N A J W Y ś S Z A I Z B A K O N T R O L I DEPARTAMENT ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ. KAP-41002/07 Nr ewid. 130/2008/P/07/002/KAP

Transkrypt

1 N A J W Y ś S Z A I Z B A K O N T R O L I DEPARTAMENT ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ KAP-41002/07 Nr ewid. 130/2008/P/07/002/KAP Informacja o wynikach kontroli wykorzystywania nieruchomości Skarbu Państwa połoŝonych na terenie m.st. Warszawy na potrzeby ministerstw, urzędów centralnych i państwowych osób prawnych W a r s z a w a c z e r w i e c r.

2 Misją NajwyŜszej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w słuŝbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej Wizją NajwyŜszej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyŝszy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa Wykorzystanie nieruchomości Skarbu Państwa połoŝonych na terenie m.st. Warszawy na potrzeby ministerstw, urzędów centralnych i państwowych osób prawnych Dyrektor Departamentu Administracji Publicznej: Czesława Rudzka-Lorentz Zatwierdzam: Józef Górny Wiceprezes NajwyŜszej Izby Kontroli dnia czerwca 2008 r. NajwyŜsza Izba Kontroli ul. Filtrowa Warszawa tel./fax:

3 Spis treści 1. Wprowadzenie Podsumowanie wyników kontroli Ogólna ocena kontrolowanej działalności Synteza wyników kontroli Uwagi końcowe i wnioski WaŜniejsze wyniki kontroli Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowań ekonomicznych i organizacyjnych Charakterystyka stanu prawnego Przepisy dotyczące gospodarki nieruchomościami w zakresie objętym kontrolą Przepisy dotyczące działalności Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie objętym kontrolą Charakterystyka uwarunkowań ekonomiczno-organizacyjnych Istotne ustalenia kontroli Realizacja przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zadań w zakresie gospodarki nieruchomościami na potrzeby ministerstw i urzędów centralnych Prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy ewidencji gruntów i budynków w zakresie zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gospodarowanie tymi nieruchomościami Ustalenia w zakresie ewidencji gruntów i budynków Ustalenia w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa Wykorzystywanie nieruchomości Skarbu Państwa na potrzeby m.st. Warszawy Pozyskiwanie nieruchomości oraz gospodarowanie przez ministerstwa i urzędy centralne nieruchomościami oddanymi w trwały zarząd Pozyskiwanie nieruchomości na potrzeby statutowe ministerstw i urzędów centralnych Gospodarowanie nieruchomościami pozostającymi w trwałym zarządzie ministerstw i urzędów centralnych

4 Pozyskiwanie nieruchomości przez państwowe osoby prawne Informacje dodatkowe o przeprowadzonej kontroli Przygotowanie kontroli Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli Załączniki Załącznik Nr 1. Wykaz jednostek organizacyjnych NIK, które przeprowadziły kontrole oraz skontrolowanych podmiotów Załącznik Nr 2. Lista osób zajmujących kierownicze stanowiska, odpowiedzialnych za kontrolowaną działalność Załącznik Nr 3. Wykaz aktów prawnych dotyczących kontrolowanej działalności Załącznik Nr 4. Wykaz organów, którym przekazano informację o wynikach kontroli Załącznik Nr 5. Zestawienie powierzchni wykorzystywanej przez kontrolowane ministerstwa i urzędy centralne na potrzeby statutowe Załącznik Nr 6. Zestawienie powierzchni wynajmowanej i uŝyczanej przez ministerstwa i urzędy centralne innym podmiotom... 43

