasowych i nowych regulacji prawa podatkowego Streszczenie Niniejsza publikacja ukierunkowana jest na przybliżenie aktualnego sposobu opodatkowania dochodów nieujawnionych w regulacjach polskiej ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Podjęto w niej również próbę wykazania różnic, jakie bez wątpienia dają się dostrzec w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r. oraz obowiązującym po tym dniu. Aktualne regulacje mają bez wątpienia charakter rewolucyjny. Owa rewolucja wymuszona została bardzo krytycznym osądem dotychczas obowiązującego stanu prawnego, dokonanym przez Trybunał Konstytucyjny. Dokonane zmiany w prawie, jako konsekwencja wyroków Trybunału Konstytucyjnego, mają bardzo istotne znaczenie dla uszczelniania systemu podatkowego. Słowa kluczowe: prawo, prawo podatkowe, postępowanie podatkowe, dowody, opodatkowanie dochodu Wstęp Współczesne regulacje podatkowe konstruowane są w taki sposób, aby gwarantowały najoptymalniejsze dochody budżetów publicznych, a jednocześnie gwarantowały szczelność systemu podatkowego. Nie sposób przecenić udziału podatków w systemie finansowo-gospodarczym państwa, bowiem bez nich zdecydowana większość zadań publicznych byłaby po prostu niewykonalna. To przede wszystkim na podstawie dochodów podatkowych budowane są plany finansowe państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Nadmieńmy, iż udział podatków w ogólnej kwocie dochodów budżetu państwa polskiego stanowi dzisiaj blisko 90%. To niewątpliwie udział bardzo znaczący, co więcej, fundamentalny. Stąd też nie ulega wątpliwości, iż w systemie finansów publicznych podatkom należy się uwaga szczególna, a tym bardziej temu, czego za ich pośrednictwem można dokonać w sferze publicznej. 1 m.macudzinski@op.pl.

56 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Obecność podatków w świadomości niemal każdego człowieka jest bezdyskusyjna, a prawo podatkowe w ogóle stanowi sine qua non w realizacji postępu i rozwoju współczesnych państw, jest też gwarantem wywiązywania się państwa wobec obywateli z nałożonych na nie konstytucyjnych obowiązków. Stąd też przymusowy i obowiązkowy charakter prawa podatkowego skutkuje wywiązywaniem się z jego postanowień bez negocjacji i prawa wyboru. Nie ma żadnych prawnych możliwości, aby uwolnić się od powszechnego obowiązku świadczenia publicznego. Prawo podatkowe ingeruje tym samym w sferę prywatnych zachowań podatników, kreuje stosunki prawno-podatkowe, zainicjowane tymi zachowaniami, nawet bez wyraźnej lub dorozumianej akceptacji czy też woli podmiotów zobowiązanych 2. Powołane wyżej okoliczności, albo przymioty prawa podatkowego, mają swoje ugruntowane podstawy prawne, regulowane wprost postanowieniami konstytucyjnych norm prawa. Z uwagi na hierarchiczną budowę źródeł prawa, dopiero na ich podstawie i w zgodzie z ich treścią, tworzy się ustawowe normy prawa podatkowego, uzupełniane i doprecyzowywane aktami wykonawczymi. Mamy więc do czynienia z prawem, które zobowiązuje do określonego sposobu zachowania się, w związku z zaistniałymi okolicznościami i zdarzeniami, a których ostatecznym i pożądanym rezultatem jest zapłacenie podatku. Taka jest podstawowa i bezdyskusyjna funkcja prawa podatkowego, którą w nauce o finansach publicznych określa się funkcją fiskalną. Rolą podatków, a w konsekwencji całego systemu podatkowego jest przecież gromadzenie dochodów, a czym ich więcej w kasie publicznej, tym z całą pewnością lepiej dla pożytku publicznego. Takie są założenia i cele nakładania podatków, a obowiązkiem konstytucyjnym każdego obywatela państwa jest ponoszenie ciężarów podatkowych. Czy aby każdego? Jak najbardziej tak, bowiem zasada powszechności opodatkowania ma gwarantować, że każdy w określonych ustawowo warunkach, dokonując określonej czynności, czy też znajdując się w konkretnym stanie faktycznym, zostaje objęty obowiązkiem podatkowym, a w konsekwencji winien uiścić należne świadczenie podatkowe. Jednakże truizmem byłoby twierdzenie, że podatki i śmierć jako dwa zdarzenia po prostu nieuniknione najchętniej wymazalibyśmy z pamięci i uniknęli ich na zawsze. Śmierci, niestety, z oczywistych powodów uniknąć się nie da, natomiast podatki ominąć można, jak i można uchylać się od opodatkowania. Nie rozwijając zbytnio tej myśli wskażmy tylko, iż większość podatników rzadko identyfikuje się z celami i zadaniami publicznymi finansowanymi z podatków, są mu one dalekie i mało konkretne zarazem. Zapłata podatku nie 2 M. Macudziński, Czy fiskus boi się zasady in dubio pro tributario?, [w:] Aequitas sequitur legem Księga jubileuszowa z okazji 75 urodzin Profesora Andrzeja Zielińskiego, Warszawa 2014, s

57 Mariusz Macudziński, Opodatkowanie dochodów nieujawnionych wiąże się dla niego w ogóle ze stanem przyjemności, pozbawiona jest perspektywy otrzymania w przyszłości, za ten czyn, choćby małego ekwiwalentu. To perspektywa osobistego portfela podatnika jest wektorem jego zachowań w tym obszarze. Zachowania te warunkowane będą wysokością obciążenia, którą to ponosić trzeba w rezultacie nałożonego podatku 3. Sposoby poszukiwania nowych rozwiązań optymalizujących obciążenia podatkowe były, są i będą przez podatników pożądane zawsze w tym obszarze. Ucieczka od podatku to niestety też element prawa podatkowego, nawet doskonałego, który mógłby cechować się choćby niskim poziomem obciążenia fiskalnego. Konflikty interesów pomiędzy podmiotem, który reprezentuje państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego, a zobowiązanym występować będą zawsze. I nie ma co się łudzić, iż w tej szczególnej materii zyskać można jakąkolwiek nową jakość w ułożeniu konstrukcji prawa podatkowego, gdzie np. podatnik wespół z organem podatkowym stworzyliby takie relacje, kiedy to podatnik chętnie wyświadczyłby państwu lub gminie świadczenie pieniężne w postaci podatku, a państwo lub gmina, za pośrednictwem organu podatkowego, za takie świadczenie, w jakikolwiek sposób, ekwiwalentnie by mu się odwdzięczyli. Konsekwencję powyższych sprzecznych interesów podmiotów stosunku prawnopodatkowego dostrzegamy w szeroko pojętym i wielowątkowym zjawisku, jakim jest obejście prawa podatkowego 4, którego jednym z elementów któremu poświęcona jest niniejsza publikacja jest ukrywanie osiąganych dochodów, potocznie zwanych, dochodami nieujawnionymi Opodatkowanie dochodów nieujawnionych stan prawny przed 1 stycznia 2016 r., ocena w świetle standardów konstytucyjnych Dokonując analizy stanu prawnego obowiązującego przed 1 styczna 2016 r., a dotyczącego opodatkowania dochodów nieujawnionych, można dojść do wniosku, iż ustawodawca w tym obszarze regulacji podatkowych nie wykazał się choćby minimalnym standardem przewidzianym dla ich stanowienia. Biorąc nadto pod uwagę doniosły charakter powstającego konstytutywnie zobowiązania podatkowego z tytułu dochodów nieujawnionych, minimalizm normatywu prawnego, jaki ówcześnie obowiązywał w polskim systemie podatkowym, był z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego po prostu A. Gomułowicz, Moralność podatkowa uwarunkowania i zasadnicze dylematy, [w:] Ex iniuria non oritur ius, red. A. Gomułowicz, J. Małecki, Poznań 2003, s M. Macudziński, Obejście prawa podatkowego zarys regulacji, [w:] Obrót powszechny i gospodarczy. Problemy prawnopodatkowe, Toruń 2014, s. 37. W opracowaniu będzie używany zwrot dochody nieujawnione, który należy rozumieć jako przychody nieznajdujące pokrycia w ujawnionych źródłach lub jako przychody pochodzące ze źródeł nieujawnionych. 57

58 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 nie do zaakceptowania. Tym niemniej, niemal 16 lat obowiązywania ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, a w niej wspomnianych, obiektywnie miernych, regulacji dotyczących opodatkowania dochodów nieujawnionych, nie stało w ogóle na przeszkodzie w ich stosowaniu przez organy podatkowe, organy kontroli skarbowej, jak i sądownictwo administracyjne. Co więcej, żaden z powołanych organów administracji publicznej nie dopuścił choćby cienia wątpliwości, na temat tych regulacji prawnych, iż z jakiejkolwiek przyczyny mogłyby być one wadliwe, a nadto i niekonstytucyjne, co mogłoby wymusić na ustawodawcy ich nowelizację. Przyjrzyjmy się tym przepisom zatem dokładniej. Otóż, stan prawny opodatkowania dochodów nieujawnionych ówcześnie regulowały trzy jednostki redakcyjne Ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych 6 (dalej u.p.d.o.f.), a mianowicie art. 10 ust. 1 pkt 9, art. 20 ust. 1 i 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 7. Jak na powagę tej regulacji prawnej oraz jej doniosłość dla całego systemu podatkowego przystało, zakres tych przepisów był po prostu niewystarczający. Wskażmy dla porządku, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.d.o.f., dochody (przychody) nieujawnione ustawodawca zaliczył do tzw. innych źródeł. Rozwinięciem tej regulacji była wymieniona w art. 20 ust. 1 u.p.d.o.f. definicja innych źródeł przychodów, do których zaliczono przychody nieznajdujące pokrycia w ujawnionych źródłach. Przepis art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f. regulował natomiast sposób ustalania wysokości przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych. W konsekwencji, stawka podatku od dochodów nieujawnionych w wysokości 75% regulowana była treścią art. 30 ust. 1 pkt 7 u.p.d.o.f. Bez wątpienia, przepis art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f. budził największe kontrowersje w problematyce tej formy ustalania dochodu do opodatkowania. Dlaczego? Przypomnieć bowiem należy, iż powołane wyżej przychody były ustalane na podstawie poniesionych przez podatnika w roku podatkowym wydatków i wartości zgromadzonego w tym roku mienia, jeżeli wydatki te i wartości nie znajdowały pokrycia w mieniu zgromadzonym przed poniesieniem tych wydatków lub zgromadzeniem mienia, pochodzącym z przychodów uprzednio opodatkowanych lub wolnych od opodatkowania. Mając na uwadze doniosłość art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f., podkreślić należy, iż nie korelowała ona niestety z jego przejrzystością. Już wstępna analiza pozwala na zajęcie stanowiska, iż mankamentem tej regulacji jest jej wewnętrzna konstrukcja, bowiem mieliśmy do czynienia ze zdaniem wielokrotnie złożonym. Zgodnie zaś z treścią 7 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej 7 zdania 6 7 Tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 361 z późn. zm. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz. 908). 58

59 Mariusz Macudziński, Opodatkowanie dochodów nieujawnionych w ustawie redaguje się zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami składni języka polskiego, unikając zdań wielokrotnie złożonych. Nakaz unikania zdań złożonych i długich nie ma charakteru bezwzględnego 8. Niemniej jednak pożądane jest, ażeby regulacje odnoszące się bezpośrednio do kwestii ustalania podstawy opodatkowania były czytelne i przejrzyste, a złożoność zdania oraz jego wyjątkowa długość temu nie sprzyjają. Przyjęcie konstrukcji opodatkowania dochodu, przy wykorzystaniu domniemania prawnego zaistnienia tego dochodu, obligowało ustawodawcę podatkowego do dołożenia szczególnej staranności celem jednoznacznego, precyzyjnego i kompletnego określenia przesłanek ustalania podstawy opodatkowania oraz zasad jej obliczania. Niestety, na gruncie art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f. ustawodawca nie sprostał tym wymaganiom. Co prawda w ustawie została zawarta konstrukcja podstawy opodatkowania, wskazano tam materialnoprawne elementy ją wyznaczające, jednakże ustawodawca uczynił to w sposób nazbyt ogólny oraz niekompletny 9. Powołane wyżej, ważne, choć niejedyne, uwagi krytyczne wobec prezentowanej regulacji, postulowane były niejednokrotnie przez środowiska eksperckie, na wiele lat przed dokonaną fundamentalną ich zmianą. Ostateczna fala krytyki wyeksponowana została w procesie oceniania tych przepisów na polu ich konstytucyjności. Niewątpliwie najważniejszą w tym względzie rolę odegrał Trybunał Konstytucyjny, jednakże to nie Trybunał był inicjatorem postępującego procesu zmian legislacyjnych w tym przedmiocie. Przyczyniła się do tego jedna z najważniejszych ze skarg konstytucyjnych w obszarze problematyki podatkowej, w której podważono konstytucyjność omawianych regulacji. Skarga ta zainicjowała pozytywny kierunek zmian w tym obszarze, którego efektem nie miało być wyeliminowanie ustalania zobowiązań podatkowych z tytułu dochodów nieujawnionych z przepisów podatkowych, lecz nadanie im w przyszłości takiego kształtu, który będzie zgodny z Konstytucją RP. We wspomnianej skardze konstytucyjnej 10, która zainicjowała pozytywny ciąg zdarzeń legislacyjnych, wniesiono przede wszystkim o orzeczenie niezgodności z Konstytucją art. 20 ust. 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 7 u.p.d.o.f. Z całą świadomością pominąć w tym miejscu należy bardzo szczegółowe uzasadnienie skargi, które nota bene stanowiło subsumpcję zgłaszanych przez wiele lat zarzutów wobec kwestionowanych przepisów prawa, a skoncentrować się wyłącznie na efektach tej skargi, a mianowicie fundamentalnych tezach S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 40. D. Ćwikowski, M. Macudziński, P. Pietrasz, Opodatkowanie dochodów z nieujawnionych źródeł i nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów, [w:] Ordynacja podatkowa w teorii i praktyce, Białystok 2008, s. 41. Skarga konstytucyjna Róży Kleibert w związku z ostatecznym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. 59

60 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 wyroku wydanego w tej sprawie, i ich wpływie na przyszłe brzmienie przepisów prawa podatkowego. Trybunał Konstytucyjny, po bardzo długim okresie rozpatrywania sprawy (przeszło pięć lat), w Wyroku z dnia 18 lipca 2013 r. 11 uznał, iż powołane wyżej przepisy są niezgodne z Konstytucją. Lektura owego orzeczenia wskazuje bezspornie, iż jest ono jednakże czymś więcej, niż zwykłym i bezrefleksyjnym stwierdzeniem o stanie prawa w badanym obszarze. Dlaczego? A mianowicie dlatego, że jest to jedno z najlepiej uzasadnionych orzeczeń Trybunału w historii jego działalności, jak i jest od dawna pożądanym zbiorem krytycznych uwag skierowanych do ustawodawcy podatkowego, organów administracji podatkowej i skarbowej oraz sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny nie miał przy tym wątpliwości, iż wskazani uczestnicy stosunków prawno-podatkowych, tj. organy i sądy, przez wiele lat stosowania zakwestionowanych przepisów, nie wykazali żadnej aktywności w postulowaniu wniosków do ustawodawcy, celem poprawy stanu prawnego w tym ważnym obszarze. Główne tezy orzeczenia Trybunału, które zostały poparte m.in. wnikliwą analizą historii rozstrzygniętych spraw podatkowych przez organy podatkowe, organy kontroli skarbowej oraz sądy administracyjne, wskazują, iż zakwestionowane przepisy prawa obarczone były poważnymi mankamentami legislacyjnymi. Trybunał bardzo wyraźnie wyeksponował wymóg stawiany regulacjom podatkowym, a mianowicie dotyczący podwyższonego standardu poprawnej legislacji, bowiem jest to związane funkcjonalnie z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Co więcej, w kontekście ocenianych regulacji przypomniał również o jednej z najważniejszych zasad podatkowych konstytucyjnie uzasadnionej, a mianowicie o zasadzie in dubio pro tributario, bowiem niejasnych regulacji podatkowych nie wolno interpretować na niekorzyść podatników, należy natomiast opowiedzieć się za rozwiązaniem uwzględniającym interes podmiotu obowiązanego do świadczeń podatkowych 12. Niewątpliwie, art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f. był przykładem na co zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny zbiorem przepisów prawa, na podstawie których ustalano wysokość dochodów nieujawnionych, bez jakiejkolwiek refleksji dotyczącej znaczenia pojęć tam zawartych. Oznaczało to, iż zarówno powołany artykuł, jak i cała u.p.d.o.f. w ogóle ich nie definiowały, co przy tak znaczących skutkach dla podatników, jakim było ustalanie podatku z tytułu dochodów nieujawnionych, było stanem prawnym nie do zaakceptowania Wyrok TK z 18 lipca 2013 r., sygn. akt SK 18/09 (Dz.U. z 2013 r., poz. 985). Zasada ta została ujęta w przepisach ogólnych Ustawy z dnia r. Ordynacja podatkowa (dalej o.p.) dopiero ustawą z dnia r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1197). 60

61 Mariusz Macudziński, Opodatkowanie dochodów nieujawnionych Powołane regulacje zawierały poważną niejasność związaną z kwalifikowaniem określonych działań, jako dokonywanie wydatków albo jako gromadzenie mienia, co prowadziło do sytuacji, że podatek od dochodów nieujawnionych ustalany był zarówno w razie dokonania wydatków, jak i w razie zgromadzenia mienia jawnego lub niejawnego, a w konsekwencji nie sposób było przedstawić jakąkolwiek sensowną propozycję dotyczącą zróżnicowania znaczeń wyrażenia zgromadzone mienie. Ustawodawca nie sformułował także w tych przepisach definicji wyrażenia przychody opodatkowane oraz wyrażenia przychody wolne od opodatkowania, z czym wiązały się bardzo poważne wątpliwości interpretacyjne. Przypomnijmy, iż znaczenie tych pojęć na potrzeby postępowań, było wyłącznie wytworem praktyki, a przede wszystkim orzecznictwa sądów administracyjnych, co uznać należało za niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym. Najcięższy zarzut, jaki postawiono skarżonej regulacji, godzący w auctoritas iuris, dotyczył wyjątkowo niejasnego ukształtowania pojęcia przychodu nieznajdującego pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzącego ze źródeł nieujawnionych, a więc pojęć stanowiących fundament i istotę tej instytucji podatku dochodowego. Trybunał Konstytucyjny dosadnie wyeksponował, iż kwestionowane przepisy prawne nie spełniały nawet wymogów właściwych dla standardu zwykłego, o czym stanowi art. 2 Konstytucji RP, chociaż jako unormowania podatkowe winny realizować wymogi właściwe dla standardu podwyższonego, regulowane treścią art. 84 i art. 217 Konstytucji RP. Powyższe poważne zarzuty wobec ówczesnego stanu prawnego, w szczególności wobec art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f., skutkowały uznaniem, że naruszają one zasadę poprawnej legislacji, będącą składową zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywiedzionej z zasady demokratycznego państwa prawnego i że są niezgodne z Konstytucją RP 13. Skutkowało to tym, iż Trybunał Konstytucyjny nakazał ustawodawcy zmianę wadliwych przepisów w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia. Stanowczo przy tym podkreślił, że poważnych zmian wymaga cały mechanizm opodatkowania dochodów nieujawnionych i poddał pod rozwagę ustawodawcy zasadność kompleksowego uregulowania tej instytucji, np. w odrębnym rozdziale lub w odrębnym akcie normatywnym, z jednoczesnym wskazaniem, jakie przepisy ogólne u.p.d.o.f. i o.p. mają znajdować do niej zastosowanie. Tę sugestię autor przyjął z ogromną satysfakcją, bowiem jest ona tożsama z proponowaną w 2008 roku, przez niego i pozostałych współautorów, koncepcją opodatkowania dochodów nieujawnionych W zakresie uznania komentowanych przepisów za niekonstytucyjne (w brzmieniu obowiązującym od r.) zapadł jeszcze jeden wyrok TK r., P 49/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1052). D. Ćwikowski, M. Macudziński, P. Pietrasz, op. cit., s

62 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 2. Opodatkowanie dochodów nieujawnionych stan po 1 stycznia 2016 r. Konsekwencją przytoczonego w poprzednim rozdziale stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, jak i zgłaszanych od lat postulatów doktryny, w zakresie opodatkowania dochodów nieujawnionych, była konieczność zmiany wadliwych regulacji. Oczywiście, w kontekście tak doniosłych w swych skutkach okoliczności, nikt nie rozważał nawet próby zlikwidowania tej instytucji z obszaru opodatkowania dochodów, bowiem jest ona niezbędna dla całego prawa podatkowego, a jak najbardziej jego uszczelniania. Jest przecież jednym z ważnych instrumentów, zapobiegającym unikaniu i uchylaniu się od opodatkowania. Wymagana zmiana przepisów zmierzać miała do pewnego kompleksowego uregulowania instytucji opodatkowania dochodów nieujawnionych, w zgodzie z wymogiem podwyższonego standardu legislacyjnego, stawianego tym regulacjom. Czy ustawodawca sprostał tym wymogom? Otóż, z punktu widzenia mechanizmu tworzenia prawa wywiązał się z nakazu płynącego z treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, bowiem zupełnie nowe przepisy dotyczące opodatkowania przychodów nieznajdujących pokrycia w źródłach ujawnionych lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych (nowelizacja u.p.d.o.f. i o.p.) zostały uchwalone i opublikowane w Dzienniku Ustaw 15 w obowiązującym terminie. Natomiast to, w jaki sposób nowe rozwiązania prawne przełożą się na rozstrzyganie spraw podatkowych pokaże dopiero praktyka, bowiem przypomnijmy, iż weszły one w życie dopiero 1 stycznia 2016 r. Tym niemniej, oceniając treść nowych przepisów pod względem ich poziomu merytorycznego, uznać należy z całą pewnością, iż ten obszar prawa podatkowego został w pewien sposób zrewolucjonizowany, a przy tym zyskaliśmy czytelną normatywnie konstrukcję tej szczególnej instytucji prawa podatkowego. Wskazać na wstępie należy, iż dochody nieujawnione zostały uregulowane w odrębnej jednostce redakcyjnej u.p.d.o.f., tj. nowo dodanym rozdziale 5a, w brzmieniu: Opodatkowanie przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych. Takie rozwiązanie prawne, w kontekście wcześniejszych uwag uznać należy za oczywiste i konieczne. Z satysfakcją należy również odnieść się do podstawy tej instytucji, a mianowicie uregulowania przez ustawodawcę definicji legalnych, dzięki którym można stwierdzić, czy w konkretnej sprawie będziemy mieli do czynienia z występowaniem przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych 15 Ustawa z dnia 16 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 251). 62

63 Mariusz Macudziński, Opodatkowanie dochodów nieujawnionych źródłach lub przychodami pochodzącymi ze źródeł nieujawnionych. Konieczne było również wskazanie, co ustawodawca zalicza do przychodów opodatkowanych oraz nieopodatkowanych. Przypomnijmy, iż w kontekście niekonstytucyjnych i nieobowiązujących już przepisów, pojęcia te kreowane były wyłącznie przez praktykę administracyjną, jak i judykaturę. Taki stan rzeczy, w demokratycznym państwie prawa, był z oczywistych powodów nie do zaakceptowania, stąd też w nowych przepisach należało tym pojęciom nadać walor definicji legalnych. Nowe przepisy regulują również, co należy rozmieć pod pojęciem wydatku; posłużono się także w ramach tej instytucji koncepcją szczególną w zakresie powstania obowiązku podatkowego. Określono to w sposób niebudzący wątpliwości, iż powstaje on w ostatnim dniu roku podatkowego, w którym powstał przychód w kwocie odpowiadającej nadwyżce wydatku nad przychodami (dochodami) opodatkowanymi lub przychodami (dochodami) nieopodatkowanymi. Stąd też, w tym zakresie zostały rozwiane dotychczasowe wątpliwości, kiedy tak naprawdę mamy do czynienia z obowiązkiem podatkowym czy w roku (miesiącu) poniesienia wydatku, czy w roku (miesiącu) uzyskania dochodu (przychodu) nieujawnionego. Organy podatkowe i organy kontroli skarbowej zyskały również konkretną podstawę prawną w zakresie ustalania podstawy opodatkowania przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych. Przyjęto, iż podstawę tę stanowi w roku podatkowym przychód odpowiadający kwocie nadwyżki wydatku nad przychodami (dochodami) opodatkowanymi lub przychodami (dochodami) nieopodatkowanymi. Ważne dla tej instytucji jest również uregulowanie dotyczące występowania w roku podatkowym więcej niż jednej takiej nadwyżki. Przypomnijmy, iż w stanie prawnym przed 1 stycznia 2016 r., w sytuacji, gdy w roku podatkowym dochodziło do powstania, tzw. kilku nadwyżek, nie było żadnych przepisów prawa, które pozwalałyby na przyjęcie jednego skutecznego sposobu ustalania podstawy opodatkowania. To umożliwiało uniknięcie opodatkowania, bowiem w przypadku np. poniesienia znacznego wydatku na zakup nieruchomości w lutym (np. za kwotę 500 tys. zł), pomimo braku jakichkolwiek zasobów majątkowych przed tym miesiącem, kwota tego wydatku mogła być pokryta przychodami uzyskanymi w okresie od marca do grudnia tego samego roku podatkowego. Wówczas analiza skali całego roku nie pozwalała na uznanie, iż wystąpiły przychody nieopodatkowane, a tym samym nie było nadwyżki wydatków nad przychodami osiągniętymi w roku podatkowym. Nowe przepisy, w odniesieniu do wskazanej szczególnej sytuacji, regulują, iż podstawę opodatkowania stanowi suma przychodów odpowiadających kwocie nadwyżek wydatków nad przychodami (dochodami) opodatkowanymi lub 63

64 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 przychodami (dochodami) nieopodatkowanymi, co oznacza, iż w odniesieniu do komentowanej sytuacji, istnieje już podstawa prawna prowadzenia analizy okresów krótszych niż rok. Bardzo ważna zmiana w zakresie opodatkowania dochodów nieujawnionych dotyczy tzw. rozkładu ciężaru dowodu. W poprzednim stanie prawnym zarówno organy podatkowe, jak i sądownictwo administracyjne z wieloletniej praktyki wypracowały koncepcję, a następnie wywodziły z ogólnej zasady prawa cywilnego, iż to na podatniku spoczywał obowiązek udowodnienia (wykazania) przychodów (dochodów) opodatkowanych lub przychodów (dochodów) nieopodatkowanych, stanowiących pokrycie jego wydatków. Podobnie, jak wspomniano, dotyczyło to tzw. współdziałania w postępowaniu podatkowym lub postępowaniu kontrolnym z organem administracji publicznej. Tę praktykę bardzo stanowczo zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, bowiem zauważył, że wyrażona w art. 6 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny zasada, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne, nie jest zasadą ogólnosystemową. Nadto wskazał, iż z treści art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f. nie można wywnioskować, przerzucenia ciężaru dowodu na podatnika lub tym bardziej że omawiany przepis formułuje domyślnie domniemanie prawne dotyczące istnienia dochodu nieujawnionego w razie wystąpienia nadwyżki poczynionych wydatków i zgromadzonego mienia nad wykazanymi przychodami. Stąd też i w tym obszarze konieczna była naprawa stanu prawnego poprzez wskazanie wprost, że w toku postępowania podatkowego albo w toku postępowania kontrolnego organu kontroli skarbowej, ciężar dowodu w zakresie wykazania przychodów (dochodów) opodatkowanych lub przychodów (dochodów) nieopodatkowanych stanowiących pokrycie wydatku spoczywa na podatniku. Wprowadzono przy tym i słusznie wyjątek od tej zasady, zgodnie z którym na podatniku nie będzie ciążył obowiązek dowodzenia przychodów wówczas, gdy organ ustali je na podstawie posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych oraz rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp drogą elektroniczną. Zdaniem autora, na krótką uwagę zasługują jeszcze dwa elementy składające się na postępowanie w zakresie dochodów nieujawnionych, mające przy tym znaczenie doniosłe, a których to nie regulowały ówczesne przepisy prawa podatkowego. Pierwszy z nich dotyczy instytucji uprawdopodobnienia uzyskania przychodów, drugi natomiast ustalenia w postępowaniu źródła pochodzenia nieujawnionych uprzednio przychodów (dochodów). I tak, możliwość uprawdopodobnienia uzyskania przychodów została wprowadzona do nowych regulacji, jednakże z pewnym zastrzeżeniem, bowiem podatnik może tego dokonać wyłącznie wówczas, gdy w toku postępowania nie 64

65 Mariusz Macudziński, Opodatkowanie dochodów nieujawnionych udowodni uzyskania przychodów (dochodów) opodatkowanych lub przychodów (dochodów) nieopodatkowanych, stanowiących pokrycie wydatku, a zobowiązanie podatkowe w stosunku do tych przychodów (dochodów) uległo przedawnieniu. Przepisy ustawy wyraźnie teraz wskazują, iż dopiero wówczas, gdy podatnik nie udowodni lub nie uprawdopodobni przychodów (dochodów), uznaje się je za przychody nieznajdujące pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzące ze źródeł nieujawnionych. Tym samym, organy podatkowe lub organy kontroli skarbowej zyskują dopiero uprawnienie do ustalenia zobowiązania z tego tytułu w drodze decyzji konstytutywnej. Drugi element dotyczy ustalenia w postępowaniu źródła pochodzenia nieujawnionych uprzednio przychodów (dochodów). Wieloletnia praktyka stosowania zakwestionowanych przepisów u.p.d.o.f. pokazała, że nie miało najmniejszego znaczenia, iż w postępowaniu wyszły na jaw okoliczności związane z zatajeniem przychodów (dochodów) przez podatnika, pomimo iż po ich ujawnieniu powinny być zaliczone do źródeł przychodów określonych treścią art. 10 ust. 1 u.p.d.o.f. Skoro w żadnym miejscu ówczesnej regulacji nie określono, jak należy zakwalifikować ujawnione przychody, organy podatkowe i organy kontroli skarbowej konsekwentnie zaliczały je do przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych (dochodów nieujawnionych). Aktualny stan prawny natomiast, jednoznacznie określa dyrektywę postępowania dla organów podatkowych i organów kontroli skarbowej, bowiem w przypadku zaistnienia powołanych wyżej okoliczności, przychody (dochody) te podlegają opodatkowaniu podatkiem wyłącznie na zasadach ogólnych określonych w przepisach ustawy, właściwych dla rodzaju przychodu (dochodu) lub na zasadach wynikających z przepisów odrębnych ustaw. Stąd też, konsekwencja tego ustalenia, tj. wszczęte i prowadzone postępowanie w zakresie przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych, staje się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Wszczęte natomiast winno zostać postępowanie, np. w zakresie rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania oraz obliczania podatku dochodowego od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Nowelizacja u.p.d.o.f. w zakresie opodatkowania dochodów nieujawnionych nie zmieniła stawki podatku od tych dochodów, którą pozostawiono na poziomie 75% podstawy opodatkowania Zmianie uległa wyłącznie jednostka redakcyjna, która regulowała wysokość stawki podatku, poprzez skreślenie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy i dodanie art. 25e u.p.d.o.f. 65

66 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Podsumowanie Podjęty w niniejszych krótkich rozważaniach temat badawczy dochodów nieujawnionych wydaje się o tyle istotny, iż od 1 stycznia 2016 roku uzyskaliśmy całkiem nową jakość przepisów prawa podatkowego. Przypomnijmy jednakże, iż stan prawny, obowiązujący w tym obszarze przed nowelizacją, zasługiwał wyłącznie na krytykę i z obiektywnych względów konieczna była jego naprawa (nowelizacja). Poprzednie brzmienie przepisów prawa podatkowego, a w szczególności u.p.d.o.f., pomimo regulowania tak ważnej instytucji, jaką są dochody nieujawnione, nie pozwalało na konstruowanie norm postępowania w zgodzie z normatywem konstytucyjnym. Sprzeczność tych regulacji z Konstytucją RP wyeksponował w sposób bardzo dobitny Trybunał Konstytucyjny. Zarówno wieloletnia krytyka doktryny, jak i formalne stanowisko Trybunału, musiały w konsekwencji wpłynąć na podjęcie przez ustawodawcę działań uwieńczonych ustanowieniem czytelnych przepisów prawa podatkowego, a w konsekwencji wynikających z nich bezspornych norm postępowania (praw i obowiązków podatników, jak i organów podatkowych i organów kontroli skarbowej). Oczekiwania wobec nowych regulacji w obszarze wykrywania dochodów nieujawnionych są z całą pewnością wysokie i co do tego nie można mieć żadnych wątpliwości. Dokonane zmiany w prawie, jako konsekwencja wyroków Trybunału Konstytucyjnego, mają bardzo istotne znaczenie dla uszczelniania systemu podatkowego. Takie oczywiste i oczekiwane działanie ustawodawcy należy przyjąć z satysfakcją i należy mieć nadzieję, iż przyczyni się ono do minimalizowania oszustw w obszarze tak ważnej dziedziny finansów publicznych, jaką z całą pewnością jest prawo podatkowe. To, czy tak będzie w istocie, zależeć będzie zdecydowanie od profesjonalizmu i kompetencji organów administracji publicznej, jak i sądownictwa administracyjnego. Bibliografia Literatura: 1. Ćwikowski D., Macudziński M., Pietrasz P., Opodatkowanie dochodów z nieujawnionych źródeł i nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów, [w:] Ordynacja podatkowa w teorii i praktyce, Białystok Gomułowicz A., Moralność podatkowa uwarunkowania i zasadnicze dylematy, [w:] Ex iniuria non oritur ius, red. A. Gomułowicz, J. Małecki, Poznań Macudziński M., Obejście prawa podatkowego zarys regulacji, [w:] Obrót powszechny i gospodarczy. Problemy prawnopodatkowe, Toruń

67 Mariusz Macudziński, Opodatkowanie dochodów nieujawnionych 4. Macudziński M., Czy fiskus boi się zasady in dubio pro tributario?, [w:] Aequitas sequitur legem Księga jubileuszowa z okazji 75 urodzin Profesora Andrzeja Zielińskiego, Warszawa Wronkowska S., Zieliński M., Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa Źródła prawa: 1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. 2. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. 3. Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw. 4. Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. 5. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. The taxation of undisclosed income in view of the existing and new regulations of the tax law Abstract This publication is orientated towards showing a present way of the taxation of undisclosed income in the regulations of the Polish Personal Income Tax Act. An attempt was also undertaken to show the differences which undoubtedly can be noticed in the laws in force before 1 st January 2016 and after that day. The current regulations have an obvious revolutionary character. This revolution was exacted by a very critical judgement of the current laws in force made by the Constitutional Tribunal. The changes that have been made, as a consequence of the Constitutional Tribunal s decisions, are very important to tighten the tax system. Keywords: law, tax law, tax treatment, evidences, income taxation 67

68

69 Andrzej Strychalski 1 Wojskowa Akademia Techniczna im. Jarosława Dąbrowskiego w Warszawie Wpływ regulacji prawnych na bezpieczeństwo imprez masowych Streszczenie Problematykę imprez masowych regulują przepisy ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, zwanej dalej u.b.i.m. 2 Imprezy tego typu stały się współcześnie bardzo popularne ze względu na łatwość w szybkim przemieszczaniu się dużych grup społeczeństwa, zarówno na terytoriach państw, jak i między państwami, istnienie lepszych możliwości porozumiewania się na odległość oraz niewysokie, dla wielu ich uczestników, koszty udziału w takich imprezach. Zgodnie z przepisami art. 3u.b.i.m. za imprezy masowe uznaje się masowe imprezy artystyczno-rozrywkowe oraz masowe imprezy sportowe, w tym mecze piłki nożnej. Imprezy artystyczno-rozrywkowe to imprezy o charakterze artystycznym, rozrywkowym lub zorganizowane publiczne oglądanie przekazu telewizyjnego na ekranach lub urządzeniach umożliwiających uzyskanie obrazu, a imprezy sportowe to imprezy mające na celu współzawodnictwo sportowe lub popularyzowanie kultury fizycznej. Meczem piłki nożnej jest impreza sportowa mająca na celu współzawodnictwo w dyscyplinie piłki nożnej. Żeby uznać te imprezy za masowe, muszą one być przewidziane dla co najmniej 1000 osób, jeżeli odbywają się na stadionach lub innych otwartych miejscach, albo 500 osób w przypadku imprez artystyczno-rozrywkowych lub 300 osób w przypadku imprez sportowych, jeżeli odbywają się one w budynkach. Autor przedstawia w swoim artykule najważniejsze przepisy prawne obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej regulujące zasady organizowania oraz zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych w rozumieniu tych przepisów. Omawia również regulacje innych ustaw i aktów wykonawczych, które nie mają zastosowania do imprez masowych, ale regulują zasady organizacji równie dużych imprez, których definicje nie mieszczą się w ustawie o imprezach masowych jak np. imprezy organizowane przez organizacje kościelne lub imprezy państwowe o dużej liczbie uczestników. Słowa kluczowe: impreza, impreza masowa, bezpieczeństwo imprez masowych, polityka bezpieczeństwa, prawo dotyczące bezpieczeństwa imprez andrzej.strychalski@wat.edu.pl. Dz.U. z 2015 r., poz

70 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Wstęp Imprezy masowe stały się współcześnie bardzo popularne ze względu na łatwość w szybkim przemieszczaniu się dużych grup społeczeństwa, zarówno na terytoriach państw, jak i między państwami, istnienie lepszych możliwości porozumiewania się na odległość oraz niewysokie koszty udziału w takich imprezach dla wielu ich uczestników. Także fakt, że w prawie wewnętrznym wielu państw obywatele mają zapewnioną wolność zgromadzeń, pozwala na organizację takich imprez na skalę masową. Rodzi to poważne kłopoty dla państw, na terytorium których takie imprezy są organizowane. Głównie ze względu na trudności w zapewnieniu bezpieczeństwa uczestników tych imprez, jak i bezpieczeństwa i spokoju innych obywateli, którzy w pobliżu miejsc organizacji takich imprez zamieszkują lub przebywają. Z tych powodów w prawie wewnętrznym wielu państw występują przepisy regulujące zasady organizacji takich imprez, a w szczególności zasady zapewnienia bezpieczeństwa w trakcie ich trwania. W polskim systemie prawa problematykę tę reguluje ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych 3, która zastąpiła obowiązującą do dnia 31 lipca 2009 r. ustawę z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych 4. Autor przedstawia w swoim artykule najważniejsze przepisy prawne obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej, regulujące zasady organizowania oraz zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych, w rozumieniu tych przepisów. Omawia również regulacje innych ustaw i aktów wykonawczych, które nie mają zastosowania do imprez masowych, ale regulują zasady organizacji imprez, których definicje nie mieszczą się w ustawie o imprezach masowych. Regulacje prawne dotyczące organizacji imprez masowych Przepisy art. 1 u.b.i.m. określają między innymi zasady postępowania konieczne do zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych, zasady i tryb wydawania zezwoleń na przeprowadzanie imprez masowych oraz zasady gromadzenia i przetwarzania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych. Ustawa nie obejmuje wszystkich imprez o charakterze masowym. Przepis art. 2 u.b.i.m., wyłącza jej stosowanie w stosunku do nieodpłatnych imprez masowych organizowanych na terenach zamkniętych będących w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez: Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości oraz ministrów właściwych: do spraw wewnętrznych, do spraw oświaty 3 4 Dz.U. z 2015 r., poz Dz.U. z 2005 r., nr 108 z późn. zm. 70

71 Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych i wychowania, do spraw szkolnictwa wyższego oraz do spraw kultury fizycznej, jeżeli jednostki te są organizatorami imprezy masowej w rozumieniu tej ustawy. Oznacza to, że w przypadku tych imprez m.in. nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na ich przeprowadzenie, nie gromadzi się i nie przetwarza informacji, które są z nimi związane, nie ma obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, a w razie popełnienia przez uczestników przestępstwa czy wykroczenia nie stosuje się ustawowych przepisów karnych. Spełnienie powyższych wymagań powinno nastąpić łącznie nie jest dopuszczalne skorzystanie z przedmiotowego wyłączenia ustawowego, jeżeli chociażby jedna z przesłanek nie zostanie spełniona. Wymogami koniecznymi są: nieodpłatność imprezy masowej, zorganizowanie jej na terenie zamkniętym, będącym w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej podległej lub podporządkowanej jednemu z wymienionych w tym przepisie centralnych organów administracji rządowej bądź nadzorowanej przez jeden z nich, jednostka organizacyjna musi być organizatorem imprezy masowej. Wykluczenia te są zrozumiałe ze względu na znaczenie wymienionych resortów oraz ich zadania. Poza tym charakter ich działania z założenia wymaga organizowania zgromadzeń podległych im pracowników, żołnierzy, uczniów czy studentów. Chociaż i w tych resortach część organizowanych przez władze lub podległe, lub szkolone przez te władze osoby imprez wymaga uzyskania zezwoleń, o których mowa w ustawie. Wszystko zależy od tego czy organizowane imprezy są imprezami służbowymi, czy mają charakter artystyczno-rozrywkowy i są przeznaczone także dla osób z zewnątrz. W sprawie tej aktualny jest wyrok WSA w Warszawie, wydany na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy 5, z którego wynika, że w przypadku imprezy masowej odbywającej się na terenie osiedla studenckiego nie można wyłączyć stosowania ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych. Zdaniem Sądu, samorząd studencki nie jest jednostką podległą, podporządkowaną lub nadzorowaną przez władze resortu szkolnictwa wyższego. Z drugiej strony samorząd zawsze ma swojego opiekuna wybranego spośród władz uczelni, poza tym za imprezy organizowane na terenie uczelni odpowiadają władze tej uczelni, stąd wiele imprez samorządu nie jest organizowana zgodnie z przepisami u.b.i.m. Zgodnie z art. 3u.b.i.m. imprezami masowymi są: imprezy masowe artystyczno-rozrywkowe oraz masowe imprezy sportowe, w tym mecze piłki nożnej. Słownik wyrażeń podstawowych określa powyższe pojęcia. I tak, imprezą masową artystyczno-rozrywkową jest impreza o charakterze artystycznym, rozrywkowym lub zorganizowane publiczne oglądanie przekazu telewizyjnego 5 Zob. Wyrok WSA z dnia 20 marca 2006 r., VI SA/Wa 878/05, LEX nr

72 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 na ekranach lub urządzeniach umożliwiających uzyskanie obrazu o przekątnej przekraczającej 3 m, która ma się odbyć: a) na stadionie, w innym obiekcie niebędącym budynkiem lub na terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, na których liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000; b) w hali sportowej lub w innym budynku umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, w których liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 500. Nieodzownym elementem masowej imprezy artystyczno-rozrywkowej jest określone miejsce jej przeprowadzania. Należy tu wyróżnić dwie grupy miejsc. Po pierwsze: stadion lub inny obiekt niebędący budynkiem lub teren umożliwiający przeprowadzenie imprezy masowej. Do stadionów należy zaliczyć różnego rodzaju obiekty (w tym otwarte, zamknięte i zadaszone) służące rozmaitym celom, np. do gry w piłkę nożną, futbol, wyścigów końskich, stadiony lekkoatletyczne czy boiska do krykieta). Innym obiektem niebędącym budynkiem może być np. basen kryty i odkryty, amfiteatr czy wydzielona powierzchnia ziemi (pole, łąka, polana leśna, itp.). W myśl przepisów art. 3 pkt 14 u.b.i.m., terenem umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej jest wydzielony, odpowiednio oznaczony teren na otwartej przestrzeni, spełniający warunki higieniczno-sanitarne odpowiadające wymaganiom przewidzianym prawem oraz posiadający infrastrukturę zapewniającą bezpieczne przeprowadzenie imprezy masowej, na którym do określenia liczby miejsc przyjmuje się przelicznik 0,5 m 2 na osobę. Ustalenie liczby miejsc nie jest dowolne, lecz musi być zgodne z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej. Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 7 u.b.i.m. przez liczbę miejsc dla osób na imprezie masowej należy rozumieć liczbę udostępnionych przez organizatora miejsc na stadionie, w innym obiekcie niebędącym budynkiem, hali sportowej albo w innym budynku lub na terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, ustaloną na podstawie przepisów prawa budowlanego i przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Inne miejsca, w których może się odbyć impreza masowa artystyczno- -rozrywkowa, to hale sportowe lub inne budynki umożliwiające jej przeprowadzenie. Do innych budynków umożliwiających przeprowadzenie imprezy masowej można zaliczyć np. hale widowiskowe, aule, sale teatralne lub kinowe itp. W przypadku tych budynków liczba udostępnionych przez 72

73 Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 500. Masową imprezą sportową jest impreza masowa mająca na celu współzawodnictwo sportowe lub popularyzowanie kultury fizycznej, organizowana na: a) stadionie lub w innym obiekcie niebędącym budynkiem, na którym liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż 1000, a w przypadku hali sportowej lub innego budynku umożliwiającego przeprowadzenie imprezy masowej nie mniej niż 300; b) terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, na którym liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób wynosi nie mniej niż Meczem piłki nożnej jest masowa impreza sportowa mająca na celu współzawodnictwo w dyscyplinie piłki nożnej, organizowana na stadionie lub w innym obiekcie sportowym, na którym liczba udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób, ustalona zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, wynosi nie mniej niż W przypadku masowych imprez sportowych, ich celem jest współzawodnictwo sportowe lub popularyzowanie kultury fizycznej. Masowa impreza sportowa może być organizowana w dwóch grupach miejsc, tj. na stadionie lub w innym obiekcie niebędącym budynkiem przy minimalnej liczbie miejsc wynoszącej 1000, w hali sportowej lub innym budynku umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej o minimalnej liczbie miejsc wynoszącej 300, a więc mniejszej niż w przypadku imprez rozrywkowo-rekreacyjnych organizowanych na hali, albo na terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej o minimalnej liczbie miejsc wynoszącej W rezultacie sprowadza się to do takich samych miejsc, w jakich może być organizowana impreza artystyczno-rozrywkowa. Szczególny rodzaj masowej imprezy sportowej, czyli mecz piłki nożnej, może być natomiast organizowany tylko na stadionie lub w innym obiekcie sportowym, o minimalnej liczbie miejsc wynoszącej Meczem piłki nożnej jest impreza, której celem jest współzawodnictwo tylko w dyscyplinie piłki nożnej. Za imprezę masową podwyższonego ryzyka należy uznać imprezę masową, w czasie której, zgodnie z informacją o przewidywanych zagrożeniach lub dotychczasowymi doświadczeniami dotyczącymi zachowania osób uczestniczących, istnieje obawa wystąpienia aktów przemocy lub agresji. Podwyższone ryzyko może dotyczyć każdego rodzaju imprezy masowej, chociaż w praktyce dotyczy głównie masowych imprez sportowych, w szczególności meczów piłki nożnej. Obawa co do aktów przemocy lub agresji dotyczy 73

74 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 wystąpienia ich w czasie trwania imprezy masowej, a więc w okresie od chwili udostępnienia obiektu lub terenu uczestnikom imprezy masowej do chwili opuszczenia przez nich tego obiektu lub terenu. Informacje o tym, że w czasie trwania imprezy masowej mogą wystąpić akty przemocy lub agresji, mogą pochodzić np. z Internetu. Organizatorzy mogą także przewidywać wystąpienie działań agresywnych na podstawie dotychczasowych doświadczeń, jeżeli podczas wcześniejszych imprez dochodziło do aktów przemocy lub agresji bądź istniała obawa ich wystąpienia i jest prawdopodobne, że w danych okolicznościach taka sytuacja może się powtórzyć, np. mecz klubów piłkarskich, których kibice toczą ze sobą spory na forum Internetu, organizują tzw. ustawki po meczach, regularnie wszczynają awantury podczas meczów, itp. Zgodnie z art. 29 ust. 3 u.b.i.m. organ zezwalający (wójt, burmistrz, prezydent miasta) stwierdza obligatoryjnie w zezwoleniu na przeprowadzenie imprezy masowej, że jest ona imprezą masową podwyższonego ryzyka w przypadku, gdy wynika to z: informacji organizatora o przewidywanych zagrożeniach bezpieczeństwa i porządku publicznego, opinii właściwego komendanta Policji albo wniosku podmiotu zarządzającego rozgrywkami. Stwierdzenie, w zezwoleniu, że dana impreza jest imprezą masową podwyższonego ryzyka, powoduje dla jej organizatora dodatkowe obowiązki, dotyczące konieczności zapewnienia bezpieczeństwa jej uczestników. Dla przykładu: musi zapewnić większą liczebność służb porządkowych i informacyjnych (15 członków na 200 osób i po 2 na każde następne 100 osób art. 6 ust. 2 pkt. 2 u.b.i.m.), za imprezę taką uważa się imprezy z mniejszą liczbą udostępnionych przez organizatora miejsc dla osób (300 dla stadionu, 200 dla hali sportowej, 200 dla meczu piłki nożnej art. 7 u.b.i.m.), całkowity zakaz sprzedaży napojów alkoholowych (art. 8a u.b.i.m.), obowiązek utrwalania przebiegu imprezy masowej (art. 11 ust. 8 u.b.i.m.), kierownikiem do spraw bezpieczeństwa może być osoba wpisana na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, (art. 19 ust. 4 u.b.i.m.), istnieje obowiązek złożenia przez organizatora dodatkowej dokumentacji, która dotyczy kierownika do spraw bezpieczeństwa, zasad identyfikacji uczestników imprezy (zob. art. 26 ust. 1 pkt 5, 6u.b.i.m.), obowiązek kontroli w każdym przypadku zgodności przebiegu takiej imprezy masowej z warunkami określonymi w zezwoleniu (zob. art. 31 ust. 1 u.b.i.m.), wyższe minimalne sumy gwarancyjne związane z obowiązkowym ubezpieczeniem odpowiedzialności cywilnej organizatorów(np. impreza na stadionie z euro do euro, a mecz piłkarski z euro do euro zob. przepisy Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej organizatorów 74