5 Wprowadzenie 1. Wprowadzenie Temat kontroli: Wykorzystanie nieruchomości Skarbu Państwa połoŝonych na terenie m.st. Warszawy na potrzeby ministerstw, urzędów centralnych i państwowych osób prawnych. Numer kontroli: P/07/002 Kontrola podjęta z inicjatywy NajwyŜszej Izby Kontroli. Cele kontroli Celem głównym kontroli NIK była ocena działalności objętych kontrolą jednostek w zakresie wykorzystania połoŝonych w Warszawie nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa do zaspokajania potrzeb lokalowych ministerstw, urzędów centralnych i państwowych osób prawnych. Ocenę tę sformułowano na podstawie ocen cząstkowych w obszarach: prawidłowości gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa na potrzeby ministerstw i urzędów centralnych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji; prawidłowości działań Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie ewidencjonowania i gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz współpracy z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji pod kątem zaspokajania potrzeb lokalowych ministerstw, urzędów centralnych i państwowych osób prawnych; zgodności z prawem, gospodarności i celowości wydatkowania środków publicznych przez ministerstwa, urzędy centralne i państwowe osoby prawne na wynajem i zakup nieruchomości oraz prawidłowości zarządzania nieruchomościami pozostającymi w trwałym zarządzie ministerstw i urzędów centralnych. Badany okres Kontrolą w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) w zakresie prowadzenia gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa na potrzeby ministerstw i urzędów centralnych objęto okres od 1 stycznia 1998 r. do 16 listopada 2007 r. W pozostałych jednostkach kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2006 r. do dnia zakończenia czynności kontrolnych w danej jednostce. W Urzędzie m.st. Warszawy kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2006 r. do 28 listopada 2007 r. 5

6 Podsumowanie wyników kontroli Kontrolę przeprowadzono w okresie od 6 lipca 2007 r. do 26 lutego 2008 r. w 17 jednostkach (w dziewięciu ministerstwach, w tym w MSWiA, w pięciu urzędach centralnych, w Biurze Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych oraz w Centrali Agencji Rynku Rolnego, a takŝe w Urzędzie m.st. Warszawy). Szczegółowy wykaz jednostek objętych kontrolą znajduje się w załączniku nr 1 do informacji. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli 1, kontrolę w ministerstwach, urzędach centralnych, Biurze Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych i Centrali Agencji Rynku Rolnego przeprowadzono pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności, natomiast w Urzędzie m.st. Warszawy pod względem legalności, gospodarności i rzetelności. 1 Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz

7 Podsumowanie wyników kontroli 2. Podsumowanie wyników kontroli 2.1. Ogólna ocena kontrolowanej działalności NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, ocenia objętą kontrolą działalność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Ministra SWiA). Minister prawidłowo z punktu widzenia kryterium legalności realizował obowiązki dotyczące ustalenia trwałego zarządu nieruchomości dla ministerstw i urzędów centralnych, ich wynajmu, wydzierŝawiania i uŝyczania. Stwierdzone nieprawidłowości polegały przede wszystkim na zaniechaniach w działaniu Ministra, powodujących brak właściwej i pełnej informacji o nieruchomościach naleŝących do zasobu Skarbu Państwa. Brak właściwej bazy danych, zdaniem NIK, wykluczał skuteczne i rzetelne wypełnianie przez Ministra SWiA obowiązków nałoŝonych art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami 2 (zwanej dalej ustawą). NIK negatywnie ocenia objętą kontrolą działalność Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie rzetelności i zgodności z prawem ewidencjonowania i gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz współpracy z Ministrem SWiA pod kątem zaspokajania potrzeb lokalowych ministerstw i urzędów centralnych. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły m.in.: funkcjonowania systemów informatycznych słuŝących do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków w sposób uniemoŝliwiający prawidłowe gospodarowanie nieruchomościami; wykorzystania nieruchomości Skarbu Państwa na potrzeby m.st. Warszawy, mimo potrzeb zgłaszanych przez ministerstwa i urzędy centralne. NIK pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości ocenia pozyskiwanie i wykorzystywanie na własne potrzeby nieruchomości przez większość korzystających z nich ministerstw i urzędów centralnych (z wyjątkiem 2 Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz ze zm. 7

8 Podsumowanie wyników kontroli Ministerstwa Edukacji Narodowej, którego działalność w tym zakresie oceniono negatywnie). Stwierdzone nieprawidłowości polegały głównie na: niezawieraniu właściwych porozumień przy uŝyczaniu lokali oraz niedochodzeniu naleŝności z tytułu zwrotu kosztów eksploatacyjnych (Ministerstwo Edukacji Narodowej); zawarciu bezskutecznej umowy najmu nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa (Urząd Komitetu Integracji Europejskiej); wynajmowaniu lub uŝyczaniu części nieruchomości bez prawem wymaganej zgody Ministra SWiA. NIK pozytywnie ocenia działania Agencji Rynku Rolnego i Agencji Nieruchomości Rolnych (państwowych osób prawnych) podejmowane w celu pozyskiwania i wykorzystywania nieruchomości na potrzeby statutowe ich centrali Synteza wyników kontroli Minister SWiA nie gromadził, a co za tym idzie, nie posiadał pełnych informacji o nieruchomościach naleŝących do zasobu Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent m.st. Warszawy, pod kątem moŝliwości ich wykorzystania na potrzeby statutowe ministerstw i urzędów centralnych. Nie gromadził takŝe pełnych danych o nieruchomościach juŝ wykorzystywanych przez te podmioty, w tym o nieruchomościach odpłatnie wynajmowanych i wydatkach poniesionych na ten cel. Wynikający z powyŝszych zaniechań brak danych o wielkości i kosztach wynajmu powierzchni będącej w dyspozycji ministerstw i urzędów centralnych, jak i powierzchni moŝliwej do zagospodarowania na ich potrzeby, uniemoŝliwiał Ministrowi SWiA rzetelne i skuteczne wykonywanie obowiązków określonych w art. 60 ust. 1 ustawy (str. 20). Decyzje w sprawie trwałego zarządu nieruchomości dla ministerstw i urzędów centralnych, ich wynajmu, wydzierŝawiania i uŝyczania wydawane przez Ministra 8

9 Podsumowanie wyników kontroli SWiA spełniały wymagania przewidziane w Kpa 3 oraz ustawie. Minister SWiA prawidłowo realizował obowiązki dotyczące zawierania z Prezydentem m.st. Warszawy 4 porozumień w sprawie nieruchomości, które miały być przekazane ministerstwom i urzędom centralnym oraz w sprawie przekazania dokumentacji wykorzystywanych przez nie nieruchomości (str. 22) Prezydent m.st. Warszawy nieprawidłowo realizował ustawowe zadania 5 polegające na zapewnieniu warunków niezbędnych do funkcjonowania w mieście naczelnych i centralnych organów państwa. W planach wykorzystania zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, przygotowanych przez m.st. Warszawa, nie wskazano gruntów, budynków i lokali przewidzianych lub nadających się do wykorzystania przez ministerstwa i urzędy centralne. Prezydent nie informował takŝe Ministra SWiA o łącznej liczbie i rodzaju nieruchomości naleŝących do zasobu Skarbu Państwa, połoŝonych na terenie m.st. Warszawy 6. Jednocześnie Urząd m.st. Warszawy wykorzystywał takie nieruchomości na potrzeby swoich komórek organizacyjnych, chociaŝ ministerstwa i urzędy centralne bezskutecznie zwracały się o wskazanie powierzchni na ich potrzeby statutowe. Spowodowało to konieczność wynajęcia przez ww. jednostki nieruchomości od innych podmiotów, co obciąŝało Skarb Państwa kosztami w łącznej kwocie nie mniejszej niŝ 372 tys. zł miesięcznie (str. 24 oraz 25). Do listopada 2007 r. nie został ujednolicony w Urzędzie m.st. Warszawy system informatyczny słuŝący do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Istniejące w 18 dzielnicach trzy róŝne systemy informatyczne nie były kompatybilne, co uniemoŝliwiało m.in. generowanie jednolitych i wiarygodnych raportów na temat łącznej liczby i powierzchni uŝytkowej gruntów oraz budynków i lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, naleŝących do zasobu Skarbu Państwa. W ocenie NIK, 3 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz ze zm.). 4 Od 1 stycznia 1999 r. do 27 października 2002 r. zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarował Starosta Powiatu Warszawskiego. Od 1 stycznia do 31 grudnia 1998 r. ww. zasobem gospodarował Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie. 5 Określone w art. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). 6 Stosownie do treści art. 23 ust. 1 pkt 6 ustawy, do obowiązków starostów gospodarujących zasobem nieruchomości Skarbu Państwa (wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej) naleŝy współpraca z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a takŝe z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego. 9