75 Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych imprez masowych 6. Dodatkowe obostrzenia dla imprez podwyższonego ryzyka wynikają także z art. 18 u.b.i.m., który nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 3 Bezpieczeństwo meczu piłki nożnej do organizacji każdej imprezy masowej podwyższonego ryzyka. Obejmuje to np. obowiązek identyfikacji uczestników, stosowania zakazu klubowego czy wstępu osób do lat 13 tylko z pełnoletnim opiekunem. Przepisy prawne dotyczące zasad organizacji imprez masowych wprowadzają także ustawową definicję pojęcia czas trwania imprezy masowej. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt. 6 u.b.i.m. czas trwania imprezy masowej obejmuje okres od chwili udostępnienia obiektu lub terenu uczestnikom imprezy masowej do chwili opuszczenia przez nich tego obiektu lub terenu. Momentem początkowym czasu jest zatem moment rozpoczęcia wpuszczania uczestników imprezy masowej do obiektu a momentem końcowym jest opuszczenie imprezy masowej przez ostatniego uczestnika. Nie jest to zatem jedynie okres rywalizacji sportowej zawodników czy występów artystów. Duże znaczenie ma również sposób obliczania liczby miejsc na imprezach masowych. Liczba oferowanych miejsc jest jednym z elementów, które decydują o tym, czy dana impreza może być zakwalifikowana jako impreza masowa. Organizator ustala ilość miejsc w obiekcie, w którym ma się odbyć impreza masowa, stosując przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 7 oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Tak obliczona liczba miejsc dla osób na imprezie masowej stanowi jednocześnie maksymalną liczbę osób, które mogą uczestniczyć w tej imprezie. Zgodnie bowiem z art. 58 u.b.i.m. przekroczenie ustalonej w zezwoleniu maksymalnej liczby osób, które mogą uczestniczyć w imprezie masowej, może pociągnąć za sobą odpowiedzialność karną dla organizatora. Nie ma tutaj znaczenia ile osób faktycznie przyjdzie na imprezę. Impreza jest uznawana za masową w zależności od ilości udostępnionych miejsc dla uczestników, a nie w zależności od faktycznej ich liczby. Określenie liczby miejsc dla osób na planowanej imprezie masowej jest jednym ze wstępnych obowiązków organizatora. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 4a u.b.i.m. ma on bowiem obowiązek dołączyć tę informację do wniosku o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej. Przepis art. 3 pkt. 1 u.b.i.m. wyłącza spod definicji imprezy masowej następujące imprezy kulturalne i sportowe: a) organizowane w teatrach, operach, operetkach, filharmoniach, kinach, muzeach, bibliotekach, domach kultury i galeriach sztuki lub w innych podobnych obiektach; 6 7 Dz.U. nr 54, poz. 323 Dz.U. z 2016 r., poz

76 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 b) organizowane w szkołach i placówkach oświatowych przez zarządzających tymi szkołami i placówkami; c) organizowane w ramach współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży; d) sportowe organizowane dla sportowców niepełnosprawnych; e) sportu powszechnego o charakterze rekreacji ruchowej, ogólnodostępnymi nieodpłatnym, organizowane na terenie otwartym; f) zamknięte, organizowane przez pracodawców dla ich pracowników jeżeli rodzaj imprezy odpowiada przeznaczeniu obiektu lub terenu, gdzie ma się ona odbyć. Wyłączenia te nie oznaczają jednak, że organy organizujące te imprezy nie mają przedsiębrać żadnych środków bezpieczeństwa organizując takie imprezy. Mają one postępować zgodnie z przepisami regulującymi zasady organizacji i prowadzenia przez nie działalności wymienionej w ustawach. Dla przykładu, zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej 8 (dalej u.o.p.d.k.), imprezy artystyczne lub rozrywkowe organizowane w ramach działalności kulturalnej przez podmioty prowadzące działalność kulturalną, odbywające się poza stałą siedzibą albo w sposób objazdowy, wymagają zawiadomienia organu gminy właściwej ze względu na miejsce imprezy. Zawiadomienie powinno zawierać następujące dane: imię, nazwisko lub nazwę podmiotu organizującego imprezę artystyczną lub rozrywkową, siedzibę i adres do korespondencji, rodzaj i charakter imprezy, miejsce, datę, godzinę rozpoczęcia, planowany czas trwania, przewidywaną liczbę uczestników oraz określenie planowanych środków służących zapewnieniu bezpieczeństwa uczestników. Pomieszczenia, obiekty lub miejsca, w których odbywają się imprezy artystyczne i rozrywkowe, a także urządzenia techniczne używane przy ich organizowaniu lub w trakcie ich odbywania powinny odpowiadać wymaganiom przewidzianym prawem. Organ samorządu terytorialnego może zażądać załączenia do zawiadomienia zaświadczenia właściwego organu o spełnieniu tych wymagań. Zawiadomienie o imprezie powinno być złożone nie później niż 30 dni przed planowanym terminem jej rozpoczęcia. Imprezy artystyczne i rozrywkowe organizowane cyklicznie nie rzadziej niż dwa razy w roku przez te same podmioty w tych samych pomieszczeniach, obiektach i miejscach do tego dostosowanych, wymagają jednorazowego zawiadomienia organu gminy właściwej ze względu na miejsce imprezy. W ust. 8 tego artykułu wskazano, że obowiązki organizatora imprezy masowej w zakresie bezpieczeństwa tej imprezy reguluje ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych. Przepis art. 35 u.o.p.d.k. ustala, że organ gminy wydaje decyzję o zakazie odbycia imprezy artystycznej lub rozrywkowej, 8 Dz.U. z 2012 r., poz. 406 ze zm. 76

77 Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych jeżeli zagraża ona życiu lub zdrowiu ludzi, moralności publicznej albo mieniu w znacznych rozmiarach lub nie zostały spełnione wymagania o których mowa w art. 34 ust. 3 (dotyczące pomieszczeń, obiektów lub miejsc, w których odbywają się imprezy artystyczne i rozrywkowe, a także urządzeń technicznych). Zgodnie z art. 36 u.o.p.d.k. decyzja o zakazie odbycia imprezy artystycznej lub rozrywkowej powinna być dostarczona organizatorowi w terminie 14 dni od złożenia zawiadomienia, nie później niż na 10 dni przed planowanym terminem imprezy. Odwołanie od decyzji można wnieść w terminie 3 dni od jej doręczenia, a organ ma 7 dni na rozpoznanie tego odwołania. Niewydanie decyzji przez organ w tym terminie oznacza zgodę na organizację imprezy kulturalnej. W art. 37 ust. 1 u.o.p.d.k. zawarto uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do zawieszenia organizowania imprez artystycznych i rozrywkowych z powodu żałoby narodowej na czas jej trwania. W ust. 2 tego artykułu przewidziano uprawnienie wojewody do zarządzenia na czas niezbędny z powodu klęski żywiołowej lub w celu zapobieżenia epidemii albo ze względu na żałobę zawieszenia organizowania imprez artystycznych i rozrywkowych na terenie województwa lub jego części. Zgodnie z przepisami art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty 9 za organizację imprez szkolnych odpowiedzialna jest osoba kierująca tą placówką (dyrektor, nauczyciel itp.). Zasady bezpieczeństwa uczniów reguluje rozporządzenie ministra właściwego ds. oświaty wydane na podstawie art. 95a tej ustawy. Zgodnie z przepisami działu V ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym 10 odpowiedzialność za organizację imprezy na terenie szkoły wyższej ponosi rektor tej uczelni. Ma on także prawo skorzystać z pomocy służb państwowych odpowiedzialnych za utrzymanie porządku i bezpieczeństwa wewnętrznego w razie wystąpienia zagrożeń bezpieczeństwa takiej imprezy. Szczególnym wyłączeniem są imprezy zamknięte organizowane przez pracodawców dla ich pracowników. Impreza zamknięta stanowi przeciwieństwo imprezy otwartej, ogólnodostępnej. Nie należy oczywiście tego określenia utożsamiać z pojęciem terenu zamkniętego z art. 2 u.b.i.m. Oznacza to, że została ona zorganizowana wyłącznie dla określonej grupy osób, w tym przypadku dla pracowników, i tylko te osoby są uprawnione do uczestniczenia w niej. Nie ma znaczenia, czy impreza dla pracowników jest w jakikolwiek sposób odpłatna, czy nie oraz ilu pracowników w niej uczestniczy. Zasady organizacji takich imprez regulują przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy 11. Analizując przepisy dotyczące imprez masowych należy zwrócić uwagę na regulację przepisów art. 5u.b.i.m., który stanowi, że za bezpieczeństwo imprezy Dz.U. z 2015 r., poz ze zm. Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm. Dz.U. z 2014 r., poz ze zm. 77

78 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 masowej w miejscu i w czasie jej trwania odpowiada jej organizator. Organizatorem może być osoba prawna, osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, przeprowadzającą imprezę masową. Jeżeli chodzi o osobę fizyczną to organizatorem może być osoba pełnoletnia mająca pełną zdolność do czynności prawnych. Organizator musi wyznaczyć kierownika bezpieczeństwa, który zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 11 u.b.i.m. jest osobą wyznaczoną przez organizatora, reprezentującą go w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom imprezy masowej. Organizator odpowiada za bezpieczeństwo imprezy masowej. Obowiązek ten obejmuje spełnienie przez niego wymogów w zakresie: 1) zapewnienia bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w imprezie; 2) ochrony porządku publicznego; 3) zabezpieczenia pod względem medycznym; 4) zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych wraz ze służącymi tym obiektom instalacjami i urządzeniami technicznymi, w szczególności przeciwpożarowymi i sanitarnymi. Ponieważ impreza masowa wymaga wcześniejszego uzyskania zezwolenia odpowiedniego organu administracji publicznej, obowiązek zabezpieczenia imprezy masowej spoczywa również na: wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta, wojewodzie, Policji, Państwowej Straży Pożarnej i innych jednostkach organizacyjnych ochrony przeciwpożarowej, służbach odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny na obszarach kolejowych, służbie zdrowia, a w razie potrzeby także innych właściwych służbach i organach. Zezwolenie na przeprowadzenie imprezy masowej wydają, w drodze decyzji: wójt, burmistrz albo prezydent miasta, właściwi ze względu na miejsce przeprowadzenia imprezy masowej. Postępowanie w sprawach określonych w u.b.i.m. z wyłączeniem art. 14 (zakaz klubowy), prowadzi się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego 12, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z przepisami art u.b.i.m. w celu przeprowadzenia imprezy masowej organizator, nie później niż na 30 dni przed planowanym terminem jej rozpoczęcia, wyjątkowo, w uzasadnionych przypadkach, na 14 dni, występuje do właściwego organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej. Poza tym zwraca się do właściwych miejscowo: komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji i komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej, dysponenta zespołów ratownictwa medycznego i państwowego inspektora sanitarnego z wnioskiem o wydanie opinii o niezbędnej wielkości sił i środków 12 Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. 78

79 Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych potrzebnych do zabezpieczenia imprezy masowej, zastrzeżeniach do stanu technicznego obiektu (terenu) oraz o przewidywanych zagrożeniach. Jeżeli impreza przeprowadzona będzie w strefie nadgranicznej, organizator powiadamia właściwego miejscowo komendanta oddziału Straży Granicznej, a jeżeli impreza przeprowadzona będzie na terenach będących w zarządzie jednostek organizacyjnych podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej, powiadamia komendanta terenowej jednostki organizacyjnej Żandarmerii Wojskowej. Do wniosku organizator jest zobowiązany załączyć: 1) dokumentację i informacje (m.in. graficzny plan obiektu [terenu]), oznaczenie dróg dojścia i rozchodzenia się osób uczestniczących w imprezie, oznaczenie punktów pomocy medycznej, punktów czerpalnych wody do celów przeciwpożarowych, rozmieszczenie służb porządkowych oraz służb informacyjnych oraz inne określone w art. 26 ust. 1u.b.i.m.; 2) program i regulamin imprezy masowej, wraz z informacją o sposobie udostępnienia go uczestnikom imprezy masowej; 3) regulamin obiektu (terenu), wraz z informacją o sposobie udostępnienia go uczestnikom imprezy masowej; 4) pisemną instrukcję określającą zadania służby porządkowej oraz służby informacyjnej; 5) warunki łączności pomiędzy podmiotami biorącymi udział w zabezpieczeniu imprezy masowej. Właściwi miejscowo: komendant powiatowy (rejonowy, miejski) Policji, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, dysponent zespołów ratownictwa medycznego i państwowy inspektor sanitarny wydają opinie, o których mowa powyżej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o ich wydanie. Opinie te zachowują ważność przez 6 miesięcy od dnia ich wydania. Upoważniony organ wydaje zezwolenie, albo odmawia jego wydania w terminie co najmniej 7 dni przed planowanym terminem przeprowadzenia imprezy masowej. Zezwolenie zawiera: 1) nazwę organizatora; 2) określenie rodzaju imprezy masowej; 3) nazwę imprezy masowej; 4) warunki przeprowadzenia imprezy masowej, w tym: a) miejsce jej przeprowadzenia, b) czas jej rozpoczęcia i zakończenia, c) maksymalną liczbę osób, które mogą w niej uczestniczyć, 79

80 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 d) liczbę członków służby porządkowej oraz służby informacyjnej, ustaloną zgodnie z art. 6 ust. 2 u.b.i.m., e) informację o zainstalowaniu urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, o których mowa w art. 11 u.b.i.m. Dodatkowo organ musi ustalić w zezwoleniu, czy jest to impreza masowa podwyższonego ryzyka. Wydanie zezwolenia lub odmowa jego wydania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Kopię decyzji organ przekazuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 3 dni od dnia jej wydania wszystkim instytucjom biorącym udział w opiniowaniu warunków przeprowadzenia imprezy, oraz wojewodzie. Odwołanie organizatora od decyzji nie wstrzymuje jej wykonania, stąd organizator imprezy masowej powinien wystąpić o takie zezwolenie, uwzględniając terminy k.p.a. dotyczące postępowania odwoławczego. Specjalne regulacje prawne dotyczące imprez masowych Przepisów ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych nie stosuje się do imprez związanych z organizacją kultu publicznego i jego sprawowaniem. Zgodnie z przepisami art. 8 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r. 13 zapewnia się Kościołowi katolickiemu wolność sprawowania kultu religijnego i grzebania zmarłych w miejscach do tego wybranych przez Kościół, sprawowanie kultu publicznego w takich miejscach nie wymaga zezwolenia władz państwowych, chyba, że odpowiednie przepisy prawa polskiego stanowią inaczej, w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny(art. 8 ust. 4). Ratio legis tego przepisu polega na tym, że władza państwowa co do zasady nie może ingerować w sprawowanie kultu w miejscach, których właścicielem jest Kościół, natomiast co do sprawowania kultu religijnego poza terenem kościelnym władza świecka może ingerować w granicach przewidzianych w ustawach, ale tylko w sprawach bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zasada ta została powtórzona w przepisach art. 15 i 16 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej 14. Zgodnie z treścią art. 15 tej ustawy organizowanie kultu publicznego i jego sprawowanie podlega władzy kościelnej i nie wymaga zawiadomienia (tutaj władz świeckich), jeżeli odbywa się na terenach będących własnością Kościoła (kościoły, kaplice, grunty), a także w innych miejscach, np. na gruntach prywatnych. Natomiast jeżeli sprawowanie kultu odbywa się na drogach i placach publicznych, albo w miejscach użyteczności publicznej, podlega to uzgodnieniom Dz.U. z 1998 r., nr 51, poz Dz.U. z 2013 r., poz ze zm. 80

81 Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych z organem sprawującym zarząd lub upoważnionym do dysponowania nimi. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 16 tej ustawy, organizowanie procesji, pielgrzymek lub innych imprez o charakterze religijnym (za wyjątkiem konduktów pogrzebowych) na drogach publicznych wymaga uzgodnienia, w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, z właściwymi organami administracji rządowej lub samorządowej. Podobnie ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach 15, w swoim art. 2 pkt. 2, wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy do zgromadzeń odbywanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych. Z powyższych powodów, w dniu 18 marca 2016 r., Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uchwalił specjalną ustawę o szczególnych rozwiązaniach związanych z organizacją wizyty Jego Świątobliwości Papieża Franciszka w Rzeczypospolitej Polskiej oraz Światowych Dni Młodzieży Kraków Ustawa ta ma wypełnić lukę legislacyjną w zakresie organizacji kultu publicznego o wielkich rozmiarach przez organizacje kościelne w Polsce. Jak to zaznaczono w uzasadnieniu do ustawy, ma ona stworzyć warunki umożliwiające właściwą organizację wizyty Jego Świątobliwości Papieża Franciszka w Rzeczypospolitej Polskiej oraz Światowych Dni Młodzieży (dalej ŚDM). ŚDM odbywać się będą w Krakowie, w dniach od 25 do 31 lipca 2016r. Jak podano w uzasadnieniu do tej ustawy, przewidywana liczba uczestników tego wydarzenia będzie wynosiła około 2,5 mln. W związku z powyższym, w art. 4 ustawy nałożono na organizatora ŚDM, którym jest archidiecezja krakowska, obowiązek opracowania planu zapewnienia bezpieczeństwa podczas Światowych Dni Młodzieży, obejmującego w szczególności graficzne plany obiektów (terenów), sporządzone odrębnie dla każdego z obiektów (terenów), w których mają odbywać się poszczególne wydarzenia w ramach ŚDM, wraz z ich opisem, zawierające m.in. oznaczenie dróg dojścia i rozchodzenia się osób uczestniczących w tych wydarzeniach, dróg ewakuacyjnych i dróg dojazdowych dla pojazdów służb ratowniczych i innych służb, w tym Policji, oznaczenie punktów pomocy medycznej, punktów czerpalnych wody do celów przeciwpożarowych oraz punktów informacyjnych, informację o liczbie miejsc, w tym stojących, dla osób uczestniczących w poszczególnych wydarzeniach, przewidywanych zagrożeniach bezpieczeństwa i porządku publicznego, liczbie, organizacji, oznakowaniu, wyposażeniu i sposobie rozmieszczenia służby porządkowej oraz służby informacyjnej czy informację o sposobie zapewnienia identyfikacji osób biorących udział w ŚDM. Tak sporządzony plan organizator ŚDM przedkłada w terminie do dnia 15 maja 2016 r. komendantowi głównemu Policji, komendantowi głównemu Państwowej Straży Pożarnej oraz szefowi Agencji Dz.U. z 2015 r., poz Dz.U. z 2016 r., poz

82 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Projekt zakłada także przyznanie Policji szczególnych uprawnień w zakresie gromadzenia i przetwarzania danych o osobach stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym uzyskanych i przetwarzanych przez inne organy i służby, w tym także w wyniku wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, jak również uzyskanych i przetwarzanych przez organy ścigania innych państw. Policja będzie miała prawo sprawdzania wolontariuszy obsługujących ŚDM (art. 5). Straż Ochrony Kolei (SOK) będzie miała uprawnienia do kontroli bagaży osób podróżujących pociągami oraz rejestracji obrazu i dźwięku na obszarze kolejowym (art. 10). Podobne uprawnienia otrzyma Żandarmeria Wojskowa na terenach wojskowych (art. 30). Uprawienia te mają jednakże charakter czasowy i obejmują okres do dnia 31 sierpnia 2016 r. Przedmiotowa ustawa powierza też Wojewodzie Małopolskiemu opracowanie planu zabezpieczenia medycznego ŚDM, koordynację działań uczestników realizujących zabezpieczenie medyczne, zwiększenie gotowości podmiotów leczniczych do udzielania świadczeń zdrowotnych oraz zorganizowanie struktur zabezpieczenia medycznego w miejscu obchodów (art.11). Realizatorami zabezpieczenia medycznego ŚDM będą podmioty lecznicze, jednostki współpracujące z systemem Państwowego Ratownictwa Medycznego, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym 17, oraz społeczne organizacje ratownicze i inne, które w ramach swoich zadań ustawowych lub statutowych są uprawnione do niesienia pomocy w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego. Zadania te będą wykonywane w ramach umowy zawartej z Wojewodą Małopolskim. Wprowadzono również szczególne zasady wykonywania transportu kolejowego, drogowego i lotniczego pielgrzymów (art.19-24), zasady zakwaterowania oraz organizacji pól namiotowych oraz zabezpieczenia sanitarnego miejsc noclegowych oraz miejsc kultu religijnego (art. 38). Policjantom, pracownikom SOK, żołnierzom oraz przedstawicielom innych służb mundurowych będą przyznawane dodatkowe należności pieniężne za wykonywanie zadań podczas ŚDM, w czasie ponadnormatywnym (art. 9). Nie tylko wielkie imprezy kościelne wymagają odrębnych regulacji. Także organizacja Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, dalej Szczyt NATO, w Rzeczypospolitej Polskiej w Warszawie, w 2016 r., wymagała opracowania odrębnej ustawy, ponieważ zgodnie z definicją imprezy masowej, z art. 3 pkt 1 u.b.i.m., pojęcie Szczyt NATO nie mieści się w pojęciu imprezy masowej. A przedmiotowy Szczyt NATO odbędzie się na terenie niebędącym w gestii podmiotów określonych w art. 2 u.b.i.m., a więc teoretycznie powinny go obejmować przepisy tej ustawy. Dlatego dla zapewnienia 17 Dz.U. z 2013 r., poz. 757 ze zm. 82

83 Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych uczestnikom Szczytu NATO bezpieczeństwa oraz zachowania właściwych warunków bezpieczeństwa opracowano ustawę z dnia 16 marca 2016 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z organizacją Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w Warszawie w 2016 r. 18 Początkowa wersja tej ustawy regulowała tylko zasady dokonywania zamówień publicznych związanych z organizacją Szczytu NATO. Jednakże w kwietniu 2016 r. opracowano kolejny projekt ustawy zmieniającej tę ustawę o postanowienia regulujące także prawa i obowiązki służb podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i żołnierzy zawodowych, oraz ograniczenia niektórych praw obywatelskich. W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej tę ustawę stwierdza się, że w związku z przedmiotowym Szczytem NATO Polska może stanowić dogodne miejsce do przygotowania i przeprowadzenia działań terrorystycznych skierowanych przeciwko jego uczestnikom. Dlatego w przedmiotowej ustawie proponuje się wprowadzenie zmian mających na celu: 1) stworzenie podstaw prawnych dla Biura Ochrony Rządu do rejestrowania obrazu i dźwięku podczas Szczytu NATO ; 2) wprowadzenie ograniczenia możliwości organizowania zgromadzeń i imprez masowych na terenie Warszawy, w tym tzw. zgromadzeń spontanicznych; 3) stworzenia możliwości przedłużenia czasu służby funkcjonariuszom różnych służb mundurowych podczas Szczytu NATO oraz rekompensowania im tego przedłużenia gratyfikacją finansową zamiast czasu wolnego. Wszystkie te regulacje mają na celu zapewnienie większej aktywności służb dbających o bezpieczeństwo uczestników Szczytu NATO oraz skuteczniejszą ochronę jego uczestników przed zamachami terrorystycznymi. Podsumowanie Przedstawiona w artykule problematyka prawnych podstaw organizacji imprez masowych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wykazuje, że kraj nasz posiada przepisy prawne regulujące tę problematykę. Jednakże pokazuje też, że w obliczu współczesnych zagrożeń oraz otwartości granic państwowych w ramach Unii Europejskiej, istnieje wiele luk prawnych w tych przepisach. Po pierwsze nie objęto przepisami ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych imprez organizowanych przez instytucje państwowe poza terenami ich właściwości. Wymaga to później tworzenia specjalnych ustaw, które pozwolą na zastosowanie przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych 18 Dz.U. z 2016 r., poz

84 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 do organizacji tych imprez. Przykładem może być organizacja Szczytu NATO w Warszawie, w dniach 7-9 lipca 2016 r. Ponadto całkowicie zwolniono organizacje kościelne ze stosowania przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, co przy organizacji spotkań kościelnych z wiernymi, na terenach niepodlegających kościołowi, rodzi olbrzymie obawy przed wystąpieniem zdarzeń o charakterze terrorystycznym, wystąpieniem innych incydentów jak bójki, zagrożenia sanitarne, pożarowe, itp. Dlatego w przypadku organizacji takich spotkań kościelnych jak ŚDM czy wizyty kolejnych papieży w Polsce, wymagają one podejmowania szczególnych środków przez władze państwowe oraz tworzenia specjalnych ustaw na te okoliczności. Ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych zawiera także wyłączenia dotyczące imprez masowych organizowanych na terenach szkół, w tym szkół wyższych. Z tego powodu organizowane przez samorząd studencki imprezy kulturalne również nie wymagają spełnienia warunków określonych w tej ustawie. Jest to kolejny mankament, który doprowadził do tragedii na jednym z polskich uniwersytetów (na Uniwersytecie Techniczno-Przyrodniczym w Bydgoszczy). Powyższe przypadki wymagają podjęcia poważnych prac nad wprowadzeniem zmian do ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Przede wszystkim należałoby: doprecyzować zasady organizacji imprez państwowych z udziałem gości zagranicznych o charakterze politycznym, religijnym lub rocznicowych, organizatorem takich imprez powinien być Premier lub Prezydent RP, a przepisy prawne powinny dopuszczać zwiększenie uprawnień służb podległych MSW i MON podczas ochrony uczestników takich imprez, łącznie z zawieszeniem na ten czas niektórych praw i wolności obywatelskich; wymagać od osób reprezentujących organizacje kościelne szerszego przestrzegania przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, jeżeli imprezy kościelne organizowane są poza terenem kościelnym (pielgrzymki, procesje, msze masowe, itp.). Spowoduje to zwiększenie bezpieczeństwa tych wydarzeń zapobiegnie też aktom terroryzmu; przepisy ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych powinny być stosowane łącznie z przepisami innych ustaw, które regulują działania służb specjalnych i wojska w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, powinien być obowiązek korelacji działań pomiędzy organizatorem imprezy masowej a innymi służbami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo państwa i obywateli. Wszystkie te działania spowodują szybką reakcję w przypadku wystąpienia zamachów czy aktów 84

85 Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych terrorystycznych o masowym oddziaływaniu(z braniem zakładników lub uderzeniami środkami chemicznymi czy bakteriologicznymi); Powyższe propozycje powinny zostać wprowadzone jak najszybciej, bowiem rozwój środków i metod ataków terrorystycznych przebiega z ogromną szybkością, a zmiany prawne i organizacyjne jak dotąd wprowadza się dopiero na etapie realizacji przygotowań do zorganizowania imprezy masowej, która nie występuje w aktualnych regulacjach prawnych, albo regulacje te wyłączają taką imprezę w imię zachowania praw i wolności człowieka. Dobro człowieka musi być odpowiednio ważone, należy zawsze wybierać wyjście, które spowoduje realizację praw i wolności, a jednocześnie wprowadzi ograniczenia tych praw, konieczne do ochrony najważniejszych z nich prawa do życia, zdrowia oraz bezpieczeństwa, które to państwo jest zobowiązane zapewnić w pierwszej kolejności obywatelom. Zwiastunem pozytywnych zmian prawnych jest opracowany przez MSW projekt ustawy antyterrorystycznej, a także zapowiadane zmiany innych ustaw, jak np. wprowadzenie obowiązku opracowania planów ochrony takich obiektów jak: kościoły, hotele, restauracje i stadiony. Zmiany te pozwolą na skuteczniejsze zabezpieczenie tych najczęściej odwiedzanych przez ludzi obiektów przed atakami terrorystycznymi. Bibliografia Literatura: 1. Badura M., Babiński H., Kałużny G., Wojcieszak M., Ustawa o sporcie. Komentarz, Warszawa Chlebowicz P., Instytucja tzw. zakazu stadionowego w polskim prawie karnym, Przegląd Policyjny 2010, nr 1(97). 3. Chlebowicz P., Podnoszenie kompetencji Policji w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych Euro 2012 (Szczytno, 4-5 grudnia 2008 r.), Prokuraturai Prawo 2009, nr Golat R., Pracodawca organizuje imprezę masową, Służba Pracownicza 2009, nr Gozdór G., Bezpieczeństwo imprez masowych. Komentarz, Warszawa Kąkol C., Bezpieczeństwo imprez masowych. Komentarz, Warszawa Kotowski W., Kurzępa B., Bezpieczeństwo imprez masowych. Komentarz do ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, Warszawa Akty prawne: 1. Europejska konwencja w sprawie przemocy i ekscesów widzów w czasie imprez sportowych, a w szczególności meczów piłki nożnej, sporządzona w Strasburgu dnia 19 sierpnia 1985 r. (Dz.U. z 1995 r. nr 129, poz. 625). 2. Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2139). 3. Ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2015 r., poz. 1485). 85

86 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 4. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.). 5. Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.). 6. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 109, poz. 719). 7. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie przekazywania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych (Dz.U. nr 54, poz. 329). 8. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie sposobu utrwalania przebiegu imprezy masowej (Dz.U. nr 16, poz. 73). 9. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 czerwca 2010 r. w sprawie warunków bezpieczeństwa, jakie powinny spełniać stadiony, na których mogą odbywać się mecze piłki nożnej (Dz.U. nr 121, poz. 820). 10. Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r. (Dz.U. z 1998 r., nr 51, poz. 318). 11. Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.). 12. Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2014 r., poz. 715 z późn. zm.). 13. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz ze zm.). 14. Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2014 r., poz ze zm.). 15. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2013 r. poz ze zm.). 16. Ustawa z dnia 18 marca 2016 r.o szczególnych rozwiązaniach związanych z organizacją wizyty Jego Świątobliwości Papieża Franciszka w Rzeczypospolitej Polskiej oraz Światowych Dni Młodzieży Kraków (Dz.U. z 2016 r., poz. 393). 17. Ustawa z dnia 16 marca 2016 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z organizacja Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w Warszawie w 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 379). 18. Wyrok WSA z dnia 20 marca 2006 r., VI SA/Wa 878/05, LEX nr The impact of regulation on the security of mass events Abstract The problem of mass events was regulated by the provisions of the Act of 20 March on the security of mass events (i.e., Dz. U. of pos. 2139). Such events have become very popular today because of the ease of fast-moving large groups of society, both within countries and between countries, the existence of better opportunities to communicate at a distance and not high cost of participation in such events for many participants. In accordance with the provisions of Article 3 of the said Act for mass events is considered mass events artistic entertainment and mass sports events, including football matches. Events art and entertainment to events of artistic, 86

87 Andrzej Strychalski, Wpływ regulacji prawnych entertainment or organized public viewing television broadcast on screens or devices which can produce the image, and sporting events are events to competitive sport or popularizing physical culture, a football match is a sports event aimed at competition in the discipline of football. To recognize these events for the mass must be provided for at least 1,000 people if held in stadiums or other open places, or 500 people for events, arts and entertainment, or 300 people for sporting events if they are held in buildings. The author presents the most important legal provisions in force in the Republic of Poland governing the organization and security of mass events within the meaning of these provisions. He also analysed the other laws and regulations, which do not apply to mass events but govern the organization as large-scale events, whose definitions do not fall within the law on mass events like. Events organized by church organizations or event state with a large number of participants. Keywords: party, party mass, mass events security, security policy, the right to security events 87

88

89 Krzysztof Gorazdowski 1 Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim Kradzież tożsamości w sieci w ujęciu normatywno-opisowym Streszczenie Kradzież tożsamości, często określana także jako defraudacja, fałszerstwo, przejmowanie tożsamości lub danych osobowych identyfikujących użytkownika, to przestępstwo dość powszechne w sieci Internet. Z reguły mamy do czynienia z zachowaniem polegającym na bezprawnym pozyskaniu naszych danych osobowych i wykorzystaniu ich wbrew naszej woli w różnych celach przestępczych. Pozyskane w sposób bezprawny dane identyfikujące naszą tożsamość mogą być wykorzystywane do wyłudzenia kredytu na nasze imię i nazwisko; prowadzenia fałszywej działalności gospodarczej w celu wyłudzania, np. zwrotu podatku VAT, dotacji; wynajęcia hotelowego pokoju w celu kradzieży znajdującego się w nim mienia; zaboru w celu przywłaszczenia pojazdu z wypożyczalni samochodów; zawarcia umowy telekomunikacyjnej w celu wyłudzenia sprzętu i usług lub innych zdarzeń. Problem narasta z uwagi na rosnąca potrzebę wykorzystywania danych osobowych do przekazywania i wymiany informacji oraz zawierania transakcji na odległość z różnymi podmiotami. Warto zatem przyjrzeć się bliżej omawianej problematyce i wyciągnąć odpowiednie wnioski na przyszłość. Słowa kluczowe: przestępczość, cyberprzestępczość, phishing, pharming, Kodeks karny, kradzież, dane osobowe, dobra osobiste, tożsamość człowieka, czyn zabroniony, odpowiedzialność karna Wstęp Posługiwanie się w sieci Internet cudzymi danymi to zachowanie dość powszechne i niebezpieczne, sprzyja temu zarówno rozwój nowoczesnych technologii, jak i brak bezpośredniego kontaktu pomiędzy osobą używającą danych osobowych, tworzącą cudzy profil a administratorem, który powinien weryfikować te dane na podstawie posiadanych informacji. Sprawcy takich zachowań na ogół czują się bezkarni; przy braku reakcji pokrzywdzonego maleje 1 kgorazd@interia.pl.

90 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 ryzyko ich wykrycia. Dane osobowe niektórych osób pełniących funkcje publiczne są powszechnie dostępne. Podmioty prywatne i publiczne mają dostęp do baz danych osobowych gromadzonych w celach marketingowych, a dane osobowe gromadzone przez różne podmioty stały się towarem, który można sprzedać i kupić za odpowiednią cenę. Równocześnie sprawcy bardzo często pozyskują bezprawnie dane osobowe za pomocą phishingu czy pharmingu. Wykorzystują zaufanie użytkowników, aby skłonić ich do ujawnienia poufnych informacji, takich jak dane osobowe, numery kont, hasła lub numery rachunków bankowych. W podobny sposób hakerzy i wirusy mogą dostać się do komputera i zainstalować programy rejestrujące naciśnięcia klawiszy przechwytujące dane, nazwy kont i hasła podczas ich wpisywania. Przestępcy korzystają z Internetu, aby uzyskać dostęp do środków finansowych ofiar, a w wielu przypadkach handlują pozyskanymi danymi, dołączając dane dotyczące tożsamości pokrzywdzonego. Oprócz kradzieży tożsamości możliwe jest pozyskanie w Internecie materialnych dokumentów świadczących o tożsamości paszportów, praw jazdy, dokumentów ubezpieczenia społecznego 2. Nic więc dziwnego w tym, że pierwszymi krajami, które zaczęły chronić dane osobowe identyfikujące tożsamość osoby, były kraje wysokorozwiniętych technologii informatycznych (USA, Kanada, Australia). Polski prawodawca dopiero na mocy Ustawy z dnia 25 listopada 2011 roku o zmianie ustawy Kodeks karny 3 spenalizował zachowanie polegające na podszywaniu się pod inną osobę i wykorzystanie jej wizerunku lub innych jej danych osobowych w celu wyrządzenia jej szkody majątkowej lub osobistej, wprowadzając nowy typ przestępstwa, tzw. kradzieży tożsamości w dodanym art. 190a 2 kk. Zachowanie przestępcze polegające na posługiwaniu się cudzymi danym już samo w sobie może zatem stanowić czyn zabroniony, jednak nierzadko może stanowić etap w przygotowaniu do innego przestępstwa, np. kradzieży pieniędzy z konta bankowego czy wyłudzenia kredytu albo wynajmowania pomieszczeń na osoby trzecie w celu przechowywania przedmiotów pochodzących z przestępstw. Może być zatem przestępstwem złożonym, wieloetapowym. Oczywiście nie każde zachowanie tego rodzaju powinno być kryminalizowane, zwłaszcza jeżeli ma służyć celom artystycznym, np. satyrycznym lub rozrywkowym. Nie byłoby bowiem uzasadnione, np. karanie parodysty parodiującego jakąś znaną postać publiczną. Zachowania te z reguły uzyskują cechy społecznej szkodliwości, gdy są podejmowane w celu popełnienia jakiegoś przestępstwa lub też wyrządzenia szkody innej osobie. Sprawcy różnymi metodami pozyskują nasze dane osobowe, wykorzystują przy tym często naszą nieostrożność lub niefrasobliwość czy wręcz łatwowierność. Nierzadko posiadamy przy sobie dokumenty, które zawierają poufne informacje 2 3 J. Kosiński, Paradygmaty cyberprzestępczości, Warszawa 2015, s Dz.U. nr 72, poz

91 Krzysztof Gorazdowski, Kradzież tożsamości w sieci o dostępie do konta, numery PIN, czasami potwierdzenia transakcji nieświadomie zostawiamy lub wyrzucamy na śmietnik. Z przeprowadzonych w okresie od r. do r. badań ankietowych 4 na grupie 1107 ankietowanych osób wynikało, iż 95% badanych za pomocą ankiety internetowej osób zawsze nosiło przy sobie dowód osobisty, niezależnie od potrzeby, 7% zapisywało kody PIN kart płatniczych w telefonach lub na kartkach noszonych w portfelu z kartami, a 62% badanych nie niszczyło odpowiednio, a więc w sposób uniemożliwiający identyfikację danych, starej i zbędnej dokumentacji (potwierdzeń przelewów, wyciągów bankowych, rachunków). Z kolei 14% ankietowanych nie zastanawiało się nigdy i zawsze wyrażało zgodę na przetwarzanie ich danych osobowych we wszystkich możliwych celach (weryfikacyjnych, marketingowych). Badania dowiodły, iż 22% respondentów było narażonych na utratę tożsamości, a łącznie problem utraty danych dotyczył blisko 40% badanych. Ryzyko kradzieży tożsamości danych uczestników badania wyniosło 30%. Z kolei raport przygotowany przez Dynamics Markets Limited UK na zlecenie firmy Fellowes na podstawie badań ilościowych w 9 krajach europejskich, w tym w Polsce, na grupie 5507 pełnoletnich konsumentów i pracowników, dowodził, iż około 17% Polaków padło ofiarą kradzieży tożsamości, a 46% zostało okradzionych ze środków znajdujących się na rachunkach bankowych 5. Średnia strata z powodu kradzieży danych w Polsce w 2012 roku wyniosła 35 tysięcy złotych, zaś rekordowa kwota to 4 mln 366 tysięcy złotych i odnotowano ją również w Polsce. Utrata danych osobowych naraża nas na poważne konsekwencje, większość Polaków nie posiada niszczarki dokumentów i tradycyjnie niszczy dokumenty przez ich podarcie. Do ochrony tożsamości nawiązują prowadzone kampanie społeczne i edukacyjne (Nie daj się okraść, chroń swoją tożsamość). Mają one na celu edukację społeczeństwa w zakresie ochrony danych osobowych, zjawiska kradzieży tożsamości, dostępnych regulacji prawnych oraz zagrożeń wynikających z niewłaściwych sposobów zabezpieczenia danych osobowych. Każdy z nas może zweryfikować poziom ochrony swoich danych poprzez wypełnienie testu na stronie internetowej 6, który weryfikuje za pomocą pytań wiedzę i nasze nawyki w tej mierze. 1. Tożsamość człowieka jako dobro prawnie chronione Od chwil urodzenia i wczesnego dzieciństwa, przez okres dojrzewania, po późną dorosłość i starość człowiek zdobywa wiedzę, umiejętności, poszerza swoje A. Wilk, Kradzież tożsamości, Raport z badań, r., /j/pl/ [dostęp: ]. B. Mszyca, Kradzież tożsamości naraża nas na poważne straty finansowe, Rzeczpospolita, , html#ap-3 [dostęp: ]. 91

92 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 zasoby intelektualne, rozbudowuje strategie radzenia sobie w różnych sytuacjach życiowych. W ten sposób w różnych okresach naszego życia kształtujemy tożsamość i świadomość odrębności. Pomimo wielu podobieństw każdy z nas różni się od innych ludzi, zaś upływ czasu wzmacnia w nas tę odrębność, niezależność i niepowtarzalność. Termin tożsamość ma odległą etymologię i wywodzi się od łacińskiego słowa idem oznaczającego identyczność i ciągłość. Pojęcie to w kontekście samoświadomości i egzystencji człowieka pojawiło się dość późno, bo dopiero pod koniec XIX wieku, zaś w powszechnym użyciu termin ten zaczął być używany dopiero w połowie XX wieku, czego zasługę przypisuje się najczęściej Erikowi H. Eriksonowi 7. Do dziś tożsamość pozostaje jednym z podstawowych problemów egzystencjalnych 8 Według Słownika języka polskiego tożsamość oznacza tyle, co identyczność 9, czyli bycie tym samym. Termin ten odnoszony jest do konfiguracji cech, które pozwalają zidentyfikować i rozpoznać daną osobę lub grupę. Podstawową funkcją tożsamości jest bowiem identyfikowanie osoby lub grupy na podstawie posiadanych cech. Psychologia wyróżnia tożsamość osobistą człowieka (Ja) oraz tożsamość społeczną (My). Ta pierwsza to tożsamość własna, uchwytna dla samej jednostki z jej wewnętrznej perspektywy i spojrzenia. Związana jest ona zwykle z poczuciem odrębności, wyjątkowości, odmienności względem innych ludzi. Wyraża się spostrzeganiem siebie jako jednostki niepowtarzalnej oraz identyfikowaniem się z celami i standardami osobistymi 10. Ta druga tożsamość wynika z procesu socjalizacji jednostki i akceptacji ze strony otoczenia społecznego. Człowiek, będąc istotą społeczną, żyjąc w społeczności wytwarza poczucie swojej tożsamości społecznej, przynależności do grupy społecznej (tożsamość My), kształtującej się na podstawie spostrzeganych i doświadczanych podobieństw względem innych ludzi 11. Tożsamość osobista i społeczna człowieka podlegają ochronie prawnej, stanowiąc dobra osobiste człowieka (art. 23 i 24 k.c.). Katalog dóbr osobistych wskazany w treści art. 23 k.c. jest oczywiście otwarty. Dobra osobiste to wartości o charakterze niematerialnym, związane z istnieniem i funkcjonowaniem podmiotów prawa cywilnego, które w życiu społecznym są uznawane za doniosłe i zasługujące z tego względu na ochronę; obejmują fizyczną i psychiczną integralność człowieka, jego indywidualność oraz godność i pozycję w społeczeństwie, co stanowi przesłankę samorealizacji osoby ludzkiej 12. Istnieją takie dobra osobiste jak np. tożsamość jednostki, tożsamość grupowa wynikająca Zob. M. Golka, Imiona wielokulturowości, Warszawa 2010, s. 327; szerzej w Kłopoty z tożsamością, red. M. Golka, Poznań Ibidem, s Słownik języka polskiego, t. III, red. M. Szymczak, Warszawa , s A. W. Brzeźińska, Dzieciństwo i dorastanie; korzenie tożsamości osobistej i społecznej, [w:] Edukacja regionalna, red. A. W. Brzeźińska, A. Hulewska, J. Słomska, Warszawa 2006, s Ibidem, s. 12. Zob. Z. Radwański, Prawo cywilne część ogólna, Warszawa 2009, s. 156, a także wyrok SA w Łodzi I ACa 557/13, lex nr

93 Krzysztof Gorazdowski, Kradzież tożsamości w sieci z przynależności do określonej grupy społecznej czy tożsamość narodowa oraz godność narodowa, a tym samym podlegają one ochronie prawnej indywidualnej lub kolektywnej. Powyższe wartości mogą być jednymi z kluczowych dla kształtowania się tożsamości człowieka, stanowić immanentną część jego osobowości, konstytutywny element dla jego identyfikacji i z tego względu mogą zostać zaliczone do dóbr osobistych. Dla ustalenia czy dana wartość może być zaliczona do katalogu dóbr osobistych istotne jest nie tylko jej subiektywne postrzeganie przez zainteresowaną osobę, lecz również akceptacja społeczna dla takiej wartości. Ochronie prawnej w drodze powództwa cywilnego nie podlegają jednak wartości ogólne, lecz dobra osobiste, konkretne i związane z określoną zindywidualizowaną osobą. Art. 23 i 24 k.c. nie chronią np. przed pokrzywdzeniem narodu lub danej grupy jako całości, lecz chronią przed naruszeniem zindywidualizowanych dóbr konkretnych osób 13. Zgodnie z art. 23 k.c. dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. W myśl zaś art. 24 k.c., ten, czyje dobro osobiste zostaje zagrożone cudzym działaniem, może żądać zaniechania tego działania, chyba że nie jest ono bezprawne. W razie dokonanego naruszenia może on także żądać, ażeby osoba, która dopuściła się naruszenia, dopełniła czynności potrzebnych do usunięcia jego skutków, w szczególności ażeby złożyła oświadczenie odpowiedniej treści i w odpowiedniej formie. Na zasadach przewidzianych w kodeksie może on również żądać zadośćuczynienia pieniężnego lub zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny. Norma prawna zawarta w art. 24 k.c. ustanawia domniemanie bezprawności naruszenia dobra osobistego. Dlatego w przypadku sporu sądowego to na powodzie spoczywa ciężar udowodnienia faktu, że jego dobro osobiste zostało naruszone (art. 6 k.c.), zaś na pozwanym ciężar udowodnienia, że naruszenie to nie było bezprawne. Warto wskazać, iż Trybunał Sprawiedliwości UE dokonywał wykładni problematyki naruszenia dóbr osobistych za pośrednictwem treści umieszczonych w sieci. W orzeczeniach C509/09 i C -161/10 14 oraz C-170/12 15 i C-441/13 16 Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że osoba poszkodowana w związku z naruszeniem jej dóbr osobistych [ ] za pośrednictwem treści umieszczonej w sieci może, ze względu na miejsce urzeczywistnienia się szkody, dochodzić odpowiedzialności sprawcy przed sądami Zob. wyrok SA w Warszawie z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt I ACa 971/15, sa.gov.pl/details/$n/ _i_aca_000971_2015_uz_ _001 [dostęp: ]. [dostęp: ]. [dostęp: ]. [dostęp: ]. 93

94 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 każdego z państw członkowskich, na których terytorium treść ta jest lub była dostępna (wyrok w sprawie C-170/12), zaś art. 5 ust. 3 rozporządzenia 44/2001 nie wymaga, by konkretna witryna internetowa była kierowana do państwa członkowskiego sądu, do którego wniesiono powództwo (wyrok w sprawie C-441/13). Sądy te są właściwe zasadniczo do rozpatrywania jedynie roszczeń dotyczących szkody wyrządzonej na terytorium państwa członkowskiego sądu, do którego wniesiono powództwo (w wyroku z dnia r. w sprawach połączonych C509/09 i C-161/10). Gdyby jednak szkoda urzeczywistniła się w kilku miejscach, ponieważ skutki naruszenia dóbr osobistych za pośrednictwem treści umieszczonej w sieci jest w stanie najlepiej ocenić sąd miejsca, w którym znajduje się ośrodek życiowych interesów poszkodowanego, zainteresowany ma możliwość wniesienia powództwa dotyczącego całości szkody do jednego sądu, to jest do sądu właściwego dla tego miejsca (wyrok w sprawach połączonych C509/09 i C-161/10 i w sprawie C-170/12) 17. Poszkodowany naruszeniem dóbr osobistych za pośrednictwem Internetu, w zależności od miejsca, w którym na terytorium Unii Europejskiej zmaterializowała się krzywda lub szkoda spowodowana przez to naruszenie, może wytoczyć powództwo przed jednym sądem w odniesieniu do całości doznanych krzywd i poniesionych szkód. Biorąc pod uwagę, że wpływ treści umieszczonej w sieci na dobra osobiste danej osoby może zostać najlepiej oceniony przez sąd państwa, w którym poszkodowany ma centrum swoich interesów życiowych, przyznanie jurysdykcji temu sądowi odpowiada celowi prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości Dane osobowe identyfikujące tożsamość człowieka Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Zasada konstytucyjna została rozwinięta w art. 1 ust. 1 Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych 19 z którego wynika, iż każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. W myśl art. 6 cytowanej ustawy, w jej rozumieniu za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kultu Ibidem Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 25 października 2011 r. w sprawie - edate Advertising GmbH przeciwko X (C-509/09) i O. M. i R. M. przeciwko MGN Limited (C-161/10), Zb. Orz I-10269). Tj. Dz.U z dnia r., 94