10 Podsumowanie wyników kontroli uniemoŝliwia to rzetelne i właściwe gospodarowanie zasobem nieruchomości Skarbu Państwa (str. 23) Objęte kontrolą ministerstwa i urzędy centralne wykorzystywały na potrzeby statutowe łącznie ,31 m² powierzchni, z tego ,16 m² (10,5%) w nieruchomościach wynajmowanych od innych podmiotów 7. Wynajmowana powierzchnia, zdaniem NIK, wskazuje skalę potrzeb lokalowych kontrolowanych jednostek, niezaspokojonych przez wykorzystanie nieruchomości naleŝących do Skarbu Państwa. Łączne wydatki budŝetu państwa z tytułu wynajmowania nieruchomości przez kontrolowane ministerstwa i urzędy centralne wyniosły w okresie objętym kontrolą ,4 tys. zł (str. 26). Działania większości kontrolowanych ministerstw i urzędów centralnych podejmowane w celu pozyskiwania nieruchomości na własne potrzeby NIK ocenia jako celowe i rzetelne. Wyboru nieruchomości mających być przedmiotem najmu lub zakupu dokonywano na podstawie analizy uzyskanych ofert, z których wybierano ofertę najbardziej korzystną, zachowując zasady konkurencyjności. Stwierdzone w tym zakresie jednostkowe nieprawidłowości dotyczyły: dokonania przez Ministerstwo Sprawiedliwości zapłaty raty ceny zakupu w wysokości ponad dwukrotnie (o tys. zł) wyŝszej niŝ wymagano w umowie, mimo Ŝe zaawansowanie budowy nie uzasadniało dokonania płatności w takiej wysokości (str. 28); zawarcia pomiędzy Urzędem Komitetu Integracji Europejskiej i podległym Prezydentowi m.st. Warszawy Zarządem Mienia Skarbu Państwa, umowy najmu części nieruchomości pomimo, Ŝe naleŝała ona do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Właściwą formą pozyskania tej nieruchomości było ustanowienie na niej trwałego zarządu. Skutkiem powyŝszych działań było wydatkowanie od 2000 r., z tytułu czynszu, środków z budŝetu państwa w łącznej kwocie ,9 tys. zł na realizację bezskutecznej umowy, z których kwota w szacunkowej wysokości 2.126,6 tys. zł stanowiła, w ocenie NIK, nienaleŝny dochód m.st. Warszawy (str. 27). 7 Według danych aktualnych w trakcie prowadzenia kontroli. 10

11 Podsumowanie wyników kontroli Według stanu na dzień zakończenia kontroli, osiem objętych kontrolą ministerstw i urzędów centralnych 8 uŝyczało lub wynajmowało innym podmiotom łącznie ,45 m² powierzchni w nieruchomościach znajdujących się w ich trwałym zarządzie. W przypadku jednego ministerstwa 9, uŝyczenie innemu podmiotowi części nieruchomości o powierzchni ponad m², spowodowało niedobór powierzchni i konieczność pozyskania dodatkowych pomieszczeń oraz poniesienie wydatków na ich remont w kwocie 322,8 tys. zł (str. 29). NIK stwierdziła w czterech ministerstwach przypadków wynajęcia lub uŝyczenia części nieruchomości pozostających w trwałym zarządzie tych podmiotów bez uzyskania stosownej zgody Ministra SWiA, co było niezgodne z art. 43 ust. 3 ustawy (str. 32) NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie oceniła pozyskiwanie i wykorzystanie połoŝonych na terenie m.st. Warszawy nieruchomości na potrzeby statutowe Biura Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR) oraz Centrali Agencji Rynku Rolnego (ARR). Obie Agencje korzystały wyłącznie z wynajmowanych nieruchomości, których łączna powierzchnia uŝytkowa wynosiła m². W ocenie NIK, w zawartych umowach najmu właściwie zabezpieczono interesy Agencji. Wydatkowanie środków publicznych na ten cel w okresie objętym kontrolą 11 w łącznej wysokości ,4 tys. zł było zgodne z prawem i uzasadnione (str. 32) Łączne finansowe rezultaty kontroli wyniosły ,1 tys. zł (nieprawidłowości w wymiarze finansowym ,9 tys. zł oraz korzyści finansowe 2.252,2 tys. zł), z tego: - wydatki niegospodarne, niecelowe i nierzetelne ,1 tys. zł; - uszczuplenia środków publicznych 1.688,6 tys. zł; - kwoty odpowiadające nierzetelnym danym w ewidencji finansowo-księgowej lub sprawozdawczości 42,2 tys. zł; - inne nieutracone poŝytki finansowe 2.232,0 tys. zł; 8 Ministerstwa: Edukacji Narodowej, Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Obrony Narodowej, Pracy i Polityki Społecznej, Rozwoju Regionalnego, Sprawiedliwości, Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Komenda Główna Policji. 9 Ministerstwo Kultury. 10 Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Edukacji Narodowej, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego. 11 Od 1 stycznia 2006 r. do 30 września 2007 r. w ARR oraz do 31 sierpnia 2007 r. w ANR. 11

12 Podsumowanie wyników kontroli - poŝytki finansowe w postaci naleŝnych środków publicznych lub innych składników aktywów 20,2 tys. zł (str. 34) Uwagi końcowe i wnioski Zdaniem NIK, prawidłowa gospodarka nieruchomościami na potrzeby statutowe ministerstw i urzędów centralnych nie jest moŝliwa bez posiadania pełnej i wiarygodnej informacji na temat rzeczywistego stanu i sposobu wykorzystywania nieruchomości, potrzeb w tym zakresie oraz moŝliwości ich zaspokojenia. W tym celu niezbędne jest zbudowanie systemu monitorowania potrzeb i ich analizowania oraz monitorowanie wykorzystania nieruchomości. Zgromadzenie rzetelnych danych w powyŝszym zakresie wymaga ścisłej współpracy Ministra SWiA oraz Prezydenta m.st. Warszawy. W skali roku wydatki kontrolowanych ministerstw i urzędów centralnych na wynajem nieruchomości w celu zaspokojenia potrzeb lokalowych sięgają tys. zł. W ocenie NIK, naleŝy w związku z tym rozwaŝyć, czy wynajmowanie nieruchomości, w świetle ponoszonych wydatków i przewidywanego stanu zatrudnienia w administracji rządowej, jest w kaŝdym przypadku uzasadnione. W związku z tym NIK, wnioskuje do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o: - przygotowanie nowelizacji art. 23 i 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w celu doprecyzowania zadań i kompetencji ministra właściwego do spraw administracji publicznej oraz starostów w sprawach prowadzenia gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa na potrzeby administracji rządowej, m.in. poprzez wprowadzenie obowiązku uwzględniania tych potrzeb w planach zagospodarowania zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, a takŝe obowiązku wymiany posiadanych informacji oraz określenia niezbędnego zakresu współpracy tych podmiotów; - rozwaŝenie celowości przygotowania nowelizacji ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, w celu doprecyzowania określonych w jej art. 3 zadań m.st. Warszawy, dotyczących zapewnienia warunków niezbędnych do funkcjonowania w mieście naczelnych i centralnych organów państwa; - podjęcie działań w celu zbudowania systemu monitorowania potrzeb lokalowych ministerstw i urzędów centralnych, obejmującego m.in. gromadzenie niezbędnych 12

13 Podsumowanie wyników kontroli danych o wykorzystywanych nieruchomościach i związanych z tym skutkach finansowych oraz wypracowanie odpowiednich narzędzi w celu analizy tych potrzeb i moŝliwości ich zaspokajania; - analizowanie i wykorzystywanie wyników przeprowadzanych przez Wojewodę Mazowieckiego kontroli wykonywania przez m.st. Warszawa ww. zadań wynikających z art. 3 ustawy o ustroju m.st. Warszawy, które są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, m.in. w celu uzyskania danych o nieruchomościach Skarbu Państwa wykorzystywanych przez m.st. Warszawa, bądź stymulowanie wykonywania takich kontroli przez wojewodę. 13