95 Krzysztof Gorazdowski, Kradzież tożsamości w sieci rowe lub społeczne (art. 6 ust. 2). Z kolei, art. 6 ust. 3 przewiduje, że informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie dane osobowe na gruncie prawa polskiego obejmuje wszelkie informacje dotyczące osoby fizycznej, jeśli możliwe jest określenie jej tożsamości i zidentyfikowanie. Dane osobowe to zespół wiadomości (komunikatów) o konkretnym człowieku na tyle zintegrowany, że pozwala na jego zindywidualizowanie. Obejmuje co najmniej informacje niezbędne do identyfikacji (imię, nazwisko, miejsce zamieszkania), jednakże do tego się nie ogranicza, bowiem mieszczą się w nim również dalsze informacje, wzmacniające stopień identyfikacji. Do informacji takich z pewnością należą zdjęcia osoby fizycznej, chociażby wykonane w przeszłości, umożliwiające jej identyfikację. W sytuacji, gdy zdjęcie takie jest umieszczone wraz z imieniem i nazwiskiem osoby na nim występującej w miejscu dostępnym dla nieograniczonej liczby podmiotów, należy uznać, iż stanowi ono dane osobowe podlegające ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. O zakwalifikowaniu danej informacji do kategorii danych osobowych decydują przede wszystkim obiektywne kryteria oceny, przy czym uwzględnić należy wszystkie informacje, w tym także pozajęzykowe (kontekst) do jakich dostęp mają osoby trzecie. Odmienne podejście do przedstawionego zagadnienia zmarginalizowałoby znaczenie powołanej ustawy i nie odpowiadałoby wyznaczonej jej funkcji 20. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że pojęcie dane osobowe na gruncie prawa polskiego obejmuje wszelkie informacje dotyczące osoby fizycznej, o ile możliwe jest zidentyfikowanie tej osoby. Za osobę możliwą do zidentyfikowania uważana jest osoba, której tożsamość można określić w sposób bezpośredni lub pośredni. Z kolei informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań, czyli a contrario informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych 21. Zatem imię i nazwisko stanowią dane osobowe, które umożliwiają identyfikację tożsamości człowieka, poza tym do danych osobowych identyfikujących tożsamość zalicza się także inne dane, jak: adres miejsca zamieszkania lub zameldowania, imiona i nazwiska rodziców, PESEL, NIP, ślady daktyloskopijne człowieka, wzory biometryczne cech człowieka, a także informacje z różnych sfer aktywności życiowej (wykształcenie, stan cywilny, zawód, upodobania, sprawowane funkcje, posiadane dobra). W jednym z orzeczeń Wojewódzki Sąd Wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 667/09, LEX nr Wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1086/10, LEX nr

96 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Administracyjny (dalej WSA) w Krakowie wskazał, iż podanie numeru telefonu i adresu poczty internetowej stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 cyt. ustawy, ponieważ te dane pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby 22. W innym orzeczeniu WSA w Warszawie wskazał, iż informacją dotyczącą osoby jest zarówno informacja odnosząca się do niej wprost, jak i taka, która odnosi się bezpośrednio do przedmiotów czy urządzeń, ale poprzez możliwość powiązania tych przedmiotów czy urządzeń z określoną osobą pośrednio stanowi informację także o niej samej. Tam gdzie adres IP jest na dłuższy okres czasu lub na stałe przypisany do konkretnego urządzenia, a urządzenie to przypisane jest konkretnemu użytkownikowi, należy uznać, że stanowi on daną osobową, jest to bowiem informacja umożliwiająca identyfikację konkretnej osoby fizycznej. Zdaniem sądu Internet często pozornie, a czasami faktycznie zapewnia anonimowość jego użytkownikom. Stanowi medialne forum, na którym prezentowane są treści naruszające ludzką godność, cześć i dobre imię. Dlatego też wszędzie tam, gdzie numer IP pozwala pośrednio na identyfikację konkretnej osoby fizycznej, powinien on być uznany za dane osobowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Odmienna interpretacja byłaby sprzeczna z normami konstytucyjnymi zawartymi w art. 30 i 47 Konstytucji RP Wizerunek człowieka i jego ochrona prawna Przy okazji analizy pojęcia danych osobowych człowieka i ochrony dóbr osobistych, o których mowa w art. 23 k.c., warto wskazać na często naruszane w sieci prawo do wizerunku człowieka, które ma bezpośredni związek z jego tożsamością. Internauci chętnie dokumentują zdarzenia z życia codziennego i coraz częściej zamieszczają różne zdjęcia. Nie ma w tym oczyścicie niż złego, dopóki zamieszczane są własne fotografie na profilu użytkownika. Problem powstaje w chwili umieszczenia zdjęć cudzej osoby na profilu użytkownika bez autoryzacji lub w momencie bezprawnego wykorzystania ich w inny sposób np. poprzez udostępnienie lub podszywanie się pod zdjęcie innej osoby. Poza regulacją kodeksową, o której mowa poniżej oraz ochroną cywilnoprawną wynikającą z naruszenia dobra osobistego do ochrony wizerunku, zastosowanie znajduje art. 81 Ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz.U z dnia r.), zaś konsekwencje cywilnoprawne naruszenia prawa do wizerunku reguluje art. 83 w związku z art. 78 cyt. ustawy. Wizerunek człowieka jest zgodnie z art. 23 k.c. zaliczany do jego dóbr osobistych podlegających ochronie niezależnie od tego, czy wskutek posłużenia Wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 682/13, LEX nr Wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1079/10, LEX nr

97 Krzysztof Gorazdowski, Kradzież tożsamości w sieci się nim w sposób bezprawny, a więc bez zgody zainteresowanego, przez osobę trzecią, doszło do naruszenia innych dóbr osobistych człowieka, jak cześć czy godność. Zakres ochrony wizerunku w sposób szczegółowy określa norma art. 81 Prawa autorskiego, zgodnie z którą rozpowszechnianie wizerunku wymaga zgody osoby na nim przedstawionej 24. W braku wyraźnego zastrzeżenia zezwolenie nie jest wymagane, jeżeli osoba ta uzyskała umówioną opłatę za pozowanie. Z kolei ust. 2 art. 81 cyt. ustawy wskazuje, iż zezwolenia nie wymaga rozpowszechnianie wizerunku: 1) osoby powszechnie znanej, jeżeli wizerunek wykonano w związku z pełnieniem przez nią funkcji publicznych, w szczególności politycznych, społecznych, zawodowych; 2) osoby stanowiącej jedynie szczegół całości takiej jak zgromadzenie, krajobraz, publiczna impreza. Na wizerunek w rozumieniu przepisów składa się ogół zewnętrznych cech, które charakteryzują daną osobę. Innymi słowy, wizerunek definiowany jest jako wygląd człowieka, jego podobizna, jego obraz fizyczny. Według niektórych w te ramy włączyć można dodatkowe elementy związane z wykonywanym zawodem, jak charakteryzacja, ubiór, sposób poruszania się, inne elementy identyfikujące, np. okulary, fryzura czy nawet szczególna linia profilu bądź charakterystyczny cień. W każdym przypadku chodzi o cechy immanentnie związane z konkretną osobą fizyczną, dla niej znamienne i pozwalające na jej rozpoznawalność. Za wizerunek w analizowanym znaczeniu nie można potraktować sposobu postrzegania i oceny danej osoby w odbiorze zewnętrznym 25 (jej życiorysu, cech charakteru, postępowania, utrwalonej pozycji zawodowej itp.). Z kolei publikacja zdjęć, które nie stanowią wizerunku (podobizny) danej osoby, ale w powiązaniu z treścią artykułu umożliwiają jej rozpoznanie (identyfikację) stanowi naruszenie dóbr osobistych i podlega ochronie prawnej. Należy zatem zgodzić się z szerszą koncepcją prawa do ochrony wizerunku człowieka, przyjmując, że z dobrem osobistym w postaci wizerunku mamy do czynienia również wówczas, gdy ujawnione na fotografii cechy pozwalają na identyfikację przedstawionej na niej osoby, co następuje z wykorzystaniem okoliczności pozwalających na wywołanie skojarzenia z określoną osobą. Identyfikacja następuje tu zarówno w nawiązaniu do podobizny, jak i do innych cech. Taką wykładnię pojęcia wizerunku w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego należy uznać za prawidłową i obowiązującą Wyrok SA Warszawie z dnia 13 stycznia 1999 r., sygn. akt IACa 1089/98, wokanda 2000/3/42. Wyrok SA w Warszawie z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt IACa 1741/14, LEX nr Zob. wyrok SN z dnia 27 lutego 2003 r., sygn. akt IV CKN 1819/00, OSP 2004/6/75. 97

98 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 4. Regulacje prawne kradzieży tożsamości w polskim prawie karnym Na gruncie polskiego ustawodawstwa przestępstwa związane z wykorzystaniem sieci informatycznych (cyberprzestrzeni) i systemów informatycznych do naruszania dóbr prawnych, chronionych przez prawo karne, nie stanowią odrębnej kategorii czynów karalnych. Nie ma odrębnego rozdziału w obowiązującym Kodeksie karnym poświęconego przestępstwom komputerowym. Przestępstwa, które można zaliczyć do kategorii cyberprzestępstw, zawarte są w kilku aktach normatywnych, w tym m.in. w Ustawie z dnia 6 czerwca Kodeks karny (t.j. Dz.U z dnia r.) w rozdziale XXXIII zatytułowanym Przestępstwa przeciwko ochronie informacji, w Ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U z dnia r.) oraz Ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz.U z dnia r.). O pozostałych ustawach w aspekcie ochrony tożsamości mowa była powyżej, warto zatem skoncentrować się na regulacji kodeksowej zamieszczonej w art. 190a 2 k.k., której głównym celem jest kryminalizacja zachowania polegającego na tzw. kradzieży tożsamości. M. Sawicki zwraca uwagę na kolokwialny charakter tego określenia (tożsamości nie można bowiem ukraść, nie stanowi rzeczy) i podkreśla, iż w tym ogólnym pojęciu mieszczą się przypadki bezprawnego, instrumentalnego przywłaszczenia albo wykorzystania tożsamości żyjącej, zmarłej albo fikcyjnej osoby, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub naruszenia innych dóbr prawnie chronionych pod groźbą kary 27. Zgodnie z art. 190a 2 k.k. karze do trzech lat pozbawienia wolności podlega sprawca, który podszywając się pod inną osobę, wykorzystuje jej wizerunek lub inne jej dane osobowe w celu wyrządzenia jej szkody majątkowej lub osobistej. Typ kwalifikowany występku obejmuje skutek w postaci targnięcia się pokrzywdzonego na własne życie. Ustawodawca w tym przypadku przewiduje dla sprawcy karę pozbawienia wolności od roku do lat 10 (art. 190a 3 k.k.). Ściganie występku kradzieży tożsamości następuje na wniosek pokrzywdzonego. W doktrynie A. Lach zauważa, iż treść tego przepisu różni się od zaproponowanej w projekcie, w którym znajdowała się propozycja penalizacji wykorzystania wizerunku innej osoby lub innych jej danych osobowych w celu wyrządzenia jej szkody majątkowej lub osobistej. W trakcie prac legislacyjnych dodano znamię podszywania się, co zawęziło kryminalizację, albowiem nie każde wykorzystanie danych osobowych innej osoby wiąże się z przybieraniem tożsamości tej osoby. Ponadto w końcowej wersji projektu ustawy zrezygnowano z dodania znamienia złośliwości, uznając je za całkowicie zbędne 28. W uzasadnieniu projektu czytamy, iż celem wskazanej regulacji było przede wszystkim zapewnienie ochrony dla swobody (wolności) decydowania M. Sawicki, Cyberprzestępczość, Warszawa 2013, op. cit., s A. Lach, Kradzież tożsamości, Prokuratura i Prawo 2012, nr 3, s

99 Krzysztof Gorazdowski, Kradzież tożsamości w sieci o wykorzystaniu informacji o swoim życiu osobistym, co doskonale koreluje z prawem do ochrony życia prywatnego 29. Wydaje się, iż ustawodawca chciał w ten sposób kryminalizować przede wszystkim przejawy zachowania zaliczane do tzw. cyberstalkingu 30. Projektodawcy podnosili, iż jednym z częstszych przejawów stalkingu jest zamieszczanie zdjęć ofiar i komentarzy ujawniających informacje o nich w Internecie, zamawianie na koszt ofiar różnych niechcianych towarów i usług, a przede wszystkim rozpowszechniane informacji o pokrzywdzonym, np. w ramach tworzonych bez wiedzy i zgody ofiary kont osobistych na popularnych portalach społecznościowych 31. Podmiotem czynu zabronionego z art. 190a 2 k.k. może być każdy, kto wykorzystuje dane innej osoby, jest to zatem przestępstwo powszechne. Sprawca musi działać w celu osiągnięcia szkody majątkowej lub osobistej, co wskazuje na winę umyślną pod postacią zamiaru bezpośredniego kierunkowego. Strona przedmiotowa przestępstwa polega na podszywaniu się pod inną osobę przy wykorzystaniu jej wizerunku lub innych danych osobowych. Podszywanie się to zachowanie polegające zwykle na podawaniu się za kogoś, przypisywaniu sobie czyjejś tożsamości, zasług, cech, przymiotów, etc. Zachowanie sprawcy może być bezpośrednio nakierowane na inną osobę lub określone urządzenie. W pierwszym przypadku modus operandi sprawcy polega na wytworzeniu fałszywego przekonania u odbiorcy, iż jest kimś innym poprzez wprowadzenie w błąd i utwierdzanie w błędnym przekonaniu co do tożsamości sprawcy. W drugim przypadku modus operandi sprawcy polega na użyciu cudzych danych osobowych jako własnych. Odmiennie niż w przypadku oszustwa, nie ma tu konieczności, aby posługiwanie się cudzymi danymi osobowymi polegało na wprowadzeniu w błąd odbiorcy 32. Przywłaszczenie tożsamości powinno dotyczyć cudzej tożsamości, a zatem innej niż tożsamość sprawcy. Może jednak dojść do sytuacji, w której sprawca stworzy tożsamość składającą się częściowo z tożsamości innej osoby oraz z tożsamości swojej, przypisując sobie np. cudze zasługi i osiągnięcia. Wówczas to organ procesowy musi dokonać szczegółowej oceny, czy rodzaj użytych danych osobowych przez sprawcę pozwala na przyjęcie konstrukcji prawnej podszywania się pod inna osobę. Występek z art. 190a 2 k.k. ma charakter formalny, do wyczerpania jego ustawowych znamion nie jest zatem konieczne nastąpienie skutku (wyrządzenie szkody). W związku z tym, iż ustawodawca użył pojęcia dane osobowe, należy przyjąć, iż ochronie podlega jedynie tożsamość osoby fizycznej, a już nie tożsamość osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. W doktrynie wskazuje się, iż informacje te A. Sakowicz, Opinia prawna o zmianie ustawy Kodeks karny (druk nr 3553), RexDomk6.nsf/0/AD1E23E66E867B8DC12577E500498C4B/$file/i rtf [dostęp: ]. M. Sawicki, op. cit., s Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks karny, druk sejmowy nr 3553, [dostęp : ]. A. Lach, op. cit., s

100 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 przenikają się wzajemnie, a niekiedy granica pomiędzy informacją o osobie fizycznej oraz osobie prawnej ulega zatarciu 33 (np. organem osoby prawnej może być osoba fizyczna). Penalizacja zachowania sprawcy nie obejmuje również przypadków podszywania się pod osoby fikcyjne i zmarłe. W takich przypadkach nie może być mowy o wyrządzeniu szkody majątkowej lub osobistej osobie fikcyjnej lub zmarłej. Posługiwanie się fikcyjnymi danymi może co najwyżej stanowić ustawowe znamię innego przestępstwa, np. z art k.k. (wprowadzenie w błąd przy oszustwie). W doktrynie nie uznaje się za dane osobowe dotyczące dzieci poczętych, lecz nienarodzonych, osób zmarłych oraz osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej 34. Członkowie rodziny osoby zmarłej, w przypadku wykorzystywania jej danych i podszywania się sprawcy pod tożsamość zmarłego, mogą domagać się ochrony prawnej na gruncie art. 23 k.c. w zw. z art. 448 k.c., dobrem osobistym jest bowiem kult pamięci osoby zmarłej 35. W odniesieniu do działania sprawcy w celu osiągnięcia szkody majątkowej należy podnieść, iż pojęcie to występuje na gruncie innych czynów zabronionych w Kodeksie karnym i oznacza uszczerbek finansowy (art. 268, art. 268a, art. 296, art.296a, art. 303, art. 343). Z kolei działanie w celu osiągnięcia szkody osobistej polega na wyrządzeniu krzywdy w odniesieniu do dóbr osobistych pokrzywdzonego (utrata dobrego imienia, godności, czci, pozycji społecznej, przymiotów niezbędnych do wykonywania zawodu, naruszenie prywatności, więzi rodzinnych, cierpienia psychiczne). W doktrynie zwraca się uwagę na surowość zagrożenia karą pozbawienia wolności do lat 3 za czyn z art. 190a 2 k.k. i brak alternatywnej możliwości zagrożenia karą grzywny lub ograniczenia wolności. Istnieje jednak możliwość wymierzenia sprawcy kradzieży tożsamości grzywny lub kary ograniczenia wolności na podstawie art k.k. Zagrożenie karą pozbawienia wolności do lat 3 ma ten skutek procesowy, iż możliwe jest w ramach współpracy międzynarodowej wydanie europejskiego nakazu aresztowania (ENA) wobec osoby, przeciwko której toczy się postępowanie (art. 607b k.p.k.). Warto dodać, iż możliwy jest zbieg przestępstw, kiedy zachowanie sprawcy kradzieży tożsamości wyczerpuje jeszcze znamiona innych przestępstw. A. Lach zwraca uwagę, iż możliwy jest realny zbieg z przestępstwami przeciwko dokumentom (art k.k., art k.k.). W przypadku czynu z art. 212 k.k. (zniesławienie) zachodzi pozorny zbieg przestępstw, albowiem czyn z art. 190a 2 k.k. stanowi lex specialis. Natomiast nie dochodzi do zbiegu przestępstw w sytuacji, w której sprawca kradzieży tożsamości będzie podszywał się pod inną osobę i działał w celu wyrządzenia jej szkody majątkowej lub osobistej, doprowadzając jednocześnie do niekorzystnego rozporządzenia jej mieniem J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Ochrona danych osobowych. Komentarz, Kraków 2007, op. cit., s S. Hoc, S. Szewc, Ochrona danych osobowych i informacji niejawnych, wyd. 2, Warszawa 2014, op. cit., s. 4. Zob. Wyrok SN z dnia 15 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV CK 284/03, Legalis. 100

101 Krzysztof Gorazdowski, Kradzież tożsamości w sieci (oszustwo), albowiem inny jest cel działania sprawcy czynu z art. 190a 2 k.k. oraz inny jest cel działania sprawcy czynu z art k.k. lub art k.k. 36 Podsumowanie Przejęta w polskim prawie karnym regulacja kradzieży tożsamości w art. 190a 2 k.k. nie w pełni odzwierciedla potrzebę kryminalizacji zachowań niepożądanych w tym zakresie, została bowiem zawężona do czynów popełnionych w zamiarze bezpośrednim kierunkowym (dolus coloratus). Nie poniesie odpowiedzialności sprawca, który wykorzystuje wizerunek innej osoby lub jej dane, godząc się jedynie na to, że swoim zachowaniem wyrządzi jej szkodę majątkową lub osobistą. Regulacja kradzieży tożsamości od chwili wprowadzenia do Kodeksu karnego została zbyt mocno powiązana z wymienionym w art. 190a 1 k.k. przestępstwem stalkingu (cyberstalkingu). Jedynym usprawiedliwieniem takiego zabiegu legislacyjnego jest fakt, iż konstrukcja kradzieży tożsamości jest niejednolita nie tylko na świecie, ale i w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Dodatkowym utrudnieniem jest fakt, iż sprawcy w celu kradzieży tożsamości nie posługują się jednym uniwersalnym wzorcem zachowania. Modus operandi sprawców obejmuje cały szereg technik, przy pomocy których pozyskują oni określone informacje biometryczne nadanej i uzyskanej tożsamości człowieka. Sprawcy wykorzystują przy tym metody fizyczne (kradzież urządzeń służących do przechowywania informacji), wyszukiwarki internetowe, dokonują wewnętrznych (ang. insider attacks) i zewnętrznych ataków (ang. attacks from outsider) w postaci włamań do systemu komputerowego (tzw. hacking), często stosują podstęp w celu uzyskania zastrzeżonych informacji (np. oszustwa rekrutacyjne, oszustwa aukcyjne, fałszywy sprzedawca) i nie tylko. Z powodzeniem wykonują ataki przy pomocy tzw. trojanów, które po zainstalowaniu na komputerze użytkownika oczekują, aż będzie on przeglądał określone strony wymagające uwierzytelnienia przy użyciu poufnych danych. Wykorzystywane jest także oprogramowanie szpiegujące tzw. keyloggery, które potrafią wykraść dane bez ich wpisywania przez użytkowania do poprawnego logowania w serwisach transakcyjnych. Na każdym z użytkowników spoczywa ochrona tożsamości w sieci i to od nas zależy, czy potrafimy sprostać tym wszystkim zagrożeniom. Rzeczywistość pokaże, czy obecna penalizacja zjawiska kradzieży tożsamości w prawie karnym jest wystarczająca, czy też potrzebne będą dalsze zmiany. 36 A. Lach, op. cit., s. 38; przy czym nietrafnie co do zbiegu M. Sawicki, op. cit., s. 297, który uznaje, iż zachodzi zbieg przestępstw art. 191a 2 k.k. i art. 286 k.k. (oszustwo). 101

102 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Bibliografia 1. Barta J., Fajgielski P., Markiewicz R., Ochrona danych osobowych. Komentarz, Kraków Brzeźińska A.W., Dzieciństwo i dorastanie; korzenie tożsamości osobistej i społecznej, [w:] Edukacja regionalna, red. A. W. Brzeźińska, A. Hulewska, J. Słomska, Warszawa Golka M., Imiona wielokulturowości, Warszawa Hoc S., Szewc S., Ochrona danych osobowych i informacji niejawnych, wyd. 2, Warszawa Kosiński J., Paradygmaty cyberprzestępczości, Warszawa Lach A., Kradzież tożsamości, Prokuratura i Prawo 2012, nr Mszyca B., Kradzież tożsamości naraża nas na poważne straty finansowe, Rzeczpospolita, , 8. Radwański Z., Prawo cywilne część ogólna, Warszawa Sawicki M., Cyberprzestępczość, Warszawa Sakowicz A., Opinia prawna o zmianie ustawy Kodeks karny (druk nr 3553), C4B/$file/i rtf. 11. Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks karny, druk sejmowy nr 3553, Wilk A., Kradzież tożsamości, Raport z badań, r., gov.pl/plik/id_p/6594/j/pl/. Internet based Identity Theft in terms of normative-descriptive approach Abstract Identity Theft covers most of unlawful, instrumental misappropriation or use the identity of a living, dead or fictitious people in order to gain financial or personal or violation of other goods protected by law. Criminal liability for identity theft speak important arguments as the right to privacy, family, home and correspondence, safety and security of legal transactions, the preventive nature of threats. Defining identity theft based on the traditional model of deception proved to be of little use, hence the applicable regulations introduced a new regulation of the offense under article 190 a paragraph 2 of the Criminal Code. In Polish law, identity theft is treated as a separate offense. The legislator foresaw the punishment to three years' imprisonment for the perpetrator who pretending to be another person, uses her image or her other personal information in order to inflict its damage to property or personal. On each of the users responsibility to protect the identity on the network, and it depends on us whether we can meet all threats. Reality will show whether the current phenomenon of criminalization of identity theft in the criminal law is sufficient, or whether further changes are needed. Keywords: crime, cyber-crime, phishing, pharming, penal code, theft, personal information, personal, human identity, offense, criminal liability 102

103 Bogna Wach 1 Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim Adwokat jako reprezentant zobowiązanego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym Streszczenie Celem artykułu jest zasygnalizowanie braku dostatecznych regulacji dotyczących udziału kwalifikowanych podmiotów reprezentujących zobowiązanego. Obecna ustawa reguluje wzajemne stosunki pomiędzy organem egzekucyjnym a zobowiązanym. Przyjmuje się, że czynności organu egzekucyjnego są zgodne z prawem i nie są obciążone wadami ujawnionymi w trakcie egzekucji. Brak jest podmiotu, który mógłby zwrócić uwagę, czy czynności są dokonywane prawidłowo, czy też nie. Należy zwrócić uwagę, że ustawa nawet sygnalizacyjnie nie zawiera regulacji, aby w czynnościach egzekucyjnych mógł być obecny podmiot kwalifikowany, jak adwokat, radca prawny. Stosowane środki egzekucyjne, np. zajęcie i sprzedaż nieruchomości, są czynnościami skomplikowanymi i zobowiązany bez właściwej pomocy nie jest w stanie kontrolować prawidłowości poszczególnych etapów stosowania tego środka. Słowa kluczowe: egzekucja administracyjna, adwokat, radca prawny, wierzyciel, zobowiązany, organ egzekucyjny środki egzekucyjne Wstęp Stosunki prawne w Polsce są uregulowane wieloma przepisami prawa. Jedną z jego gałęzi, która w zasadzie jednostronnie wkracza w sferę życia obywateli państwa, jest prawo administracyjne. Prawo administracyjne stanowi normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji publicznej, a także zachowanie się osób fizycznych (obywateli) i innych podmiotów w zakresie nieunormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa 2. Z. Duniewska stwierdza: zakres zainteresowania prawa administracyjnego jest niezwykle rozległy. W ogromnej masie różnej rangi aktów prawnych unormowane zostały zagadnienia dotyczące wszystkich sfer życia jednostki i innych podmiotów włączonych w machinę państwa. Kontakt z tym prawem jest bognawach@wp.pl. J. Łętowski, Prawo administracyjne: zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 16; Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2009, s. 22.

104 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 nieuchronny. Spotykamy się z nim, nierzadko nawet nie zdając sobie z tego sprawy, już od momentu urodzenia (np. prawo o aktach stanu cywilnego, ustawa o obywatelstwie), a w zasadzie jeszcze wcześniej (np. prawo dotyczące ochrony życia poczętego), aż do kresu życia, a nawet po śmierci (np. prawo o cmentarnictwie, unormowania dotyczące przeszczepów od osoby zmarłej). W prawie administracyjnym mieszczą się unormowania dotyczące: bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony zdrowia, oświaty i wychowania, nauki i szkolnictwa, wywłaszczeń, budownictwa i zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, dóbr kultury, transportu i komunikacji, ewidencji ludności, dokumentów tożsamości i paszportów, pomocy społecznej oraz wiele innych. Regulacje administracyjnoprawne dotyczą wszystkich kategorii podmiotów: osób prawnych, jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz osób fizycznych (obywateli polskich i cudzoziemców). Normy tego prawa wiążą zarówno administrujących, jak i administrowanych [ ]. Przepisy prawa administracyjnego zawierają najczęściej normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym (ius cogens). Przestrzeganie tego prawa zabezpieczone jest zazwyczaj władztwem publicznym, stąd też w literaturze wskazuje się na cechę władczości prawa administracyjnego Przykładowe podziały prawa administracyjnego W nauce dokonuje się wielu podziałów prawa administracyjnego. Według E. Ury można dokonać podziału, biorąc pod uwagę treść przepisów prawnych, na: prawo ustrojowe, prawo materialne i prawo procesowe. Taki podział odpowiedzieć ma na pytanie: kto robi, co robi, jak robi 4. Dla dalszych rozważań przydatne jest prawo materialne, które zawiera normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji publicznej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz tej administracji (tj. osób fizycznych i jednostek organizacyjnych), zawarte w przepisach prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego. Normy te mogą być konkretyzowane w drodze aktów prawnych lub przez czynności materialno- -techniczne. Prawo administracyjne materialne zawiera normy, które określają obowiązki adresatów. Obowiązki te mogą wynikać bezpośrednio z przepisów albo być konkretyzowane w formie aktów administracyjnych (decyzji administracyjnej). Według P. Przybysza przez obowiązek, potocznie, rozumie się konieczność działania wynikającego z nakazu wewnętrznego (moralnego), administracyjnego, prawnego, to, co ktoś musi zrobić powodowany tą koniecznością. Działanie 3 4 Z. Duniewska, Geneza, charakterystyka i określenie prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne pojęcia instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Sthal, Warszawa 2009, s E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s

105 Bogna Wach, Adwokat jako reprezentant zobowiązanego (zaniechanie) wywołane tą koniecznością jest postępowaniem świadomym i celowym, skierowanym na spowodowanie określonych zmian w rzeczywistości. Obowiązek administracyjny jest szczególnym rodzajem obowiązku prawnego. Można go określić jako nakaz określonego zachowania wynikający z polecenia (aktu administracyjnego) podmiotu wykonującego administrację publiczną, wydanego w zakresie jego własności i w odpowiedniej formie, skierowanego do obywatela (jednostki organizacyjnej). Polecenie to dotyczy sprawy uregulowanej normami prawa administracyjnego Obowiązki administracyjne W nauce o prawie administracyjnym przyjmuje się różnego rodzaju podziały obowiązków administracyjnych 6. Dla przedstawionych rozważań zostanie przyjęty podział według art. 2 1 Ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599). Według tej ustawy obowiązki dzieli się na obowiązki pieniężne (art. 2 1 pkt. 1-9) oraz obowiązki o charakterze niepieniężnym (art. 2 2 pkt ). Obowiązki o charakterze pieniężnym należą do nich między innymi: podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.); nieopodatkowane należności budżetowe, do których stosuje się przepisy Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.); należności z tytułu przychodów z prywatyzacji; grzywny i kary pieniężne wymierzone przez organy administracji publicznej; należności przypadające od jednostek budżetowych, wynikające z zastosowania wzajemnego potrącenia zobowiązań podatkowych ze zobowiązaniami tych jednostek; należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Należy zwrócić uwagę na należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska Ustawa z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz.U. z 2013 r., poz ze zm.). Powyższa ustawa dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia Dyrektywy Rady 2010/24/UE 5 6 P. Przybysz, Egzekucja administracyjna, Warszawa 1999, s. 27. Ibidem, s

106 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków i innych obciążeń (Dz.Urz. UE L , s. 1). Obowiązki o charakterze niepieniężnym art. 2 1 pkt ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego; obowiązki z zakresu bezpieczeństwa higieny pracy, obowiązki z zakresu danych osobowych, nakładane w drodze decyzji Generalnego Inspektora Danych Osobowych. Ze względu na różnorodność i wielość tych obowiązków ustawodawca odsyła do określenia ich w poszczególnych ustawach regulujących określone dziedziny życia społecznego, np. art. 48 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290). W związku z tym w literaturze przedmiotu obowiązki takie szereguje się następująco: 1. Obowiązek działania, wykonywania świadczeń rzeczowych bądź osobistych: spełnienie obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki (art. 20 Ustawy z dnia 17 września 1991 r. o systemie oświaty [Dz.U. z 2015 r., poz ze zm.]); 2. obowiązek powstrzymania się, zaniechania: wstrzymanie prowadzenia określonych robót budowlanych, (art. 50 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [Dz.U. nr 2016, poz. 290 ze zm.]); 3. obowiązek znoszenia: umożliwienie objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, (art. 32 Ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów [Dz.U. z 2013 r., poz ze zm.]) Przyczyny niewykonywania obowiązków administracyjnych przez obywateli W nauczaniu przedmiotu egzekucja administracyjna zwraca się uwagę na ignorowanie obowiązków administracyjnych przez obywateli. Próbuje się ustalić przyczyny takiego stanu rzeczy. Według P. Przybysza 8 przyczyn niewykonania 7 8 M. Ofiarska, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Szczecin 2000, s P. Przybysz, op. cit., s

107 Bogna Wach, Adwokat jako reprezentant zobowiązanego obowiązków administracyjnych należy poszukiwać na kilku płaszczyznach przenikających się i pozostających ze sobą w związku. Niewątpliwie na pierwszy plan wysuwają się przyczyny leżące w sferze prawnej, czyli przede wszystkim słabość środków egzekucyjnych i wady postępowania egzekucyjnego. Nie należy zapominać o innych środkach z zakresu prawa administracyjnego. Brakuje takich środków prawnych, które by przewidywały korzyść z tytułu wykonania obowiązku administracyjnego. Istnieje zatem głęboka nierównowaga między środkami represyjnymi a środkami prewencyjnymi. Sprawia to, że zagadnienia wykonywania obowiązków administracyjnych niejednokrotnie są sprowadzane przede wszystkim do problematyki przymuszenia zobowiązanego w razie ich niewykonania. Kolejną przyczyną jest mała sprawność aparatu egzekucyjnego i umiejętność dostosowania nowych zjawisk społecznych i politycznych. Słabość aparatu egzekucyjnego to także skutek oddziaływania negatywnych zjawisk ze sfery organizacyjnej, co oznacza wiele różnych problemów, wśród nich zarówno wadliwe rozłożenie zadań i kompetencji administracji publicznej, jak i niedostateczne przygotowanie urzędników do prowadzenia egzekucji oraz niewystarczające wyposażenie techniczne administracji. 4. Rodzaje środków egzekucyjnych W ustawie postępowanie egzekucyjne w administracji przedstawione są środki, za pomocą których organy mogą przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązków, jeśli zobowiązany zwleka z jego wykonaniem bądź stwierdza, że obowiązku nie wykona. W art. 1a pkt. 12 ustawodawca wymienia środki egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym, jak również obowiązków o charakterze niepieniężnym. Do środków egzekucji należności pieniężnych należy egzekucja: z pieniędzy: z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, oraz renty socjalnej; z rachunków bankowych; z innych wierzytelności pieniężnych; z praw z instrumentów finansowych w rozumieniu przepisów o obrocie instrumentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub innym rachunku oraz wierzytelności z rachunku pieniężnego do obsługi takich rachunków; z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów wartościowych; z weksla; z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz praw własności przemysłowej; 107

108 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością; z pozostałych praw majątkowych; z ruchomości; z nieruchomości. Do środków egzekucyjnych dotyczących obowiązków o charakterze niepieniężnym zalicza się: grzywnę w celu przymuszenia; wykonanie zastępcze; odebranie rzeczy ruchomej; odebranie nieruchomości; opróżnienie lokali i innych pomieszczeń; przymus bezpośredni. 5. Podmioty i uczestnicy postępowania administracyjnego W ustawie określa się podmioty, które uczestniczą w egzekucji administracyjnej. Podstawowym podmiotem jest zobowiązany. Według art. 1a pkt. 20 zobowiązanym może być osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym albo obowiązku o charakterze niepieniężnym. Ustawa egzekucyjna nie reguluje zagadnienia zdolności prawnej zobowiązanego. W tym zakresie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego 9. Kolejnym podmiotem, bez istnienia którego postępowanie egzekucyjne nie może się toczyć, jest wierzyciel. Według art. 1a pkt. 13 jest to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w postępowania egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Do jego podstawowych zadań należy podejmowanie czynności zmierzających do zastosowania wobec zobowiązanego środków egzekucyjnych oraz pełnienia roli współgospodarza postępowania egzekucyjnego (art. 6 1 ustawy, art pkt. 9 ustawy). Bardzo istotnym podmiotem postępowania egzekucyjnego jest organ egzekucyjny. Rozumie się przez to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich środków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczenia wykonania tych obowiązków (art. 1a pkt. 17 ustawy). O tym, które organy pełnią funkcje organów egzekucyjnych, przesądzają przepisy ustawy egzekucyjnej (art. 19 i 20). Niekiedy także ustawy szczególne. Bardzo często organ egzekucyjny występuje też w roli wierzyciela, np. art ustawy właściwy organ gminy 9 T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2009, s

109 Bogna Wach, Adwokat jako reprezentant zobowiązanego wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym, uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art ustawy). W ustawie postępowanie egzekucyjne w administracji określa się uczestników postępowania. Są to podmioty, których zadaniem jest udział w czynnościach egzekucyjnych. Ponadto ich udział ma zapewnić poprawność egzekucji, np. świadek art ustawy: na wniosek zobowiązanego, a także gdy egzekutor uzna to za konieczne, może być przywołany świadek do obecności przy czynnościach egzekucyjnych. Rolą świadka jest obserwowanie czynności dokonywanych przez egzekutora, ale również zachowania się zobowiązanego, czy nie utrudnia egzekutorowi dokonania czynności. 6. Podmioty postępowania uregulowane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji W ustawie nie przewidziano udziału innych podmiotów, których funkcjonowanie nie jest związane z działalnością administracji publicznej, organów egzekucyjnych, choć ich udział w postępowaniu egzekucyjnym byłby wskazany. W Kodeksie postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., [Dz.U. z 2016 r., poz. 216]), przewidziano udział podmiotów, które nie są stroną postępowania rozstrzygającego, ale są rzecznikami interesu społecznego. Działają one w cudzej sprawie, mogą działać w interesie strony lub jej interesu, ale wynik rozstrzygnięcia (załatwienia sprawy) obciąża stronę postępowania. Do takich podmiotów zalicza się: prokuratora (art k.p.a), organizację społeczną (art. 31 k.p.a), Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 14 pkt. 6 Ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich [Dz.U. z 2014 r., poz ze zm.]). Strona (podmiot, którego dotyczy rozstrzygnięcie) w postępowaniu administracyjnym może działać osobiście jeżeli stroną jest osoba fizyczna lub może działać przez pełnomocnika (art. 39 k.p.a.). Pełnomocnikiem stronty może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynność prawnych. Ustanowienie pełnomocnika powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Ustanowienie pełnomocnictwa nie jest sformalizowane. Również Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość korzystania przez stronę z kwalifikowanego reprezentanta; w art stwierdza się: pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego pełnomocnictwa. 109

110 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Ponieważ art. 18 ustawy stwierdza: jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają zastosowanie odpowiednie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Na tej podstawie w nauce prawa administracyjnego, a ściślej w egzekucji administracyjnej, przyjęto i uzasadniono udział podmiotów na prawach strony (prokurator, organizacja społeczna, Rzecznik Praw Dziecka) 10. W oparciu o powyższe stanowiska można przyjąć udział w postępowaniu egzekucyjnym takich przedstawicieli zobowiązanego, jak adwokat i radca prawny. 7. Wybrane środki egzekucyjne, w których wskazany jest udział adwokata, radcy prawnego Zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym może być osoba fizyczna bądź jednostka organizacyjna (przedsiębiorstwo, spółdzielnia, samorząd zawodowy itp.). Jednostki organizacyjne korzystają najczęściej z kwalifikowanych instytucji prawniczych, które często są częścią tych jednostek (np. biuro prawne, biuro radców prawnych). Osoby fizyczne będące podmiotem egzekucji mogą korzystać z usług radców prawnych czy adwokatów, do których zwracają się indywidualnie. Obecnie wierzyciel i organy egzekucyjne dysponują środkami egzekucyjnymi, które wymagają dużej wiedzy, np. egzekucja z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów wartościowych. Zobowiązanemu przysługują środki prawne, za pomocą których może on wstrzymać czynności egzekucyjne. Papiery wartościowe mogą mieć postać akcji, obligacji, czeków, konosamentów, bonów skarbowych w postaci papierowej (zmaterializowanej). W przypadku konieczności przeprowadzenia egzekucji, zajęcie papieru wartościowego następuje przez fizyczne odebranie. Papier wartościowy wpisany jest do protokołu zajęcia wraz z podaniem wysokości kwoty obciążającej zobowiązanego, wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi. Skuteczne zajęcie następuje w momencie podpisania przez poborcę skarbowego takiego protokołu. O zajęciu papieru (papierów) wartościowego organ egzekucyjny informuje zobowiązanego, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego oraz odpis protokołu zajęcia. Ponadto organ egzekucyjny poucza zobowiązanego, że nie może on rozporządzać w żaden sposób zajętym papierem wartościowym. Zajęte w powyższy sposób papiery wartościowe organ egzekucyjny przekazuje do sprzedaży wyspecjalizowanemu w tym celu podmiotowi. Jeżeli papiery stanowią znaczną wartość finansową, zobowiązany może działać osobiście albo ustanowić kwalifikowanego pełnomocnika, np. adwokata, który 10 M. Ofiarska, op. cit., s ; W. Grześkiewicz, Egzekucja administracyjna teoria i praktyka, Warszawa 2006, s

111 Bogna Wach, Adwokat jako reprezentant zobowiązanego poza korzystaniem z ustawowych możliwości zaskarżenia czynności egzekucyjnych będzie badał prawidłowość oszacowania papierów, a także, czy zbytnio nie zaniżono ich wartości. 8. Możliwości zaskarżania czynności organu egzekucyjnego Przepisy ustawy zawierają prawne środki (środki zaskarżania czynności egzekucyjnych), są instytucjami procesowymi, służącymi uprawnionym podmiotom do weryfikacji aktów lub czynności podjętych przez właściwe organy bądź inne podmioty w celu ich uchylenia lub zmiany, np. na środek łagodniejszy. Ponieważ egzekwowane obowiązki, o których orzeczono np. w decyzji administracyjnej podlegają wykonaniu, dlatego środki prawne w egzekucji administracyjnej służą więc tylko ochronie jego uczestników w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego. Przyjęte w ustawie egzekucyjnej środki służą zobowiązanemu i wierzycielowi, ale także innym podmiotom postępowania egzekucyjnego w administracji. Do środków takich należą: zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wniosek o wyłączenie rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji, zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego, skarga na czynności egzekucyjne, skarga na bezczynność wierzyciela, skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Poza środkami prawnymi wymienionymi w ustawie zobowiązanemu przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji, np. postanowienie, które jest ostateczne, wydaje dyrektor Izby Skarbowej, ale można je zaskarżyć do WSA. 9. Pozew w sprawie wyłączenia spod egzekucji Istotnym środkiem zaskarżenia jest powództwo do sądu powszechnego przewidziane w art ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kto, nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawa do rzeczy lub prawa majątkowego (osoba trzecia), z którego prowadzi się egzekucję administracyjną, może wystąpić do organu egzekucyjnego w terminie czternastu dni od dnia uzyskania wiadomości o czynności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub tego prawa z żądaniem ich wyłączenia spod egzekucji, przedstawiając lub powołując dowody na poparcie swego żądania. Organ egzekucyjny rozpozna żądanie i wyda postanowienie w sprawie wyłączenia w terminie czternastu dni od złożenia żądania. Do czasu wydania postanowienia w sprawie wyłączenia organ egzekucyjny zaniecha dalszych czynności do rzeczy. Na ostateczne postanowienie w sprawie odmowy wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego, osobie, która żąda wyłączenia, przysługuje powództwo do sądu powszechnego z żądaniem 111

112 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 zwolnienia rzeczy spod egzekucji administracyjnej. Osoba pozywająca o zwolnienie kieruje jednocześnie odpis z sądu do organu egzekucyjnego. Przepisy ustawy egzekucyjnej nie regulują wzajemnych relacji między żądaniem wyłączenia rzeczy spod egzekucji wnoszonym do organu egzekucyjnego i żądania dochodzonego przed sądem cywilnym. Według art. 842 k.p.c., do pozwu należy dołączyć postanowienie administracyjne organu egzekucyjnego odmawiające żądaniu wyłączenia rzeczy spod egzekucji. Powództwo można wnieść w ciągu 14 dni od doręczenia postanowienia organu egzekucyjnego, jeżeli zainteresowany (osoba trzecia) wniósł zażalenie na postanowienie w ciągu czternastu dni od doręczenia postanowienia wydanego na skutek wniesionego zażalenia. Aby móc wnieść powództwo do sądu konieczne jest wniesienie zażalenia na postanowienie odmawiające wyłączenia rzeczy spod egzekucji. Można wnieść powództwo o zwolnienie spod egzekucji już w wyniku wydania negatywnego rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny, bez potrzeby zaskarżania go w drodze zażalenia wnoszonego do organu drugiej instancji. Pisma procesowe wnoszone do sądu są sformalizowane. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego zawierają wymogi, którym musi odpowiadać pozew. Według art k.p.c. pozew powinien zawierać: oznaczenie sądu, do którego jest kierowany; imię i nazwisko osoby żądającej wyłączenia rzeczy spod egzekucji, a w przypadku jednostki organizacyjnej pełną jej nazwę oraz siedzibę; wskazanie przedstawiciela ustawowego, jeżeli osoba nie posiada zdolności do czynności prawnych (jeżeli osoba ustanowiła pełnomocnika wskazanie takiego pełnomocnika); wskazanie przedmiotu sprawy (rzeczy, prawa majątkowego); podpis osoby wnoszącej pozew albo podpis pełnomocnika, jeśli taki został ustanowiony (do pozwu należy wtedy dołączyć pełnomocnictwo). Zgodnie z art. 128 k.p.c. do pisma procesowego należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich uczestniczącym w sprawie podmiotom. Ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Z powyższego wynika, że, ze względu na pewien stopień trudności, w opisanych czynnościach powinien uczestniczyć adwokat, radca prawny jako podmiot posiadający odpowiednie kwalifikacje, co gwarantuje poprawność czynności dokonywanych w egzekucji administracyjnej. 10. Znaczenie terminów w postępowaniu sądowym i egzekucyjnym Ponadto w postępowaniu egzekucyjnym, a także w postępowaniu sądowym, ustawy określają terminy do dokonywania określonych czynności przez uczestników postępowania. Część terminów to terminy prekluzyjne, czyli nieprzekraczalne. Czynność procesowa dokonywana po takim terminie nie wywołuje skutku i organ kontynuuje swoje czynności. W postępowaniu 112

113 Bogna Wach, Adwokat jako reprezentant zobowiązanego egzekucyjnym takimi terminami są: siedem dni do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, czternaście dni do wniesienia żądania wyłączenia rzeczy spod egzekucji, siedem dni do wniesienia zażalenia na postanowienia wydane przez organ egzekucyjny wskutek żądania wniesionego przez zobowiązanego. Ponieważ zobowiązany nie zawsze orientuje się w skutkach niedotrzymania terminu, a organ egzekucyjny nie ma obowiązku informowania podmiotu o takich skutkach, wskazany, a raczej konieczny jest udział kwalifikowanego podmiotu dbającego o interesy zobowiązanego. Należy zauważyć, że egzekucja bardzo często prowadzona jest w sprawach, w których wartość przedmiotu egzekucji, praw majątkowych jest bardzo znaczna, np. egzekucja z nieruchomości, egzekucja z rzeczy ruchomych, odebranie nieruchomości. Brak odpowiedniej reprezentacji może spowodować nieuzasadnione straty dla zobowiązanego. Czynności dokonane przez organ egzekucyjny pozostają w mocy. Wzruszenia ich można dokonać w trybach nadzwyczajnych, które są obostrzone określonymi warunkami. Po wyczerpaniu środków administracyjnych (zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji, wniosek o wyłączenie rzeczy spod egzekucji, zażalenie na postanowienie i inne) zobowiązany może skorzystać z postępowania przed sądami administracyjnymi. 11. Sądowa kontrola administracyjnych organów egzekucyjnych Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 216 ze zm.) w art. 3 1 stwierdza: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W art. 3 2 pkt. 3 ustawa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekania w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Środek zaskarżenia czynności (rozstrzygnięć) organów administracyjnych nosi nazwę skarga. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Osoba fizyczna, osoba prawna (jednostka organizacyjna) ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (organem egzekucyjnym). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie (zobowiązanemu) nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. 113

114 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Skargę na postanowienie należy wnieść w terminie trzydziestu dni od doręczenia skarżącemu (zobowiązanemu) rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Skarżący w postępowaniu przed sądem administracyjnym może działać osobiście lub ustanowić pełnomocnika. Zgodnie z art ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnikiem może być adwokat lub radca prawny. Pełnomocnikowi należy udzielić pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo może być udzielone na piśmie albo ustnie, na posiedzeniu, przez oświadczenie złożone przez stronę i wciągnięte do protokołu. Należy zauważyć, że dopiero przepisy ustawy wskazują działalność adwokata, radcy prawnego. Takiego wyraźnego wskazania brakuje w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawierają regulacje odnośnie wypowiedzenia pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo może wypowiedzieć mocodawca. Takie wypowiedzenie odnosi skutek prawny do sądu od dnia zawiadomienia o wypowiedzeniu. W stosunku do strony przeciwnej (organu egzekucyjnego) od dnia doręczenia jej tego zawiadomienia przez sąd. Pełnomocnictwo może wypowiedzieć adwokat, radca prawny, jednakże jest obowiązany działać jeszcze przez dwa tygodnie, chyba że mocodawca zwolni go z tego obowiązku. Mamy zatem do czynienia z kompleksowym uregulowaniem istotnego problemu zastępstwa procesowego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 32 i 33 nie zawierają żadnych regulacji umożliwiających wypowiedzenie pełnomocnictwa, a tym bardziej skutków takiego wypowiedzenia pełnomocnictwa, a tym bardziej skutków takiego wypowiedzenia. Natomiast przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulują wzajemne relacje pomiędzy zobowiązanym, wierzycielem a organem egzekucyjnym. Przepisy ustawy powinny zawierać wzmiankę o możliwości ustanowienia pełnomocnictwa, a w kwestiach szczegółowych odesłać do odpowiednich regulacji ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem egzekucji są bardzo często prawa majątkowe bądź rzeczy (np. nieruchomości) dużej wartości i, mimo poprawności działania organu egzekucyjnego, może dochodzić do wyrządzenia szkody zobowiązanemu. W związku z powyższym udział kwalifikowanego pełnomocnika jest bardzo wskazany. Dlatego w przypadku prób nowelizacji ustawy wskazanym jest uregulowanie udziału adwokata, radcy prawnego jako szczególnego rodzaju przedstawicieli zobowiązanego. 114