14 WaŜniejsze wyniki kontroli 3. WaŜniejsze wyniki kontroli 3.1. Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowań ekonomicznych i organizacyjnych Charakterystyka stanu prawnego Przepisy dotyczące gospodarki nieruchomościami w zakresie objętym kontrolą Problematykę gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nią, do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa naleŝą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w uŝytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem uŝytkowania wieczystego Skarbu Państwa, w tym m.in. nieruchomości oddane w trwały zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Zgodnie z art. 60 ustawy gospodarka nieruchomościami stanowiącymi przedmiot własności Skarbu Państwa, na potrzeby statutowe ministerstw i urzędów centralnych naleŝy do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, którym jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister SWiA). Oddaje on ministerstwom i urzędom centralnym w drodze decyzji, nieodpłatnie, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące zasób nieruchomości Skarbu Państwa, po uprzednim zawarciu z Prezydentem m.st. Warszawy (przed dniem 27 października 2002 r. ze Starostą Powiatu Warszawskiego) porozumienia określającego nieruchomości, które mogą być z zasobu oddane tym jednostkom 12. Decyzja ta jest decyzją administracyjną, więc musi spełniać wymogi określone w art Kpa Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), m.st. Warszawa, oprócz zadań samorządu gminnego i samorządu powiatowego, wykonuje zadania wynikające ze stołecznego charakteru miasta, w szczególności zapewnia warunki niezbędne do funkcjonowania naczelnych i centralnych organów państwa. Zadania te są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. 13 Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie słuŝy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska słuŝbowego osoby upowaŝnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której moŝe być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. 14

15 WaŜniejsze wyniki kontroli Ponadto szczegółowe kompetencje Ministra SWiA w zakresie prowadzenia ww. gospodarki nieruchomościami wynikają m.in. z art. 43 oraz ustawy. Ustalenia kontroli wskazują, Ŝe mimo nowelizacji ustawy, która weszła w Ŝycie 22 października 2007 r., nadal nie jest jasne, jaki jest szczegółowy zakres zadań Ministra SWiA, wynikający z określonego w art. 60 ust. 1 ustawy obowiązku prowadzenia gospodarki nieruchomościami stanowiącymi przedmiot własności Skarbu Państwa na potrzeby statutowe ministerstw i urzędów centralnych. Podstawową formą władania przez ministerstwa i urzędy centralne nieruchomościami naleŝącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa jest trwały zarząd, który jest dodatkową, obok znanych z Kodeksu cywilnego, formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, wprowadzoną przez ustawę. Instytucja trwałego zarządu określona jest w art ustawy. Trwały zarząd ustanawia się na czas nieoznaczony lub oznaczony. Z wnioskiem o jego ustanowienie występuje jednostka organizacyjna, co oznacza, Ŝe Minister działa na wniosek tej jednostki, w którym wskazuje ona nieruchomość, której dotyczyć ma trwały zarząd. Zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy trwały zarząd moŝe równieŝ powstać z mocy prawa. Państwowe jednostki organizacyjne, które nabyły nieruchomości na własność lub w uŝytkowanie wieczyste Skarbu Państwa, uzyskują go do nabytych nieruchomości z dniem ich nabycia. W toku kontroli badano wykonywanie przez ministerstwa i urzędy centralne prawa trwałego zarządu nieruchomości w zakresie oddawania ich (lub ich części) innym podmiotom w najem, dzierŝawę lub uŝyczenie. Zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy, wymagana do tego jest zgoda Ministra SWiA. Zgoda taka, lub jej odmowa, powinna być udzielana w drodze decyzji administracyjnej. Trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji Ministra SWiA o jego wygaśnięciu. MoŜe on z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części m.in. w razie stwierdzenia, Ŝe jednostka organizacyjna nie uzyskała zgody Ministra SWiA na oddanie nieruchomości lub jej części w najem, dzierŝawę albo uŝyczenie, a takŝe gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. 15