115 Bogna Wach, Adwokat jako reprezentant zobowiązanego 12. Znaczenie czynności dokonywanych przez adwokata, radcę prawnego Postępowanie przed sądem jest sformalizowane. Pierwsze czynności dokonywane są w formie pisemnej, z uwzględnieniem wymogów ustawowych. Pismo, jakim jest skarga, powinno zawierać: oznaczenie sądu, do którego skarga jest kierowana; imię i nazwisko strony; miejsce zamieszkania lub siedziby stron, a w razie jego braku adres do doręczeń; wskazanie ich przedstawicieli i pełnomocników; oznaczenie rodzaju pisma (np. skarga na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej); oznaczenie organu, którego działania (bezczynność) zaskarżono; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego; żądania stron; opis sprawy (osnowa wniosku); oświadczenia; podpisy strony i jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; wykaz załączników. Do pisma strony należy dołączyć jego odpis oraz odpisy załączników dla doręczenia ich stronom. Odpisami mogą być także uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione wydruki z poczty elektronicznej. Istotnym jest, że skarga nie musi być uzasadniona, a także, że na rozprawie przed sądem administracyjnym nie przeprowadza się postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 106 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się sprawozdaniem sędziego sprawozdawcy, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Po złożeniu sprawozdania, strony najpierw skarżący (zobowiązany, pełnomocnik), a potem organ (organ egzekucyjny, pełnomocnik) zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności. Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W trakcie przygotowania skargi oraz udziału w rozprawie bardzo istotny jest udział kwalifikowanego podmiotu po stronie zobowiązanego. Wprawdzie skarga nie musi być uzasadniona, ale skarżący powinien wykazać, na czym polega naruszenie prawa oraz opisać przedmiot sprawy. Wskazane jest, aby skargę opracował kwalifikowany podmiot. Ponieważ zaskarżyć można przepisy prawa proceduralnego, a także przepisy proceduralne, skarżący musi wskazać, które przepisy zaskarża oraz określić, na czym polega naruszenie przepisów. W postępowaniu egzekucyjnym duże znaczenie maja przepisy proceduralne, które są stosowane w związku z zastosowaniem określonego środka (środków egzekucyjnych). Znajomość tych przepisów ułatwia kontrolę prawidłowości postępowania, dokonania określonych czynności egzekucyjnych i ewentualnie kwestionowanie ich poprawności. Nieprawidłowości mogą wystąpić już przy wszczęciu postępowania egzekucyjnego, według art ustawy 115

116 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeśli wierzyciel po upływie wykonania obowiązku przez zobowiązanego przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z założeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Art określa rygorystycznie dalsze postępowanie związane z wysłaniem zobowiązanemu upomnienia. Do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku takiego obowiązku. W praktyce postępowania egzekucyjnego wierzyciele bardzo często lekceważą termin siedmiu dni bądź obliczają go wadliwie, co jest podstawą wniesienia zarzutów, a w konsekwencji umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto w osnowie skargi adwokat, radca prawny może przytaczać okoliczności prawne mające związek z czynnościami egzekucyjnymi, np. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zobowiązany bez kwalifikowanego wsparcia nie jest w stanie dostrzec zawiłości przepisów bądź czynności dokonywanych przez organ egzekucyjny. Po rozpoczęciu rozprawy strony ustnie przedstawiają swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Należy podać fakty i okoliczności w sposób systematyczny, spójny i w miarę logiczny oraz składnie odpowiadać na pytania zadawane przez sąd. Z przebiegu posiedzenia jawnego protokolant, pod kierunkiem przewodniczącego, spisuje protokół. Strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia protokołu na następnym posiedzeniu, nie później jednak niż w terminie trzydziestu dni od dnia posiedzenia. Strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne na najbliższym posiedzeniu, zwrócić uwagę sądu na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Zatem strona może to zrobić przy wsparciu i znajomości problematyki przez kwalifikowanego pełnomocnika, jakim jest adwokat, radca prawny. Zakończenie Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest aktem, który został uchwalony w roku W akcie tym pierwotnie zwracano uwagę na prowadzenie egzekucji względem osób i podmiotów prywatnych. Państwowe jednostki organizacyjne nie były podmiotem egzekucji w tak szerokim zakresie. Stosunki społeczno-gospodarcze uległy bardzo istotnej zmianie, a przepisy ustawy zmieniono w bardzo małym zakresie, np. brak wskazania, jakie podmioty mogą wystąpić w obronie zobowiązanego w związku z dokonaniem czynności egzekucyjnych, np. zarzut względem egzekucji reguluje uprawnienia zobowiązanego, brakuje natomiast wskazania, że może on być reprezentowany przez 116

117 Bogna Wach, Adwokat jako reprezentant zobowiązanego pełnomocnika, zastępcę procesowego. W związku z powyższym, w trakcie prac nad zmianą ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wprowadzania dużej ilości środków egzekucyjnych, należałoby jednoznacznie wskazać możliwości korzystania przez zobowiązanego z pomocy adwokata, radcy prawnego lub innych podmiotów kwalifikowanych, np. doradcy podatkowego. Bibliografia Literatura: 1. Duniewska Z., Geneza, charakterystyka i określenie prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne pojęcia instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Sthal, Warszawa Grześkiewicz W., Egzekucja administracyjna teoria i praktyka, Warszawa Jędrzejewski T., Masternak M., Rączka P., Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń Łętowski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa Ofiarska M., Postępowanie egzekucyjne w administracji, Szczecin Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa Przybysz P., Egzekucja administracyjna, Warszawa Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa Spis aktów prawnych: 1. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 216). 2. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016, poz. 599). 3. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290). 4. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.). 5. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). 6. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). 7. Ustawa z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz.U. z 2013 r., poz ze zm.). 8. Ustawa z dnia 17 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz ze zm.). 9. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r., poz ze zm.). 10. Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, (Dz.U. z 2014 r., poz ze zm.). 11. Ustawa z dnia 17 listopada 1966 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.). 12. Dyrektywa Rady 2010/24/UE z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków i innych obciążeń (Dz.Urz. UE L , s. 1). 117

118 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Attorney as a representative of obliged to enforcement of proceedings in administration Abstract The aim of this paper is to highland an issue participation of attorney to enforcement of proceedings in administration. The polish act on enforcement proceeding in administration does not explicit participate of professional representative on the part of obliged on proceedings. Enforcement measures monetary and nonmonetary obligation are very complicated and complex issue for obliged. Strengthen efforts to ensure adequate legal aid are necessary to ensure the protection of obliged interests and rights. Keywords: the enforcement proceedings in administration, legal adviser, attorney, public institutional creditor, obliged, enforcement measures, enforcement authorities 118

119 III ADMINISTRACYJNO-ORGANIZACYJNE ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA

120

121 Piotr Klatta 1 Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim Propozycje zmian podziału administracyjnego w kontekście bezpieczeństwa społecznego w północnej części województwa lubuskiego Streszczenie Zapewnienie bezpieczeństwa i trwałości granicy zachodniej od 1945 roku stanowiło aksjomat polskiej racji stanu. Od upadku komunizmu i zjednoczenia Niemiec w roku 1991 jest on realizowany dzięki dialogowi i współpracy transgranicznej samorządów, również z terenu województwa lubuskiego. Rozwój tej współpracy stworzył szereg silnych lokalnych powiązań polsko-niemieckich, zwłaszcza na terenie gmin położonych bezpośrednio przy granicy. Obecnie, bazując na wspólnocie interesów i korzyści uzyskiwanych ze współpracy ze stroną niemiecką, niektóre z lubuskich przygranicznych samorządów gminnych i powiatowych dążą do utworzenia własnego powiatu przygranicznego. Brak obiekcji ze strony władz państwowych i samorządu województwa czyni te starania coraz bardziej realnymi. Ich potencjalna realizacja powoduje jednak istotne zagrożenia, gdyż planowana struktura nowej jednostki samorządowej będzie podobna do krytykowanych przez Polskę rozwiązań, proponowanych w niemieckich koncepcjach planistycznych z 1991 roku. Słowa kluczowe: bezpieczeństwo, współpraca transgraniczna, zmiana granic samorządów terytorialnych Zapoczątkowany w 1989 roku w Polsce upadek systemu państw socjalistycznych, 3 października roku 1990, znalazł swój finał w postaci zjednoczenia państw niemieckich. Dzięki staraniom polskiej dyplomacji wydarzenie to zostało powiązane z ostatecznym uznaniem przez Niemcy, w formie traktatu O potwierdzeniu istniejącej granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej z 14 listopada 1990, ich wschodniej granicy 2. Otworzyło to drogę do rozwoju nowej epoki w pełni piotrklatta@gmail.com. Traktat między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o potwierdzeniu istniejącej między nimi granicy, [w:] R. Podgórzańska, B. Szczepanik, Uregulowania traktatowe Polski w latach Teksty wybranych dwustronnych umów politycznych zawartych przez Polskę z niektórymi krajami europejskimi, Koszalin 1999, s

122 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 suwerennych relacji obydwu państw. Istotnym składnikiem nowych wzajemnych kontaktów miała stać się współpraca transgraniczna. Potrzebę i wolę wspierania jej rozwoju zapisano w podpisanym 17 czerwca 1991 roku traktacie O dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy 3. Projektowana współpraca transgraniczna miała być realizowana w obszarze przygranicznym. W środkowej części granicy teren ten obejmował całość ówczesnych województw gorzowskiego i zielonogórskiego 4. Na ich obszarze, bezpośrednio przylegając do granicy, funkcjonowały miejscowości Kostrzyn, Słubice i Gubin. Jako lewobrzeżne dzielnice przedzielonych Odrą i Nysą Łużycką dawnych niemieckich miejscowości, jeszcze w okresie prowadziły one najbardziej intensywne kontakty transgraniczne ze swoimi najbliższymi niemieckimi sąsiadami. Znaczące wydarzenia do jakich doszło w 1990 roku, wspomniany upadek socjalizmu i zjednoczenie państw niemieckich oraz przyznanie szerokich kompetencji samorządom gminnym w Polsce i wybory do gminnych władz samorządowych z 8 marca tego roku, spowodowały realną możliwość suwerennego prowadzenia przez Polskę i Niemcy współpracy transgranicznej. Miejscowości nadgraniczne, korzystając z regulacji i kontaktów wypracowanych jeszcze w okresie PRL i NRD 5, w szybkim tempie nawiązywały bliskie kontakty z niemieckimi sąsiadami 6. Celem tych inicjatyw była chęć wykorzystania specyficznego położenia geograficznego miejscowości dla ich rozwoju ekonomicznego i wzrostu dobrobytu mieszkańców 7. Pogranicze polsko-niemieckie, jak wiele regionów peryferyjnych, było obszarem przeżywającym poważne problemy gospodarcze i społeczne. Procesy tranzycji ustrojowej w Polsce i łączenia się państw niemieckich wzmocniły te tendencje. Władze obydwu krajów dostrzegały problem i, korzystając z nowych perspektyw współpracy, rozważały takie rozwiązania, które pozwoliłyby na wspólny rozwój gospodarczy obszarów przygranicznych po obydwu stronach Odry i Nysy Łużyckiej Traktat między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy, [w:] Stosunki międzynarodowe. Dokumenty i materiały , red. Z. Leszczyński, A. Kosecki, Pułtusk 2001, s Województwa te po 1989 roku rozwijały formy współpracy transgranicznej w sposób niezależny, czego spuścizną są dwa funkcjonujące obecnie euroregiony Sprewa-Nysa-Bóbr i Pro Europa Viadrina (dalej SNB i PEV). Od 1 stycznia 1999 roku na terenie tym funkcjonuje województwo lubuskie. Zob. I. Romaszewska, Słubice Frankfurt nad Odrą. Od kontaktów bilateralnych do multilateralnych, [w:] Słubice , red. M. Rutkowska, Słubice 1996; H. Szczegóła, Współpraca województwa zielonogórskiego z okręgiem Frankfurt, Przegląd Zachodni nr 2/1974; A. Sokół, Współpraca w dziedzinie turystyki i sportu, [w:] PRL-NRD. Sojusz i współpraca. 30-lecie PRL, 25-lecie NRD, red. J. Sułek et. al, Warszawa 1974; K. Wasiak, Współpraca PRL-NRD w dziedzinie turystyki i transportu, [w:] Współpraca przygraniczna PRL-NRD, red. H. Szczegóła, K. H. Gräfe, Zielona Góra Drezno K. Baldauf, Współpraca partnerskich miast Frankfurtu n. Odrą i Słubic. Stowarzyszenie Most Frankfurcki historia i działalność. Euroregion Pro Europa Viadrina, Przegląd Zachodni 1994, nr 2, s Zob. Ł. Wróblewski, Peryferyjność geograficzna a peryferyjność ekonomiczna regionu przygranicznego, Biuletyn Instytutu Zachodniego 2012, nr

123 Piotr Klatta, Propozycje zmian podziału administracyjnego Już w 1991 roku pierwsze pomysły przedstawiali planiści niemieccy. Były to: znana jako Plan Stolpego Koncepcja wspierania rozwoju regionu Odry oraz określane jako Plan Willersa opracowanie Pogranicze niemiecko-polskie jako problem polityki regionalnej 8. Pierwszy ze wskazanych dokumentów powstał na zlecenie premiera Brandenburgii M. Stolpego, zaś drugi był tworzony pod kierunkiem dr. D. Willersa, działającego na zlecenie Federalnego Ministerstwa Gospodarki. Obydwa dokumenty zakładały współpracę obszarów przygranicznych Polski i RFN, przy czym różniły się one co do zasięgu tych obszarów. W Koncepcji wspierania rozwoju regionu Odry obszar przygraniczny sięgał na 50 km w głąb Niemiec i na 100 km w głąb Polski. Z kolei w opracowaniu Willersa obejmował 19 przygranicznych powiatów po stronie niemieckiej i 41 gmin po stronie polskiej 9. Plan Stolpego zakładał między innymi: realizowane przede wszystkim po stronie niemieckiej rozwój i restrukturyzację przemysłu oraz infrastruktury komunikacyjnej, stworzenie w Szczecinie wolnego portu i niemieckiego obszaru gospodarczego na polskiej części wyspy Uznam oraz ograniczenie rozwoju strony polskiej do rolnictwa 10. Mimo pewnego poparcia dla głównej idei planu, które deklarował między innymi polski minister spraw zagranicznych K. Skubiszewski 11, został on w całości odrzucony przez stronę polską. Krytykowano go głównie za faworyzowanie inwestycji na terenie RFN i spychanie polskiego obszaru przygranicznego do roli turystycznego i rolniczego zaplecza Niemiec. Plan Willersa zmierzał do stworzenia instytucjonalnych warunków do rozwoju gospodarczego w obszarze przygranicznym 12. Mimo mniej więcej symetrycznego wskazania zakresów obszaru pograniczy oraz rzetelnego omówienia ich problematyki, opracowanie Willersa zawierało istotne braki, które spowodowały jego krytykę w Polsce. Krytycy podkreślali bowiem, że nie przewidziano w nim wsparcia finansowego dla polskiej części pogranicza oraz że zakładał on osłabienie potencjału przemysłowego po polskiej stronie granicy. Ówczesne polskie ugrupowania nacjonalistyczne wyrażały również obawy, że stworzenie obszarów współpracy w oparciu o plan Willersa czy Stolpego doprowadzi do politycznego, gospodarczego i kulturowego uzależnienia terenów przygranicznych od Niemiec. Podkreślano, że Polska nie może się na to zgodzić, gdyż taka sytuacja, jak sądzono, będzie argumentem dla niemieckich środowisk politycznych dążących do odtworzenia granic z roku S. Ciok, Pogranicze polsko-niemieckie. Problemy współpracy transgranicznej, Wrocław 2004, s P. Cegielski, Zamieszanie wokół Odry, Gazeta Wyborcza, , s. 8; S. Ciok, Pogranicze polsko-niemieckie, op. cit., s P. Cegielski, Zamieszanie wokół Odry, op. cit., s. 8. P. Cegielski, M. Dąbrowski, Skubiszewski za planem Stolpego, Gazeta Wyborcza, , s. 6. S. Ciok, Pogranicze polsko-niemieckie, op. cit., s

124 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Powyższe koncepcje, mimo swojej niedoskonałości, otworzyły w obydwu państwach szeroką dyskusję dotyczącą problematyki planowania regionalnego. Pozwoliło to na rozwinięcie współpracy polskich i niemieckich planistów, co przyniosło efekty w postaci kolejnych koncepcji zagospodarowania przestrzennego obszarów przygranicznych Polski i RFN. W pierwszych latach tranzycji ustrojowej powszechnie oczekiwano rychłego przystąpienia Polski do EWG. Kontakty z Niemcami miały stanowić preludium wzajemnej współpracy w pełnej skali. Oczekiwano, że mieszkańcy pogranicza wkrótce będą mogli swobodnie przekraczać granicę oraz bez przeszkód podejmować pracę i osiedlać się w kraju sąsiada. Wizje tego typu wydawały się wówczas o krok od spełnienia. Przedłużające się prace nad centralnymi koncepcjami współpracy polsko- -niemieckiej przebiegały w oderwaniu od rozwoju kontaktów na pograniczu. W okresie głównym przejawem współpracy transgranicznej były oddolne, formalne i nieformalne, porozumienia partnerskie miejscowości, tak zwany twinning, czyli partnerstwa miast bliźniaczych 13. Szczególnie mocne więzi tego typu ukształtowały się w miejscowościach nadgranicznych, gdzie najszybciej zawarto formalne umowy o współpracy 14. Tak mocne związki transgraniczne wykraczały jednak poza horyzont ówczesnych polskich władz centralnych. Przedstawiciele niektórych ugrupowań obecnych w sejmie w okresie kadencji entuzjastyczną współpracę transgraniczną władz Słubic czy Gubina były gotowe postrzegać jako zamach na integralność państwa polskiego 15. Jednocześnie pozostałe władze gminne województw gorzowskiego i zielonogórskiego współpracę nadgranicznych miejscowości postrzegały jako ich niewątpliwy sukces i same starały się wypracować podobne kontakty ze stroną niemiecką. Do nawiązania współpracy transgranicznej z partnerami z Polski dążyły również przygraniczne powiaty RFN. Z uwagi na nierównoważny status polskich i niemieckich jednostek samorządy terytorialnego było to jednak poważnie utrudnione. Posiadające kompetencje do prowadzenia współpracy transgranicznej niemieckie powiaty nie były w stanie, poza wspomnianymi miejscowościami przygranicznymi i większymi miastami, znaleźć równoważnych partnerów Twinning to realizacja polityki zagranicznej przez władze lokalne. Działanie to dokonuje się poprzez bezpośredni kontakt władz danego samorządu, podległych mu jednostek, mieszkańców lub działających na jego terenie instytucji z podobnymi jednostkami zagranicznymi, co odbywa się na podstawie stosownej umowy z bliźniaczym partnerem. Zob. A. Żelazo, Współpraca międzynarodowa gmin przygranicznych, [w:] Polskie pogranicza a polityka zagraniczna u progu XXI wieku, red. R. Stemplowski, A. Żelazo, Warszawa 2002, s.446. Często, tak jak w przypadku Słubic i Frankfurtu nad Odrą, było ono oparte na wcześniejszych dokumentach tego typu, zawieranych na zlecenie partyjnych władz, jeszcze na długo przed 1989 rokiem. Zob. I. Romaszewska, Słubice Frankfurt nad Odrą, op. cit. Cz. Osękowski, Bariery współpracy euroregionalnej na pograniczu polsko-niemieckim, [w:] Euroregiony, mosty do Europy bez granic, red. W. Malendowski, M. Szczepaniak, Warszawa 2000, s

125 Piotr Klatta, Propozycje zmian podziału administracyjnego w Polsce, gdzie współpracę transgraniczną mogły prowadzić mniejsze od nich samorządy gminne lub większe i stanowiące część administracji rządowej województwa. Recepty na ten problem upatrywano w rozwoju współpracy euroregionalnej. Z inicjatywy strony niemieckiej najwcześniej, bo w 1991 roku, nawiązały ją sudeckie samorządy z Polski, Czech i RFN, które stworzyły euroregion Nysa 16. Na uwagę i podkreślenie zasługuje sposób budowania struktur euroregionalnych na terenie województw gorzowskiego i zielonogórskiego. Bazując na doświadczeniach samorządów z południa, w 1992 roku, gorzowskie gminy powołały dwie instytucje: Stowarzyszenie Gmin Lubuskich i Związek Gmin Gorzowskich. Łącznie grupowały one osiemnaście gmin zainteresowanych rozwojem współpracy transgranicznej, ze Słubicami i Gorzowem Wielkopolskim na czele 17. Nawiązały one kontakt z niemiecką wspólnotą komunalną Mittlere Oder e. V., z którą przez kolejne miesiące prowadzono prace koncepcyjne odnośnie modelu współpracy euroregionalnej 18. Z czasem do prac nad powstaniem euroregionu dołączyły inne gminy oraz instytucje, z Wojewodą Gorzowskim włącznie. Mniej więcej w tym samym okresie w województwie zielonogórskim współpraca euroregionalna budowana była w oparciu o inicjatywę ówczesnego niemieckiego powiatu Forst (Lausitz). Jego władze, nie mogąc znaleźć po polskiej stronie równoważnego partnera, podpisały zbiorowe porozumienie z pięcioma przygranicznymi gminami: Lubsko, Jasień, Brody, Nowogród Bobrzański i Trzebiel 19. Po kilku miesiącach do tego grona dołączył Wojewoda Zielonogórski oraz niemiecki Związek Miast i Powiatów z powiatami Guben, Spremberg, Cottbus i miastem Cottbus 20. Instytucje te, w październiku 1992 roku, powołały niemieckie stowarzyszenie Verein Euroregion Spree-Nisse-Bober z siedzibą w Guben, zaś 2 czerwca 1993 roku polskie podmioty stworzyły Stowarzyszenie Gmin Rzeczpospolitej Polskiej Euroregion Sprewa-Nysa-Bóbr z siedzibą w Gubinie 21. EuroregionPro Europa Viadrina powstał dopiero 21 grudnia 1993 roku. Poprzedziły to długotrwałe oddolne konsultacje z udziałem wielu regionalnych instytucji oraz podpisanie listu intencyjnego 22. Lawinowy rozwój współpracy transgranicznej nastąpił jednak dopiero po 1995 roku, kiedy w ramach Phare Cross Border Cooperation uruchomiono S. Ciok, Pogranicze polsko-niemieckie, op. cit., s Cz. Osękowski, Bariery współpracy euroregionalnej, op. cit., s. 93. Zdawano sobie sprawę, że z powodów historycznych, ekonomicznych, politycznych i społecznych nie można na grunt polsko-niemiecki przenieść doświadczeń współpracy euroregionalnej z zachodnich landów Niemiec. Cz. Osękowski, H. Szczegóła, Pogranicze polsko-niemieckie, op. cit., s. 70. Współpraca euroregionalna w latach ,oprac. E. Czapka, Zielona Góra 2005, s. 21. Ibidem. Cz. Osękowski, Bariery współpracy euroregionalnej, op. cit., s

126 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 komponent Fundusz Małych Projektów. Obejmując współpracę społeczną, kulturalną i sportową, pozwolił on, w ramach małych projektów realizowanych przez samorządy gminne, podległe im jednostki czy też działające na terenie gmin organizacje pozarządowe, na zmobilizowanie społeczności lokalnych do współpracy transgranicznej. W stosunku do roku 1994 nastąpił też znaczący wzrost zarówno uczestników obydwu euroregionów jak też ilości polsko-niemieckich partnerstw. 1 stycznia 1999 roku w Polsce weszła w życie reforma podziału administracyjnego kraju, która przywracała samorząd powiatowy i łączyła województwa gorzowskie i zielonogórskie w jedno województwo lubuskie ze stolicą administracyjną i siedzibą Wojewody w Gorzowie Wielkopolskim oraz siedzibą sejmiku wojewódzkiego i zarządu województwa w Zielonej Górze. Dążąc do ustabilizowania rozwoju nowego województwa, posłowie sejmiku, którzy w większości wywodzili się z władz gminnych, 26 lipca tego samego roku uchwalili Uchwałę nr X/55/99, w sprawie priorytetów współpracy zagranicznej województwa lubuskiego z 1999 roku 23. Jako główny cel wskazywała ona kontynuowanie owocnej współpracy transgranicznej z partnerami niemieckimi, zarówno w ramach euroregionów jak też partnerstw samorządów gminnych. Tak jak w okresie , kontakty tego typu postrzegano jako pomost ku integracji Polski z UE 24. Oczekiwano, że po przystąpieniu Polski do UE znikną ostatnie bariery ograniczające współpracę transgraniczną. Sądzono, że dzięki rozwojowi kooperacji w dziedzinie gospodarczej jaki wówczas nastąpi, cały region lubuski znacząco wzmocni się ekonomicznie. Dzięki współpracy transgranicznej planowano nadal owocnie korzystać ze środków Phare oraz programów przedakcesyjnych. Dla samorządów gminnych, które nie należały jeszcze do żadnego z euroregionów oraz nie posiadały jeszcze partnerstwa z samorządami z RFN, Uchwała nr X/55/99 stanowiła silny bodziec do nadrobienia zaległości. W okresie od 1999 roku, zwłaszcza wśród samorządów z południa województwa, bardzo znacząco wzrosła ilość nowych partnerstw oraz skala uczestnictwa w strukturach euroregionalnych, zwłaszcza euroregionu Sprewa-Nysa-Bóbr (dalej SNB). Wśród gmin leżących na północy wzrost nie był tak znaczący, gdyż większość tamtejszych samorządów posiadała już partnerstwa z RFN i od dawna należała do struktur euroregionalnych Uchwała Sejmiku Województwa Lubuskiego nr X/55/99, w sprawie priorytetów współpracy zagranicznej województwa lubuskiego, z 26 lipca 1999 roku, 1 pkt 2, pl/system/obj/19203_ pdf [dostęp: ]. Częstokroć radni Sejmiku w nieoficjalnych kontaktach z samorządowcami z innych województw posuwali się nawet do stwierdzeń, że województwo lubuskie już jest w UE. Miała o tym świadczyć właśnie bardzo dobra współpraca transgraniczna z partnerami z RFN. 126

127 Piotr Klatta, Propozycje zmian podziału administracyjnego Wbrew oczekiwaniom przystąpienie Polski do struktur UE, które nastąpiło 1 maja 2004 roku, nie spowodowało istotnego wzrostu zainteresowania lubuskich samorządów gminnych dalszą intensyfikacją współpracy transgranicznej. Można wręcz mówić o tendencji przeciwnej, objawiającej się w rosnącej popularności współpracy międzyregionalnej i pewnej utracie znaczenia kontaktów transgranicznych z partnerami niemieckimi. Istotnym powodem takiego stanu było zakończenie działania programu Phare i objęcie strony polskiej możliwością finansowania działań transgranicznych ze środków IW Interreg III. Konieczność dostosowania się do wymogów nowego programu powodowała liczne błędy w wypełnianych przez samorządy gminne wnioskach nowego Funduszy Małych Projektów (dalej FMP), co odstręczało je od aktywnej współpracy transgranicznej. Innym czynnikiem wpływającym na spadek zainteresowania współpracą transgraniczną po 2004 roku była możliwość korzystania przez województwo lubuskie ze wsparcia innych funduszy. Procedury pozyskiwania takich środków były postrzegane jako łatwiejsze i mniej biurokratyczne. Przepływ środków był o wiele szybszy niż w przypadku współpracy transgranicznej, a katalog działań możliwych do sfinansowania daleko wykraczał poza stosunkowo wąskie ramy FMP. Nowe programy, jak na przykład EFS, najczęściej nie wymagały też wcześniejszego finansowania projektów. Nade wszystko jednak, inaczej niż w przypadku Interreg III, można nim było objąć nawet 100% wydatków danego projektu. Kolejnym powodem, jaki powodował spadek intensywności współpracy transgranicznej po 2004 roku, było malejące zainteresowanie mieszkańców województwa lubuskiego Niemcami. Miało to związek zwłaszcza z utrzymywaniem przez władze RFN izolacji tamtejszego rynku pracy. W krótkim czasie doprowadziło to do odwrotu od nauki stosunkowo popularnego na pograniczu języka niemieckiego i wzrostu zainteresowania bardziej uniwersalnym językiem angielskim. W 2007 roku państwa UE weszły w nową perspektywę finansową, w której istotną rolę odgrywały Programy Europejskiej Współpracy Transgranicznej (dalej EWT). Wśród nich znajdował się też Program Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska (województwo lubuskie) Brandenburgia , który miał być zarządzany przez stronę polską. Cała struktura programu była przygotowywana już od roku 2004, przy czym decydująca faza przygotowań przypadała na lata W okresie tym w Polsce rządziła koalicja populistyczno-prawicowych partii: PiS, Samoobrony i LPR. Przed dojściem do władzy każde z tych ugrupowań stosowało w swoich komunikatach 127

128 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 retorykę antyniemiecką. Po utworzeniu przez nie rządu, w 2005 roku, specyficznie negatywne stanowisko wobec Niemiec stało się elementem polskiej racji stanu 25. Przygotowane w takiej atmosferze procedury i schematy działania przyszłego Programu EWT dla Polski (województwo lubuskie) i Brandenburgii, choć zmieniane przez kolejną ekipę rządzącą oraz później, w trakcie funkcjonowania programu, od początku były wyjątkowo skomplikowane i rygorystyczne. Bardzo szybko pojawiły się gigantyczne opóźnienia w przepływach finansowych. Wywołało to serię kryzysów w funkcjonowaniu współpracy transgranicznej, z których największy dotyczył euroregionu SNB. Z powodu nieprzekazywania funduszy przez zarządzającą programem stronę polską, 27 marca 2009 roku, władze tworzącego niemiecką część Euroregionu SNB Spree-Neiße-Bober e.v. ogłosiły komunikat prasowy o wyznaczeniu, na 6 kwietnia tego roku, terminu głosowania nad swoim rozwiązaniem 26. Spotkało się to z szybką odpowiedzią władz polskiego stowarzyszenia SNB, które zaproponowały pożyczkę stronie niemieckiej 27. Ostatecznie środki na działalność niemieckiego stowarzyszenia zostały mu przekazane, ale cały spór odbił się szerokim echem w mediach. Wśród wielu lokalnych polityków wzmocniło to postawy niechęci wobec współpracy transgranicznej. Swoistym wyrazem takiego nastawienia stała się Uchwała nr LII/525/2010 Sejmiku Województwa Lubuskiego, w sprawie przyjęcia priorytetów współpracy zagranicznej województwa lubuskiego 28. Została ona podjęta 14 czerwca 2010 roku, na cztery miesiące przed kolejnymi wyborami samorządowymi. Uchwała, która miała dostosowywać priorytety do realiów pełnego uczestnictwa Polski w UE, posiadając horyzont czasowy zarysowany do roku 2020, na pierwszym miejscu stawiała współpracę regionalną, zwłaszcza z włoskim regionem Abruzzo 29. Tym samym priorytetową dotychczas współpracę transgraniczną z Niemcami spychano na dalszy plan. Sejmik Województwa Lubuskiego zaprzestał też prac planistycznych dotyczących rozwoju współpracy z RFN oraz aktywnego monitorowania efektów współpracy B. Koszel, Nowe otwarcie? Stosunki polsko-niemieckie w okresie rządów koalicji PO-PSL ( ), Poznań 2009, s. 5. Euroregion Spree-Neiße-Bober e.v. steht vor Zwangs-Auflösung, niederlausitz/5100/euroregion-spree-neisse-bober-ev-steht.html[dostęp: ]. Komunikat Stowarzyszenia Gmin RP Euroregion Sprewa-Nysa-Bóbr do komunikatu prasowego prezydenta niemieckiego Euroregionu Spree-Neisse-Bober, 315/Komunikat_Stowarzyszenia_Gmin_RP_Euroregion_Sprewa_Nysa_Bobr_do_komunikatu_praso wego_prezydenta_niem [dostęp: ]. Uchwała nr LII/525/2010 Sejmiku Województwa Lubuskiego z 14 czerwca 2010, w sprawie przyjęcia priorytetów współpracy zagranicznej województwa lubuskiego, _ pdf [dostęp: ]. Kontakty z tym regionem Włoch były związane z planami Zarządu Województwa co do odrodzenia przemysłu winiarskiego w okolicach Zielonej Góry. 128

129 Piotr Klatta, Propozycje zmian podziału administracyjnego W roku 2009 Polska przyjęła układ z Schengen, co w praktyce zniosło wszelkie restrykcje graniczne, zaś w roku 2011 RFN otworzyła dla Polaków swój rynek pracy. Oznaczało to całkowite spełnienie oczekiwanych od 1990 roku warunków sprzyjających pogłębieniu współpracy transgranicznej. Powstała w ten sposób szansa nie została jednak dotychczas wykorzystana, co wynika z przedstawionych priorytetów w polityce współpracy zagranicznej wojewódzkich władz samorządowych. W tej sytuacji, podobnie jak na początku lat 90. XX wieku, prym w realizacji współpracy transgranicznej ponownie wiodą samorządy miast przylegających do linii granicznej: Słubic, Kostrzyna i Gubina. Miejscowości te, niezależnie od panującej gdzie indziej stagnacji, prowadzą niezwykle intensywną współpracę z partnerami niemieckimi i wzbogacają ją o nowe elementy. Doskonałym przykładem są tu Słubice, których nowe, wybrane w 2010 roku, władze pokonały wieloletnie ograniczenia niepozwalające finansować ze środków Program Operacyjny Współpracy Transgranicznej (dalej POWT) zadań własnych gmin i 9 grudnia 2012 roku uroczyście otworzyły transgraniczną komunikację autobusową z Frankfurtem nad Odrą 30. Linię nr 983, z pięcioma przystankami po stronie polskiej, obsługuje niemiecki zakład komunikacji Stadtverkehrsgesellschaft mbh Frankfurt (Oder) (SVF), a samorząd Słubic dokłada się do jej funkcjonowania, w kwocie zależnej od popularności linii. Działanie takie tworzy powiązania funkcjonalne z partnerskimi miastami i doskonale kompensuje się z bujnie rozwijającym się we wszystkich nadgranicznych miejscowościach transgranicznym rynkiem pracy. Korzystając z możliwości legalnego zatrudnienia w RFN, setki mieszkańców powiatu słubickiego i zachodniej części powiatu gorzowskiego codziennie przekraczają granicę. Dzięki ich pracy w Słubicach i Kostrzynie wzrasta popyt na usługi i towary. Nabywców znajdują też nowo budowane mieszkania i lokale w kompleksach usługowych. Wszystko to generuje rozwój obydwu miejscowości, które korzystają też z istnienia Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Na fali sukcesu opartego na współpracy transgranicznej pojawiają się pomysły utworzenia odrębnego powiatu słubicko-kostrzyńskiego 31. Jego zwolennikami są burmistrzowie: Słubic T. Ciszewicz i Kostrzyna A. Kunt, którzy, zabierając głos na ten temat, mówią: chcemy wszcząć procedurę i przygotować referendum dla mieszkańców, którzy wypowiedzą się, czy chcą A. Górzewski, Komunikacja miejska połączy Słubice z Frankfurtem nad Odrą, fakty/polska/news-komunikacja-miejska-polaczy-slubice-z-frankfurtem-nad-odra,nid, [dostęp: ]. Rewolucja powiatowa, [dostęp: ]. 129

130 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 zmiany granic powiatu [ ]. Gdy wyniki będą już znane, wystąpimy do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o utworzenie nadodrzańskiego powiatu [ ] jesteśmy zdeterminowani i wierzymy, że nam się uda 32. W przypadku Kostrzyna nad Odrą dążenie do upowiatowienia miasta znajduje swoje odzwierciedlenie również w strategii rozwoju tej miejscowości, w ramach zadań celu nr Istniejący już powiat słubicki ma nieco inny problem. Jego liczba mieszkańców nie przekracza osób, co kwalifikuje powiat do likwidacji. Planowane przez władze Słubic i Kostrzyna utworzenie wspólnej jednostki powiatowej rozwiązałoby problemy Słubic i spełniło aspiracje Kostrzyna. Należy zauważyć, że nowy powiat objąłby całą północną część lubuskiego obszaru przygranicznego. Wchodzące w jego skład miasta i gminy już teraz wyróżniają się coraz ściślejszymi powiązaniami funkcjonalnymi, gospodarczymi i kulturowymi ze stroną niemiecką. Można się spodziewać, że utworzenie nowej struktury powiatowej znacząco wzmocni te tendencje. Rozciągając się południkowo wzdłuż linii rzeki Odry, nowy powiat odpowiadałby też swoim zasięgiem strukturze zaplanowanej w latach 90. XX w. w przytaczanym na wstępie planie Stolpego. Jak wspomniano był on krytykowany za przedmiotowe traktowanie strony polskiej i określany jako próba zdominowania pogranicza przez RFN. Mimo że takie zagrożenie nadal jest realne, pomysł powołania powiatu kostrzyńsko-słubickiego nie był dotychczas ani szerzej dyskutowany, ani w żaden sposób krytykowany. Wręcz przeciwnie, widoczna jest przychylność władz wojewódzkich dla takiego rozwiązania. W pierwszej połowie 2014 roku samorządy Kostrzyna nad Odrą i Słubic zintensyfikowały wspólne prace nad uzyskaniem środków z programu Obszar strategicznych interwencji dla miast o znaczeniu subregionalnym, który jest planowany w ramach lubuskiego Regionalnego Programu Operacyjnego z horyzontem do roku W toku tych działań wykształciła się na północy województwa lubuskiego tzw. Grupa Gmin G-5, która obejmuje Kostrzyn nad Odrą, Słubice, Słońsk, Górzycę i Witnicę 35.Wszystkie te samorządy leżą w obszarze bezpośredniego oddziaływania granicy polsko-niemieckiej i posiadają szereg wspólnych interesów i problemów. Z racji oddziaływania granicy i rosnących związków z partnerami niemieckimi są one specyficzne i coraz bardziej odrębne od występujących na pozostałym obszarze województwa i kraju. Nie ulega wątpliwości, że obszary peryferyjne państwa, z uwagi na ich narażenie na obce wpływy, powinny być traktowane przez jego władze w sposób B. Bielecka, Odżył pomysł powiatu słubicko-kostrzyńskiego, slubice/art/ ,odzyl-pomysl-powiatu-slubickokostrzynskiego,id,t.html [dostęp: ]. Strategia rozwoju miasta Kostrzyn nad Odrą, Urząd Miasta Kostrzyna nad Odrą 2009, s. 35. Zob. Trwają prace nad Kontraktem Lubuskim, [dostęp: ]. Ibidem. 130

131 Piotr Klatta, Propozycje zmian podziału administracyjnego szczególny. Dlatego widoczny na obszarze G-5 pozytywny wpływ współpracy transgranicznej na lokalną gospodarkę i stosunki społeczne powinien być stale monitorowany. Tymczasem samorządy Słubic i Kostrzyna zostały najwyraźniej pozostawione same sobie ze swoim transgranicznym sukcesem i transgranicznymi problemami, również infrastrukturalnymi 36. Obecnie władze wojewódzkie i centralne obiecują rozwiązanie niektórych z nich, na przykład budowę obwodnicy i nowego mostu w Kostrzynie nad Odrą 37. Do realizacji tych planów jest jednak daleka droga. Dlatego nie powinno dziwić, że lokalni politycy poszukują nowych możliwości we współpracy ze stroną niemiecką. Plany stworzenia wspólnego powiatu w obszarze przylegającym do granicy są wywołane z jednej strony świadomością rosnącego znaczenia i siły ekonomicznej Słubic i Kostrzyna, zaś z drugiej brakiem szerszego zainteresowania tymi peryferyjnymi miejscowościami ze strony państwa 38. Dalsze zaniechania wobec Słubic i Kostrzyna, zarówno co do planowania i realizacji współpracy transgranicznej na tym obszarze, jak też w dziedzinie budowy infrastruktury czy spraw społecznych mogą mieć niekorzystne skutki. Brak jasnego stanowiska w kwestii powiatu słubicko-kostrzyńskiego może sugerować lokalnym politykom, że rozwiązanie takie jest popierane przez władze wojewódzkie i krajowe. Jego utworzenie nie tylko doprowadzi do ukształtowania struktury samorządowej, coraz mocniej wiążącej się ze stroną niemiecką, ale też do istotnego osłabienia pozostałych JST. Powstanie takiego powiatu najprawdopodobniej wymusi zniesienie obecnego powiatu gorzowskiego i znaczące powiększenie powiatu grodzkiego Gorzów Wielkopolski 39. Być może konieczna okaże się też nawet zmiana granic województw zachodniopomorskiego, lubuskiego, wielkopolskiego i dolnośląskiego. Są to zmiany niezwykle istotne z punktu widzenia państwa i jego funkcjonowania. Aby im zapobiec lub osłabić ich negatywne skutki konieczne są stosowne rozwiązania instytucjonalne wspierające samorządy gminne i powiatowe zarówno w ich współpracy transgranicznej, jak też w realizacji przewidzianych Zob. J. Pikulik, Kostrzyn: Konferencja o komunikacji. Potrzeba nowego mostu!, strefa-biznesu/wiadomosci/z-regionu/a/kostrzyn-konferencja-o-komunikacji-potrzeba-nowego-mostu, / [dostęp: ]. A. Oziewicz, Szef rządu w Gorzowie obiecuje. Będzie most w Kostrzynie, index.php?id=strona/article/szef-rzadu-w-gorzowie-obiecuje-tlumaczy-nawet-pociesza [dostęp: ]. Przykładem jest nierozwiązanie sprawy przyznania przez rząd pożyczki da powiatu gorzowskiego na spłatę zadłużenia wygenerowanego do roku 2007 przez szpital w Kostrzynie nad Odrą. Dług wynosi obecnie ponad zł i ciągle rośnie. Stanowi on istotne zagrożenie dla funkcjonowania powiatu gorzowskiego, który formalnie w 2001 roku przejął zadłużony szpital należący wcześniej do województwa gorzowskiego. Do 2007 roku, kiedy szpital został sprywatyzowany, jego zadłużenie wzrosło do zł. Zob. M. Zawisza, Szpital w Kostrzynie. Walka z urzędniczą mafią, [dostęp: ]. W następstwie kilkuletnich starań w województwie lubuskim, w dniu , dojdzie do powiększenia granic miasta Zielona Góra. Konkurencyjny Gorzów Wielkopolski również dąży do podobnego poszerzenia swoich granic o otaczające miasto gminy. 131

132 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 ustawowo zadań. Niezbędne jest też utworzenie instytucji planistycznej odpowiedzialnej za kształtowanie, we współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego i właściwymi ministerstwami, współpracy transgranicznej we wszystkich jej współczesnych wymiarach. Bibliografia 1. Baldauf K., Współpraca partnerskich miast Frankfurtu n. Odrą i Słubic. Stowarzyszenie Most Frankfurcki historia i działalność. Euroregion Pro Europa Viadrina, Przegląd Zachodni 1994, nr Bielecka B., Odżył pomysł powiatu słubicko-kostrzyńskiego, wiadomosci/slubice/art/ ,odzyl-pomysl-powiatu-slubickokostrzynskiego,id,t.html 3. Cegielski P., Dąbrowski M., Skubiszewski za planem Stolpego, Gazeta Wyborcza, r. 4. Cegielski P., Zamieszanie wokół Odry, Gazeta Wyborcza, r. 5. Ciok S., Pogranicze polsko-niemieckie. Problemy współpracy transgranicznej, Wrocław Euroregion Spree-Neiße-Bober e.v. steht vor Zwangs-Auflösung, Euroregiony, mosty do Europy bez granic, red. W. Malendowski, M. Szczepaniak, Warszawa A. Górzewski, Komunikacja miejska połączy Słubice z Frankfurtem nad Odrą, 9. Komunikat Stowarzyszenia Gmin RP Euroregion Sprewa-Nysa-Bóbr do komunikatu prasowego prezydenta niemieckiego Euroregionu Spree-Neisse- Bober, RP_Euroregion_Sprewa_Nysa_Bobr_do_komunikatu_prasowego_Prezydenta_niem. 10. Koszel B., Nowe otwarcie? Stosunki polsko-niemieckie w okresie rządów koalicji PO-PSL ( ), Poznań Oziewicz A., Szef rządu w Gorzowie obiecuje. Będzie most w Kostrzynie, Pikulik J., Kostrzyn: Konferencja o komunikacji. Potrzeba nowego mostu!, Podgórzańska R., Szczepanik B., Uregulowania traktatowe Polski w latach Teksty wybranych dwustronnych umów politycznych zawartych przez Polskę z niektórymi krajami europejskimi, Koszalin Polskie pogranicza a polityka zagraniczna u progu XXI wieku, red. R. Stemplowski, A. Żelazo, Warszawa Rewolucja powiatowa, rewolucja-powiatowa. 16. Słubice , red. M. Rutkowska, Słubice Sokół A., Współpraca w dziedzinie turystyki i sportu, [w:] PRL-NRD. Sojusz i współpraca. 30-lecie PRL. 25-lecie NRD, red. J. Sułek et al., Warszawa Stosunki międzynarodowe. Dokumenty i materiały , red. Z. Leszczyński, A. Kosecki, Pułtusk

133 Piotr Klatta, Propozycje zmian podziału administracyjnego 19. Strategia rozwoju miasta Kostrzyn nad Odrą, Urząd Miasta Kostrzyna nad Odrą Szczegóła H., Współpraca województwa zielonogórskiego z okręgiem Frankfurt, Przegląd Zachodni 1974, nr Trwają prace nad Kontraktem Lubuskim, Uchwała nr LII/525/2010 Sejmiku Województwa Lubuskiego z 14 czerwca 2010, w sprawie przyjęcia priorytetów współpracy zagranicznej województwa lubuskiego, Uchwała Sejmiku Województwa Lubuskiego nr X/55/99, w sprawie priorytetów współpracy zagranicznej województwa lubuskiego z 26 lipca 1999 roku, Wróblewski Ł., Peryferyjność geograficzna a peryferyjność ekonomiczna regionu przygranicznego, Biuletyn Instytutu Zachodniego 2012, nr Współpraca euroregionalna w latach , oprac. E. Czapka, Zielona Góra Współpraca przygraniczna PRL-NRD, red. H. Szczegóła, K. H. Gräfe, Zielona Góra Drezno Zawisza M., Szpital w Kostrzynie. Walka z urzędniczą mafią, teksty/publicystyka/walki-pracownicze/item/1631-szpital-w-kostrzynie-walka-zurzednicza-mafia. Proposals for changes in the administrative division in the context of social security in the northern part of Lubuskie voivodeship Abstract Ensuring the security and stability of the western border since 1945, it was the axiom Polish raison d etat. Since the fall of communism and the reunification of Germany in 1991 it is implemented through dialogue and cross-border cooperation of local governments, also from the Province of Lubuskie. The development of this cooperation has created a number of strong local links Polish German, particularly in the municipalities located directly on the border. Currently, based on mutual interests and benefits gained from cooperation with the German side, some of the Lubuskie border municipalities are proposing changes in the administrative division and are striving for create their own county. There are no objections from the government and other local government makes these efforts more and more realistic. Their potential realization will, however, significant risks, as the planned new structure of local government will be similar to the criticized by Poland solutions proposed in the German concepts of planning proposed in Keywords: national security, cross-border cooperation, possibilities and threats modify the boundaries of local governments in north part of Lubuskie voivodeship 133

134

135 Katarzyna Samulska 1 Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim Monika Marek 2 Kancelaria Radcy Prawnego Monika Marek Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w prawie polskim i w prawie szwedzkim Streszczenie Niniejszy artykuł podejmuje zagadnienia dotyczące porównania przepisów prawnych prawa polskiego i prawa szwedzkiego w zakresie warunków udziału wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. We wstępie omówiono regulacje prawne dotyczące zamówień publicznych w prawie polskim i wprawie szwedzkim. W kolejnych punktach wymieniono warunki udziału wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w prawie polskim i w prawie szwedzkim. Podsumowanie wskazuje podobieństwa i różnice w omawianym zakresie. Słowa kluczowe: zamówienia publiczne, warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówień publicznych, prawo szwedzkie, prawo polskie Wstęp Regulacje prawne dotyczące zamówień publicznych mają na celu ustalenie zasad i trybu wydatkowania publicznych środków przez podmioty dysponujące takimi środkami. W Polsce podstawowym aktem prawnym jest Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (dalej u.p.z.p.) 3. Prawne aspekty zamówień publicznych uregulowane są w licznych aktach wykonawczych do u.p.z.p. Pamiętać należy także o konieczności implementacji do porządku prawnego dyrektyw Unii Europejskiej. W Szwecji problematyka zamówień publicznych, w odróżnieniu od Polski, regulowana jest nie przez jedną, a przez dwie ustawy. Zostały one uchwalone k.samulska@sukurs2.pl. monika.marek@wp.pl. Tj. Dz.U. z 2015 r., poz ze zm.