16 WaŜniejsze wyniki kontroli Ministerstwa i urzędy centralne mogą korzystać z nieruchomości będących własnością innych niŝ Skarb Państwa podmiotów na podstawie wszelkich stosunków o charakterze obligacyjnym, przede wszystkim najmu i uŝyczenia. NIK zwraca uwagę, Ŝe zawarte przez ministerstwa i urzędy centralne umowy najmu lub uŝyczenia z innymi podmiotami reprezentującymi Skarb Państwa są bezskuteczne. Państwowym osobom prawnym nie przysługuje trwały zarząd nieruchomości. Mogą one za to nabywać nieruchomości na własność, być ich uŝytkownikiem wieczystym oraz korzystać z nieruchomości na podstawie uŝytkowania i innych ograniczonych praw rzeczowych 14 oraz wszelkich stosunków o charakterze obligacyjnym Przepisy dotyczące działalności Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie objętym kontrolą Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Na terenie Warszawy zadania te naleŝą do Prezydenta m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 12 ustawy jest on zobowiązany do przestrzegania zasad prawidłowej gospodarki UŜytkowanie wieczyste zostało uregulowane w kodeksie cywilnym (art ). Przepisy dotyczące ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest uŝytkowanie, zawarte zostały równieŝ w kodeksie cywilnym (art ). 15 Pojęcie prawidłowej gospodarki (występujące równieŝ w przepisach innych aktów prawnych) nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Przy rozumieniu tego pojęcia naleŝy posiłkować się poglądami doktryny, tj. m.in.: Treść pojęcia zasad prawidłowej gospodarki obejmuje czynności faktyczne i prawne. Do pierwszych naleŝy zaliczyć czynności zabezpieczające nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, a więc zachowanie ich w stanie niepogorszonym, z czym wiąŝe się obowiązek czynienia uzasadnionych gospodarczo inwestycji dla sprawnego spełniania funkcji, jakie wiąŝą się ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości. Chodzi tu przede wszystkim o utrzymanie nieruchomości w stanie zdatnym do dobrego uŝytku. Nieruchomości powinny przynosić poŝytki przekraczające koszty utrzymania. Ma to być gospodarowanie efektywne z punktu widzenia oceny właściciela i z punktu widzenia interesu społecznego. Ujmując problem syntetycznie, sprowadza się on do moŝliwości osiągania maksymalnych korzyści i największej uŝyteczności społecznej przy małych nakładach pracy i środków finansowych, z wyłączeniem marnotrawstwa. Do zakresu prawidłowego gospodarowania moŝna przykładowo zaliczyć czynności prawne zmierzające do ustalenia prawa własności, do ochrony własności nieruchomości w wypadkach jej naruszeń, rozgraniczenia nieruchomości, dokonywanie podziałów i scaleń oraz podziałów nieruchomości, jak równieŝ wyposaŝanie ich w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Powierzenie zarządu nad nieruchomością osobie legitymującej się licencjonowanymi kwalifikacjami oraz wyłonienie zarządcy w trybie zamówień publicznych moŝe stanowić wyraz troski o prawidłowe gospodarowanie nieruchomością (J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami Komentarz, Warszawa 2003, str. 55). 16

17 WaŜniejsze wyniki kontroli Stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeŝeniem art. 43 ust. 2 i 3 16 oraz art. 60 ustawy 17, starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Przepis ten wymienia przykładowe czynności wchodzące w zakres gospodarowania przez starostów nieruchomościami, m.in.: ewidencjonowanie nieruchomości, sporządzanie planów wykorzystania zasobu, współpraca z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a takŝe z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego. Nowelizacja ustawy doprecyzowała pojęcia ewidencjonowania nieruchomości oraz zawartości planu wykorzystania zasobu. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne 18 (Pgik) reguluje między innymi sprawy ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy, ewidencja gruntów i budynków jest to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m.in. gospodarki nieruchomościami (art. 21 ust. 1 Pgik). Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie (art. 7d pkt 1 oraz art. 22 ust. 1 Pgik). W wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków 19, Minister Rozwoju Regionalnego i Budownictwa określił m.in. sposób zakładania ewidencji gruntów i budynków, prowadzenia ewidencji, szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją, sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją. 16 Zgodnie z tymi przepisami jednostce organizacyjnej, której oddano nieruchomość w trwały zarząd przysługują określone uprawnienia w zakresie gospodarowania taką nieruchomością (korzystania z niej w celu prowadzenia działalności, zabudowy, odbudowy itp., oddawania nieruchomości w najem, dzierŝawę i uŝyczenie oraz wypowiadania tych stosunków obligacyjnych). Jest to konsekwencją zaliczenia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomości przekazanych w trwały zarząd. 17 Kompetencje ministra właściwego do spraw administracji publicznej w zakresie gospodarowania nieruchomościami na potrzeby wymienionych w tym przepisie jednostek organizacyjnych. 18 Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz ze zm. 19 Dz. U. Nr 38, poz