136 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 w 2008 r. Pierwsza to ustawa o zamówieniach publicznych 4 (dalej LOU), która swoim zakresem obejmuje procedury udzielania zamówień publicznych przez podmioty należące do sektora publicznego. Drugą stanowi ustawa o zamówieniach w sektorach: wodnym, energetyki, transportu i usług pocztowych, potocznie zwana sektorową 5. W tym miejscu należy wspomnieć, że Polska i Szwecja należą do grupy 21 krajów, które nie dokonały w wymaganym czasie implementacji trzech nowych dyrektyw dotyczących zamówień publicznych i koncesji, tj. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji, Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca Dyrektywę 2004/18/WE, Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu, usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE 6. Nowe reguły postępowania, w oparciu o wspomniane Dyrektywy, a co za tym idzie nowe ustawy, planuje się wprowadzić w Szwecji począwszy od dnia 1 stycznia 2017 r. Zamówieniem publicznym, zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., jest umowa odpłatna zawierana między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane. Podobna definicja zawarta jest w prawie szwedzkim w rozdziale 2 13 LOU, w której wskazano, że przez zamówienie publiczne rozumie się środki, które są podejmowane przez zamawiającego w celu udzielenia kontraktu albo zawarcia umowy ramowej odnośnie dostaw, usług lub robót budowlanych. Prawo zamówień publicznych zawiera przepisy materialne oraz proceduralne regulujące tzw. system zamówień publicznych. System zamówień publicznych został ustanowiony przede wszystkim w następujących celach: po pierwsze, zapobiegania powstawaniu zjawisk patologicznych, takich jak korupcja czemu służyć miała przejrzystość systemu, a po drugie, zwiększania efektywności gospodarowania środkami pozostającymi w dyspozycji zamawiających 7. Zamawiający w sposób racjonalny, w oparciu o ustalone zasady, ma dokonać wyboru wykonawcy, który uzyska najwyższą ocenę spełniania postawionych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert i tym samym będzie stanowił gwarancję najlepszego wykonania usług, dostaw bądź robót budowlanych Lag (2007:1091) om offentligupphandling, LOU, [dostęp: ]. Lag (2007:1092) om offentligupphandlinga inom områdenavatten, energi, transporter och posttjänster, LUF, [dostęp: ]. [dostęp: ]. Nowe podejście do zamówień publicznych. Podręcznik, red. H. Niedziela, Warszawa 2011, s

137 Katarzyna Samulska, Monika Marek, Warunki udziału w postępowaniu 1. Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w prawie polskim Zamawiający, w celu wyboru profesjonalisty, który wykona dane zamówienie publiczne, ma prawo postawić wykonawcy określone warunki udziału w postępowaniu. Zamawiający nie mają jednak pełnej swobody wyboru kontrahenta ani prawa do całkowicie dowolnego ukształtowania z nim stosunku prawnego 8, gdyż muszą to czynić zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ze względu na wysoką różnorodność postępowań przetargowych, ich przedmiotu, sposobu realizacji, potrzeb oraz oczekiwań zamawiających, ustawodawca w art. 22 ust. 1 u.p.z.p. w sposób ogólny określił katalog warunków udziału w postępowaniu. Ustawodawca wskazał, że o zamówienie ubiegać się mogą wykonawcy, którzy spełniają warunki dotyczące: 1) posiadania uprawnień do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek ich posiadania; 2) posiadania wiedzy i doświadczenia; 3) dysponowania odpowiednim potencjałem technicznym oraz osobami zdolnymi do wykonania zamówienia; 4) sytuacji ekonomicznej i finansowej. Art. 22 ust. 5 u.p.z.p., stanowi, że warunki, o których mowa powyżej, oraz opis sposobu dokonania oceny ich spełniania mają na celu zweryfikowanie zdolności wykonawcy do należytego wykonania udzielanego zamówienia. W postępowaniu w sprawie udzielenia zamówienia, którego przedmiot stanowią dostawy wymagające wykonania prac dotyczących rozmieszczenia lub instalacji, usługi lub roboty budowlane, zamawiający może oceniać zdolność wykonawcy do należytego wykonania zamówienia, w szczególności w odniesieniu do jego rzetelności, kwalifikacji, efektywności i doświadczenia. W tym miejscu warto przytoczyć wyrok Krajowej Izby Odwoławczej (dalej KIO) z dnia 29 kwietnia 2013 r., w którym wskazano, że w świetle regulacji art. 22 u.p.z.p. zamawiający może nie stawiać i nie opisywać żadnych warunków udziału w postępowaniu lub stawiać je na dowolnie niskim poziomie (za wyjątkiem warunków wynikających z samych przepisów prawa). Powyższe podlega jedynie ocenie według kryteriów wynikających z zasad systemu finansów publicznych, tj. racjonalności i gospodarności, do których przepisy u.p.z.p. się nie odwołują 9. Dokonując analizy terminu warunki udziału w postępowaniu w zamówieniach publicznych zwrócić należy uwagę na art. 24 u.p.z.p. W przepisie art. 24 ust. 1 pkt 2-11 u.p.z.p. wymienione zostały warunki, w związku z zaistnieniem których wyklucza się wykonawcę z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Przepis art. 26 ust. 2a u.p.z.p. wskazuje, 8 9 T. Filipowicz, Zasada równego traktowania wykonawców w zamówieniach publicznych dotyczących technologii informatycznych, Lex Wyrok KIO z dnia 29 kwietnia 2013 r., sygn. akt 884/13, Legalis. 137

138 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 że warunki udziału w postępowaniu obejmują warunki określone w art. 22 i 24 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem wykonawca, na żądanie zamawiającego i w zakresie przez niego wskazanym, jest zobowiązany wykazać odpowiednio, nie później niż na dzień składania wniosków lub ofert o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub składania ofert: spełnianie warunków, o których mowa w art. 22 ust. 1 u.p.z.p. oraz brak podstaw do wykluczenia z powodu niespełnienia warunków, o których mowa w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Z przytoczonych przepisów wynika, iż warunki udziału w postępowaniu to warunki pozytywne rozumiane jako kwalifikacja podmiotowa wykonawcy w zakresie określonych uprawnień, potencjału, sytuacji itp. dające gwarancję należytego wykonania zamówienia publicznego, a także brak warunków negatywnych, tj. brak okoliczności stanowiących podstawę do wykluczenia wykonawcy z art. 24 u.p.z.p., dotyczących m.in. nierzetelności, upadłości, zaległości publicznoprawnych albo karalności za określone przestępstwa i inne 10. Należy zwrócić uwagę, że formułowane przez zamawiającego warunki udziału w postępowaniu nie mogą naruszać zasad przewidzianych przepisami u.p.z.p. Jedną z tych zasad jest zasada uczciwej konkurencji. Zamawiający określa warunki udziału w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania. Oznacza to, że zamawiający nie może określić warunków udziału w postępowaniu w sposób, który umożliwiałby złożenie oferty tylko jednemu wykonawcy lub wąskiemu gronu wykonawców, podczas gdy zamówienie mogliby należycie wykonać także inni wykonawcy. Określone przez zamawiającego warunki udziału w postępowaniu nie mogą stawiać wykonawców pochodzących z innych państw Unii Europejskiej w sytuacji mniej korzystnej niż wykonawców z Polski. Do warunków, w których przepisy krajowe mogą być mniej korzystne dla wykonawców zagranicznych, nawiązuje orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, przykładowo wyrok z dnia 27 października 2005 r. w sprawie C-234/03 Contse, w którym orzeczono, że przepis krajowy powinien być stosowany w sposób niedyskryminujący 11. W wyroku z dnia 17 maja 2011 r. Krajowa Izba Odwoławcza orzekła, że zamawiający zobowiązany jest określić warunki udziału w taki sposób, aby do realizacji zamówienia został dopuszczony wyłącznie wykonawca posiadający doświadczenie w realizacji zadań zapewniające należyte wykonanie zamówienia, przy czym określenie warunku jest obowiązkiem i uprawnieniem zamawiającego, który dokonując tej czynności zobowiązany jest brać pod uwagę przedmiot [dostęp: ]. Wyrok z dnia 29 października 1980 r. w sprawie 22/80 Boussac Saint Freres, Rec., str. 3427, pkt 9; data/assets/pdf_file/0023/28094/orzeczenie20234_03.pdf [dostęp: ]. 138

139 Katarzyna Samulska, Monika Marek, Warunki udziału w postępowaniu zamówienia, cel przedsięwzięcia oraz zapewnienie równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji 12. Warunki udziału w postępowaniu i opis ich spełniania stanowią odrębny element, który służyć ma ocenie podmiotowej wykonawcy i nie należy odczytywać go łącznie z opisem przedmiotu zamówienia 13. Niespełnienie warunków udziału w postępowaniu wiąże się z przesłankami podmiotowymi odnoszącymi się do wykonawcy jego zdolnością do realizacji zamówienia. Od powyższego należy odróżnić treść oferty, jako zobowiązania wykonawcy do wykonania na rzecz zamawiającego świadczenia o zakresie opisanym w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, tj. według potrzeb i wymagań na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., dotyczy to więc strony przedmiotowej oferty 14. Sankcją za niespełnienie warunków udziału w postępowaniu jest wykluczenie wykonawcy. Na wykonawcy ciąży obowiązek wykazania spełniania warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Zamawiający nie może domniemywać wykazania spełnienia warunków udziału w postępowaniu przez wykonawcę, to wykonawca zobowiązany jest, w sposób zdefiniowany ustawą, wykazać spełnienie warunków udziału w postępowaniu 15. Wykonawcę obciążają konsekwencje niewykazania spełniana tych warunków. Zgodnie z art. 26 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wyklucza się wykonawców, którzy nie wykazali spełniania warunków udziału w postępowaniu. Ofertę wykonawcy wykluczonego uznaje się za odrzuconą 16. Sankcją za złożenie oferty niezgodnej z treścią specyfikacji istotnych warunków zamówienia jest odrzucenie oferty. Krajowa Izba Odwoławcza wyjaśniała, że nie można odrzucić oferty z powodu niespełnienia warunków podmiotowych (konsekwencją wykluczenia wykonawczy z postępowania jest uznanie jego oferty za odrzuconą tak więc oferta nie jest już badana pod kątem jej zgodności z opisem przedmiotu zamówienia) i odwrotnie, nie można wykluczyć wykonawcy z powodu niespełniania warunków przedmiotowych 17. W celu ustalenia przejrzystych zasad możliwych stawianych warunków udziału w postępowaniu przez zamawiających ustawodawca przewidział, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. Oświadczenia lub dokumenty potwierdzające spełnianie warunków udziału w postępowaniu (przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane) wymagań określonych przez zamawiającego zamawiający Wyrok KIO z dnia 17 maja 2011, KIO 953/11, Legalis. Wyrok KIO z dnia 14 maja 2013, KIO 1003/13, Legalis. Wyrok KIO z dnia 14 listopada 2011 r., KIO 2377/11, Legalis. K. Horubski, T. Kocowski, Spełnianie warunków udziału w postepowaniu przez wykonawców wspólnie ubiegających się o zamówienie, Prawo Zamówień Publicznych 2014, nr 1, Legalis. Art. 26, ust. 4 u.p.z.p. Wyrok KIO z dnia 30 października 2013 r., KIO 2433/13, Legalis. 139

140 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 wskazuje w ogłoszeniu o zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamówwienia lub zaproszeniu do składania ofert 18. Wykaz dokumentów i oświadczeń, których może żądać zamawiający wynika z Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane 19. Rozporządzenie to, w 1 ust. 1 pkt. 1-11, wskazuje dokumenty, których zamawiający może żądać od wykonawcy w celu oceny spełniania przez wykonawcę warunków, o których mowa w art. 22 ust. 1 u.p.z.p., z kolei w 3 ust. 1-7 zawiera wykaz dokumentów, których może żądać zamawiający w celu wykazania braku podstaw do wykluczenia z postępowania o udzielenie zamówienia wykonawcy, o okolicznościach, o których mowa w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Jako przykład dokumentów, których może żądać zamawiający w celu oceny spełniania przez wykonawcę warunków, o których mowa w art. 2 ust.1 u.p.z.p., można wskazać poświadczenia wykazu robót budowlanych wykonanych w okresie ostatnich pięciu lat przed upływem terminu składania ofert, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy w tym okresie, wraz z podaniem ich rodzaju i wartości, daty i miejsca wykonania oraz z załączeniem dowodów dotyczących najważniejszych robót, określających, czy roboty te zostały wykonane w sposób należyty oraz wskazujących, czy zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i prawidłowo ukończone; wykazu wykonanych, a w przypadku świadczeń okresowych lub ciągłych również wykonywanych, głównych dostaw lub usług, w okresie ostatnich trzech lat przed upływem terminu składania ofert, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy w tym okresie, wraz z podaniem ich wartości, przedmiotu, dat wykonania i podmiotów, na rzecz których dostawy lub usługi zostały wykonane, oraz załączeniem dowodów, czy zostały wykonane lub są wykonywane należycie. Dodatkowo można żądać dokumentów potwierdzających posiadanie uprawnień do wykonywania określonej działalności lub czynności, jeżeli przepisy prawa nakładają obowiązek ich posiadania, w szczególności: koncesji, zezwolenia lub licencji; wykazu narzędzi, wyposażenia zakładu i urządzeń technicznych dostępnych wykonawcy usług lub robót budowlanych, w celu wykonania zamówienia, wraz z informacją o podstawie do dysponowania tymi zasobami, opisem urządzeń technicznych, wykazem osób, które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia, oświadczeniem, że osoby te posiadają wymagane uprawnienia, jeżeli ustawy nakładają obowiązek posiadania takich uprawnień; Art. 25, ust.1 u.p.z.p. Dz.U., poz

141 Katarzyna Samulska, Monika Marek, Warunki udziału w postępowaniu sprawozdania finansowego albo jego części; informacji banku lub spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej potwierdzającej wysokość posiadanych środków finansowych lub zdolność kredytową wykonawcy, wystawionej nie wcześniej niż 3 miesiące przed upływem terminu składania ofert albo składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, opłaconej polisy, a w przypadku jej braku, innego dokumentu potwierdzającego, że wykonawca jest ubezpieczony od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności związanej z przedmiotem zamówienia. 2. Warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w prawie szwedzkim W prawie szwedzkim wykonawca może zostać wybrany dopiero wówczas, gdy nie zachodzi w stosunku do niego żadna z okoliczność skutkująca jego wykluczeniem. Przesłanki wykluczenia wykonawcy opisane zostały w rozdziale LOU. Rozdział 10 1 przewiduje obligatoryjne wykluczenie wykonawcy w sytuacji, gdy zamawiający ma wiedzę o tym, że wykonawca na mocy prawomocnego wyroku został skazany za wymienione w tym paragrafie przestępstwa, m.in. łapówkarstwo, oszustwo, pranie brudnych pieniędzy i inne. W tym paragrafie w pkt 4 ustawodawca szwedzki przewidział jednak, że jeżeli zachodzi wyjątkowa sytuacja, to zamawiający może nie wykluczać wykonawcy, nawet gdy wykonawca jest prawomocnie skazany za jedno z wyżej opisanych przestępstw. Przypadki zastosowania tej regulacji przewiduje orzecznictwo sądowe. Zamawiający jest zobligowany w każdym postępowaniu do przestrzegania zasady proporcjonalności, a w niektórych przypadkach wykluczenie wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia może stać w sprzeczności z wyżej wymienioną zasadą, przykładowo, jeśli przestępstwo było mniejszej wagi albo zostało popełnione wiele lat wstecz. W wyroku Sądu Administracyjnego II instancji w Sztokholmie z dnia 28 stycznia 2013 r. 20 wskazano, że wykluczenie wykonawcy w tym przypadku stałoby w sprzeczności z zasadą proporcjonalności. Fakultatywne wykluczenie wykonawcy ustawodawca przewidział w rozdziale 10 2 LOU, zgodnie z którym zamawiający może wykluczyć z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wykonawcę, który jest w stanie upadłości, likwidacji, pod zarządem komisarycznym; wykonawcę skazanego prawomocnym wyrokiem za przestępstwo związane z prowadzoną działalnością gospodarczą albo wykonawcę, który nie wykonał w sposób należyty swoich zobowiązań związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, co jest wstanie 20 Wyrok Sądu Administracyjnego II instancji w Sztokholmie z dnia 28 stycznia 2013 r., nr sprawy , [dostęp: 13 lipca 2016]. 141

142 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 wykazać zamawiający. Wykluczony może być także wykonawca, który nie wypełnia swoich obowiązków z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne lub podatków w swoim kraju, lub w kraju, w którym udzielono zamówienia, w jakimkolwiek istotnym zakresie nie dostarczył wymaganych informacji lub dostarczył nieprawidłowe informacje wymagane zgodnie z przepisami rozdziału 10 i 11 LOU. Podkreślenia wymaga, że w prawie szwedzkim weryfikacja wykonywania przez wykonawcę zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i podatków spoczywa na zamawiającym. Zamawiający złożone przez wykonawców oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia w tym zakresie weryfikuje poprzez uzyskanie informacji od właściwych organów urzędu skarbowego 21. W przypadku braku podstaw do wykluczenia wykonawca wykazuje, że spełnia warunki udziału w postępowaniu za pomocą wymaganych dokumentów albo oświadczeń. Warunki udziału wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w prawie szwedzkim sprecyzowane zostały w rozdziale 11 LOU, dotyczącym weryfikacji predyspozycji wykonawców i ich kwalifikacji do wykonania zamówienia publicznego. Warunki udziału w postępowaniu powinny być stawiane na najniższym poziomie i mogą dotyczyć działalności gospodarczej wykonawcy, jego sytuacji ekonomicznej, finansowej, technicznej i zawodowej. Stawiane warunki muszą być adekwatne do zakresu przedmiotu zamówienia 22. Zgodnie z zasadą proporcjonalności, wynikającą z ustawy o zamówieniach publicznych, zamawiający nie może stawiać wyższych wymagań, niż te, które są niezbędne dla osiągnięcia celu, jakiemu ma służyć dany wymóg 23. Te minimalne wymagania, które stawia zamawiający, to tzw. wymogi kwalifikacyjne; muszą stać w zgodzie z uregulowaniami zawartymi w rozdziale LOU. Oznacza to, że jedynie takie wymogi, które można wypełnić w sposób opisany w wyżej wymienionych paragrafach są dozwolone. Ponadto wymogi te muszą być tak sformułowane, aby można było dokonać oceny, czy dany wykonawca je wypełnia, czy też nie wypełnia. Nie mają one prowadzić do porównywania wykonawców. Ocenie podlega jedynie okoliczność, czy dany z wymogów zostaje spełniony, czy też nie. Jednym z istotniejszych warunków w postępowaniu jest wykazanie przez wykonawcę potencjału technicznego i zawodowego. Ta problematyka została uregulowana w rozdziale LOU. Wyliczenie w 1, w jaki sposób potencjał techniczny winien zostać udokumentowany, jest katalogiem zamkniętym. Z drugiej strony nie ma żadnych ograniczeń, co może zostać wykazane za pomocą tzw. referencji. Jeśli zamawiający stawia w specyfikacji istotnych warunków zamówienia wymóg posiadania przez wykonawcę możliwości technicznych do wykonania zamówienia, to winy być Rozdział 10 3 LOU. Rozdział 11 2 LOU. [dostęp: ]. 142

143 Katarzyna Samulska, Monika Marek, Warunki udziału w postępowaniu one zweryfikowane. Zamawiający jest zobligowany w ogłoszeniu o udzielenie zamówienia do określenia, w jaki sposób wykonawca ma potwierdzić swój potencjał techniczny i zawodowy. Podkreślenia wymaga to, że zarówno potencjał techniczny, jak i zawodowy nie zostały zdefiniowane w ustawie. W celu wykazania sytuacji technicznej pozwalającej wykonawcy na wykonanie zamówienia publicznego, zamawiający może żądać zestawienia zakończonych robót budowlanych z ostatnich 5 lat, wykazu usług albo dostaw z ostatnich 3 lat. Do robót budowlanych winny być dołączone informacje (zaświadczenie) potwierdzające wartość wykonanych robót, wykonanie ich w sposób zadowalający, datę wykonania, miejsce wykonania oraz wskazujące, czy wykonanie nastąpiło według obowiązujących norm branżowych i czy zamówienie zostało wykonane w sposób prawidłowy. Odnośnie dostaw i usług wymagane są informacje potwierdzające wartość wykonanych usług lub dostaw, datę wykonania oraz czy odbiorcą był organ publiczny czy prywatny. Pomimo że z LOU wynika, że informacje winny zostać przedłożone za pomocą zestawienia, czyli pisemnie, osoby prowadzące postępowanie przetargowe często żądają od potencjalnych wykonawców informacji kontaktowych do osoby odpowiedzialnej (tzw. referenta) za wykonanie zamówienia u poprzedniego zamawiającego, aby samodzielnie uzyskać niezbędne informacje poprzez nieformalny kontakt (rozmowa telefoniczna, ) z tą osobą. Referent ma za zadanie potwierdzić, czy dany wykonawca faktycznie wykonał zamówienie, na które powołuje się w swojej ofercie. Dokonuje tego, przyznając określoną ilość punktów w ustalonej skali, np. od 1 do 5, wskazując zadowolenie zamawiającego odnośnie poszczególnych aspektów wykonanego zamówienia, np. czy wykonane zostało w terminie przewidzianym w umowie albo czy jakość wykonanego zamówienia jest zgodna z oczekiwaniami zamawiającego. Zamawiający wskazuje również w specyfikacji istotnych warunków zamówienia próg, czyli minimalną średnią wartość ocen od referentów za wszystkie pytania (np. 3, 8), które musi uzyskać potencjalny wykonawca, aby uznano, że spełnia wymóg posiadania możliwości technicznych do wykonania danego zamówienia 24. W celu wykazania sytuacji finansowej zamawiający może żądać przedłożenia sprawozdań finansowych zawierających informację o przychodach netto ze sprzedaży, wyniku finansowym oraz zaświadczeń z banku albo dowodu odpowiedniego ubezpieczenia działalności gospodarczej. W prawie szwedzkim duże znaczenie ma wykazanie, że potencjalny wykonawca spełnia odpowiednie standardy jakości, jak i standardy środowiskowe. Zamawiający może żądać odpowiednich zaświadczeń czy certyfikatów, a w przypadku, gdy wykonawca nie przeszedł procedury certyfikacji, aby dołączył opis, w jaki sposób będzie 24 [dostęp: ]. 143

144 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 postępował przy wykonaniu zamówienia, aby zarówno standardy jakości, jak i standardy środowiskowe zostały zachowane. Podsumowanie Podstawowym celem zamawiającego, który przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, jest dokonanie wyboru wykonawcy, który gwarantuje wykonanie określonego przedmiotu zamówienia w sposób najbardziej efektywny i najtańszy. W celu oceny zdolności wykonawców do wykonania zamówienia publicznego zamawiający określają warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Zarówno prawo polskie, jak i szwedzkie stawia wykonawcom podobne warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, które dotyczyć mogą ich sytuacji finansowej, ekonomicznej, technicznej, zawodowej. Warunkiem udziału w postępowaniu jest wykazanie przez wykonawcę, że brak jest przesłanek do jego wykluczenia. Dopiero po stwierdzeniu przez zamawiającego, że brak jest przesłanek do wykluczenia wykonawcy, zamawiający ocenia pozostałe warunki udziału w postępowaniu. Wyżej opisane warunki udziału wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego wskazują, że stawiane warunki w Polsce i Szwecji są bardzo zbliżone, rzec by można, że takie same. Podobny, a nawet w większości pokrywający się standard wymogów stawianych wykonawcom w procedurach z zakresu zamówień publicznych z pewnością wynika z faktu przynależności obu państw do Unii Europejskiej i realizacji szeregu dyrektyw dotyczących zamówień publicznych. Unijne przepisy ujednolicają zasady udzielania zamówień publicznych w krajach członkowskich. Przyczynia się to z pewnością do realizacji zasady swobody przepływu usług świadczonych przez wykonawców i czyni rynek zamówień publicznych rynkiem otwartym, pozwalającym wykonawcom na realizację prowadzonych działalności gospodarczych poza obszarem swojego kraju. Pomimo podobieństw dostrzec można pewne różnice w omawianym temacie. Dotyczą one przede wszystkim sposobu weryfikowania spełniania warunków udziału w postępowaniu przez wykonawców. W Polsce ocena zamawiającego, dotycząca spełniania przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu, opiera się przede wszystkim na dokumentach, oświadczeniach, poświadczeniach składanych przez wykonawców. To na wykonawców zatem nakładane są obowiązki wykazania spełniania warunków udziału w postępowaniu. Inaczej sytuacja przedstawia się w Szwecji, gdzie na zamawiającego nałożono obowiązek, ale i przyznano uprawnienie do weryfikowania w odpowiednich rejestrach, organach państwowych informacji, które podał wykonawca. Reasumując, warto wskazać jako różnicę w prowadzonych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego okoliczność, że w Szwecji postępowanie prowadzone jest przede wszystkim w formie elektronicznej, forma papierowa 144

145 Katarzyna Samulska, Monika Marek, Warunki udziału w postępowaniu stanowi wyjątek, natomiast w Polsce przeważają zdecydowanie postępowania papierowe. Niemniej jednak zmiany, które przynoszą dyrektywy unijne, z pewnością jeszcze bardziej ujednolicą regulacje prawne dotyczące zamówień publicznych. Bibliografia Literatura: 1. Filipowicz T., Zasada równego traktowania wykonawców w zamówieniach publicznych dotyczących technologii informatycznych, Lex Horubski K., Kocowski T., Spełnianie warunków udziału w postepowaniu przez wykonawców wspólnie ubiegających się o zamówienie, Prawo Zamówień Publicznych 2014, nr 1, Legalis. 3. Nowe podejście do zamówień publicznych. Podręcznik, red. H. Niedziela, Warszawa www. eur-lex.europa.eu Wyroki: 1. Wyrok z dnia 29 października 1980 r. w sprawie 22/80 Boussac Saint Freres, Rec. str. 3427, pkt 9, / data/assets/ pdf_file/ 0023/28094/ Orzeczenie20234_03.pdf. 2. Wyrok KIO z dnia 17 maja 2011, KIO 953/11, Legalis. 3. Wyrok KIO z dnia 14 listopada 2011, KIO 2377/11, Legalis. 4. Wyrok KIO z dnia 29 kwietnia 2013, sygn. akt 884/13, Legalis. 5. Wyrok KIO z dnia 14 maja 2013, KIO 1003/13, Legalis. Conditions for participation in the public procurement law Polish and Swedish law Abstract This article tackles the issue concerning the comparison of the laws of Polish and Swedish law regarding the conditions for participation of contractors in the procedure for awarding public contracts. In the introduction we discuss the regulations on public procurement in the Polish and Swedish law. The following points are listed the conditions for the participation of contractors in the procedure for public procurement in Polish law and the terms of participation of contractors in the procedure for public procurement in Swedish law. Summary shows the similarities and differences in the conditions for participation in the public procurement law Polish and Swedish. Keywords: public procurement, the conditions for participation in the award of public procurement law, Swedish, Polish law 145

146

147 Natalia Moch 1 Wojskowa Akademia Techniczna im. Jarosława Dąbrowskiego w Warszawie Przystanek Woodstock najbezpieczniejsza impreza masowa w Polsce? Streszczenie Festiwal Przystanek Woodstock jest jedną z największych imprez masowych organizowanych w Polsce. Jego organizatorem jest Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy, która w ten sposób pragnie podziękować wszystkim wolontariuszom wspierającym ją podczas styczniowych zbiórek. Każdego roku do Kostrzyna nad Odrą przybywa kilkaset tysięcy osób, którym należy zapewnić bezpieczeństwo. W licznych doniesieniach medialnych Przystanek Woodstock określany jest jako najbezpieczniejsza impreza masowa w Polsce. Celem niniejszego artykułu jest udzielenie odpowiedzi na dwa pytania: czy na festiwalu spełniane są wszystkie wymagania określone w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych oraz w aktach wykonawczych, a także, czy festiwal ten zasługuje na miano bezpiecznej imprezy masowej. Słowa kluczowe: Przystanek Woodstock, impreza masowa, bezpieczeństwo Wstęp Przystanek Woodstock jest festiwalem organizowanym przez Fundację Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy. Jest to swoisty sposób podziękowania, Fundacja wyraża wdzięczność wszystkim wolontariuszom oraz innym osobom, które wspierały ją w czasie styczniowych zbiórek. Przystanek Woodstock organizowany jest nieprzerwanie od 1995 r. 2, przy czym dopiero od 2004 r. jego stałym miejscem jest Kostrzyn nad Odrą 3. W 2016 r., w dniach lipca, odbyła się jego dwudziesta druga edycja natalia.moch@wat.edu.pl. Pewien wyjątek w tym zakresie stanowił 2000 r., kiedy to na skutek protestów mieszkańców Lęborka (wówczas w tym mieście planowano organizację festiwalu) Fundacja zrezygnowała z organizacji festiwalu. Pomimo tego faktu do Lęborka przybyło ok osób, które w ten sposób chciały zamanifestować niezadowolenie z zaistniałej sytuacji. Festiwal z 2000 r. nazywany jest Dzikim Woodstockiem i ostatecznie został uznany jako VI Przystanek Woodstock. Wcześniejsze edycje odbyły się w: Czymanowie (1995 r.), Szczecinie-Dąbiu (1996 r.), Żarach ( r. oraz r.) oraz Lęborku Dziki Woodstock (2000 r.). Regułą jest, że Przystanek Woodstock odbywa się na przełomie lipca i sierpnia, jednak w 2016 roku termin przyspieszono o dwa tygodnie. Było to związane z odbywającymi się w tym roku w Polsce Światowymi Dniami Młodzieży, które odbyły się w Krakowie w dniach lipca.

148 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Przystanek Woodstock często określa się jako najbezpieczniejszą imprezę masową w Polsce, co znajduje odzwierciedlenie w licznych doniesieniach medialnych 5. Zasadniczym celem niniejszego artykułu jest udzielenie odpowiedzi na dwa pytania: czy na Przystanku Woodstock spełniane są wszystkie wymagania określone w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych oraz w aktach wykonawczych, a także, czy festiwal ten zasługuje na miano bezpiecznej imprezy masowej. 1. Ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych a obowiązki organizatora Przystanku Woodstock Przystanek Woodstock jest imprezą masową o charakterze artystyczno- -rozrywkowym, w związku z czym w czasie jego trwania muszą zostać spełnione wymagania, które określone zostały w uchwalonej 20 marca 2009 r. ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych 6 (dalej u.b.i.m.), jak również aktach wykonawczych 7 do niej. Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy jako organizator Przystanku Woodstock jest odpowiedzialna za bezpieczeństwo w czasie i miejscu trwania imprezy masowej. Ustawodawca w art. 5 ust. 2 przywołanej ustawy określił cztery obszary, jakie składają się na bezpieczeństwo imprez masowych. Są to: zapewnienie bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w imprezie; ochrona porządku publicznego; zabezpieczenie medyczne; zapewnienie odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych wraz ze służącymi tym obiektom instalacjami i urządzeniami technicznymi, w szczególności przeciwpożarowymi i sanitarnymi. W związku z powyższym Fundacja spełnić Zob. np. [dostęp: ]; kontakt24.tvn24.pl/przystanek-woodstock-najbezpieczniejsza-impreza-w-polsce, ,ugc [dostęp: ]; /newsprzystanek-woodstock-2016-zagrozony-mamy-komentarz-wosp,nid, [dostęp: ]. Dz.U. z 2009 r. nr 62, poz Aktualne brzmienie: Dz.U. z 2015 r., poz. 2139, tekst jednolity. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących zabezpieczenia pod względem medycznym imprezy masowej (Dz.U. poz. 181); Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 sierpnia 2009 r. w sprawie zakresu instrukcji postępowania w przypadku powstania pożaru lub innego miejscowego zagrożenia w miejscu i w czasie imprezy masowej (Dz.U. nr 135, poz. 1113); Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie sposobu utrwalania przebiegu imprezy masowej (Dz.U. nr 16, poz. 73); Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie wymogów, jakie powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne (Dz.U. nr 183, poz. 1087), zmienione Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz.U. poz. 1694); Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie przekazywania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych (Dz.U. nr 54, poz. 329); Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 sierpnia 2009 r. w sprawie sposobu wykonywania obowiązku osobistego stawiennictwa w jednostce organizacyjnej Policji lub w miejscu określonym przez właściwego komendanta Policji w czasie trwania imprezy masowej (Dz.U. nr 125, poz. 1039); Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu ustalania szkód powstałych w związku z działaniami w miejscu i czasie trwania imprezy masowej oraz trybu występowania o wypłatę odszkodowań (Dz.U. nr 121, poz. 1006). 148

149 Natalia Moch, Przystanek Woodstock najbezpieczniejsza musi szereg wymogów. Zobligowana jest więc zapewnić (art. 6 ust. 1 u.b.i.m.): spełnienie określonych wymogów, w szczególności w przepisach prawa budowlanego, przepisach sanitarnych oraz przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej; udział służb porządkowych i informacyjnych oraz kierującego nimi kierownika do spraw bezpieczeństwa; pomoc medyczną; zabezpieczenie higieniczno-sanitarne; wyznaczenie dróg ewakuacyjnych oraz dróg, które umożliwią dojazd służbom ratowniczym i policji; warunki umożliwiające łączność między podmiotami, które biorą udział w zabezpieczeniu imprezy masowej; sprzęt ratowniczy, gaśniczy oraz środki gaśnicze niezbędne do zabezpieczenia imprezy pod kątem działań ratowniczo-gaśniczych; wydzielone pomieszczenia dla służb kierujących zabezpieczeniem imprezy. Ustawodawca precyzuje także obowiązki informacyjne organizatora imprezy masowej względem uczestników tej imprezy. W tym zakresie Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy zobligowana jest udostępnić uczestnikom Przystanku Woodstock regulamin terenu oraz regulamin imprezy masowej, który zawiera warunki uczestnictwa i zasady zachowania się osób na niej obecnych. Aby przeprowadzić imprezę masową wymagane jest uzyskanie stosownego zezwolenia. W tym celu Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy, w terminie nie późniejszym niż na 30 dni przez planowanym terminem Przystanku Woodstock, zobligowana jest złożyć wniosek o zezwolenie na przeprowadzenie imprezy masowej do Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą. Ustawodawca w art. 25 ust. 2 oraz art. 26 u.b.i.m. ściśle określił zawartość przedmiotowego wniosku. Powinien więc on zawierać: graficzny plan terenu, na którym ma być przeprowadzona impreza masowa, wraz z jego opisem 8 ; instrukcję postępowania w przypadku powstania pożaru lub innego miejscowego zagrożenia w miejscu i w czasie imprezy masowej; informację o: a) liczbie miejsc dla osób na imprezie masowej, b) przewidywanych zagrożeniach bezpieczeństwa i porządku publicznego, c) liczbie, organizacji, oznakowaniu, wyposażeniu i sposobie rozmieszczenia służby porządkowej oraz służby informacyjnej; informację o osobie wyznaczonej na kierownika do spraw bezpieczeństwa; harmonogram udostępnienia terenu uczestnikom imprezy masowej oraz harmonogram opuszczenia przez nich tego terenu, jeżeli regulamin imprezy przewiduje zmienną liczbę osób w czasie jej trwania; program i instrukcję imprezy masowej oraz regulamin terenu wraz z informacją o sposobie 8 Opis powinien zawierać: a) oznaczenie dróg dojścia i rozchodzenia się osób uczestniczących w imprezie masowej, dróg ewakuacyjnych i dróg dojazdowych dla pojazdów służb ratowniczych i Policji; b) oznaczenie punktów pomocy medycznej, punktów czerpalnych wody do celów przeciwpożarowych oraz punktów informacyjnych; c) oznaczenie lokalizacji hydrantów przeciwpożarowych, zaworów, przyłączy wody, gazu i energii elektrycznej oraz innych elementów mających wpływ na bezpieczeństwo użytkowników obiektu lub terenu; d) informacje o rozmieszczeniu służb porządkowych oraz służb informacyjnych, rozmieszczeniu osób uczestniczących w imprezie masowej i ewentualnym rozdzieleniu ich według sektorów oraz o rozmieszczeniu punktów gastronomicznych i sanitariatów. 149

150 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 udostępnienia ich uczestnikom; informację o warunkach łączności między podmiotami biorącymi udział w imprezie masowej. Ponadto, Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy do wniosku składanego do Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą powinna załączyć opinie komendanta miejskiego Policji w Kostrzynie nad Odrą, komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim 9, kierownika Pogotowia Ratunkowego w Kostrzynie nad Odrą, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, w zakresie niezbędnej wielkości sił i środków potrzebnych do zabezpieczenia imprezy masowej, zastrzeżeń do stanu technicznego terenu oraz przewidywanych zagrożeniach. Ponieważ gmina Kostrzyn nad Odrą stanowi teren będący w zarządzie jednostki organizacyjnej Lasów Państwowych Nadleśnictwa Dębno, niezbędne jest również załączenie do wniosku o zezwolenie na przeprowadzenie imprezy masowej pisemnej zgody na przeprowadzenie tej imprezy, wydanej przez nadleśniczego Nadleśnictwa Dębno (art. 27 pkt 3 u.b.i.m.). 2. Teren Przystanku Woodstock oraz uczestnicy Teren festiwalu zlokalizowany jest na terenie Kostrzyna nad Odrą, pomiędzy drogami krajowymi nr 132 (Kostrzyn Gorzów Wielkopolski) oraz nr 31 (Kostrzyn Szczecin). Całkowita powierzchnia wynosi ok. 200 ha i w przeważającej części mieści się w granicach byłego poligonu wojskowego, który miasto Kostrzyn nad Odrą nabyło w 2003 r. od Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Terenowego w Gorzowie Wielkopolskim. Kontrola przeprowadzona przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2006 r. ujawniła dodatkowo, że na obszarze tym w 1945 r. prowadzone były działania wojenne 10. Ze względu na wcześniejsze wojskowe przeznaczenie terenu konieczne było więc podjęcie działań zmierzających do rozpoznania i ewentualnego wyeliminowania niewybuchów i niewypałów. Do 2011 r. teren festiwalu kilkukrotnie poddawany był sprawdzeniu, zarówno przez wojsko, jak i wyspecjalizowane firmy 11. Dodatkowo w 2011 r. Urząd Miasta Kostrzyna nad Odrą zawarł umowę z kapitanem rezerwy Wojska Polskiego, którego zadaniem było pełnienie dyżuru saperskiego w czasie trwania Obowiązek uzyskania opinii wynika z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Informacja o wynikach kontroli realizacji przez organy administracji publicznej obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom imprezy Przystanek Woodstock w Kostrzynie nad Odrą, NIK Delegatura w Zielonej Górze, Zielona Góra, sierpień 2006 r., s. 6. W 2004 r. sprawdzono obszar 45,5 ha do głębokości 1,2 m oraz 0,5 ha do głębokości 5 m (prywatna firma). W 2006 r. sprawdzono obszar 33,9 ha (wojsko), w 2009 r. 5,5 ha (wojsko). W 2011 r. sprawdzono teren o powierzchni 101,15 ha nieobjęty w przeważającej części wcześniejszymi sprawdzeniami na głębokości ok. 1 m (prywatna firma). Zob. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą obowiązków określonych w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom Przystanku Woodstock, NIK Delegatura w Zielonej Górze, Zielona Góra 2012, s

151 Natalia Moch, Przystanek Woodstock najbezpieczniejsza Przystanku Woodstock. W czasie pełnienia przez niego dyżuru nie wystąpiły zdarzenia, które wymagałyby jakiejkolwiek interwencji saperskiej. Jak już zostało wcześniej wspomniane, teren festiwalu zlokalizowany jest na obszarze ok. 200 ha. Nie cały ten obszar stanowi jednak teren imprezy masowej. Organizator wydzielił bowiem jedynie cztery miejsca przeprowadzenia imprez masowych w ramach festiwalu. Są to: teren przed tzw. dużą sceną, o powierzchni 30 tys. m 2, przeznaczony dla 60 tys. osób; teren przed tzw. małą sceną, o powierzchni 6 tys. m 2, przeznaczony dla 12 tys. osób; teren namiotu głównego Akademii Sztuk Przepięknych, o powierzchni 2 tys. m 2, przeznaczony dla 4 tys. osób; teren namiotu Pokojowa Wioska Kryszny, o powierzchni 2 tys. m 2, przeznaczony dla 4 tys. osób 12. Nadmienić należy, że sposób szacowania liczby miejsc na terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej został określony przez ustawodawcę w art. 3 pkt 14 u.b.i.m. Stosuje się przy tym przelicznik 0,5 m 2 na osobę, co oznacza, że w przypadku Przystanku Woodstock ustawowe wymagania zostały spełnione, przynajmniej jeżeli weźmiemy pod uwagę cztery wskazane przez organizatora obszary. Liczba uczestników festiwalu od lat wzbudza jednak kontrowersje. Na problem ten zwracała także uwagę Najwyższa Izba Kontroli 13. Zgodnie bowiem z deklaracją organizatora, w imprezie masowej przewidziano udział 110 tys. osób. Tymczasem, liczba uczestników festiwalu przekracza znacząco przewidywania. Jak wynika z danych podawanych przez organizatora i Policję (a dane te różnią się), co roku rzeczywista liczba uczestników biorących udział w Przystanku Woodstock była większa niż zadeklarowana. W 2008 r. szacowano ją na ok. 300 tys. (zadeklarowano 90 tys.), w 2009 r. ok tys. (zadeklarowano 90 tys.), w 2010 r. ok. 350 tys. (zadeklarowano 105 tys.), w 2011 r. ok. 700 tys. (zadeklarowano 110 tys.), w 2012 r. według organizatora ok. 450 tys., według Policji ok. 350 tys. (zadeklarowano 140 tys.), w 2013 r. ok. 500 tys., w 2014 r. według organizatora ok tys., według Policji ok. 700 tys., w 2015 r. według organizatora ok tys., według Policji ok. 210 tys. (zadeklarowano 110 tys.). Przywołane dane pokazują, jak bardzo rzeczywista liczba uczestników różni się od wartości deklarowanych. W przypadku Przystanku Woodstock, szacując liczbę osób, trzeba jednak wziąć pod uwagę kilka istotnych kwestii Decyzja Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z dnia 21 lipca 2015 r., znak: WO JSz. Zob. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą obowiązków, op. cit., s

152 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Po pierwsze jest to impreza niebiletowana, co sprawia, że trudno jest precyzyjnie zliczyć dokładną liczbę uczestników. W ubiegłym roku wykorzystano w tym celu drony, na których zamontowane zostały specjalne kamery umożliwiające zliczanie osób. Pomimo tego, podawane corocznie liczby uczestników mają wartość szacunkową, ponieważ (po drugie) podawane liczby odzwierciedlają łączną liczbę uczestników festiwalu, którzy brali udział we wszystkich dniach. Jak deklarują jednak organizatorzy oraz służby, rotacja uczestników jest bardzo duża. Niektórzy przybywają bowiem tylko na jeden konkretny koncert lub na jeden dzień. Biorąc pod uwagę powyższe, w przypadku Przystanku Woodstock trudno jest szacować rzeczywistą liczbę uczestników. Niemniej jednak, warunki wyznaczone przez ustawę zostały spełnione. W przypadku maksymalnej rzeczywistej liczby uczestników, czyli miliona, powierzchnia terenu powinna bowiem wynosić co najmniej 50 ha. Przystanek Woodstock odbywał się na ok. 200 ha (2014 r.). Po trzecie, teren imprez masowych odbywających się w ramach festiwalu Przystanek Woodstock nie jest jednoznaczny z terenem umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej, czyli z terenem tego festiwalu. Jak już zostało wspomniane wcześniej, na jego terenie wydzielone zostały cztery strefy, w ramach których odbywają się imprezy masowe. Organizator Przystanku Woodstock zobligowany został do przygotowania i załączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej graficznego planu terenu, na którym ma zostać przeprowadzona impreza masowa. Na planie tym powinny zostać zaznaczone najważniejsze punkty z punktu widzenia bezpieczeństwa. Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy corocznie tworzy mapy festiwalu, które nie tylko dołącza do wniosku o wydanie zezwolenia, ale także publikuje na swojej oficjalnej stronie internetowej, obok Regulaminu terenu festiwalu Przystanek Woodstock oraz Regulaminu imprez masowych odbywających się w ramach festiwalu Przystanek Woodstock. Nadmienić warto także, że oba regulaminy są podawane do publicznej wiadomości, między innymi poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń na terenie festiwalu oraz przez zamieszczenie w publikacjach festiwalowych. Omawiając kwestię terenu, na którym odbywa się Przystanek Woodstock, warto odnieść się jeszcze do jednej istotnej kwestii. Organizator zobligowany został bowiem do spełnienia określonych wymogów, w szczególności związanych z przepisami prawa budowlanego, sanitarnymi oraz dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej. Dla Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy powyższe oznacza konieczność zgłoszenia Staroście Gorzowskiemu zamiaru realizacji robót budowlanych na terenie festiwalu (budowa tymczasowych obiektów budowlanych: sceny wraz z wieżą realizacyjną i wieżą pod światło i dźwięk; tymczasowych przyłączy napowietrzno-kablowych wraz ze stacjami transformatorowymi; namiotu; Pokojowej Wioski Kriszny; sceny folkowej oraz 152

153 Natalia Moch, Przystanek Woodstock najbezpieczniejsza namiotów przeznaczonych na cele gastronomiczne) 14, uzyskania opinii państwowego inspektora sanitarnego w Gorzowie Wielkopolskim dotyczącej spełnienia warunków sanitarnych na terenie imprezy masowej oraz opinii komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim i komendanta miejskiego Policji w Kostrzynie nad Odrą, o czym była już wcześniej mowa. O wszystkie opinie i zgody Fundacja występuje corocznie, ponieważ mają one charakter jednorazowy. Jednym z obowiązków organizatora jest zapewnienie zaplecza higieniczno- -sanitarnego. Na polu woodstockowym zlokalizowane są punkty wyposażone w krany, umywalnie (kabiny prysznicowe) oraz przenośne toalety 15. Ich liczba powinna być dostosowana do liczby osób uczestniczących w Przystanku Woodstock. W związku z dużą rotacją uczestników, precyzyjne oszacowanie potrzeb w zakresie zabezpieczenia higieniczno-sanitarnego jest znacznie utrudnione. Z dwóch kontroli przeprowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli wynika, że zaplecze to było niewystarczające, co wpływało na bezpieczeństwo sanitarne uczestników festiwalu. Niemniej jednak we wszystkich organizowanych do tej pory edycjach Przystanku Woodstock zlokalizowanych w Kostrzynie nad Odrą państwowy powiatowy inspektor sanitarny wydawał pozytywną opinię w zakresie niezbędnej ilości sił i środków potrzebnych do zabezpieczenia imprezy masowej. Kończąc omawianie kwestii przygotowania terenu dla zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom Przystanku Woodstock, należy zwrócić uwagę na kwestię zabezpieczenia antyterrorystycznego. O ile bowiem osoby wkraczające na teren imprezy masowej są kontrolowane przez służby porządkowe, o tyle niedostateczne wydaje się zabezpieczenie całego terenu festiwalu. Na pole woodstockowe można bowiem swobodnie wejść i wjechać 16. Jeżeli osoby, które planują przeprowadzenie ataku terrorystycznego zachowają trochę ostrożności, tak, aby nie zwrócić na siebie uwagi uczestników festiwalu oraz służb, mogą to uczynić. Podkreślić należy jednak, że Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy opracowała procedury działania na wypadek podejrzenia wystąpienia ataku terrorystycznego. W pierwszej kolejności wyłączone zostaną wszystkie nadajniki sieci komórkowych, a służby bezpieczeństwa będą się porozumiewać ze sobą, wykorzystując łączność radiową Obowiązek zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych we wskazanym zakresie wynika bezpośrednio z art Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290, tekst jednolity). Wszystkie wskazane obiekty zaplecza higieniczno-sanitarnego zaznaczone są na mapie pola woodstockowego, która udostępniania jest na stronie internetowej Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy. Zakaz poruszania się pojazdami mechanicznymi wprowadzony został jedynie na czas trwania festiwalu. Przed jego rozpoczęciem można bowiem swobodnie wjechać na pole woodstockowe i pozostawić samochód do czasu zakończenia festiwalu. 153

154 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 3. Służba porządkowa, służba informacyjna oraz kierownik do spraw bezpieczeństwa Jednym z najistotniejszych obowiązków organizatora imprezy masowej jest zapewnienie udziału służb porządkowych, służb informacyjnych oraz kierującego tymi służbami kierownika do spraw bezpieczeństwa (art. 6 ust. 1 pkt. 2 u.b.i.m.). Członkowie służby porządkowej działają na rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego, członkowie służby informacyjnej natomiast na rzecz bezpieczeństwa uczestników imprezy masowej, w szczególności poprzez informowanie ich o przyjętych rozwiązaniach organizacyjnych (art. 19 ust. 1 i 2 u.b.i.m.) 17. Ustawodawca ściśle określił liczebność poszczególnych służb. Organizator powinien więc zapewnić co najmniej 10 członków służb na 300 osób, które mogą być obecne na imprezie masowej i co najmniej 1 członka służby porządkowej lub informacyjnej na każdych kolejnych 100 uczestników imprezy, z tym że co najmniej 20% ogólnej liczby członków służb stanowić powinni członkowie służby porządkowej. Obowiązkiem organizatora w momencie składania wniosku o zezwolenie na przeprowadzenie imprezy masowej jest podanie informacji o liczbie, organizacji, oznakowaniu, wyposażeniu i sposobie rozmieszczenia służby porządkowej oraz służby informacyjnej (art. 26 ust. 1 pkt 4 lit. c u.b.i.m.). W przypadku Przystanku Woodstock, biorąc pod uwagę przewidywaną liczbę uczestników, która zadeklarowana została przez organizatora we wspomnianym wniosku, wymagania ustawowe zostały spełnione. Dla przykładu, w 2011 r. deklarowana liczba uczestników wynosiła 110 tys., w związku z czym liczebność służb porządkowej i informacyjnej powinna wynosić 1107 osób. W zabezpieczeniu festiwalu brało natomiast udział 1137 członków służb. W 2015 r. zadeklarowana liczba uczestników również wynosiła 110 tys., w zabezpieczeniu festiwalu brało udział 1135 członków służb porządkowych i informacyjnych (w tym 255 członków służb porządkowych, 880 członków służb informacyjnych). Wcześniej wspomniano jednak, że rzeczywista liczba osób uczestniczących w Przystanku Woodstock rokrocznie różniła się od zadeklarowanej we wniosku liczby. Biorąc pod uwagę rzeczywiste dane, w 2011 r. służby porządkowa i informacyjna powinny liczyć 7007 członków, w 2015 r. natomiast 5007 członków (uwzględniając najwyższą, wskazaną przez organizatora rzeczywistą liczbę uczestników). W tym miejscu po raz kolejny należy wyraźnie oddzielić teren festiwalu Przystanek Woodstock od terenów imprez masowych, które mają na nim miejsce. Jest to istotne z punktu widzenia obowiązków organizatora, które ograniczają się jedynie do obszaru, na którym odbywa się impreza masowa i tylko w czasie jej 17 Szczegółowe kwestie dotyczące zadań i obowiązków członków służb porządkowej i informacyjnej sprecyzowane zostały w art. 22 u.b.i.m. oraz w Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wymogów, jakie powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne. 154

155 Natalia Moch, Przystanek Woodstock najbezpieczniejsza trwania. We wniosku o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej, skierowanym do Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą, Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy wskazała cztery obszary, na których odbywać się będą imprezy masowe. Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa przez Fundację ogranicza się więc jedynie do tych czterech obszarów. W świetle powyższego uznać należy, że wszystkie wymagania określone w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych w kwestii liczebności służb porządkowej i informacyjnej zostały spełnione, a nawet liczebność tych służb była większa. Dodatkowo służby powołane przez organizatora wspierane były przez siły Policji. Ponadto w zabezpieczeniu Przystanku Woodstock co roku biorą udział także: Państwowa Straż Pożarna, Nadodrzański Oddział Straży Granicznej w Krośnie Nadodrzańskim, Służba Ochrony Kolei czy przedstawiciele inspekcji sanitarnej. Teren działania wskazanych służb nie ogranicza się jedynie do terenu festiwalu, a znacznie za niego wykracza. Działania służb prowadzone są m.in. w obrębie dróg dojazdowych, przejść granicznych, obszarów kolejowych czy wreszcie samego miasta Kostrzyna nad Odrą. W 2011 r. stan osobowy wszystkich służb zaangażowanych do zabezpieczenia Przystanku Woodstock wyniósł 1572 osoby, w tym 1030 funkcjonariuszy Policji 18. Zabezpieczenie Przystanku Woodstock oparte jest o Pokojowy Patrol, Niebieski Patrol oraz wspomnianą już Policję. Pokojowy Patrol działa na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie 19, co oznacza, że praca w jego ramach jest całkowicie bezpłatna. Jak pisze o tej organizacji Jerzy Owsiak: Pokojowy Patrol. Młodzi, bardzo młodzi ludzie. Chłopaki i dziewczyny. To, co mamy w Polsce najlepszego. Zaangażowanie, praca, entuzjazm, zapał i poświęcenie. Śpią w namiotach koło biura. Po dwie, trzy godziny. Zapamiętuję pierwsze twarze: Romeo, Magda, Martyna. Ciągle niedospani. Ciągle pilnują. Właśnie pędzą, żeby przyjąć następne tysiąc osób, które wysiądą na Przystanku Woodstock, wybudowanym specjalnie tylko na to wydarzenie. Tam zatrzymują się wszystkie pociągi. O dziewiątej rano i o czwartej po południu, o drugiej w nocy i dwudziestej trzeciej, a także podczas ulewnego deszczu. Pędzą pociągi i pędzą ludzie z Patrolu. Prowadzą i pokazują. Prowadzą i ostrzegają. Bacznie pilnują Członkowie Pokojowego Patrolu są wszędzie tam, gdzie być powinni. Poza zabezpieczaniem czterech wydzielonych obszarów, na których odbywają się imprezy masowe (duża scena, mała scena, Akademia Sztuk Przepięknych, Pokojowa Wioska Kryszny), patrolują również wszystkie wejścia na festiwalowe pole oraz inne miejsca, w których Zob. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą obowiązków, op. cit., s. 11. Dz.U. z 2016 r., poz. 239 z późn. zm. B. Dobroczyński, J. Owsiak, Orkiestra Klubu Pomocnych Serc, czyli monolog-wodospad Jurka Owsiaka, Kraków 1999, [dostęp: ]. 155

156 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 gromadzi się najwięcej woodstokowiczów. Dodatkowo patrolują dworzec kolejowy w Kostrzynie nad Odrą i jego okolice. Każdy z członków Patrolu przechodzi odpowiednie szkolenie, które zawiera takie elementy, jak: kurs udzielania pierwszej pomocy według wytycznych American Heart Association 21 ; zajęcia integracyjne i survivalowe; trening umiejętności pracy w grupie; zajęcia z kreowania postaw lidera; kurs pracownika służb informacyjnych na imprezach masowych 22,23. Pokojowy Patrol stanowi podstawę zabezpieczenia każdego z Przystanków Woodstock. Elementem wyróżniającym członków organizacji jest unikatowa czerwona koszulka. Każdy członek Pokojowego Patrolu w czasie trwania Przystanku Woodstock posiada umieszczony w widocznym miejscu identyfikator. Kolejną grupą odpowiedzialną za zabezpieczenia Przystanku Woodstock jest Niebieski Patrol. W przeciwieństwie do członków Pokojowego Patrolu, jego członkowie to w pełni profesjonalna ochrona, która dba o bezpieczeństwo zarówno uczestników, jak i Pokojowego Patrolu. Członkowie Niebieskiego Patrolu interweniują jedynie w sytuacjach zagrożeń zdrowia i mienia. Elementem wyróżniającym członków tej służby jest charakterystyczna niebieska koszulka oraz zawieszony w widocznym miejscu identyfikator. Motto Niebieskiego Patrolu brzmi: Nie idziemy na wojnę. Jesteśmy po to, aby zapewnić bezpieczeństwo. Szczególna odpowiedzialność za bezpieczeństwo w czasie Przystanku Woodstock spoczywa na kierowniku do spraw bezpieczeństwa, dlatego też ustawodawca sprecyzował specjalne wymagania w stosunku do osób pełniących tę funkcję. Kierownik powinien legitymować się certyfikatem z ukończenia szkolenia, którego tematyka została określona w Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wymogów, jakie powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne. Chociaż ustawodawca nie wymaga, aby kierownik do spraw bezpieczeństwa na Przystanku Woodstock znajdował się na liście pracowników ochrony 24, osoba pełniąca tę funkcję znajduje się na tej liście. Dla przykładu, w 2015 r. funkcję kierownika American Heart Association jest amerykańską organizacją, która opracowała oraz publikuje wytyczne dotyczące resuscytacji krążeniowo-oddechowej oraz postępowania w sytuacjach zatrzymania krążenia. Wytyczne te stały się podstawą do opracowania kursów pierwszej pomocy. Uniwersytet Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy w Szadowie, w którym szkolą się członkowie Pokojowego Patrolu, jest oficjalnym centrum treningowym American Heart Association w Polsce. [dostęp: ]. Problematykę, jaka powinna zostać poruszona w czasie szkoleń służb porządkowej i informacyjnej, określona została w załączniku 2 do Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wymogów, jakie powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne. Taki wymóg dotyczy jedynie kierowników do spraw bezpieczeństwa imprez masowych podwyższonego ryzyka, czyli imprez, w czasie których, zgodnie z informacją o przewidywanych zagrożeniach lub dotychczasowymi doświadczeniami dotyczącymi zachowania osób uczestniczących, istnieje obawa wystąpienia aktów przemocy lub agresji (art. 3 pkt 5 u.b.i.m.). Przystanek Woodstock nie jest uznawany za imprezę masową o podwyższonym ryzyku. 156

157 Natalia Moch, Przystanek Woodstock najbezpieczniejsza do spraw bezpieczeństwa pełnił p. Dariusz Makowski, który posiada licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia 25. Organizacja dowodzenia służbami porządkową i informacyjną szczegółowo opisana jest w Instrukcji służb porządkowych Przystanku Woodstock, która stanowi załącznik do wniosku o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej, składanego do Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą. Przedmiotowa instrukcja zawiera m.in. procedurę postępowania w sytuacji otrzymania zgłoszenia o podłożeniu lub znalezieniu ładunku wybuchowego na terenie festiwalu czy instrukcję postępowania w przypadku wystąpienia awarii lub pożaru. Osobna część dokumentu poświęcona została na plan ewakuacji uczestników imprezy masowej. Integralną częścią instrukcji jest także opis systemu łączności, jakim operują służby porządkowe i informacyjne. Podkreślić należy, że na terenie festiwalu znajdują się dwie oddzielne linie zasilania, jak również zastępcze źródła zasilania (agregaty prądotwórcze), co niweluje niebezpieczeństwo przerwania komunikacji z uczestnikami Przystanku Woodstock w przypadku przerwy w dostawie prądu Zabezpieczenie medyczne Jednym z obowiązków organizatora każdej imprezy masowej jest jej zabezpieczenie pod względem medycznym. W tym przypadku muszą zostać spełnione zarówno wymagania u.b.i.m., jak wymagania określone w rozporządzeniu ministra zdrowia w sprawie minimalnych wymagań dotyczących zabezpieczenia pod względem medycznym imprezy masowej. Za zabezpieczenie medyczne Przystanku Woodstock odpowiada Medyczny Patrol, który jest jednostką współpracującą z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne, na podstawie Decyzji nr 2/2013 Wojewody Pomorskiego 27. W związku z tym spełnia wszelkie wymogi określone w art. 17 Ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym 28, tj. zapewnia gotowość operacyjną 29 ; dysponuje ratownikami posiadającymi ważne zaświadczenia o ukończeniu kursu i uzyskaniu Zob. Decyzja Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z dnia 21 lipca 2015 r., znak: WO JSz. Zob. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą obowiązków, op. cit., s. 18. Zgodnie z art. 15 ust. 2 Ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz.U. z 2013 r., poz. 757 z późn. zm.), jednostkami współpracującymi z systemem Państwowego Ratownictwa Medycznego mogą być społeczne organizacje ratownicze, które, w ramach swoich zadań ustawowych lub statutowych, są obowiązane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego, jeżeli zostaną wpisane do rejestru jednostek współpracujących z systemem. Dz.U. z 2013 r., poz. 757 z późn. zm. Maksymalny deklarowany czas osiągnięcia pełnej gotowości do współpracy z jednostkami systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego wynosi 45 minut. Zob. Rejestr jednostek współpracujących z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne w województwie pomorskim, stan na styczeń 2016 r., [dostęp: ]. 157

158 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 tytułu ratownika w liczbie niezbędnej do zapewnienia gotowości 30 oraz środkami łączności niezbędnymi do zapewnienia gotowości. Medyczny Patrol odpowiada przede wszystkim za selekcjonowanie pacjentów na terenie festiwalu. Pacjenci, którzy potrzebują specjalistycznej opieki medycznej, są transportowani do szpitali, natomiast na miejscu zaopatrywane są wszelkie urazy w zakresie możliwym do zrealizowania w warunkach polowych 31. W szeregi Medycznego Patrolu przyjmowane są osoby posiadające wykształcenie medyczne, tj. lekarze, ratownicy medyczni czy pielęgniarki. Inne osoby, jak stażyści czy osoby, które odbyły kurs kwalifikowanej pierwszej pomocy (KPP), mogą dołączyć do jednostki jedynie wówczas, gdy są członkami Pokojowego Patrolu oraz przynajmniej raz pracowali przy zabezpieczeniu Przystanku Woodstock. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w przywołanym wcześniej rozporządzeniu ministra zdrowia, na terenie festiwalu działają zespoły wyjazdowe, patrole ratownicze oraz punkty pomocy medycznej 32. Zespoły wyjazdowe to zarówno quady TRX, przeznaczone do transportowania pacjentów w obrębie pola woodstockowego, jak i karetki, które transportują osoby wymagające specjalistycznej pomocy do szpitali zewnętrznych 33. W 2015 r. na terenie festiwalu działało 7 zespołów wyjazdowych, wyposażonych w quady TRX z przyczepkami, w skład których wchodzili: ratownik TOPR lub GOPR, kierowca oraz dwóch ratowników medycznych. Każdy z zespołów wyposażony był w nadajnik GPS, aby łatwo można było namierzyć jego położenie. W 2016 r. w skład zespołów wyjazdowych przyjętych zostanie 80 osób 34. Na polu woodstockowym działają także zespoły terenowe. W ich szeregach znajdują się ratownicy medyczni, którzy na bieżąco patrolują przydzielony rejon działania. To oni jako pierwsi wyruszają w celu weryfikacji zgłoszenia oraz udzielenia pierwszej pomocy. Pracują w systemie całodobowym. W 2015 r. działało 8 zespołów terenowych, które wyposażone były w samochody terenowe GOPR-u. W razie potrzeby udawały się wszędzie tam, gdzie np. nie mogła dotrzeć karetka, a wysyłanie zespołu wyjazdowego było bezzasadne ze względu na skalę urazu (np. uraz stawu skokowego) i ryzyko zablokowania go na dłuższy czas. Każdy z zespołów terenowych posiada swojego kierownika. Oprócz jednostek mobilnych, na całym terenie festiwalu zlokalizowane są stacjonarne punkty medyczne. Ruchem poszczególnych zespołów wyjazdowych i terenowych kierują dyspozytorzy pracujący w Centrum Dowodzenia. Zlokalizowane jest ono W skład Medycznego Patrolu wchodzi 42 ratowników posiadających ważne zaświadczenia o ukończeniu kursu i uzyskaniu tytułu ratownika, 153 ratowników medycznych oraz 11 lekarzy specjalistów. Zob. Rejestr jednostek współpracujących z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne, op. cit. [dostęp: ]. Wszystkie punkty medyczne zaznaczone są na mapie festiwalu udostępnianej uczestnikom m.in. na stronie internetowej Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy. Szpitale zlokalizowane są w Kostrzynie, Słubicach, Szczecinie, Poznaniu (toksykologia), Gorzowie Wielkopolskim. Dwa szpitale znajdują się również po stronie niemieckiej. [dostęp: ]. 158

159 Natalia Moch, Przystanek Woodstock najbezpieczniejsza w pobliżu dużej sceny (tzw. OAZA). Przez Centrum przechodzą wszystkie komunikaty od liderów grup medycznych oraz Pokojowego Patrolu (również wspierającego zabezpieczenie medyczne). W dalszej kolejności dyspozytorzy rozdysponowują odpowiednie środki w miejsce, w którym potrzebna jest pomoc. OAZA to jedno z trzech punktów strategicznych zabezpieczenia medycznego Przystanku Woodstock. W miejscu tym stacjonuje jeden z zespołów wyjazdowych i zespół medyczny (Zespół Scena ) działający jedynie w czasie koncertów, którego głównym zadaniem jest weryfikacja zgłoszeń z obszaru dużego zagęszczenia ludzi 35. Drugim strategicznym miejscem jest GRABIK, który zlokalizowany jest w pobliżu Akademii Sztuk Przepięknych. Poza brakiem Centrum Dowodzenia, zasadniczo niczym nie różni się on od OAZY. Tu również stacjonuje jeden z zespołów wyjazdowych. Trzeci istotny punkt, zwany HELL, to miejsce, gdzie zlokalizowany jest szpital polowy. W tym przypadku lokalizacja nie jest przypadkowa. Po pierwsze, liczy się możliwość szybkiego wyjazdu z pola woodstockowego, dlatego HELL zlokalizowany jest w pobliżu głównej trasy Kostrzyn Gorzów Wielkopolski. Po drugie, szpital znajduje się pomiędzy dużą sceną, małą sceną i wioską piwną. Jest więc on zlokalizowany w takim miejscu, aby było do niego blisko z każdego punktu położonego na terenie festiwalu, a w którym przebywać może większa liczba osób. W miejscu HELL stacjonują dwa pozostałe zespoły wyjazdowe oraz karetki pogotowia 36. Szpital Polowy to sprawnie działająca jednostka Szpitalnego Oddziału Ratunkowego. Podzielony jest na kilka sektorów: strefa segregacji i przyjęć rejestracja przez ratowników medycznych, wstępne badanie, segregacja, podjęcie decyzji o przyjęciu do szpitala polowego lub transporcie do szpitala zewnętrznego, szybkie zaopatrzenie lekarskie bez konieczności przyjęcia do szpitala; obszar urazowy zaopatrywanie ran przez chirurgów, obserwacja chirurgiczna, stanowisko RTG obsługiwane przez technika radiologa; obszar obserwacyjny ok. 20 łóżek, z których każde zaopatrzone jest w kardiomonitor i sprzęt do pomiarów parametrów życiowych oraz ich obserwacji; w tej części znajduje się również stanowisko z lekami; obszar reanimacyjny (OIOM) cztery w pełni wyposażone stanowiska do zabezpieczenia i reanimacji osób w stanie nagłego zatrzymania krążenia lub wymagających respiratoterapii; W 2016 r. Zespół Scena składać się będzie z 14 osób, w tym co najmniej 4 ratowników medycznych i 6 ratowników KPP. Zob. ibidem. W 2015 r. Przystanek Woodstock zabezpieczały 4 karetki pogotowia typu S specjalistyczne, w których składzie znajdowali się ratownicy medyczni, kierowca ratownik medyczny lub po kursie KPP oraz lekarz i 5 karetek typu P podstawowe (ratownicy medyczni i kierowca po kursie KPP). Każda karetka wyposażona jest w system GPS. 159

160 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 tzw. strefa VIP przeznaczona dla osób zabezpieczających festiwal, pracujących przy jego tworzeniu, a także zaproszonych gości, np. członków zespołów występujących w czasie Przystanku Woodstock. Poza personelem medycznym w szpitalu polowym pracują dwie osoby. Jedna z nich pełni funkcję koordynatora i jest odpowiedzialna m.in. za rozwożenie pacjentów do szpitali zewnętrznych. To ona zapewnia kontakt między lekarzem ze szpitala polowego a daną jednostką leczniczą. Druga osoba pełni funkcję tzw. Triage Officer, który posiada łączność z Centrum Dowodzenia, zespołami wyjazdowymi oraz zespołami terenowymi. Osoba ta nie bierze udziału w żadnych czynnościach medycznych. Jej rola sprowadza się do sprawnego przekazywania pacjenta od zespołów wyjazdowych do szpitala polowego oraz ze szpitala polowego do karetki w celu przewiezienia go do szpitala zewnętrznego. Komunikacja między wszystkimi osobami odpowiedzialnymi za zabezpieczenie medyczne festiwalu odbywa się z wykorzystaniem specjalnie do tego celu dedykowanego systemu teleinformatycznego, który zawiera dane wszystkich osób, które znalazły się pod opieką woodstockowych służb medycznych. Dedykowane aplikacje rejestrują bowiem wszystkie przypadki, gdy konieczna była interwencja zespołów ratownictwa medycznego. Dzięki temu komunikacja i przekazywanie informacji o pacjentach przebiega niezwykle sprawnie. 5. Działania organów administracji publicznej Za zapewnienie bezpieczeństwa w czasie trwania Przystanku Woodstock odpowiada nie tylko jego organizator, czyli Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy. Ustawodawca istotne zadania nałożył również na organy administracji publicznej, w tym głównie na organy wykonawcze samorządu gminnego oraz wojewodę. Rokrocznie Fundacja zobligowana jest wystąpić do burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej (art. 24 u.b.i.m.). Zezwolenie wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Jako organ zezwalający na przeprowadzenie imprezy masowej, burmistrz może kontrolować przebieg Przystanku Woodstock w zakresie zgodności z warunkami określonymi w tym zezwoleniu (art. 31 ust. 2 u.b.i.m.). Jeżeli w czasie kontroli stwierdzi, że warunki te nie zostały spełnione, może wydać decyzję o przerwaniu imprezy masowej, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Przy wydawaniu decyzji burmistrz powinien wziąć pod uwagę także zagrożenie bezpieczeństwa, jakie może nieść ze sobą nagłe przerwanie imprezy, jak np. panika, zakłócenia porządku publicznego, zagrożenia dla ruchu drogowego związane z masowym przemieszczaniem się uczestników opuszczających Przystanek Woodstock. Ponadto, jeżeli burmistrz Miasta Kostrzyna nad Odrą, po wydaniu decyzji zezwalającej na przeprowadzenie imprezy 160

161 Natalia Moch, Przystanek Woodstock najbezpieczniejsza masowej, stwierdzi, że zostały naruszone określone w niej warunki bezpieczeństwa dające podstawę do jej wydania, może wydać decyzję o zakazie przeprowadzenia imprezy masowej. Burmistrz Miasta Kostrzyna nad Odrą podejmuje szeroko zakrojone działania, w tym we współpracy z Fundacją Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy, mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa na terenie miasta. Na szczególną uwagę zasługują następujące: sporządzenie planów zabezpieczenia medycznego festiwalu Przystanek Woodstock oraz Miasta Kostrzyna nad Odrą, których realizacja ma na celu m.in. zapewnienie bezpieczeństwa zarówno mieszkańcom miasta, jak i osobom przyjeżdżającym na festiwal; koordynowanie pracy zespołów ratunkowych działających na terenie miasta i pola woodstockowego czy utrzymanie stałej łączności radiowo-telefonicznej ze służbami biorącymi udział w zabezpieczeniu imprezy; sporządzenie planów zabezpieczenia przedmedycznego i wodnego miasta, w których ustala się siły i środki pozostające w gotowości do podjęcia działań; powołanie Centrum Łączności, które dzięki dostępowi do odrębnego pasma radiowego, łączności z dyspozytorem Pogotowia Ratunkowego w Kostrzynie nad Odrą i sztabem Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy, zapewniałoby koordynację działań zespołów ratownictwa medycznego i wodnego; założenie zwiększenia składu osobowego zespołów wyjazdowych, personelu szpitala oraz bazy sprzętowej w szpitalu zlokalizowanym w Kostrzynie nad Odrą 37 oraz powołanie w jego ramach centrum koordynacji zabezpieczenia medycznego; zorganizowanie na terenie miasta punktów medycznych, do zakresu działania których należałoby m.in. zaopatrywanie drobnych urazów, zabezpieczenie medyczne osób w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia, transport pacjentów do szpitala; wprowadzenie tymczasowej organizacji ruchu drogowego (m.in. wyłączenie niektórych dróg lub ich odcinków, ustalenie objazdów) oraz zorganizowanie dodatkowych parkingów w bezpośrednim sąsiedztwie pola woodstockowego Burmistrz Miasta Kostrzyna nad Odrą zawiera porozumienia ze szpitalem w sprawie współpracy w zakresie zabezpieczenia medycznego mieszkańców Kostrzyna oraz uczestników imprezy masowej na terenie miasta. Zob. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą obowiązków, op. cit., s. 26. W 2015 r. parkingi zajmowały powierzchnię ok. 40 ha. 161

162 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 W celu zapewnienia pełnego bezpieczeństwa mieszkańcom Kostrzyna nad Odrą i uczestnikom Przystanku Woodstock oraz sprawnej organizacji i przebiegu imprezy masowej, burmistrz Miasta Kostrzyna nad Odrą rokrocznie powołuje 39 : koordynatora działań związanych z organizacją Przystanku Woodstock; osobę odpowiedzialną za wydanie decyzji zezwalającej organizatorowi na przeprowadzenie imprezy masowej na terenie Kostrzyna nad Odrą; Zespół ds. Bezpieczeństwa, który opracowuje plan zabezpieczenia miasta, współpracuje z służbami działającymi na terenie Przystanku Woodstock, definiuje i eliminuje ewentualne zagrożenia poza terenem koncertu oraz kontroluje zgodność przebiegu imprezy masowej z warunkami określonymi w zezwoleniu; Zespół ds. Komunalnych, do zadań którego należy opracowanie planu zabezpieczenia sanitarnego miasta oraz planu bezpieczeństwa komunikacyjnego, monitorowanie czystości w mieście; Zespół ds. Handlu, który zajmuje się m.in. kontrolowaniem wykonywania ustaleń dotyczących handlu na terenie festiwalu; Zespół ds. Organizacyjnych, odpowiedzialny za przygotowanie i przeprowadzenie kampanii informacyjnych i promocyjnych, współpracę z Fundacją Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy. Ustawodawca szczególne obowiązki nałożył również na wojewodę oraz podległe mu organy zespolonej administracji rządowej w województwie. Organem pomocniczym przedstawiciela Rady Ministrów w województwie w zakresie wykonywania zadań związanych z bezpieczeństwem imprez masowych jest Wojewódzki Zespół Interdyscyplinarny do spraw Bezpieczeństwa Imprez Masowych, w skład którego, oprócz wojewody lub jego przedstawiciela jako przewodniczącego, wchodzić mają właściwi miejscowo: komendant wojewódzki Policji lub jego przedstawiciel, komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej lub jego przedstawiciel oraz przedstawiciele innych organów administracji rządowej i samorządowej, których obecność wojewoda uzna za uzasadnioną. Dodatkowo wojewoda może zapraszać do pracy w zespole organizatorów cyklicznych imprez masowych oraz innych instytucji i podmiotów, których przedmiot działalności pozostaje w związku z przedmiotem posiedzenia zespołu, których obecność uzna za uzasadnioną lub na ich wniosek (art. 11a u.b.i.m.). Obowiązek powołania zespołu nałożony został dopiero w 2015 r Zob. Zarządzenie nr 51/2013 Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z dnia 20 marca 2013 r. w sprawie powołania zespołów ds. organizacji, bezpieczeństwa i współpracy z Fundacją Wielka Orkiestra Świątecznej Pomocy przy organizacji Przystanku Woodstock 2013 w Kostrzynie nad Odrą. Zob. art. 1 pkt 3 Ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U., poz. 1707). 162

163 Natalia Moch, Przystanek Woodstock najbezpieczniejsza Tymczasem wojewoda lubuski już znacznie wcześniej dostrzegł potrzebę powołania interdyscyplinarnego zespołu, którego podstawowym zadaniem było debatowanie nad kwestiami bezpieczeństwa w czasie trwania Przystanku Woodstock. Poza wojewodą, w jego skład weszli przedstawiciele organów administracji rządowej w województwie lubuskim, w tym komendant wojewódzki Policji, komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, dyrektor Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w Lubuskim Urzędzie Wojewódzkim, Zakład Linii Kolejowych w Zielonej Górze oraz przedstawiciele Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy jako organizatora Przystanku Woodstock. W niektórych posiedzeniach zespołu uczestniczyli dodatkowo przedstawiciele Rządowego Centrum Bezpieczeństwa oraz przedstawiciele Wydziałów Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w urzędach wojewódzkich w Poznaniu, Warszawie, Łodzi, Bydgoszczy i Olsztynie Potencjalne zagrożenia w czasie trwania Przystanku Woodstock Analizując kwestie bezpieczeństwa w czasie trwania festiwalu, nie sposób pominąć wskazania potencjalnych zagrożeń, jakie wystąpić mogą w czasie jego trwania. Wiele z nich wynika z jego charakteru i specyfiki. Zagrożenia można podzielić na kilka grup: 1) stany zagrożenia życia 42 i zdrowia, wynikające z charakteru imprezy, np. omdlenia, zatrucia pokarmowe, alkoholowe oraz stany po zażyciu substancji odurzających, narkotyków 43 ; udar cieplny (festiwal odbywa się na przełomie lipca i sierpnia, gdy wystąpić mogą wysokie temperatury); odwodnienie; złamania; skręcenia; drobne urazy i skaleczenia; 2) stany zagrożenia życia i zdrowia związane z lokalizacją na terenach przyległych do rzek (Odry i Warty) i innych zbiorników wodnych (utonięcia, podtopienia); 3) zakłócenia przebiegu wydarzenia prowadzące do aktów zbiorowej paniki lub ucieczki z miejsca imprezy masowej wynikające ze zdarzeń losowych i celowej działalności człowieka; Zob. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą obowiązków, op. cit., s. 2. Podczas dwudziestu jeden edycji Przystanku Woodstock na terenie festiwalu śmierć poniosło 5 osób. W 2015 r. stwierdzono 16 przypadków zatruć, z czego 14 to zatrucia alkoholem oraz środkami odurzającymi w postaci narkotyków i substancją GBL, a 2 to zatrucia substancją określaną jako dopalacz. Zob. Odpowiedź na interpelację nr w sprawie wzrostu liczby przestępstw związanych z używaniem niebezpiecznych substancji psychoaktywnych i dopalaczy oraz ich niską wykrywalnością przez policję podczas imprezy masowej, jaką jest festiwal Przystanek Woodstock, Warszawa, 18 września 2015 r., [dostęp: ]. 163

164 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 4) wzmożona aktywność dealerów narkotykowych; nielegalna sprzedaż napojów alkoholowych; zwiększona liczby przestępstw przeciwko mieniu w postaci kradzieży, oszustw, włamań do samochodów, bójek, pobić oraz gwałtów 44 ; 5) zagrożenia w ruchu drogowym spowodowane wahadłowym przemieszczaniem się dużych grup pieszych z terenu obozowiska do miasta; zwiększonym ruchem pojazdów mechanicznych uczestników dojeżdżających z okolicznych miejscowości oraz prowadzeniem pojazdów pod wpływem alkoholu lub środków odurzających; wypadki komunikacyjne 45 ; 6) zbiorowe zakłócenia porządku publicznego na terenie miasta związane z gromadzeniem się dużych grup przyjezdnych oraz miejscowych uczestników w okolicach sklepów, lokali gastronomicznych, dworców PKP i PKS; 7) zakłócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego na trasach dojazdowych (drogowych i kolejowych); 8) zagrożenia pożarowe (m.in. pożar w tłumie, pożar infrastruktury, pożar pojazdu mechanicznego, samozapalenie, pożar wywołany wskutek nielegalnego pokazu pirotechnicznego, pożar namiotów, pożar lasu) 46 ; 9) zagrożenia związane z niewybuchami i niewypałami pozostałościami po okresie II wojny światowej oraz okresie, gdy obecny teren imprezy masowej pełnił funkcję poligonu wojskowego; 10) katastrofa budowlana np. zawalenie się elementów infrastruktury (sceny, namioty) na skutek błędnego montażu, wadliwych części lub świadomej działalności człowieka; 11) akty terrorystyczne oraz inne zagrożenia wynikające z charakterystyki terenu. Zarówno organizator, wojewoda oraz organy samorządu terytorialnego, jak i służby, inspekcje i straże podejmują szereg działań mających na celu niedopuszczenie do wystąpienia wskazanych zagrożeń lub minimalizowania ich negatywnych skutków. Działania Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej W 2015 r. w czasie trwania Przystanku Woodstock w 2015 r. odnotowano przestępstwa: posiadanie środków odurzających lub substancji psychotropowych 92; kradzież dokumentów 21; kradzież mienia 31; kradzież z włamaniem 3; fałszerstwo dokumentów 1; nielegalne posiadanie broni 1;uszkodzenie mienia 4; naruszenie nietykalności cielesnej 1; znieważenie funkcjonariusza Policji 3; zgwałcenie 1. Według danych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gorzowie Wielkopolskim, w 2015 r. odnotowano: 3 wypadki, w których rannych zostało 12 osób, 15 kolizji drogowych, a także 5 przypadków prowadzenia pojazdu pod wpływem alkoholu. Zob. Odpowiedź na interpelację nr 34087, op. cit. Według danych Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim, w czasie trwania Przystanku Woodstock w 2015 r. wystąpiły następujące zdarzenia, wymagające interwencji strażaków: ogniska i grille 756, pożary 1 (pożar frytkownicy zlokalizowany w strefie gastronomicznej na polu woodstockowym), błonkoskrzydłe 11, inne 98 interwencji (m.in. ogrzewanie w godzinach nocnych szpitala polowego, polewanie terenu, zabezpieczenie lądowiska wyznaczonego przez policję). 164

165 Natalia Moch, Przystanek Woodstock najbezpieczniejsza Pomocy, Wojewody Lubuskiego, oraz Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą zostały już wcześniej opisane. Warto więc pokrótce odnieść się do wysiłków podejmowanych przez Policję, Państwową Straż Pożarną, inspekcję sanitarną oraz Straż Ochrony Kolei. Operacja Policji, mająca na celu zabezpieczenie Przystanku Woodstock, zarządzana jest przez komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim i rozpoczyna się na dwa dni przed rozpoczęciem festiwalu, a kończy dwa dni po jego zakończeniu. Głównym jej celem jest zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego, zarówno na terenie festiwalu, jak i w Kostrzynie nad Odrą oraz na terenie całego województwa lubuskiego. Dowódcą operacji jest zazwyczaj zastępca komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim odpowiedzialny za pion prewencji. W jej ramach powołuje się Sztab Dowódcy Operacji Policyjnej Woodstock. Operacja podzielona została na kilka podoperacji: Miasto (zabezpieczenie terenu miasta Kostrzyn nad Odrą oraz terenu przyległego), Koncert (zabezpieczenie miejsca imprezy masowej i terenu bezpośrednio przyległego), Droga (zapewnienie drożności i bezpieczeństwa na szlakach drogowych w Kostrzynie nad Odrą, drogach dojazdowych i okolicach wyznaczonych parkingów), Kolej (zabezpieczenie szlaków PKP wiodących do miejsca imprezy masowej oraz dworców kolejowych) oraz Antyterror. W zabezpieczeniu festiwalu Przystanek Woodstock bierze udział ponad 1200 policjantów 47, w tym policjanci z województwa lubuskiego, siły wsparcia z terenu kraju oraz funkcjonariusze Policji z Niemiec. Działania Państwowej Straży Pożarnej, mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa w czasie trwania Przystanku Woodstock, przebiegają wieloetapowo. Ze względu na charakter wymienionych wyżej zagrożeń, jeszcze przed rozpoczęciem festiwalu funkcjonariusze Komendy Wojewódzkiej PSP w Gorzowie Wielkopolskim oraz Komendy Miejskiej PSP w Gorzowie Wielkopolskim przeprowadzają na jego terenie czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Ma ona charakter głównie prewencyjny. Na czas trwania Przystanku Woodstock Państwowa Straż Pożarna przygotowuje specjalną strukturę dowodzenia działaniami. Na najwyższym poziomie działaniami dowodzi więc dowódca operacyjny na szczeblu strategicznym, któremu z kolei podlega dowódca operacji na szczeblu taktycznym, wspierany przez sztab 48. Działania PSP, podobnie jak działania policji, zorganizowane zostały w kilka podoperacji: Grabik, Scena, Hel, Parking, Dąbroszyn, Rzeka oraz Odwód W kolejnych latach Przystanek Woodstock zabezpieczało: w 2010 r policjantów; w 2011 r policjantów; w 2012 r policjantów; w 2013 r policjantów; w 2014 r policjantów; w 2015 r policjantów. W skład sztabu wchodzą: szef sztabu, zastępca szefa sztabu, zespół analiz, służba dyżurna sztabu, służba BHP, zabezpieczenie medyczne, rzecznik prasowy oraz oficer łącznikowy z Niemcami. 165

166 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Kostrzyn. We wskazanych miejscach następuje koncentracja zasobów ludzkich oraz sprzętu niezbędnego do niesienia pomocy we wszystkich sytuacjach zagrożenia. Siły Policji oraz Państwowej Straży Pożarnej pozostają w ścisłej współpracy z osobami funkcyjnymi organizatora Przystanku Woodstock. Na wypadek wystąpienia sytuacji konieczności wypracowania decyzji do dalszych działań, opracowany został schemat alarmowania osób funkcyjnych organizatora oraz służb zabezpieczających. Sygnał alarmowy przekazywany jest w formie wiadomości SMS 49, drogą radiową oraz przy wykorzystaniu telefonów stacjonarnych. Nad bezpieczeństwem uczestników festiwalu Przystanek Woodstock czuwają również Straż Ochrony Kolei, inspekcja sanitarna oraz Straż Graniczna. Działania Straży Ochrony Kolei skupiają się zwłaszcza na zabezpieczeniu obszaru kolejowego w czasie przyjazdu i odjazdu pociągów, jak również w czasie pobytu uczestników festiwalu w obrębie wspomnianego obszaru. Dla celów podjęcia wszystkich wyzwań stojących przed Strażą Ochrony Kolei związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa, angażowane są specjalnie do tego celu wydzielone siły i środki. Dla przykładu, w 2014 r. w działaniach brało udział łącznie 5600 funkcjonariuszy Służby Ochrony Kolei, którzy ochraniali 235 przejazdów pociągów, w tym 85 przejazdów dedykowanych specjalnie do obsługi osób udających się na Przystanek Woodstock 50. Działania inspekcji sanitarnej mają charakter głównie prewencyjny i kontrolny. Wszystkie podmioty, które planują prowadzić działalność gastronomiczną w obrębie pola woodstockowego, zostały zobligowane do zgłoszenia tego faktu do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w Gorzowie Wielkopolskim oraz spełnienia wymagań określonych w przepisach sanitarnych. Wspomniany organ wydaje również opinię w kwestii spełnienia wymagań higieniczno- -sanitarnych przez organizatora Przystanku Woodstock. W czasie trwania festiwalu inspekcja sanitarna angażuje się w wiele akcji o charakterze informacyjnym, dotyczących m.in. zapobiegania zarażeniom wirusem HIV. Każdego roku w zabezpieczenie Przystanku Woodstock angażuje się również Nadodrzański Oddział Straży Granicznej, wspierając działania Policji oraz intensyfikując realizację ustawowo przypisanych zadań, w szczególności w zakresie zwiększonej liczby patroli. W 2015 r. w działania prowadzone w czasie trwania festiwalu zaangażowanych było 40 funkcjonariuszy Straży Granicznej 51. Skupiały się one głównie na udzielaniu informacji, patrolowaniu, realizowaniu czynności związanych z pobytem cudzoziemców na terytorium RP oraz wspieraniem policji i innych służb System do komunikacji SMS, stanowiący jeden z kluczowych elementów polityki bezpieczeństwa podczas Przystanku Woodstock, udostępniony został przez platformę do komunikacji mobilnej SerwerSMS.pl. [dostęp: ]. Dodatkowo działania polskiej Straży Granicznej wspierali funkcjonariusze z Niemiec. 166

167 Natalia Moch, Przystanek Woodstock najbezpieczniejsza Podsumowanie i rekomendacje Celem niniejszego artykułu była analiza kwestii zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom Przystanku Woodstock, który corocznie odbywa się w Kostrzynie nad Odrą. Jak już zostało powiedziane we wstępie, w wielu doniesieniach medialnych przedmiotowa impreza masowa określana jest jako najbezpieczniejsza w Polsce. Przeprowadzone badania potwierdzają, że na festiwalu jest bezpiecznie, mimo iż zdarzają się sytuacje zakłócające bezpieczeństwo, jak np. zakłócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, zagrożenia dla zdrowia i życia. Ich charakter i skala nie wpłynęły jednak na ogólną opinię służb, inspekcji i straży odpowiedzialnych za bezpieczeństwo w czasie festiwalu. Także Najwyższa Izba Kontroli, która dwukrotnie (2006 r. i 2012 r.) skontrolowała kwestie realizacji przez organy administracji publicznej obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom Przystanku Woodstock, ocenia festiwal jako bezpieczną imprezę masową, pomimo stwierdzenia kilku nieprawidłowości. Na podstawie przeprowadzonych badań możliwe jest sformułowanie kilku rekomendacji działań, które mogą wpłynąć na poprawę bezpieczeństwa w czasie trwania Przystanku Woodstock: 1) należy przeprowadzać coroczne sprawdzanie terenu pod kątem eliminacji ewentualnych niewybuchów i niewypałów ze względu na historyczne uwarunkowania oraz możliwość tzw. wypłynięcia niebezpiecznych materiałów na powierzchnię; 2) pożądane jest przygotowanie lądowiska dla helikopterów Lotniczego Pogotowia Ratunkowego, które położone byłoby w pobliżu pola woodstockowego 52, co znacznie przyspieszy transport pacjentów wymagających specjalistycznej opieki, która nie może zostać udzielona przez zabezpieczenie medyczne festiwalu; 3) rekomenduje się zwiększenie zaplecza higieniczno-sanitarnego zarzut niedostatecznego zabezpieczenia pod tym względem był stawiany w obu kontrolach Najwyższej Izby Kontroli; 4) ponieważ najczęstszym zarzutem wysuwanym w stosunku do Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy jest brak rzetelności szacowania liczby uczestników Przystanku Woodstock, należy rozważyć zastosowanie systemu liczenia osób biorących udział w festiwalu. Jednym ze sposobów może być darmowa rejestracja internetowa, w czasie której każdy z uczestników otrzymywałby indywidualny kod QR (Quick Response Code), który wydrukowany bądź zachowany w telefonie komórkowym skanowałby przy wejściu na pole woodstockowe. Przy założeniu, że na terenie festiwalu przebywać mogłaby tylko jedna 52 Najbliższe lądowisko zlokalizowane jest na terenie miasta Kostrzyna nad Odrą, jednak, ze względu na znaczne zwiększenie ruchu drogowego, dowóz pacjentów do miejsca lądowiska może się wydłużyć. 167

168 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 osoba legitymująca się indywidualnym kodem, możliwe byłoby precyzyjne określenie liczby uczestników, ich tożsamości, a jeżeli przy rejestracji możliwe byłoby podawanie szczególnie istotnych informacji o stanie zdrowia (np. alergiach na leki), skanowanie kodu pacjenta mogłoby być wykorzystywane także przez służby medyczne. Rozważyć można także instalację bramek przy wejściu na teren imprezy masowej 53 ; 5) należy zwiększyć kontrole pojazdów mechanicznych, które znajdują się na terenie festiwalu w celu zniwelowania możliwości przeprowadzenia ataku terrorystycznego z wykorzystaniem ładunków wybuchowych w nich umieszczonych. W zakresie zapobiegania atakom terrorystycznym na terenie Przystanku Woodstock Fundacja Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy oraz organy administracji publicznej będą musiały też spełnić wymogi, jakie zostaną nałożone na organizatorów imprez masowych po wejściu w życie ustawy o działaniach antyterrorystycznych 54. Podsumowując, stwierdzić należy, że biorąc pod uwagę skalę przedsięwzięcia, jakim jest festiwal Przystanek Woodstock, jest to bezpieczna impreza masowa. Pamiętać trzeba, że przez trzy dni pole woodstockowe pełni funkcję kilkusettysięcznego miasta, które porównać można chociażby z Gdańskiem czy Szczecinem 55 i nie wszystkie zdarzenia możliwe są do przewidzenia. W tak dużej grupie ludzi znaleźć się mogą osoby, które z różnych przyczyn nie dostosują się do ogólnie panujących zasad, sprowadzając niebezpieczeństwo zarówno na siebie, jak i na inne osoby uczestniczące w festiwalu. Dlatego też tak istotne jest, aby wszyscy uczestnicy Przystanku Woodstock, jeszcze przed udaniem się do Kostrzyna nad Odrą, zapoznali się z zasadami bezpieczeństwa publikowanymi na stronach internetowych Fundacji Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy, w tym z regulaminem terenu oraz regulaminem imprezy masowej. Jeżeli bowiem każda z osób biorących udział w Przystanku Woodstock nie zadba o swoje bezpieczeństwo i nie będzie przestrzegać ogólnie panujących reguł, działania nawet najlepszych, najbardziej przeszkolonych służb oraz nawet najlepsze środki bezpieczeństwa stosowane przez organizatora mogą okazać się niewystarczające. Bibliografia Akty prawne i dokumenty: 1. Informacja o wynikach kontroli realizacji przez organy administracji publicznej obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom imprezy Przystanek Niewątpliwie kwestia zliczania osób biorących udział w imprezach masowych, szczególnie niebiletowanych, wymaga szerszej debaty. Zob. Projekt ustawy o działaniach antyterrorystycznych z dnia 20 kwietnia 2016 r. Liczba ludności odpowiednio: osób oraz osób (dane GUS, stan na dzień 31 grudnia 2014 r.). 168

169 Natalia Moch, Przystanek Woodstock najbezpieczniejsza Woodstock w Kostrzynie nad Odrą, NIK Delegatura w Zielonej Górze, Zielona Góra, sierpień 2006 r. 2. Protokół kontroli NIK nt. Wykonywanie przez Burmistrza Kostrzyna n. Odrą obowiązków określonych w Ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom Przystanku Woodstock, NIK Delegatura w Zielonej Górze, Zielona Góra Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290, tekst jednolity). 4. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 239 z późn. zm.). 5. Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz.U. z 2013 r., poz. 757 z późn. zm.). 6. Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2139, tekst jednolity). 7. Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U., poz. 1707). 8. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu ustalania szkód powstałych w związku z działaniami w miejscu i czasie trwania imprezy masowej oraz trybu występowania o wypłatę odszkodowań (Dz.U. nr 121, poz. 1006). 9. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 sierpnia 2009 r. w sprawie sposobu wykonywania obowiązku osobistego stawiennictwa w jednostce organizacyjnej Policji lub w miejscu określonym przez właściwego komendanta Policji w czasie trwania imprezy masowej (Dz.U. nr 125, poz. 1039). 10. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 sierpnia 2009 r. w sprawie zakresu instrukcji postępowania w przypadku powstania pożaru lub innego miejscowego zagrożenia w miejscu i w czasie imprezy masowej (Dz.U. nr 135, poz. 1113). 11. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie przekazywania informacji dotyczących bezpieczeństwa imprez masowych (Dz.U. nr 54, poz. 329). 12. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie sposobu utrwalania przebiegu imprezy masowej (Dz.U. nr 16, poz. 73). 13. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie wymogów, jakie powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne (Dz.U. nr 183, poz. 1087). 14. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących zabezpieczenia pod względem medycznym imprezy masowej (Dz.U., poz. 181). 15. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wymogów, jakie powinni spełniać kierownik do spraw bezpieczeństwa, służby porządkowe i służby informacyjne (Dz.U., poz. 1694). 16. Zarządzenie nr 51/2013 Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z dnia 20 marca 2013 r. w sprawie powołania zespołów ds. organizacji, bezpieczeństwa i współpracy z Fundacją Wielka Orkiestra Świątecznej Pomocy przy organizacji Przystanku Woodstock 2013 w Kostrzynie nad Odrą. 17. Decyzja Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z dnia 21 lipca 2015 r., znak: WO JSz. 169

170 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Strony internetowe: , ugc /news-przystanek-woodstock-2016-zagrozony-mamy-komentarzwosp,nid, Odpowiedź na interpelację nr w sprawie wzrostu liczby przestępstw związanych z używaniem niebezpiecznych substancji psychoaktywnych i dopalaczy oraz ich niską wykrywalnością przez Policję podczas imprezy masowej, jaką jest festiwal Przystanek Woodstock, Warszawa, 18 września 2015 r., sejm.gov.pl/sejm7.nsf/interpelacja Tresc.xsp?key=4F28B35A. 10. Rejestr jednostek współpracujących z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne w województwie pomorskim, stan na styczeń 2016 r., gov.pl/ wbizk/8397_rejestr-jednostek-wspolpracujacych-z-systemem-prm.html. Woodstock Festival the safest mass event in Poland? Abstract Woodstock Festival is one of the largest mass events organized in Poland. It is organized by the Great Orchestra of Christmas Charity, which thus would like to thank all the volunteers supporting it during rebounds in the January. Every year to Kostrzyn nad Odrą it arrives hundreds of thousands of people, which should be provided security. In numerous media reports Woodstock Festival is known as the safest mass event in Poland. The purpose of this article is to answer two questions: whether the Festival are met all the requirements specified in the act on safety of mass events and implementing acts, and whether the festival has rightly deserves to be called a safe mass event. Keywords: Woodstock Festival, security of mass events, security 170

171 Bohdan Paszukow 1 Rafał Kopczewski 2 Gabriel Nowacki 3 Wojskowa Akademia Techniczna im. Jarosława Dąbrowskiego w Warszawie Zabezpieczenie stadionów przed atakami terrorystycznymi podczas imprez masowych Streszczenie W artykule omówiono problemy dotyczące zagrożeń terrorystycznych dla stadionów sportowych. Przedstawiono terminologię z zakresu imprez masowych i zagrożeń terrorystycznych. Podano dane statystyczne dotyczące najważniejszych zamachów, osób zabitych, rannych oraz celów i sposobów działania terrorystów. Omówiono sposoby zapobiegania atakom terrorystycznym, nowe technologie i środki stosowane w tym zakresie. Słowa kluczowe: impreza masowa, impreza masowa podwyższonego ryzyka, zagrożenia terrorystyczne Wprowadzenie W XXI wieku, imprezy masowe odgrywają ogromną rolę w funkcjonowaniu społeczeństw oraz narodów. W opinii powszechnej, jak i na gruncie obowiązującego prawa, imprezy masowe traktowane są jako dobro kultury o zapewnionym dostępie dla wszystkich obywateli. Stanowią one źródło niesamowitych przeżyć i emocji, które czasami urastają do rangi prawdziwego święta. Wszystkie wydarzenia z jednej strony świadczą pozytywnie o stanie państwa i mogą wywołać poczucie dumy narodowej (jak np. Euro 2012), z drugiej zaś stanowią prawdziwe wyzwanie, nie tylko dla organizatorów i osób odpowiedzialnych za bezpieczeństwo, ale i zwykłych mieszkańców, którzy muszą zmagać się z licznymi utrudnieniami i ograniczeniami bohdan.paszukow@gmail.com. rafalplwl@gmail.com. gabriel.nowacki@wat.edu.pl.

172 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Podstawy prawne regulujące organizację i zabezpieczenie różnego rodzaju imprez masowych zostały ujęte w uchwalonej dnia 20 marca 2009 roku ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych 4. Zgodnie z definicją ustawową pod pojęciem impreza masowa rozumie się imprezę masową artystycznorozrywkową, masową imprezę sportową, w tym mecz piłki nożnej. Miejscem organizacji mogą być nie tylko stadion czy hala sportowa, lecz także obiekty niebędące budynkami, a także tereny wyposażone w infrastrukturę, która spełnia przewidziane przepisami wymagania zapewniające bezpieczeństwo. Imprezą masową jest impreza sportowa, artystyczna lub rozrywkowa, na której liczba miejsc wynosi: na stadionie, w innym obiekcie niebędącym budynkiem lub na terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej nie mniej niż 1000; w hali sportowej lub innym budynku umożliwiającym przeprowadzenie imprezy nie mniej niż Wyróżnić należy także imprezę masową podwyższonego ryzyka, w czasie której, zgodnie z informacją o przewidywanych zagrożeniach lub dotychczasowymi doświadczeniami, dotyczącymi zachowania osób uczestniczących, istnieje obawa wystąpienia aktów przemocy lub agresji. 1. Charakterystyka zagrożeń 1.1. Rodzaje zagrożeń terrorystycznych Z punktu widzenia zagrożeń terrorystycznych impreza masowa bez wątpienia charakteryzuje się cechami, które czynią ją atrakcyjnym celem aktu terroru. Mając to na uwadze, należy zadać pytanie: czy impreza masowa jest dobrze wybranym celem? Odpowiedź jest jednoznaczna, bowiem dzięki udanej ofensywie terroryści mają możliwość dotarcia do szerokiej publiczności za pomocą mediów na całym świecie. Podczas takich incydentów realizowane są najbardziej kluczowe cechy tego zjawiska. Pierwszą z nich jest publiczna spektakularność dramatycznych akcji, możliwa dzięki natychmiastowemu dostępowi środków masowego przekazu, zwłaszcza telewizji. Drugą masowość strat i paraliżujący, szybko przybierający na sile efekt psychologiczny, możliwy z uwagi na duże skupiska ludności oraz koncentrację infrastruktury krytycznej Ustawa z dnia 20 marca 2009 roku o bezpieczeństwie imprez masowych, (Dz.U. z 2009 r., nr 62, poz. 504 z późn. zm). Art. 3 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2009 r., nr 62, poz. 504 z późn. zm.). S. Parszkowski, A. Kruczyński, Imprezy masowe. Organizacja, bezpieczeństwo, dobre praktyki, Warszawa 2015, s

173 Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski, Gabriel Nowacki, Zabezpieczenie stadionów... Zamachowcy, przy wykorzystaniu nowoczesnych technologii, mają ogromne możliwości maskowania organizowanego ataku. Zdobycze najnowszej technologii umożliwiają wielowariantowe planowanie uderzeń na wybrane cele oraz pomagają uzyskać jak największe zaskoczenie. Bardzo istotnym zagrożeniem w omawianym kontekście są ładunki wybuchowe, którymi posługują się terroryści. Umożliwiają zabijanie osób oraz niszczenie infrastruktury. Nie można pominąć faktu, że materiały do zbudowania np. bomby są ogólnie dostępne. Substancji chemicznych, które w połączeniu z innymi chemikaliami tworzą mieszankę wybuchową, używa się bowiem w przemyśle, np. kosmetycznym. Są to materiały łatwe w konstrukcji. Niektóre rodzaje bomb domowej roboty bywają trudne do wykrycia, co niewątpliwie zwiększa ryzyko wniesienia przez zamachowca bomby, która może zabić bardzo dużą liczbę osób podczas imprezy masowej Statystyki dotyczące zamachów terrorystycznych Zamach w Monachium w 1972 roku należy do jednych z bardziej znanych, wykonanych z dużą determinacją. Terroryści zabili dwóch sportowców z Izraela, a dziewięciu uprowadzili. Żądali wymiany pojmanych na 236 Palestyńczyków, którzy przebywali w izraelskich więzieniach oraz uwolnienia terrorystów niemieckich z Frakcji Czerwonej Armii oraz japońskiego zamachowca Kozo Okamoto, ponadto bezpiecznego przelotu do kraju arabskiego. Terrorystów przetransportowano, według ustalenia, do bazy lotniczej, skąd mieli odlecieć do Kairu. Tam rozpoczęła się nieudana akcja odbicia zakładników; w efekcie zginęli wszyscy pojmani sportowcy 8. Kolejnym zamachem podczas imprezy masowej była eksplozja ładunku wybuchowego na koncercie z okazji 59. rocznicy Dnia Zwycięstwa w Groznym. Bomba, która wybuchła, była wmurowana w strukturę stadionu podczas jego budowy i odpalona zdalnie, drogą radiową, podczas uroczystości, kilka miesięcy później. Dlatego nie została wykryta przez służby bezpieczeństwa podczas kontroli wejścia na stadion. 13 listopada 2015 roku terroryści przeprowadzili zamach w czasie imprezy masowej, podczas meczu Francja-Niemcy, który odbył się na stadionie w Paryżu. Zginęło trzech sprawców zamachu, rannych było około 100 osób. Prezydent Francois Hollande, który był na trybunach wraz z 80 tys. widzów, został przed jego końcem ewakuowany. Przestraszeni kibice oczekiwali w strachu i panice na płycie boiska. Ostatecznie wszystkich widzów udało się ewakuować, opuszczając stadion wielu śpiewało francuski hymn Marsyliankę Bezpieczeństwo Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej Euro 2012, red. K. Liedel, P. Piasecka, Warszawa 2011, s Ibidem, s Zamachy w Paryżu, [dostęp: ]. 173

174 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Najważniejsze zamachy terrorystyczne, dokonane na obiekty sportowe, zostały przedstawione w tabeli 1. Tabela 1. Wybrane ataki terrorystyczne na obiekty sportowe Lp. Miejsce, data Rodzaj ataku Ofiary 1. Monachium, 5-6 września 1972 r. Porwanie 11 członków izraelskiej drużyny olimpijskiej 2. Atlanta, 1996 r. Zamach bombowy 3. Liverpool, 5 kwietnia 1997 r. Panika na stadionie z powodu informacji o podłożeniu dwóch bomb Zginęło 11 sportowców Zginęły 2 osoby, 111 było rannych Nikt nie został ranny, ewakuowano 60 tysięcy osób 4. Madryt, 2 maja 2002 r. Zamach bombowy Nikt nie został ranny 5. Grozny, 9 maja 2004 r. Zamach bombowy podczas koncertu Zginęło 6 osób 6. Madryt, 12 grudnia 2004 r. Zagrożenie atakiem bombowym Ewakuowano 70 tys. osób 7. Kolombo, 6 czerwca 2008 r. 8. Lahore, 3 marca 2009 r Kabinda, 8 stycznia 2010 r. Boston, 15 kwietnia 2013 r. 11. Paryż, 13 listopada 2015 r. Samobójczy atak bombowy Atak na autokar wiozący sportowców ze Sri Lanki Atak na autobus wiozący do Angoli piłkarzy Togo Zamach podczas maratonu, eksplozja dwóch bomb Dwa ataki samobójcze pobliżu stadionu podczas meczu Francja- -Niemcy Zginęło 12 osób, 100 było rannych Zginęło 6 policjantów i 2 cywilów Zginęły 3 osoby, 9 było rannych Zginęły 3 osoby, 264 były ranne Ewakuowano 80 tys. osób, w tym prezydenta Francji Źródło: Statistics. Global Terrorism Database, [dostęp: ]. 2. Sposoby zwalczania ataków terrorystycznych 2.1. Zapobieganie zamachom terrorystycznym i ich zwalczanie W dzisiejszych czasach terroryzm nie jest już pojmowany jedynie jako konflikt ideologiczny czy etniczny, lecz stał się rozpowszechniony, nowoczesny inieprzewidywalny, dając jednocześnie dzielić się na różnego rodzaje kategorie. Pomimo, iż na temat terroryzmu napisano i powiedziano już bardzo wiele, zjawisko to wciąż rodzi nowe problemy i powoduje kolejne trudności na wielu płaszczyznach życia publicznego. Unia Europejska stworzyła jedną z najszerzej obecnie stosowanych definicji terroryzmu międzynarodowego, publikując ją w ramach Decyzji ramowej Rady UE z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie zwalczania terroryzmu. W definicji określono katalog cech o charakterze terrorystycznym, które mogą dotyczyć zagrożeń wobec przebiegu imprez masowych na stadionach, a mianowicie: ataki na życie ludzkie, które mogą powodować śmierć; ataki na integralność cielesną osoby; 174

175 Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski, Gabriel Nowacki, Zabezpieczenie stadionów... porwanie lub przetrzymywanie zakładników; spowodowanie rozległych zniszczeń obiektów rządowych lub obiektów użyteczności publicznej, systemu transportowego, infrastruktury, włącznie ze zniszczeniem systemu informacyjnego, stałych platform umieszczonych na szelfie kontynentalnym, miejsca publicznego lub mienia prywatnego, mogące zagrozić życiu ludzkiemu lub mogące spowodować poważne straty gospodarcze; wytwarzanie, posiadanie, nabywanie, przewożenie, dostarczanie lub używanie broni, materiałów wybuchowych lub jądrowych, broni biologicznej lub chemicznej, jak również badania i rozwój broni biologicznej ichemicznej; uwalnianie substancji niebezpiecznych lub powodowanie pożarów, powodzi lub wybuchów, których rezultatem jest zagrożenie życia ludzkiego. Działania te mają charakter terrorystyczny, gdy są popełnione w celu poważnego zastraszenia ludności, bezprawnego zmuszenia rządu lub organizacji międzynarodowej do podjęcia lub zaniechania działania, poważnej destabilizacji lub zniszczenia podstawowych politycznych, konstytucyjnych, gospodarczych lub społecznych struktur kraju lub organizacji międzynarodowej. Decyzja ramowa Rady UE to jedno z europejskich narzędzi w zakresie zwalczania terroryzmu. Stworzenie ram prawnych wspólnych wszystkim państwom członkowskim, a w szczególności opracowanie zharmonizowanej definicji przestępstw terrorystycznych, wpłynęło na wypracowanie i rozszerzenie polityki UE w zakresie zwalczania terroryzmu, przy jednoczesnym poszanowaniu podstawowych praw w poszczególnych krajach członkowskich Rola instytucji i służb Każda impreza masowa wiąże się z obecnością dużej ilości uczestników na terenie, na którym dane wydarzenie się odbywa. Z uwagi na potencjalne zagrożenia i konieczne działania prewencyjne, przewidziano szereg wymogów, jakie muszą zostać spełnione przez organizatorów, aby taka impreza mogła się odbyć. Zasady organizowania i przeprowadzania imprez masowych oraz obowiązki i uprawnienia organizatora określono w Ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2009 r., nr 62, poz. 504) oraz innych aktach wykonawczych, takich jak np. Rozporządzenie MSWiA z dnia 10 czerwca 2010 r. w sprawie warunków bezpieczeństwa, jakie powinny spełniać stadiony, na których mogą odbywać się mecze piłki nożnej (Dz.U. z 2010 r., nr 121, poz. 820) oraz Rozporządzenie MSWiA z dnia 13 sierpnia 2009 r. 175

176 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 w sprawie zakresu instrukcji postępowania w przypadku powstania pożaru lub innego miejscowego zagrożenia w miejscu i w czasie imprezy masowej (Dz.U. z2009 r., nr 135, poz. 1113). Obowiązek zabezpieczenia imprezy masowej spoczywa na organizatorze, a w zakresie określonym w Ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych oraz innych przepisach także na: wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta; wojewodzie; Policji, Państwowej Straży Pożarnej (dalej PSP) i jednostkach organizacyjnych ochrony przeciwpożarowej; służbach odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny na obszarach kolejowych oraz służbie zdrowia. W razie potrzeby obowiązek zabezpieczenia imprezy masowej spoczywa także na innych właściwych służbach i organach. Do podstawowych obowiązków organizatora należy jednoznaczne określenie charakteru imprezy oraz przewidywanej liczby uczestników, tzn. czy konkretne przedsięwzięcie należy rozpatrywać jako imprezę masową. Organizator imprezy masowej jest obowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa osobom obecnym na imprezie w zakresie: zapewnienia ochrony jej uczestnikom; ochrony porządku publicznego; zabezpieczenia pod względem medycznym; zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych wraz ze służącymi tym obiektom instalacjami i urządzeniami technicznymi, w szczególności przeciwpożarowymi i sanitarnymi. Zadania związane z ochroną osób są realizowane poprzez odpowiednio wyszkoloną i wyposażoną służbę porządkową i informacyjną. Pracownicy tych służb winni wyraźnie się wyróżniać elementami ubioru (jednolitym oznakowaniem, umożliwiającym ich identyfikację), a ponadto legitymować się identyfikatorem umieszczonym w widocznym miejscu. Służby porządkowe organizatora imprezy masowej, w tym pracownicy agencji ochrony osób lub mienia, są uprawnione do: sprawdzania i stwierdzania uprawnień osób do uczestniczenia w imprezie masowej, a w przypadku stwierdzenia braku takich uprawnień wezwania ich do opuszczenia imprezy masowej; sprawdzania, czy osoba posiada ważny bilet wstępu, identyfikator, zaproszenie albo inny dokument uprawniający do przebywania na imprezie; porównywania okazanego dokumentu ze wzorem; 176

177 Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski, Gabriel Nowacki, Zabezpieczenie stadionów... ustalania, czy dane personalne nie zostały zamieszczone w Centralnym Rejestrze Zakazów Wstępu na Imprezy Masowe czynności te mogą być podejmowane do czasu zakończenia imprezy masowej; przeglądania zawartości bagaży i odzieży osób, w przypadku podejrzenia, że osoby te wnoszą lub posiadają broń lub inne niebezpieczne przedmioty, materiały wybuchowe, wyroby pirotechniczne, materiały pożarowo niebezpieczne, napoje alkoholowe, środki odurzające lub substancje psychotropowe Przy wykonywaniu obowiązków wymienionych powyżej, pracownik służby porządkowej, będący pracownikiem agencji ochrony osób i mienia, może użyć siły fizycznej w postaci chwytów obezwładniających oraz podobnych technik obrony. Użycie tego środka przymusu może odbyć się na zasadach określonych w Ustawie z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (Dz.U. z 2013 r., nr 0, poz. 628). Rysunek 1. Strumienie korzyści związane z identyfikacją kibiców przy wykorzystaniu centralnego systememu identyfikacji Źródło: Raport Piłkarska Liga Finansowa rok 2009, Deloitte Polska W przypadku, gdy działania podjęte przez służby porządkowe, organizatora imprezy masowej są nieskuteczne, organizator imprezy masowej lub kierownik ds. bezpieczeństwa w imieniu organizatora imprezy, występuje o pomoc do Policji, a jeżeli impreza masowa jest przeprowadzana na terenach będących w zarządzie jednostek organizacyjnych MON, do Żandarmerii Wojskowej, potwierdzając ten fakt pisemnym zgłoszeniem. Organem wydającym zezwolenie na przeprowadzenie imprezy masowej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzenia wydarzenia. W celu przeprowadzenia imprezy masowej, organizator, nie później niż na 30 dni przed planowanym terminem jej rozpoczęcia, występuje do organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej oraz zwraca się do właściwego miejscowo 177

178 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 komendanta powiatowego (miejskiego) Policji, właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) PSP, kierownika jednostki organizacyjnej pomocy doraźnej (pogotowia ratunkowego) i państwowego inspektora sanitarnego z wnioskiem o wydanie opinii o niezbędnej wielkości sił iśrodków potrzebnych do zabezpieczenia imprezy masowej, zastrzeżeniach do stanu technicznego obiektu (terenu) oraz o przewidywanych zagrożeniach. Imprezy masowe organizowane na stadionach wiążą się z możliwością wystąpienia wielu zagrożeń dla życia i zdrowia osób przebywających na obiekcie. W trakcie spotkania piłkarskiego lub innego wydarzenia na trybunach przebywają tysiące ludzi, o których bezpieczeństwo powinni zadbać przede wszystkim organizatorzy imprezy. Zagrożenia na stadionach mogą być spowodowane takimi czynnikami, jak: zamach terrorystyczny, uwolnienie substancji niebezpiecznych, katastrofa budowlana, powstanie pożaru na trybunach lub wewnątrz obiektu, a przede wszystkim powstanie paniki wśród osób biorących udział w wydarzeniu. Dlatego istotnym jest, aby konstrukcja obiektu uwzględniała możliwość przemieszczania się dużej liczby osób. Wymagania te zostały opisane wrozporządzeniu MSWiA z dnia 10 czerwca 2010 roku w sprawie warunków bezpieczeństwa, jakie powinny spełniać stadiony, na których mogą odbywać się mecze piłki nożnej (Dz.U. z 2010 r., nr 121, poz. 820). Przepisy, które normują kwestie dotyczące organizacji ewakuacji, określono w Rozporządzeniu MSWiA z dnia 13 sierpnia 2009 roku w sprawie zakresu instrukcji postępowania w przypadku powstania pożaru lub innego miejscowego zagrożenia w miejscu i w czasie imprezy masowej (Dz.U. nr 135, poz. 1113). Najczęstszymi niebezpiecznymi zdarzeniami, jakie występują na stadionach, są zdarzenia o charakterze pożarowym. Mogą wynikać przede wszystkim z odpalanych i rzucanych rac świetlnych i petard wniesionych przez kibiców na trybuny, zapalenia się odzieży na uczestniku wydarzenia, podpalania szalików, flag klubowych, podpalania siedzisk. Może również dojść do pożarów obiektów małej gastronomi znajdujących się na terenie stadionu. Zasadniczą rolę w sytuacji zagrożenia odgrywa Control Room iprzebywający tam dowódca zabezpieczenia. Powinien on przez cały czas aktywnie monitorować zaistniałą sytuację i odpowiednio reagować. Niestety w każdej z wyżej poruszonych sytuacji może dojść do tzw. paniki, czyli wybuchu silnego i szybko rozprzestrzeniającego się zbiorowego strachu, powodującego gwałtowną ucieczkę. Powstaniu paniki sprzyja często chaos, dezinformacja, itp. Niektóre osoby znajdujące się na stadionie mogą reagować agresją, zdziwieniem czy osłupieniem. Dlatego najlepszym sposobem przeciwdziałania panice jest niedopuszczenie do niej. W tym zakresie wiele zależy od organizatora imprezy masowej, ochrony i obsługi obiektu. Organizator, przy pomocy spikera, powinien w spokojny 178

179 Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski, Gabriel Nowacki, Zabezpieczenie stadionów... i logiczny sposób przekazać informacje niezbędne uczestnikom imprezy do bezpiecznego i szybkiego opuszczenia stadionu. Komunikaty różnej treści, w zależności od rodzaju zagrożenia, muszą być odpowiednio wcześniej przygotowane i zatwierdzone przez kierownika ds. bezpieczeństwa imprezy masowej oraz dowódcę zabezpieczenia. Obsługa i ochrona powinny zachować daleko idący spokój oraz kierowanie tłumem w ciągach komunikacyjnych obiektu, a także izolować osoby, których sposób zachowania może zwiększyć reakcje lękowe u innych. Tylko współpraca na wysokim poziomie pomiędzy wszystkimi służbami doprowadzi do sprawnego i skutecznego przeprowadzenia działań operacyjnych mających na celu zminimalizowanie ewentualnej liczby poszkodowanych Technologie i sprzęt techniczny Na każdym obiekcie stadionowym stosuje się różne systemy bezpieczeństwa podczas zagrożeń; ewakuacja tłumu jest ostatecznością. Często głównym źródłem wiedzy o powstaniu zagrożenia jest spiker zawodów, który powinien doskonale orientować się w specyfice obiektu. Spiker powinien być osobą neutralną, nie prowokować negatywnych zachowań tłumów, aby uniknąć potencjalnych zagrożeń mogących prowadzić do konieczności ewakuacji zterenu imprezy. Na polskich stadionach często stosowanym systemem zabezpieczenia są tzw. drzwi antypaniczne, które umożliwiają tylko wydostanie się z wewnątrz obiektu, natomiast z zewnątrz żadna osoba niepowołana nie dostanie się na jego teren. Do kontrolowania systemu otwierania drzwi (kontrola dostępu) wykorzystuje się różne systemy typu Building Manager System (BMS), dzięki którym można sterować wszystkim drzwiami ewakuacyjnymi, jak również nawiewami podczas pożaru, windami (podczas powstania zagrożenia windy powinny zjechać na poziom zero i wyłączyć się) itp. Powyższy system początkowo zaprojektowany został z myślą o stworzeniu tzw. inteligentnego budynku wyłącznie w celach przemysłowych, jednakże w związku z możliwością szerszego wykorzystania został on dostosowany również do obiektów biurowych, handlowych a obecnie jest też stosowany na wielu stadionach czy halach, w których odbywają się imprezy masowe. System ten posiada różne moduły, które można koordynować przy pomocyjednego stanowiska dowodzenia (dispatche room). Dzięki powyższemu systemowi można podejmować działania na terenie obiektu z zakresu sterowania: siecią teleinformatyczną; oświetleniem wewnętrznym i zewnętrznym w zależności od obecności osób w pomieszczeniach oraz ruchu, w oparciu o natężenie światła itp.; ogrzewaniem osobnych pomieszczeń; 179

180 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 wentylacją, klimatyzacją i filtracją w oparciu o parametry jakości powietrza, tj. zawartości dwutlenku węgla i wilgotności; symulacją obecności; ochroną ludzi i mienia; systemem alarmowym i monitoringiem; systemem przeciwpożarowym; systemem kontroli dostępu; systemem zasilania UPS; systemem pogodowym; obsługą urządzeń audio-video i innych codziennego użytku; złożonym system personalizacji; systemem sterowania oddymianiem pożarowym, sterowaniem imonitorowaniem klap przeciwpożarowych. Każdy wyżej wymieniony element systemu wpływa w mniejszym bądź większym stopniu na przebieg ewakuacji. Dlatego jego ideą jest skoordynowanie wszystkich działań w postaci odpowiedniego algorytmu postępowania dla poszczególnych etapów działań. Na rysunku 2. przedstawiono budowę klasycznej obwodnicy w systemie ochrony perymetrycznej. Systemy tego rodzaju rozwijały się głównie w celu ochrony obiektów wojskowych składnic i baz, jako obiektów oddalonych od terenów zabudowanych i chronionych przez wydzielone oddziały wartownicze. Główne elementy systemu stanowiły: podwójne ogrodzenie (zewnętrzne i wewnętrzne), podwójny system detekcji (podsystemy dwóch różnych technologii) i (albo zamiast jednego z systemów detekcji) wizualna weryfikacja alarmu z oświetleniem całej obwodnicy. Rysunek 2. Budowa obwodnicy w systemie ochrony perymetrycznej Źródło:M. Szustakowski, W. Ciurapiński, J. Wróbel, Nowe technologie wochronie infrastruktury krytycznej, Zabezpieczenia 2008, nr

181 Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski, Gabriel Nowacki, Zabezpieczenie stadionów... Równie znanym jest system Galaxy, w dużej mierze zbliżony do BMS. Jest to system spełniający najostrzejsze wymagania dotyczące bezpieczeństwa obiektów. Posiada on otwartą architekturę sprzętową i programową, co pozwala na rozwijanie go w miarę zmieniających się potrzeb użytkownika, bez konieczności wymiany całego sprzętu. System ten został tak zaprojektowany, aby wszystkie oferowane elementy zewnętrzne współpracowały z dowolnie wybraną jednostką centralną. Najważniejszą cechą tego systemu jest to, że jest on zintegrowany z systemem sygnalizacji napadu i włamania oraz systemem kontroli dostępu (SSWiN). Kontrola dostępu (KD) realizowana jest za pośrednictwem głowic oraz elementów zbliżeniowych kart lub breloków. Na terenie imprezy masowej częściej spotykane są tzw. bramy obrotowe bądź kołowroty. Poniżej przedstawiono ogólne wytyczne w zakresie bezpieczeństwa; dotyczą one cech, jakimi powinny charakteryzować się bramy obrotowe współpracujące z systemami kontroli dostępu na obiektach sportowych, na których odbywają się imprezy masowe. Brama obrotowa powinna być wyposażona w sterownik dla operatora urządzenia, umiejscowiony od strony strefy zamkniętej, umożliwiający ręczne odblokowanie i zainicjowanie cyklu działania. Natomiast sprawność funkcjonowania bramy powinna umożliwiać przepustowość minimalną (15 osób/min). Zwłoka przy odblokowaniu ruchu rotora, tj. od momentu otrzymania sygnału z urządzenia sterującego, powinna być nie dłuższa niż 0,6 sek. Urządzenie nie może posiadać elementów, które można odkręcić lub wymontować bez posiadania odpowiednich narzędzi. Rysunek 3. Rozmieszczenie służb informacyjnych i porządkowych na przykładzie Stadionu Narodowego w Warszawie Źródło: Mecz Reprezentacji Polski i Ukrainy w eliminacjach do Mistrzostw Świata 2014, konfe-rencja prasowa 19 marca 2013, Polska-Ukraina_na_SN.pdf. 181

182 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Brama powinna posiadać osłony metalowe do wysokości minimum 2,2 m i szerokości minimum 0,7 m, zabezpieczające stanowiska operatorów przed niebezpieczeństwem urazu spowodowanego uderzeniem przedmiotem wyrzuconym od strony strefy otwartej. Dodtakowo powinna być wyposażona w znaki bezpieczeństwa zgodne z normą PN-ISO 7010 i posiadać widoczną sygnalizację świetlną, informującą o stanie pracy, tj. odblokowania/zablokowania przejścia. Na licznych imprezach masowych można dostrzec wiele niepokojących objawów związanych z wprowadzaniem innowacji systemowych. Po pierwsze systemy te powinny być montowane w celu ułatwienia pracy osobom odpowiedzialnym za zabezpieczenie imprezy, a nie jak to się dzieje w celu skontrolowania jakości pracy służb zabezpieczających imprezę masową. Równie ważne jest to, że tłum ludzi jest nieprzewidywalny, a systemy elektroniczne nie potrafią dostosować się do sytuacji, której nie mają w podanym algorytmie działania. Zatem, reasumując, należy łączyć zabezpieczenie systemowe z czynnikiem ludzkim, z tym, że elektronika nigdy nie zastąpi możliwości i umiejętności człowieka. Wnioski Najpoważniejsze niebezpieczeństwo wśród nowych zagrożeń dla systemu międzynarodowego i bezpieczeństwa poszczególnych państw, w tym Polski, stwarza zorganizowany terroryzm międzynarodowy, aczkolwiek stopień zagrożenia dla poszczególnych państw jest różny. Terroryści, chcąc spowodować jak największą liczbę ofiar, atakują obiekty sportowe oraz transportowe, do których mają ułatwiony dostęp, zamachy przeprowadzone na te obiekty powodują największe zagrożenie, przynoszą najwięcej ofiar śmiertelnych. Zmienność metod wykorzystywanych przez terrorystów powoduje, iż Polska powinna posiadać odpowiednie instrumenty, służące właściwemu rozpoznawaniu i ocenianiu tych zagrożeń oraz skutecznemu przeciwdziałaniu ewentualnym zdarzeniom. Osiągnięcie tych celów wymaga wszechstronnej współpracy nie tylko wszystkich służb wywiadowczych, specjalnych, organów i instytucji zaangażowanych w szeroko rozumiane działania antyterrorystyczne, lecz również władz lokalnych, środków masowego przekazu, sektora prywatnego, organizacji pozarządowych oraz całego społeczeństwa. 182

183 Bohdan Paszukow, Rafał Kopczewski, Gabriel Nowacki, Zabezpieczenie stadionów... Bibliografia 1. Bezpieczeństwo Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej Euro 2012, red. K. Liedel, P. Piasecka, Warszawa Mecz Reprezentacji Polski i Ukrainy w eliminacjach do Mistrzostw Świata 2014, konferencja prasowa 19 marca 2013, file/19_03_2013_prezentacja_mecz_polska-ukraina_na_sn.pdf. 3. Parszkowski S., Kruczyński A., Imprezy masowe. Organizacja, bezpieczeństwo, dobre praktyki, Warszawa Piasecki C., Kołodziejczyk L., Rola Policji w zabezpieczaniu imprez masowych, Katowice Poziom zagrożenia terrorystycznego w Rzeczypospolitej Polskiej, gov.pl/cat/poziom-zagrozenia/858,poziom-zagrozenia-terrorystycznego-w-rp.html. 6. Raport Piłkarska Liga Finansowa 2009, Deloitte Polska Statistics. GTD, 8. Suski P., Zgromadzenia i imprezy masowe, Warszawa Szustakowski M., Ciurapiński W., Wróbel J., Nowe technologie w ochronie infrastruktury krytycznej, Zabezpieczenia 2008, nr Ustawa z dnia 20 marca 2009 roku o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2009 r., nr 62, poz. 504 z późn. zm.). 11. Zamachy w Paryżu, Stadiums security against terrorism attacks during mass events Abstract The paper presents problems of terrorism threats for sport stadiums. Terminology refers mass events and terrorist threats were presented. Statistics of terrorist attacks, dead and wounded persons, purposes and methods of terrorism activities were stressed. Furthermore, protection manners against terrorist attacks, new technologies and equipment were discussed. Keywords: mass event, increased risk of mass event, terrorist threats 183

184

185 Piotr Ciechomski 1 Akademia im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim Propozycje współpracy Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z 1. Grupą Poszukiwawczo-Ratowniczą w Świdwinie, możliwości wykorzystania śmigłowców ratowniczych ASAR we wspólnych działaniach Streszczenie Poniższa publikacja jest wstępną analizą możliwości współpracy pomiędzy jednostkami wojskowymi ASAR i Państwową Strażą Pożarną (dalej PSP) w działaniach ratowniczych. Powstała ona w oparciu o analizę możliwości wykorzystania wsparcia powietrznego dla działań ratowników strażaków. Zostały w niej zawarte fundamenty, na których powinno opierać się szkolenie obu formacji do uzyskania płynnej, proceduralnej współpracy. Jest ona zwiększeniem możliwości operacyjnych PSP w działaniach zagrożenia stanami kryzysowymi, działaniami poszukiwawczymi. Pozwala na rozwinięcie współpracy międzyresortowej już na szczeblu województwa lubuskiego. Słowa kluczowe: ASAR, współpraca ratowników wysokościowych, wsparcie powietrzne w działaniach ratowniczych, współpraca GPR a PSP, poszukiwanie i rozpoznanie, szkolenie grup wysokościowych straży pożarnej, sytuacje kryzysowe, wsparcie śmigłowców ratowniczych Poniższe opracowanie jest wstępną analizą możliwości wykorzystania wojskowych śmigłowców ASAR przez jednostki ratownicze PSP. Analiza ta została wykonana we współpracy z Komendą Wojewódzką PSP w Gorzowie Wielkopolskim, z uwzględnieniem możliwości operacyjnych wojskowych śmigłowców ASAR (Lotnicza Służba Poszukiwania i Ratownictwa ang. Aeronautical Search and Rescue), będących na wyposażeniu 1. Grupy Poszukiwawczo- -Ratowniczej w Świdwinie (dalej 1. GPR).Na początku 2016 roku rozpoczęto opracowywanie harmonogramu współpracy, w którym uwzględniono pierwsze wspólne praktyczne ćwiczenie obu formacji ratowniczych. Było to możliwe 1 ciechom.piotr@gmail.com.

186 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 dzięki podpisaniu porozumienia pomiędzy Komendantem Głównym Państwowej Straży Pożarnej a Dowódcą Generalnym Rodzajów Sił Zbrojnych w dniu 25 maja 2015 roku, dotyczącego zapewnienia skutecznego współdziałania przy realizacji ustawowych zadań, w szczególności dotyczących ratowania życia i zdrowia ludzi, mienia i środowiska, zwalczania klęsk żywiołowych i likwidacji ich skutków oraz akcji poszukiwawczych. Jest to jeden z filarów bezpieczeństwa narodowego w dziedzinie prowadzenia działań ratowniczych w czasie pokoju oraz działań militarnych. Wykorzystanie potencjału sprzętowego i ludzkiego różnych formacji cywilnych i wojskowych wykonujących podobne zadania pozwala na nabycie i uzupełnienie wiedzy teoretycznej i praktycznej przez żołnierzy i strażaków. Umożliwi to wspólne wspieranie się w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych w czasie pokoju oraz wsparcie potencjału wojskowego w czasie wojny. Proceduralne wykorzystanie statków powietrznych na bazie porozumień międzyresortowych pozwoli na szybsze uruchomienie wsparcia powietrznego, dotarcie do poszkodowanych, poszukiwanie ich oraz transport w bezpieczny rejon. Pomaga to także wprowadzić oszczędności finansowe. Nie ma konieczności utrzymywania przez każdy z resortów podobnego wyposażenia i związanych z tym dodatkowych zasobów ludzkich. Rosnąca liczba interwencji realizowanych przez różne służby ratownicze na terenie kraju i złożoność tych działań wymuszają poszerzenie współpracy pomiędzy wydzielonymi jednostkami Sił Zbrojnych RP, posiadającymi specjalistyczne wyposażenie ratownicze w śmigłowcach typu W-3WA SAR z potencjałem PSP. Nawiązanie współpracy i wypracowanie zasad wzajemnego współdziałania w akcjach ratowniczych pozwoli na optymalne wykorzystanie istniejących zasobów ludzkich i technicznych. W związku z dużym procentem zalesienia województwa lubuskiego i związanym z tym zagrożeniem pożarowym, rozwiniętymi szlakami komunikacyjnymi, zasadnym jest nawiązanie ścisłej współpracy pomiędzy 1. GPR ze Świdwina i Państwową Strażą Pożarną województwa lubuskiego. PSP posiada grupy wysokościowe ratowników, które na obecnym etapie szkolenia nie są w pełni wykorzystane i wyszkolone w działaniach wsparcia powietrznego ze względu na brak statków powietrznych do ich desantowania. Dostępność śmigłowców służyłaby podtrzymywaniu zdolności nabytych przez ratowników-strażaków w trakcie szkolenia oraz wspólnego działania z załogami jednostek ASAR. Obecnie Siły Zbrojne RP posiadają wystarczający potencjał lotniczy do wsparcia działań ratowniczych prowadzonych przez straż pożarną. Ich wyposażenie jest na tyle nowoczesne, że wszelkie akcje przy użyciu śmigłowców można prowadzić zarówno w dzień, jak i w nocy. Wypracowano wstępne założenia i zasady współdziałania obu formacji oraz omówiono założenia do procedur ratowniczych. Omówiono optymalne wykorzystanie sił i środków 1. GPR Świdwin i pododdziałów PSP 186

187 Piotr Ciechomski, Propozycje współpracy województwa lubuskiego, celem wsparcia działań ratowniczych w obszarze odpowiedzialności 1. GPR. Proponowany zakres współpracy obejmuje cztery poziomy: Pierwszy poziom to wymiana doświadczenia oraz wiedzy ekspertów wojskowych i straży pożarnej w różnych dziedzinach ratownictwa. Realizacja wspólnych szkoleń specjalistycznych. Wymiana informacji na poziomie prowadzonych działań ratowniczych. Zapoznanie z technikami ratownictwa, potencjałem, możliwościami, systemem łączności oraz możliwościami jego ujednolicenia, celem określenia zakresu jej stosowania. Zapoznanie ze specyfiką terenu województwa lubuskiego, zapoznanie dowódcy 1.GPR z wydzielonymi i przygotowanymi przez PSP lądowiskami, możliwościami logistycznymi zabezpieczenia śmigłowców w przypadku ich wykorzystywania oraz planowanie corocznych wspólnych ćwiczeń zgrywających. Wykrywanie, rozpoznawanie oraz monitorowanie zaistniałych zagrożeń na terenie obszaru chronionego w ramach możliwości podjęcia wspólnych działań. Drugi poziom to przeszkolenie funkcjonariuszy PSP oraz druhów Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu województwa lubuskiego do wytypowania, przygotowania i zabezpieczenia miejsca lądowania śmigłowca w warunkach dnia i w nocy oraz lądowania w trudnym terenie (określenie terenu i ocena jego zdatności do lądowania pod kątem wielkości lądowiska i parametrów podłoża), oznakowanie lądowiska, przygotowanie strefy do ewakuacji poszkodowanych, pomoc w ewakuacji poszkodowanych, poprzez ich załadunek na pokład śmigłowca (technika podchodzenia do śmigłowca w przypadku pracujących silników). Zapoznanie ratowników PSP i Ochotniczej Straży Pożarnej z szybką i bezpieczną ewakuacją załogi i poszkodowanych z pokładu śmigłowca w przypadku wystąpienia zagrożenia. Trzeci poziom to wspólne szkolenia ratowników PSP oraz 1. GPR, wymiana doświadczeń, wspólne działanie na terenie dotkniętym zdarzeniem (np. powódź, zdarzenia komunikacyjne o dużej skali i z dużą ilością ofiar, katastrofy samolotów, wielkopowierzchniowe pożary stanowiące zagrożenie dla ludzi). Współdziałanie to obejmowałoby: wydzielenie ze składu PSP grupy wysokościowej, która przeszłaby badania medyczne uprawniające do wykonywania lotów na pokładzie śmigłowca jako ratownicy; przeszkolenie ratowników grupy wysokościowej PSP w wykorzystaniu technik linowych do poziomu II według programu szkolenia przewidzianego dla ratowników wojskowych, co umożliwiłoby ich desantowanie za pomocą technik linowych z pokładu śmigłowca na teren trudno dostępny; 187

188 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 wspólne wykonywanie zadań ratowniczych ratowników wojskowych i PSP (wykonywanie niektórych ćwiczeń z zakresu ratownictwa, np. asekuracja noszy z ziemi); pozwoli to na skrócenie czasu obecności śmigłowca w terenie działania i ewakuacji poszkodowanych z rejonu zagrożonego; podtrzymywanie ciągłej zdolności do wykonywania lotów na pokładzie śmigłowca przez ratowników PSP, poprzez wykonywanie w ciągu roku określnej ilości zadań w powietrzu z zakresu ratownictwa; praktyczne wspólne szkolenie, które byłoby uwzględnione w planie szkolenia jednostki wojskowej i PSP; szybki transport ratowników wodnych i wysokościowych wraz ze sprzętem w miejsce działań niedostępne dla pojazdów kołowych. Czwarty poziom obejmowałby: wykorzystanie śmigłowca w zadaniach poszukiwania osób zaginionych, zarówno w dzień, jak i w nocy, z wykorzystaniem jego środków technicznych (kamery SAFIRE III, reflektora poszukiwawczego); Zintegrowanie poszukiwania naziemnego z lotniczym, wypracowanie wspólnych procedur naprowadzania na poszkodowanych z ziemi przez ratowników PSP; Naprowadzanie z powietrza ratowników-strażaków w przypadku katastrof, osób zaginionych. Wzajemna współpraca wojskowych i strażackich grup ratowniczych przynosi korzyści dla obu formacji, zarówno w czasie pokoju, jak i w czasie wojny. Korzyści płynące dla wojska to: wymiana doświadczeń pomiędzy ratownikami PSP i ratownikami wojskowymi, wzajemne uzupełnianie wiedzy, w przypadku działań ratowniczych prowadzonych przez śmigłowce grup poszukiwawczo- -ratowniczych wsparcie przez ratowników straży pożarnej na podstawie istniejących już procedur i szkolenia; skrócenie czasu akcji ratowniczej z użyciem śmigłowca, poprzez zabezpieczenia poszkodowanych z ziemi przez ratowników PSP; skrócenie czasu działań poszukiwawczych, poprzez wspólne proceduralne współdziałanie obu formacji z ziemi i powietrza; w ramach współdziałania z PSP, zwiększenie umiejętności załóg śmigłowców ratowniczych o działanie realne, co jest najlepszą formą szkolenia i nabywania doświadczenia; sprawdzenie śmigłowców i ich wyposażenia w działaniu operacyjnym, co może przełożyć się na weryfikację niektórych elementów wyposażenia ratowniczego oraz ich przydatności; wsparcie przez ratowników wysokościowych PSP działań prowadzonych przez śmigłowce wojskowe (znajomość sprzętu i procedur desantowania, 188

189 Piotr Ciechomski, Propozycje współpracy obsługiwania sprzętu przez ratowników PSP) jest to dodatkowy przeszkolony potencjał ludzki, który stanowiłby uzupełnienie ratowników wojskowych w przypadku działań militarnych. Korzyści ze współpracy dla Państwowej Straży Pożarnej: wymiana doświadczeń pomiędzy ratownikami PSP i ratownikami wojskowymi; zabezpieczenie ratowników wysokościowych PSP przez śmigłowiec wojskowy; podtrzymywanie zdolności praktycznych do wykonywania działań wysokościowych z pokładu śmigłowca; w przypadku działań ratowniczych prowadzonych przez PSP skrócenie czasu decyzji o wykorzystaniu śmigłowca wojskowego, które wspiera straż pożarną, poprzez możliwość szybkiego dostarczenia sprzętu i ratowników w teren trudno dostępny; skrócenie czasu działań poszukiwawczych, poprzez wspólne proceduralne współdziałanie obu formacji z ziemi i powietrza; rozpoznanie z powietrza pozwala na szybkie dostarczenie informacji na temat skali zagrożenia lub zniszczeń, co przełożyłoby się na określone wydzielenie sił i środków przez PSP. Pierwsze wspólne ćwiczenia w 2016 roku w prowadzeniu akcji ratowniczej z wykorzystaniem śmigłowca ASAR na terenie województwa lubuskiego pozwolą zweryfikować wstępne założenia współpracy, wskazać płaszczyzny dalszego wspólnego szkolenia i rozwoju specjalistów. Pozwolą także na pierwsze sprawdzenie zabezpieczenia logistycznego, wzajemnego wsparcia, środków łączności i koordynacji działań. Rozwój współpracy pomiędzy 1. GPR a Lubuską Komendą Wojewódzką PSP może być zalążkiem szerszego współdziałania wojskowych jednostek ratowniczych i PSP w skali kraju. Proposals for cooperation the State Fire Service in Gorzów Wielkopolski with the First Group of Search and Rescue in Świdwin, possibility of using helicopters ASAR to joint rescue operations Abstract This publication is a preliminary analysis of the possibilities of cooperation between military units ASAR (Aeronautical Search and Rescue) and State Fire Service in rescue operations. This publication was created based on an analysis of the possibility of using air support for the actions of rescuers-firefighters. It sets the basis for training of both formations in order to obtain smooth procedural cooperation. This cooperation 189

190 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 will increase the operational capacity of the State Fire Service in activities in crisis situations and during search (rescue) activities. It allows to develop an interinstitutional cooperation at the level of the Lubuskie Province. Keywords: ASAR, cooperation of altitude rescuers, air support in rescue actions, cooperation between State Fire Service and Search and Rescue Group (GPR), search and recon, training of mountain rescuers of State Fire Service, crisis situations, support of rescue helicopters 190

191 Kamil Gefert 1 Wojskowa Akademia Techniczna im. Jarosława Dąbrowskiego w Warszawie Ochrona lotnictwa cywilnego przed terroryzmem na przykładzie Izraela Streszczenie Terroryzm lotniczy jest poważnym problemem we współczesnym świecie z uwagi na szybki rozwój lotnictwa cywilnego i jego wrażliwość na zewnętrzne bodźce. Izraelskie metody ochrony lotnictwa cywilnego są szczególnie skuteczne i maksymalnie udoskonalone ze względu na zaangażowanie tego państwa w wieloletnie konflikty, trwające nadal i generujące liczne akty terrorystyczne skierowane przeciwko państwu. Poniższy artykuł przedstawia istotne elementy tej skomplikowanej ochrony, zasady w niej panujące i niekiedy różnice, które występują w odniesieniu do reszty świata. Słowa kluczowe: terroryzm, terroryzm lotniczy, lotnictwo, bezpieczeństwo, ochrona, Izrael Wstęp Terroryzm w dzisiejszych czasach odgrywa istotną rolę w wyznaczaniu współczesnych zagrożeń, niepokojów wśród społeczeństw i przyczynia się do generowania wielu problemów związanych z szeroko pojmowanym bezpieczeństwem. Jest brany pod uwagę tam, gdzie istnieje realne ryzyko aktów sabotażu, mogących wywołać negatywne skutki o znacznych rozmiarach 2. Z tego też powodu walka z terroryzmem stanowi nieodłączny element tworzenia bezpieczeństwa w różnych aspektach życia, m.in. w lotnictwie cywilnym. Delikatny organizm, duże ryzyko strat w ludziach i finansowych, stosunkowo łatwa ingerencja zewnętrzna oraz mnóstwo sposobów na stworzenie zagrożenia życia i mienia sprawia, że lotnictwo jest wyjątkowo atrakcyjnym celem terrorystów. Na początku należy przedstawić znaczenie etymologiczne słowa terroryzm. Pochodzi z łacińskiego terror i oznacza strach, straszną wieść, oraz terre, czyli przerażać. Istnieją też podejrzenia, że słowo terroryzm może kamilgefert@gmail.com. Zob. R. Cegiełka, Zagrożenie terroryzmem. Poczucie bezpieczeństwa na początku XXI wieku oraz wpływ terroryzmu na procesy gospodarcze w wymiarach mikro i makro, Warszawa 2015.

192 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 mieć swoje źródło w języku sanskryckim (tras drżeć ) 3. Określenie terroryzm w języku polskim często asymilowane jest ze słowem terror. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że nie są to synonimy i nie należy ich stosować zamiennie. Terror jest na pewnej płaszczyźnie definiowania odwrotny w znaczeniu do terroryzmu. Można wręcz zaryzykować stwierdzenie, że terror i terroryzm to przykład antonimów, przynajmniej na głębszym poziomie definiowania. Terror bowiem, jest to działanie podmiotu nadrzędnego na podrzędny, a terroryzm odwrotnie. Terroryzm zatem, jest to przestępcza działalność wymuszająca, zastosowana przez słabszych na silniejszych (działanie od dołu ). Terror natomiast odwrotnie (działanie od góry ) 4. Ten sposób definiowania terroryzmu jest bardzo prosty, wręcz prozaiczny. Jednak posiada on pewną istotną zaletę, która burzy wszystkie inne definicje, stając ponad nimi. Definicja nie jest szczegółowa, ale dzięki temu jest też wspólnym mianownikiem dla wszystkich innych definicji, które kłócą się wzajemnie. Dlatego też, pracując i rozważając problem definiowalności terroryzmu, najlepszym sposobem jest unikanie powoływania się na każdą definicję, oprócz tej, która znajduje swoje potwierdzenie w pozostałych. Jest prawdą, że określenie działanie od dołu to zbyt ogólnikowe wyjaśnienie terroryzmu, lecz oddaje ono w zupełności jego charakter i ukierunkowanie. Dodatkowo, podstawą powstawania i rozwijania każdej gałęzi terroryzmu jest asymetria 5, która polega właśnie na wyraźnym zaznaczeniu pozycji społecznych, politycznych i prawnych pomiędzy dwiema stronami konfliktu o sprzecznych poglądach ideologicznych, politycznych, religijnych, itp. Asymetria w takiej postaci jest motorem napędzającym rozwój terroryzmu i stwarza dogodne warunki do jego powstawania. Kończąc rozważania dotyczące definiowania terroryzmu, należy przejść do wyrażenia terroryzm lotniczy. Rodzajów terroryzmu jest wiele. Można je rozpatrywać w odniesieniu do zdarzeń, do tego, co zostało użyte jako broń, jakie były motywy, kto dokonał aktu lub jaki zasięg lub kierunek obejmuje zdarzenie terrorystyczne. Skupiając się na pojęciu terroryzmu lotniczego, można definiować je za pomocą łączenia definicji składowych słów wyrażenia. Idąc za Encyklopedią PWN, lotnictwo definiuje się jako zespół zagadnień i środków związanych z użytkowaniem statków powietrznych (samolotów, śmigłowców, szybowców, balonów i in.) 6. W prawie lotniczym słowo lotnictwo odnosi się do całej działalności związanej z lotnictwem. Samo lotnictwo można natomiast podzielić na działalność linii lotniczych, portów lotniczych i agencji żeglugi T. Bąk, Terroryzm słownik, Kraków 2013, s Ibidem, s S. Koziej, Triada globalnych zagrożeń asymetrycznych: konsekwencja proliferacji terroryzmu, broni nuklearnej i technologii rakietowych, Koziej.pdf [dostęp: ]. [dostęp: ]. 192

193 Kamil Gefert, Ochrona lotnictwa cywilnego powietrznej, jak również oddzielną część dotyczącą działalności wojskowej 7. Łącząc definicje terroryzmu oraz lotnictwa, można otrzymać pełną definicję, czyli gałąź terroryzmu, której podmiotem lub przedmiotem są organizacje, aparatura i ludzie prowadzący działalność lotniczą lub z tej działalności korzystający 8. Lotnictwo cywilne można traktować jak żywy organizm, który nieustannie jest w fazie udoskonalania i modernizowania. Dodatkowo należy również zwrócić uwagę na dwa istotne aspekty. Pierwszy to stale rosnąca liczba korzystających z transportu lotniczego, co kreuje coraz to nowe wyzwania z tym związane (w szczególności w dziedzinie bezpieczeństwa) 9, natomiast drugi odnosi się do niejednorodności tego złożonego organizmu, jakim jest lotnictwo. Niejednorodność widoczna jest na płaszczyźnie położenia geograficznego i polega głównie na: zróżnicowaniu w tempie rozwoju lotnictwa poszczególnych krajów lub regionów, zapotrzebowaniu na transport lotniczy, sytuacji prawnej, położeniu geopolitycznym i ryzyku wystąpienia określonych zagrożeń istotnych dla bezpieczeństwa w lotnictwie. Uwarunkowania te determinują istnienie trzech podstawowych modeli ochrony lotnictwa cywilnego: europejskiego, amerykańskiego i izraelskiego. Każdy z nich cechuje się niejednakowym podejściem do zagadnienia bezpieczeństwa w lotnictwie, które budowane jest nie tylko mniej lub bardziej rygorystycznie, ale również w różny sposób i z uwzględnieniem odmiennych sił i środków oraz z innym zasięgiem oddziaływania. Przede wszystkim, podstawową różnicą, która wyznacza podział na trzy modele ochrony, jest restrykcyjność, ilość metod i sposób ich stosowania w tworzeniu bezpieczeństwa 10. Izrael został wybrany w tym przypadku nie bez powodu. Jest to kraj wyjątkowo narażony na akty terroryzmu i z tego też powodu jego lotnictwo cywilne stoi wobec ogromnego wyzwania. Sposoby radzenia sobie z problemem terroryzmu lotniczego w Izraelu są niezwykle ciekawe jak również bardzo skuteczne. Należy się więc przyjrzeć im z bliska, aby zrozumieć, jak należy radzić sobie z terroryzmem lotniczym. 1. Podstawy prawne ochrony lotnictwa cywilnego Izraela Rozpoczynając omówienie ogólnej sytuacji prawnej w lotnictwie cywilnym Izraela, należy zaznaczyć, że Izrael nie posiada konstytucji, a wszystkie przepisy A. Glen, Terroryzm lotniczy istota zjawiska, organizacja przeciwdziałania, Warszawa 2014, s. 11. Ibidem, s. 12. K. Laprus, Rynek lotniczy na świecie, Kraków 2010, projekty/branzowe/2010%20laprus%20krzysztof%20rynek%20lotniczy%20na%20swiecie.pdf [dostęp: ]. A. Bogacz, referat wygłoszony na seminarium naukowym pt. Terroryzm a prawa człowieka w Wyższej Szkole Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie,

194 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 prawa opierają się o jedenaście ustaw zasadniczych 11. Izrael, jako państwo dotykane długoletnimi i nieustającymi konfliktami, jest wyjątkowo narażone na wszelkie akty bezprawnej ingerencji w obrębie lotnictwa cywilnego. Państwo jest pod stałą presją ze strony terrorystów. Udaremniane lub dokonywane zamachy są tam na porządku dziennym. Fundamentalistyczna organizacja Palestyński Dżihad Islamski, począwszy od lat 70. XX wieku aż do chwili obecnej, prowadzi nieustającą świętą wojnę, chcąc za wszelką cenę doprowadzić państwo izraelskie do zniszczenia i utworzenia islamskiego państwa Palestyny 12. Z tego powodu Izrael posiada największe doświadczenie w dziedzinie walki z terroryzmem i ochrony przed nim 13. Lotnictwo cywilne, jako łatwy i oczywisty cel, jest tutaj szczególnie zagrożone. Dokonywane są liczne zamachy na lotnictwo Izraela ze strony palestyńskich bojowników. Techniką terrorystów stało się atakowanie ludności cywilnej, która najczęściej nie ma nic wspólnego z konfliktem izraelsko-palestyńskim, dzięki czemu osiąga znacznie większy światowy rozgłos, na czym terrorystom w pierwszej kolejności zależy. Istotna okazała się pomoc USA udzielona Izraelowi. Z jednej strony był to solidny zastrzyk wzmocnienia bezpieczeństwa, z drugiej jednak, rozzłościła jeszcze bardziej skłócone narody, doprowadzając do wzrostu i tak już wysokiego napięcia w regionie 14. Strategia antyterrorystyczna Izraela jest kontynuowaniem polityki obronnej kraju i jego funkcjonowania w stanie wojny. Z uwagi na położenie geopolityczne i charakter stałych zagrożeń, ochrona lotnictwa cywilnego Izraela jest w całości poświęcona przeciwdziałaniu terroryzmowi i ochronie przed jego aktami. Największy nacisk kładzie się tu na działania prewencyjne. Wywiad stanowi w tym miejscu najistotniejszą linię obrony. Skupia się nie tylko na wykrywaniu planowanych aktów terroryzmu lub ich realizacji. Główną wagę przykłada do całkowitego blokowania jakiejkolwiek działalności terrorystycznej, zanim jeszcze powstanie plan ewentualnego zamachu. Polityka antyterrorystyczna Izraela obejmująca ochronę lotnictwa cywilnego dzieli się na trzy grupy. Pierwsze dwie to koncentrowanie się na egzekwowaniu prawa wobec osób podejrzewanych o terroryzm, trzecia natomiast odnosi się do udzielania specjalnych uprawnień agencji i wojsku. Pierwsza kategoria działań poparta jest Rozporządzeniem w sprawie przeciwdziałania terroryzmowi z 1948 r. (ang. Prevention of Terrorism Ordinance). Dzięki temu rozporządzeniu możliwe jest aresztowanie każdej osoby należącej do organizacji terrorystycznej, prowadzącej propagandę ideologiczną organizacji terrorystycznych, wspierającej A. Siadkowski, Bezpieczeństwo i ochrona w cywilnej komunikacji lotniczej na przykładzie Polski, Stanów Zjednoczonych i Izraela, Szczytno 2013, s R. Białoskórski, Wyzwania i zagrożenia bezpieczeństwa XXI wieku, Warszawa 2010, s. 70. Ibidem, s M. Tomczak, Ewolucja terroryzmu, Poznań 2010, s

195 Kamil Gefert, Ochrona lotnictwa cywilnego je finansowo lub w jakikolwiek inny istotny sposób. Rozporządzenie osiąga swoją pełną efektywność podczas trwania stanu wyjątkowego. Drugi filar to efekty wprowadzenia nowelizacji Kodeksu karnego w 1996 r., które dają możliwość skazywania podejrzanych o terroryzm, jak i zwykłych przestępców, bez względu na to, czy Izrael jest w stanie wyjątkowym, czy nie. Trzeci filar to głównie narzędzia prawne dające siłom bezpieczeństwa specjalne uprawnienia w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi podczas wprowadzenia stanu wyjątkowego. Tutaj warto też zaznaczyć, że Izrael ciągle znajduje się wstanie wyjątkowym począwszy od 1948 r. Regulacje prawne dają władzom Izraela bardzo szerokie uprawnienia. Aresztowany Palestyńczyk w strefie Gazy może być przetrzymywany aż 12 dni, zanim stanie przed sądem. Dodatkowo, podczas trwającego stanu wyjątkowego, służby bezpieczeństwa mają prawo przetrzymywać aresztowanego bez rozpoczęcia formalnego postępowania procesowego. Od każdego zatrzymania podejrzany ma prawo się odwołać do Sądu Najwyższego. Tutaj pojawia się jednak pewien precedens, ponieważ często informacje zebrane w toku postępowania są na tyle wrażliwe, że dostępu do nich nie mają nawet prawnicy aresztowanego. W sprawach przesłuchań podejrzanych powszechnie stosowano przymus fizyczny. Dopiero w 1987 r. zdecydowano się wprowadzić zakaz stosowania tortur, jednak nie wprowadzono tego zakazu w praktykę. W 1999 r. Sąd Najwyższy definitywnie ukrócił stosowanie tortur, uznając je za niezgodne z prawami człowieka, dopuszczając jednak metody psychologiczne, które powszechnie i tak uważane są za niestosowanie się do norm międzynarodowych w zakresie postępowania z więźniami. W dziedzinie cenzury Izrael zastosował politykę pośrednią. Cenzura jest obecna, jednak w takim stopniu, aby nie uderzała nachalnością. Podstawowym obowiązkiem mediów jest autocenzura treści mogących okazać się wrażliwymi dla bezpieczeństwa państwa. Poza tym, media są na bieżąco kontrolowane przez służby państwowe, ale głównie pod kątem tego, czy dana informacja nie przyczyni się do wzrostu zagrożenia państwa 15. Instytucją państwową odpowiedzialną za ochronę i bezpieczeństwo portów lotniczych Izraela jest Zarząd Izraelskich Portów Lotniczych 16 (ang. Airports Authority Law) powołany w 1977 r. Działa na zasadzie przedsiębiorstwa państwowego, które kieruje i zarządza cywilnymi portami lotniczymi oraz cywilnymi częściami lotnisk wojskowych 17. Należy nadmienić, iż wgląd w charakter instytucjonalno-prawny Izraela w zakresie antyterroryzmu jest mocno utrudniony z uwagi na niejawność znacznej większości dokumentów, procedur, a nawet przepisów prawa A. Siadkowski, op. cit., s Zob. Airports Authority Law, [ ]. A. Siadkowski, op. cit., s Ibidem, s

196 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Podsumowując krótko temat rozwiązań prawnych w lotnictwie cywilnym, zdecydowanie można dostrzec, że wzrost nakładów na bezpieczeństwo jest wprost proporcjonalny do wzrostu poziomu i liczby zagrożeń w danym państwie. Polska, wpisująca się do europejskiego modelu ochrony lotnictwa, jest mniej rygorystyczna pod względem prawnym w porównaniu do USA, natomiast Izrael bardziej w odniesieniu do poprzednich dwóch państw. Izrael stoi tutaj na najwyższym miejscu, jeśli chodzi o skuteczność prawną przeciwko zagrożeniom terrorystycznym. Wysokie utajnianie przepisów, procedur, itp. jest też uzasadnione, z uwagi na blokowanie przez Izrael wszelkich dróg, które w jakikolwiek sposób mogą ułatwić terrorystom podejmowanie działań wymierzonych w państwo izraelskie. W tym przypadku nieznajomość prawa szkodzi właśnie terrorystom, co stanowi dodatkową ochronę. 2. Ochrona lotnisk i statków powietrznych Ochrona portów lotniczych w Izraelu w odniesieniu do ścisłego terenu portu rozpoczyna się od układu stref lotniskowych. Istnieją strefy publiczne i zastrzeżone. Personel i pojazdy, które wkraczają do stref zastrzeżonych, podlegają weryfikacji w wyznaczonych punktach dostępu oraz kontroli bezpieczeństwa, mającej na celu wykrycie ewentualnych niebezpiecznych przedmiotów 19. W przypadku izraelskiego modelu ochrony lotniska należy skupić uwagę przede wszystkim na szerokości strefy chronionej i podlegającej obserwacji ze strony służb. Należą do niej nie tylko terminale i strefy operacyjne. Ochronny pierścień peryferyjny obejmuje drogi dojazdowe do lotniska i linie kolejowe. Punkty kontrolne ustawiane są niekiedy kilka kilometrów przed lotniskiem. Ma to na celu zminimalizowanie ryzyka użycia tzw. samochodu pułapki. W tym miejscu odbywa się też pierwsze profilowanie behawioralne, które w modelu izraelskim spełnia kluczową rolę. Pracownicy służb ochrony często podróżują w pociągach incognito, dokonując w ten sposób profilowania behawioralnego, mającego na celu wykrycie podejrzanie zachowujących się osób. Niekiedy dobrze przeszkolona osoba ze służb bezpieczeństwa jest w stanie wyczytać bardzo wiele z samej mowy ciała. Pierścień zewnętrzny ochrony to również ochrona techniczna z zastosowaniem zaawansowanych technologii, m.in. systemu wizyjnego złożonego z kamer, stosowanego także do wykrywania pozostawionych samochodów, bagaży i innych podejrzanych przedmiotów. Ciekawym rozwiązaniem jest inteligentny monitoring samochodów. System wykrywa pojazdy zaparkowane w miejscach niedozwolonych, nietypowych lub pozostające dłuższy czas w jednym miejscu. Takie zdarzenia są każdorazowo sprawdzane przez patrol zmotoryzowany. W przypadku ochrony obszaru przylegającego do stref 19 Ibidem, s

197 Kamil Gefert, Ochrona lotnictwa cywilnego zastrzeżonych używa się takich środków jak stosowanie barier (zapór, uniemożliwiających wjechanie pojazdem w bezpośrednie sąsiedztwo budynku portu lotniczego), kamer monitoringu zewnętrznego, podwójnego ogrodzenia strzeżonego przez patrole. Oprócz tego, powszechnym jest stosowanie bezzałogowych inteligentnych pojazdów zwiadowczych wzdłuż ogrodzenia portu lotniczego, wykorzystywanych w sposób niezagrażający bezpieczeństwu statkom powietrznym. Mogą być też wykorzystywane do analizy potencjalnych materiałów pirotechnicznych i innych nieznanych substancji. W odróżnieniu od innych krajów, mniej lub bardziej rygorystycznych pod względem ochrony lotnictwa, wejście do strefy ogólnodostępnej w izraelskich lotniskach jest obarczone koniecznością przejścia przez kontrolę wstępną, polegającą na przejściu przez bramki magnetyczne oraz kontroli bagażu. W tym miejscu również odbywa się dyskretne profilowanie behawioralne, które niejednokrotnie prowadzi do szczegółowej kontroli pasażera, zanim wejdzie on do strefy ogólnodostępnej terminala. Jest to rozwiązanie niepraktykowane w innych państwach. Zazwyczaj dostęp do głównego wejścia terminala pasażerskiego ma każda osoba i nie przeprowadza się w tym miejscu żadnej osobistej kontroli. Dostęp do stref zastrzeżonych mają jedynie pasażerowie po odbytej kontroli bezpieczeństwa, z ważnymi biletami, oraz personel lotniskowy, który posiada uprawnienia do przebywania w strefach zastrzeżonych, lecz również jest on ograniczony do wymaganego minimum. Dostęp potwierdza się za pomocą kart magnetycznych i identyfikatorów, nie zapominając również o kontroli osobistej. Istotną kwestią jest przykładanie szczególnej wagi do projektowania samego budynku portu lotniczego i jego bezpośredniego otoczenia 20. Budynek otoczony jest przeszkodami uniemożliwiającymi zbytnie zbliżenie się pojazdu do budynku. Wszystkie szklane elementy terminalu (w szczególności szyby) tworzone są ze specjalnego kuloodpornego szkła, oraz podzielone są na bloki otoczone stalowymi ramami w taki sposób, aby podczas wybuchu ładunku pirotechnicznego lub intensywnego ostrzału z broni karabinowej nie rozpadały się, pokrywając odłamkami znaczny obszar, w tym ludzi, tylko opadały w dół, minimalizując zniszczenia wtórne. Szyby zewnętrzne są zazwyczaj lekko pochylone, tworząc kąt rozwarty z poziomem podłogi i kąt ostry z poziomem sufitu. W przypadku uszkodzenia szyb, większość odłamków wypada dzięki temu zabiegowi na zewnątrz, a nie do wewnątrz. Dodatkowo można dopatrzyć się tutaj efektu kierowania fali uderzeniowej (po ewentualnym wybuchu bomby wewnątrz) tak, aby odbijając się od grubego szkła rozpraszała się ona ku górze. Budynek terminala największego portu lotniczego Izraela Ben Gurion w Tel Awiwie jest zaprojektowany w taki sposób, aby był maksymalnie odizolowany. Strefa ogólnodostępna jest połączona ze strefą zastrzeżoną długim 20 Na przykładzie Międzynarodowego Portu Lotniczego Ben Gurion w Tel Awiwie. 197

198 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 i wąskim korytarzem, który wypuszczony jest prostopadle w głąb terenu lotniska. Strefa zastrzeżona ma kształt koła i znajduje się z dala od granicy pilnie strzeżonego wewnętrznego terenu portu lotniczego. Strefa ogólnodostępna nie zawiera żadnych punktów gastronomicznych. Są one umieszczone w centralnym punkcie na planie koła, wyżej wspomnianej strefy zastrzeżonej, gdzie przebywają głównie pasażerowie, którzy odbyli już kontrolę bezpieczeństwa i oczekują na swój lot. Promieniście od centralnego koła rozchodzą się korytarze prowadzące do bramek. Taki układ budynku pozwala na maksymalne odsunięcie strefy zastrzeżonej od ogólnodostępnej, co minimalizuje ryzyko ataku terrorystycznego. Łącznik pomiędzy obiema strefami można także nazwać wąskim gardłem, co dodatkowo usprawnia możliwość selekcji osób podejrzanie zachowujących się. Można też zauważyć, że w takim przypadku znacznie trudniej jest dokonać zamachu z zewnątrz lotniska na statek powietrzny znajdujący się na płycie postojowej 21, z racji tego, że bramki są umiejscowione z dala od płotu okalającego port lotniczy. Kwestie związane z ochroną statków powietrznych wyglądają znacznie bardziej rygorystycznie niż w innych krajach. Na lotniskach izraelskich statek powietrzny pozostawiony w strefie postojowej jest wystarczająco chroniony przez sam fakt znajdowania się w strefie zastrzeżonej lotniska. Ciekawym rozwiązaniem jest stosowanie plomb na drzwiach zamkniętego samolotu przebywającego na płycie postojowej. Naklejona plomba pokrywa swoją powierzchnią łączenie pomiędzy drzwiami wejściowymi a poszyciem samolotu. W przypadku nieuprawnionego otwarcia drzwi plomba zostaje nieodwracalnie uszkodzona. Po stwierdzeniu naruszenia plomby, służby bezpieczeństwa mają obowiązek szczegółowo przeszukać samolot, przede wszystkim pod kątem obecności ładunków wybuchowych. W przypadku linii lotniczych El Al istotne znaczenie ma miejsce przebywania samolotu. Wspomniane wyżej linie posiadają zaostrzone procedury bezpieczeństwa na lotniskach zagranicznych. W takim przypadku samoloty izraelskie ochraniane są przez grupę personelu składającego się z przeszkolonych funkcjonariuszy bezpieczeństwa. Oprócz tego, pracownicy, którzy mają dostęp do samolotu, muszą posiadać zezwolenia, których otrzymanie warunkuje sprawdzenie przeszłości. W portach lotniczych poza Izraelem pracownicy przed wejściem na pokład są dodatkowo sprawdzani, przechodząc weryfikację uprawnień dostępu, a także dokonuje się ich zrewidowania poprzez urządzenia do wykrywania metalu. Na pokładzie samolotu izraelskich linii lotniczych zawsze znajdują się funkcjonariusze wart ochronnych. Chociaż niektóre systemy ochronne w Izraelu są strzeżone tajemnicą, to istnieją uzasadnione podejrzenia (uniknięcie ostrzału rakietowego z ziemi samolotu linii Arkia w Mombasie 28 listopada 2002 r.), że statki powietrzne izraelskich linii 21 A. Siadkowski, op. cit., s

199 Kamil Gefert, Ochrona lotnictwa cywilnego lotniczych posiadają systemy przeciwrakietowe, uruchamiane z chwilą namierzenia przez rakietę ziemia-powietrze. Warto zaznaczyć, że taki system bezpieczeństwa nie spełnia swoich funkcji w przypadku pocisku z technologią namierzania pasywnego. Nie wysyła on w kierunku samolotu żadnych fal, przez co bardzo trudno go wykryć i w porę zlikwidować. Przez niektórych jest to jednak uznawane za niewłaściwe podejście do ochrony lotnictwa, gdyż tworzenie samolotów-twierdz to niepotrzebne nakręcanie wyścigu zbrojeń w zakresie ochrony lotnictwa przed terroryzmem, nie wspominając o ogromnych kosztach takich rozwiązań 22. Powyższe rozwiązania w dziedzinie ochrony portów lotniczych Izraela ujawniają istotne różnice między tymi a powszechnie stosowanymi na świecie. Przede wszystkim można zauważyć małą restrykcyjność w stosunku do ochrony lotnictwa w Polsce. Model polski przejawia zrównoważoną relację pomiędzy pasażerem a personelem, opierającą się o większą dawkę zaufania. Natomiast model izraelski całkowicie odcina się od zasady bezstresowego działania w stosunku do pasażerów, gdzie widoczna jest przepaść w relacjach pasażer personel bezpieczeństwa. Pozostałe różnice, polegające po prostu na dodatkowych i zaostrzonych środkach ochrony, świadczą o tym, że, w zależności od kraju i jego sytuacji na arenie międzynarodowej, poziom ryzyka zaistnienia aktu bezprawnej ingerencji jest niejednokrotnie skrajnie różny. 3. Kontrole bezpieczeństwa Istotną częścią ochrony lotnictwa cywilnego są kontrole bezpieczeństwa, podczas których używa się zaawansowanego technologicznie sprzętu (urządzenia rentgenowskie, magnetyczne, itp.) oraz przeszkolonego personelu. Jest natomiast pewna istotna różnica w sprawowaniu tej kontroli pomiędzy Izraelem, a innymi państwami. Mowa tutaj o powszechnym na izraelskich lotniskach profilowaniu behawioralnym. W Izraelu istnieje zasada, że to środki techniczne powinny wspierać pracę człowieka, który swoją wiedzą i doświadczeniem musi stać w centrum ochrony lotnictwa. Stąd też liczba zatrudnianego personelu jest bardzo duża. Pracownicy bezpieczeństwa zadają każdemu kontrolowanemu ciąg krótkich pytań odnoszących się do posiadanej ewentualnej broni czy innych niedozwolonych przedmiotów, a następnie uzupełniają te pytania o takie zupełnie wyrwane z kontekstu. Ma to na celu z jednej strony szybką i możliwie jak najbardziej wszechstronną analizę psychologiczną kontrolowanego, a z drugiej, wytworzenie pewnego rodzaju poczucia dezorganizacji czy wręcz niekompetencji służb ochrony, co w konkretnych przypadkach może utwierdzić potencjalnego terrorystę, że system ochrony jest prymitywny i można go łatwo obejść. Uważa 22 Ibidem, s

200 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 się, że profilowanie behawioralne nie odbywa się na wyznacznikach rasowych, narodowościowych czy wyznaniowych, jednak nie jest tajemnicą, że powyższe czynniki również brane są pod uwagę podczas kontroli. Ma to zapewne związek z tym, że terroryzm izraelski opiera się na zasadzie konfliktu międzygrupowego 23. Dodatkowo, wygląd procedur kontroli bezpieczeństwa opiera się na zasadzie nieprzewidywalności i losowości. Ta cecha może wyglądać z zewnątrz jak nieład. Jednak ma to na celu utrudnienie terrorystom działania na podstawie opracowanego wcześniej schematu, który mógłby być opracowany według wzoru stosowanego w wielowarstwowym systemie ochrony. Taka nieprzewidywalność często jest najtrudniejszą barierą do pokonania. Oczywiście sprzęt techniczny także musi spełniać odpowiednio swoją rolę i jego znaczenie w systemie ochrony wcale nie jest umniejszane. Wręcz stosuje się nowatorskie systemy, tj. chociażby inteligentny monitoring termowizyjny, który, umieszczany w szczególności w strefach kontroli bezpieczeństwa, wykrywa nienaturalne zmiany w ciepłocie ciała człowieka w określonych jego miejscach, co często świadczy o zdenerwowaniu. Ciekawym wyposażeniem ochrony lotnictwa Izraela jest urządzenie hiperbaryczne, w którym sprawdza się walizki podróżujących. Podczas wytworzonego podciśnienia testuje się, czy walizka nie posiada ukrytej bomby reagującej na zmianę ciśnienia atmosferycznego, jaka ma miejsce na dużej wysokości w luku bagażowym statku powietrznego 24. Bagaż rejestrowany jest zawsze kontrolowany w obecności pasażera, co dodatkowo umożliwia wychwycenie reakcji psychologicznych posiadacza walizki. Konieczność ściągania butów przy kontroli zastąpiono profilowaniem behawioralnym i wykorzystywaniem urządzenia, które wychwytuje minimalne różnice w nacisku stóp na podłoże, co może wykryć ewentualne ukrywane w obuwiu przedmioty 25. Skutkiem tego złożonego systemu ochrony jest wydłużenie czasu odprawy pasażerów ze standardowych dwóch godzin (w przypadku lotów międzynarodowych) do trzech. Stosowanie w kontroli bezpieczeństwa psychologii 26 znacznie uskutecznia jej efektywność i powoduje uszczelnienie złożonego organizmu, jakim jest bezpieczeństwo w lotnictwie cywilnym. 4. Przedmioty zabronione W odróżnieniu od innych państw, w tym także Polski, Izrael posiada jasną i bardzo krótką listę przedmiotów zabronionych. Jest to broń palna i jej repliki Zob. B. Bolechów, Terroryzm. Aktorzy, statyści, widownie, Warszawa 2010, s A. Siadkowski, op. cit., s Ibidem, s M. Dilling, Przeciwdziałanie atakom terrorystycznym w cywilnych portach lotniczych, [w:] Przeciwdziałanie atakom terrorystycznym na lotniskach wojskowych i cywilnych, red. S. Zajas, A. Glen, P. Krawczyk, T. Zieliński, Warszawa 2005, s

201 Kamil Gefert, Ochrona lotnictwa cywilnego oraz przedmioty ostre. I na tym można by było zakończyć omawianie listy przedmiotów niedozwolonych, jednak istnieje też pewna ciekawa zasada. Każdy pracownik bezpieczeństwa, który na podstawie własnych obserwacji i własnego uznania stwierdzi, że dany przedmiot mieści się w zakresie tej krótkiej listy bądź stanowić może zagrożenie, decyduje o jego konfiskacie. Dodatkowo, na podstawie wcześniejszego profilowania behawioralnego może uznać, że konkretny przedmiot nie może być wniesiony przez jedną osobę, ale przez inną już tak. Taka skrajna nieschematyczność i nielogiczność działań wcale nie powoduje chaosu, a ma na celu stworzenie niejednorodnego filtru, którego szyfru nie da się złamać i pokonać metodą planowania i wcześniejszych obserwacji. Poza tym, pracownik ochrony posiada pełne kompetencje do tego, aby jakiś konkretny przedmiot wykluczyć z listy dozwolonych i może to uczynić w dowolnym momencie i wobec dowolnego pasażera. Każdy przedmiot, który nie mieściłby się, jako niebezpieczny w ścisłych ramach przepisów stosowanych w innych państwach, w Izraelu może być za taki uznany w sposób skrajnie zindywidualizowany. Takie rozwiązania uwidaczniają, że tworzenie szczegółowych przepisów i procedur w dziedzinie bezpieczeństwa i ochrony nie musi być priorytetem, aby skutecznie bronić się przed aktami bezprawnej ingerencji 27. Podsumowanie Współczesny świat stoi przed dużym wyzwaniem, które w żadnym wypadku nie może być lekceważone. Wyzwanie, jakim jest skuteczna odpowiedź na szerzenie się terroryzmu, powinno pociągać za sobą konkretne działania, wypracowane i doskonalone na podstawie wiedzy i doświadczeń. Jak powszechnie wiadomo, według hierarchii potrzeb Abrahama Maslowa, odczuwanie bezpieczeństwa, zaraz po potrzebach fizjologicznych, stanowi nierozerwalny fundament prawidłowej egzystencji każdego człowieka 28. Ochrona przed terroryzmem jest więc szczególnie ważna, ponieważ kwintesencją terroryzmu jest burzenie bezpieczeństwa nie tylko w sferze makro, ale również mikro, czyli wywoływanie strachu i niepewności u każdego człowieka, który znalazł się choćby w pobliżu zasięgu jego oddziaływania. Problem terroryzmu lotniczego pogłębia się wprost proporcjonalnie do rozwoju i wzrostu wartości lotnictwa. Im większe straty przyniesie hipotetyczny akt terrorystyczny, tym bardziej należy pochylić się nad problemem i wypracować odpowiednie środki zaradcze. Lotnictwo cywilne zawsze będzie atrakcyjnym celem dla terrorystów. Dowody o tym świadczące są oczywiste. Delikatność złożonego systemu, jego charakter, specyfika statków powietrznych, powszechność i często występujące skupienie się w jednym A. Siadkowski, op. cit., s S. Lachowski, Droga ważniejsza niż cel, Warszawa 2012, s

202 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 miejscu ludzi o jednej narodowości lub wyznaniu składają się wspólnie na idealne cechy obiektu godnego uwagi dla działań asymetrycznych. Za państwo najlepiej radzące sobie z terroryzmem nie można uznać takiego, w którym do żadnego poważnego aktu terrorystycznego nie doszło. Polska jest tego świetnym przykładem. Choć współcześnie nie zanotowano w naszym kraju żadnego udanego zamachu, to należy zadać następujące pytanie: ile było nieudanych? Izrael nie bez powodu został wybrany jako państwo najlepiej radzące sobie z terroryzmem lotniczym. Chodzi o intensywność działalności terrorystycznej w tym kraju i w jego najbliższym otoczeniu. Mimo iż niemalże codziennie udaremnia się tu kolejny akt terroryzmu, to największy port lotniczy stolicy Izraela pozostaje wciąż bezpieczny i żadne zagraniczne organizacje rządowe czy pozarządowe nie uznają tego miejsca za niebezpieczne. Jako że poziom dostatecznego bezpieczeństwa to umiejętność radzenia sobie z rozmaitymi zagrożeniami poprzez niwelowanie ich i zabezpieczanie się przed nimi, to Izrael, jak do tej pory, wywiązuje się ze swojego zadania nienagannie. Przedstawione wyżej techniki, metody, sprzęt i podejście do zagrożeń terrorystycznych w lotnictwie cywilnym powinny stanowić dla całego świata kompendium wiedzy o tym, jak należy radzić sobie z tym problemem. Nie można jednak brać wszystkiego dosłownie. Każdy kraj, każdy rejon geopolityczny charakteryzuje się odmiennymi zagrożeniami i ich ryzykiem wystąpienia. Mimo to trzeba przyjrzeć się uważnie rozwiązaniom izraelskim i zastanowić się, czy niektóre z tych elementów warto wykorzystywać w innych państwach, a nawet powszechnie na całym świecie. Bibliografia Literatura: 1. Bąk T., Terroryzm słownik, Kraków Białoskórski R., Wyzwania i zagrożenia bezpieczeństwa XXI wieku, Warszawa Bogacz A., referat wygłoszony na seminarium naukowym pt. Terroryzm a prawa człowieka w Wyższej Szkole Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, Bolechów B., Terroryzm. Aktorzy, statyści, widownie, Warszawa Cegiełka R., Zagrożenie terroryzmem. Poczucie bezpieczeństwa na początku XXI wieku oraz wpływ terroryzmu na procesy gospodarcze w wymiarach mikro i makro, Warszawa Dilling M., Przeciwdziałanie atakom terrorystycznym w cywilnych portach lotniczych, [w:] Przeciwdziałanie atakom terrorystycznym na lotniskach wojskowych i cywilnych, red. S. Zajas, A. Glen, P. Krawczyk, T. Zieliński, Warszawa Glen A., Terroryzm lotniczy istota zjawiska, organizacja przeciwdziałania, Warszawa Lachowski S., Droga ważniejsza niż cel, Warszawa Siadkowski A., Bezpieczeństwo i ochrona w cywilnej komunikacji lotniczej na przykładzie Polski, Stanów Zjednoczonych i Izraela, Szczytno Tomczak M., Ewolucja terroryzmu, Poznań

203 Kamil Gefert, Ochrona lotnictwa cywilnego Źródła internetowe: 1. Airports Authority Law, 2. Koziej S., Triada globalnych zagrożeń asymetrycznych: konsekwencja proliferacji terroryzmu, broni nuklearnej i technologii rakietowych, download/1/8600/21-49stanislawkoziej.pdf. 3. Laprus K., Rynek lotniczy na świecie, Kraków 2010, pdf/studenci/strony_st/projekty/branzowe/2010%20laprus%20krzysztof%20ryn ek%20lotniczy%20na%20swiecie.pdf. The protection of civil aviation against terrorism on the example of Israel Abstract Air terrorism is a serious problem in the modern world. Rapid development and a high vulnerability to external interferences of the civil aviation cause an increase in terrorism acts. Israel s methods of aviation security are particularly effective and have been improved over the years due to the involvement of this country in long-term conflicts. The following article presents essential elements of these complex security rules and a few differences which exist in relation to the rest of the world. Keywords: terrorism, air terrorism, aviation, security, protection, Israel 203

204

205 Krzysztof Szwarc 1 Wojskowa Akademia Techniczna im. Jarosława Dąbrowskiego w Warszawie Zapewnianie bezpieczeństwa masowych imprez sportowych problemy teoretyczne i praktyczne Streszczenie W artykule dokonano analizy pojęć: impreza masowa oraz masowa impreza sportowa. Przedstawiono główne obszary problemowe zapewniania bezpieczeństwa imprez masowych. Na podstawie badań teoretycznych i empirycznych zasygnalizowano wybrane problemy związane z zapewnianiem bezpieczeństwa meczów piłkarskich. Słowa kluczowe: impreza masowa, masowa impreza sportowa, bezpieczeństwo masowych imprez sportowych Wstęp Potrzeba dzielenia się i wspólnego przeżywania emocji od wieków gromadzą ludzi wokół wydarzeń, które współcześnie można nazwać imprezami masowymi. Szczególne uznanie budzili i budzą sportowcy, których zmaganiom towarzyszy łacińska sentencja: Citius, altius, fortius, czyli: Szybciej, wyżej, mocniej. Naturalnie, spełnienie tej potrzeby musi iść w parze z poczuciem bezpieczeństwa, które zgodnie z interpretacją A. Maslowa stanowi wyższą wartość 2. Dlatego istotnym problemem jest zapewnianie bezpieczeństwa imprez masowych, w tym masowych imprez sportowych. Podstawowym problemem badawczym podjętym w artykule jest sposób zapewniania bezpieczeństwa podczas masowych imprez sportowych. Celem artykułu jest wstępna diagnoza problemów zapewniania bezpieczeństwa masowych imprez sportowych, ze szczególnym uwzględnieniem meczów piłki nożnej. Dlatego przeprowadzono analizę aktów prawnych oraz literatury dotyczącej badanego zagadnienia, na podstawie której dokonano charakterystyki masowej imprezy sportowej oraz procesu zapewniania bezpieczeństwa takiego wydarzenia. Za pomocą badania ankietowego oraz wywiadu z kierownikami krzysztof.szwarc@wat.edu.pl. A.H. Maslow, A Theory of Human Motivation, Psychological Review 1943,Nr 50/4,s

206 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 ds. bezpieczeństwa w klubach piłkarskich szczebla centralnego starano się zidentyfikować oraz scharakteryzować zasadnicze problemy zapewniania bezpieczeństwa meczów piłkarskich. 1. Istota masowej imprezy sportowej Wydarzenia sportowe wzbudzają duże emocje oraz od zawsze przyciągają na areny rzesze widzów. Zgodnie z Wielkim słownikiem języka polskiego, impreza to zorganizowane przedsięwzięcie artystyczne, sportowe lub rozrywkowe mające przyciągnąć wielu uczestników 3. Synonimami terminu impreza są uroczystość lub zabawa. Przymiotnik masowy ogranicza zakres pojęciowy do wydarzeń o określonej zwyczajowo lub formalnie liczbie potencjalnych uczestników. Syntetyczna definicja formalna pojęcia impreza masowa została sformułowana w Ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych 4. Przyjęto tam, że impreza masowa to wydarzenie sportowe, rozrywkowe lub artystyczne, skupiające nie mniej niż 1000 osób (w przypadku stadionu, przygotowanego terenu lub innego obiektu niebędącego budynkiem) lub 300 (w przypadku hali sportowej lub innego budynku). W ustawie tej sformułowano również negatywną definicję imprezy masowej, poprzez wyłączenie szerokiego katalogu imprez ze względu na miejsce organizacji (np. teatr, opera, filharmonia, kino, muzeum, dom kultury) lub formę i cel imprezy (np. współzawodnictwo osób niepełnosprawnych lub współzawodnictwo sportowe dzieci i młodzieży), a także organizatora (imprezy organizowane przed jednostki organizacyjne podległe ministrom: obrony narodowej, spraw wewnętrznych i administracji, sprawiedliwości i edukacji narodowej) 5. Kolejnymi nowelizacjami ustawy (z 2005 i 2007 roku) nie wprowadzono istotnych zmian w analizowanej materii, z wyjątkiem wyłączenia definicji negatywnej do odrębnego artykułu (3a). Sformułowano natomiast ważne z punktu widzenia badanego tematu definicje, tj. imprezy masowej o podwyższonym ryzyku oraz masowej imprezy sportowej. Odtąd, zgodnie z treścią ustawy, przez masową imprezę sportową należy rozumieć imprezę masową, której celem jest współzawodnictwo sportowe lub popularyzowanie kultury fizycznej 6. W związku z przyznaniem w 2007 r. Polsce i Ukrainie prawa organizacji turnieju rangi mistrzostw Europy w piłce nożnej w 2012 r., podjęto próbę [dostęp: ]. Dz.U. z 1997 r., nr 106, poz. 679 i 680. Zob. ibidem, art. 2 oraz art. 3, pkt 1. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2005 r., nr 108, poz. 909). 206

207 Krzysztof Szwarc, Zapewnianie bezpieczeństwa masowych imprez przygotowania nowej podstawy prawnej. Z analizy ustawy z dnia 20 marca 2009 r. wynika, że: ograniczono zakres obowiązywania ustawy o kolejne typy imprez, z istotnym zastrzeżeniem rodzaj imprezy powinien odpowiadać przeznaczeniu obiektu lub terenu, na którym się odbywa; 7 dokonano nowego podziału imprez masowych na imprezy artystyczno- -rozrywkowe i sportowe oraz zdefiniowano oba pojęcia; zdefiniowano pojęcie mecz piłki nożnej oraz zakwalifikowano takie wydarzenie jako masowa impreza sportowa, już w definicji imprezy masowej; dokonano znaczącej zmiany wymagań zapewniania bezpieczeństwa imprezy masowej, ze szczególnym uwzględnieniem wymiaru organizacyjnego (nowe role, ich formalne definicje, wymagane kompetencje oraz proces ich nabywania) i ilościowego (wynikającego z liczby miejsc udostępnionych przez organizatora imprezy oraz jej zakwalifikowania (lub nie) jako impreza podwyższonego ryzyka) 8. Można zatem przyjąć, że w ustawie wyeksponowano mecze piłki nożnej jako szczególną, pod wieloma względami, masową imprezę sportową. Ze względu na temat artykułu należy zaznaczyć, że takie wyróżnienie implikuje specyficzne postrzeganie tego typu przedsięwzięć np. w statystykach policyjnych (gdzie mecze piłki nożnej przedstawiane są jako odrębna, obok masowych imprez sportowych, kategoria), czy w procesie ubiegania się o wydanie zezwolenia na organizację imprez masowych o cyklicznym charakterze (np. rozgrywki ligowe). Problem ten jest zwłaszcza dostrzegany w klubach wielosekcyjnych, organizujących dla przykładu jednocześnie mecze piłki nożnej, koszykówki czy siatkówki. Takie traktowanie imprez sportowych, a zwłaszcza meczów piłkarskich wynika przede wszystkim z: liczby ekscesów chuligańskich oraz masowych naruszeń prawa na tego typu imprezach w latach 90. XX wieku (rys. 1), w tym wydarzeń do jakich dochodziło poza miejscem organizacji imprezy; eksponowania (zwłaszcza przez media)późniejszych incydentów, w tym pokazów pirotechnicznych, jako zjawisk równie groźnych, co odbierane jest przez środowiska kibicowskie jako nieprzychylne i nieobiektywne; okoliczności w jakich powstawała ustawa, która miała ograniczać ryzyko zagrożeń podczas organizowanego w 2012 r. turnieju. 7 8 A zatem np. organizacja dyskoteki w budynku teatru, przy spełnieniu kryterium liczby udostępnionych miejsc, powinna być traktowana jako impreza masowa. Dz.U. z 2009 r., nr 62, poz

208 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Rysunek 1. Liczba ekscesów chuligańskich podczas masowych imprez sportowych Źródło: opracowanie własne na podstawie: Dla porównania, według danych Komendy Głównej Policji 9 w 2015 r. odnotowano 996 przestępstw związanych z imprezami masowymi, z czego 555 miało związek z masowymi imprezami sportowymi, w tym 492 z meczami piłki nożnej. Doszło również do 9109 wykroczeń, z czego 68% dotyczyło masowych imprez sportowych (w tym 63% meczów piłki nożnej). Dlatego we wstępie analizowanego raportu można przeczytać, że problemem niezmiennie stanowiącym największe wyzwanie jest zabezpieczenie masowych imprez sportowych meczów piłki nożnej, w tym przejazdów ich uczestników 10. Na podstawie innego raportu, przygotowanego przez PZPN, można jednak zauważyć, że najczęściej występującymi typami incydentów do jakich dochodziło w sezonie 2014/2015 na dwóch najwyższych szczeblach rozgrywek są: 11 wulgarne lub wrogie okrzyki (ok. 54% wszystkich incydentów); późne przybycie kibiców (ok. 16%); używanie środków pirotechnicznych (ok. 9%). Znacznie rzadziej dochodziło natomiast do: rzucania przedmiotami (ok. 4%), zakłóceń porządku w okolicach stadionu (ok. 1,5 %) czy wandalizmu na stadionie (ok. 4%). Mimo to, zachowania takie nie mogą być lekceważone, gdyż na organizatorze spoczywa obowiązek nie tylko zapewniania bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w imprezie, ale również ochrony porządku publicznego Raport: Bezpieczeństwo imprez masowych w 2015 roku, Komenda Główna Policji. Sztab Główny Policji, Warszawa, luty 2016 roku. Ibidem, s. 1. Raport dotyczący organizacji i stanu bezpieczeństwa meczów piłki nożnej szczebla centralnego PZPN. Sezon 2014/2015,Departament Organizacji Imprez, Bezpieczeństwa i Infrastruktury PZPN, Warszawa Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2009 r., nr 62, poz. 504 z późn. zm. art. 5). 208

209 Krzysztof Szwarc, Zapewnianie bezpieczeństwa masowych imprez Zatem zapewnianie bezpieczeństwa imprezy masowej to złożony problem, dotyczący zarówno jej uczestników, jak i otoczenia. Jak dowodził M. Mazur: często rozważania dotyczą tylko jednego systemu, nie należy jednak przy tym zapominać, że jest on tylko fragmentem rzeczywistości, której cała reszta nadal przecież istnieje 13. Istotne jest zatem określenie zakresu zapewniania bezpieczeństwa imprezy masowej. 2. Zapewnianie bezpieczeństwa imprezy masowej W aspekcie organizacyjnym, impreza masowa to przedsięwzięcie, które należy zaplanować, zorganizować, nadzorować jego przebieg oraz podejmować stosowne kroki, w przypadku nadzwyczajnych sytuacji. Jak każdy projekt, imprezę masową będzie zatem charakteryzować: unikalność pomimo że imprezy masowe mogą mieć charakter powtarzalny (cykliczny), to każda realizowana jest w zmiennym środowisku i otoczeniu organizacyjnym, co wymaga adaptacji celów, zadań, struktury, zasobów, realizatorów (i ich zdolności 14 ), a więc generalnie systemu działania; celowość każda impreza masowa służy realizacji określonego celu (-ów); determinantą bezpieczeństwa podczas imprezy są jasno zdefiniowane cele np. zgodnie z zasadą SMART 15 ; określoność impreza masowa to przedsięwzięcie o zdefiniowanym momencie rozpoczęcia i zakończenia, budżecie, zakresie pracy oraz oczekiwanych wymaganiach jakościowych; złożoność organizacja imprezy masowej to wieloetapowe i wieloaspektowe przedsięwzięcie (rys. 2) 16. Organizacja i zapewnianie bezpieczeństwa masowej imprezy sportowej wymaga współpracy przede wszystkim sektora publicznego i prywatnego oraz wsparcia strony społecznej. Zaangażowanie organizacji pozarządowych stanowi szczególne wsparcie w przypadku dużych przedsięwzięć, takich jak igrzyska olimpijskie, czy turnieje rangi mistrzostw Europy lub świata. W przypadku cyklicznie rozgrywanych meczów piłki nożnej zapewnianie bezpieczeństwa wymaga przede wszystkim sprawnej współpracy strony publicznej oraz prywatnej (rys. 2) M. Mazur, Cybernetyka i charakter, Warszawa 1999, s Przez zdolność należy rozumieć merytoryczne i fizyczne kompetencje umożliwiające pełnienie określonej roli w systemie działania. Skonkretyzowane; Mierzalne; Akceptowalne; Realne; Terminowe. P. Zaskórski, J. Woźniak, K. Szwarc, Ł. Tomaszewski, Zarządzanie projektami w ujęciu systemowym, Warszawa 2015, s

210 Studia Administracji i Bezpieczeństwa nr 2 Rysunek 2. Obszary problemowe zapewniania bezpieczeństwa imprezy masowej Podmiotami publicznymi nie są tutaj jedynie przedstawiciele władzy samorządowej oraz rządowej (zwłaszcza wojewodowie), ale również przedstawiciele administracji zespolonej, służb, straży i inspekcji, a także przedsiębiorstwa komunalne (np. organizacja transportu zbiorowego). Szczególnie prestiżowe wydarzenia sportowe przyciągają na trybuny również przedstawicieli sprawujących najważniejsze funkcje w państwie, co wymaga dodatkowej współpracy z BOR. Na warstwę organizacyjną składają się role, których pełnienie wynika z wymagań ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (tj. organizator imprezy, kierownik ds. bezpieczeństwa, służby porządkowe i informacyjne, spiker) oraz wewnętrznej struktury organizacyjnej (np. kierownik odcinka, szef służby informacyjnej/porządkowej, koordynator ds. zabezpieczenia medycznego, operator stanowiska monitoringu). Roli organizatora nie należy mylić z rolą zarządcy obiektu, a obowiązki obu podmiotów powinny być jasno zdefiniowane i rozgraniczone. Na podstawie badania można stwierdzić, że nie ma uniwersalnego podejścia do organizacji systemu bezpieczeństwa imprez masowych oraz meczów piłki nożnej w szczególności. W zależności od wyzwań, jakim musi sprostać organizator, różny jest poziom złożoności i specjalizacji zadań, co ma odzwierciedlenie w strukturze organizacyjnej. Niejednolite są również kompetencje komórek odpowiedzialnych za zapewnianie bezpieczeństwa, obejmujące często zagadnienie organizacji imprezy masowej. Ustawowe rygory dotyczące organizacji imprez masowych (w tym podwyższonego ryzyka) często sprawiają wiele problemów, zwłaszcza w przypadku mniejszych ośrodków miejskich. W tym kontekście symptomatyczna jest wypowiedź jednego z respondentów, prezesa klubu piłkarskiego pierwszej ligi, który stwierdził: obejmując to stanowisko myślałem, że będę zajmował się stroną sportową. Myliłem się, bo 90 procent czasu zajmujemy się bezpieczeństwem. Oczywiście dzisiaj jest inaczej, te proporcje są inne mimo to bezpieczeństwo uczestników jest dla nas najważniejsze 210