18 WaŜniejsze wyniki kontroli Ewidencję zakłada się i prowadzi w systemie informatycznym, którego podstawę stanowią komputerowe bazy danych ewidencyjnych ( 3 ust. 1 rozporządzenia). Rozporządzenie dla celów ewidencji wprowadza i definiuje pojęcia jednostki ewidencyjnej, obrębu ewidencyjnego i działki ewidencyjnej. W miastach, w których utworzone zostały dzielnice, jako jednostki pomocnicze gminy, jednostką ewidencyjną moŝe być obszar dzielnicy lub kilku sąsiadujących ze sobą dzielnic ( 5 9). Ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów, budynków i lokali oraz dane dotyczące właścicieli nieruchomości. JeŜeli brak jest danych o właścicielach nieruchomości, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych władających nieruchomościami ( 10). ZałoŜenie ewidencji polega na wykonaniu czynności technicznych i administracyjnych mających na celu utworzenie komputerowych baz danych ewidencyjnych oraz operatu ewidencyjnego i uruchomienie systemu komputerowego umoŝliwiającego aktualizację baz danych ewidencyjnych, tworzenie raportów obrazujących dane ewidencyjne oraz udostępnianie danych ewidencyjnych ( 19). Zgodnie z 22 rozporządzenia na podstawie baz danych ewidencyjnych przy wykorzystaniu informatycznego systemu komputerowego tworzy się dla poszczególnych obrębów następujące podstawowe raporty obrazujące dane ewidencyjne: rejestr gruntów, rejestr budynków, rejestr lokali, kartotekę budynków, kartotekę lokali oraz mapę ewidencyjną. Zgodnie z 29 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, pomocniczymi raportami tworzonymi na podstawie bazy danych ewidencyjnych są: - zestawienie gruntów, - wykaz gruntów, - wykaz budynków, - wykaz lokali, - skorowidz działek, - wykaz podmiotów ewidencyjnych, - wykaz uŝytkowników wieczystych gruntów, - wykaz jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, - wykaz państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, 18

19 WaŜniejsze wyniki kontroli - wykaz organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, - wykaz uŝytkowników gruntów państwowych i samorządowych, - wykaz dzierŝawców gruntów. Ich zawartość opisana jest w przepisach rozporządzenia Charakterystyka uwarunkowań ekonomiczno-organizacyjnych Kontrolowane ministerstwa, oprócz byłego Ministerstwa Gospodarki Morskiej oraz Ministerstwa Sportu i Turystyki korzystały z nieruchomości przede wszystkim na podstawie trwałego zarządu. Wynajmowały bądź kupowały nieruchomości na wolnym rynku w przypadku występowania niezaspokojonych przez nieruchomości naleŝące do zasobu Skarbu Państwa potrzeb lokalowych. Wspomniane wyŝej dwa ministerstwa korzystały wyłącznie z nieruchomości wynajmowanych. W przypadku kontrolowanych urzędów centralnych, jedynie Komenda Główna Policji korzystała z nieruchomości przede wszystkim na podstawie trwałego zarządu. Pozostałe cztery urzędy 20 korzystają z nieruchomości na podstawie uŝyczenia od innych ministerstw i urzędów lub najmu na wolnym rynku. Państwowe osoby prawne nie mają prawa do korzystania z nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie trwałego zarządu. Kontrolowane jednostki tj. Agencja Nieruchomości Rolnych oraz Agencja Rynku Rolnego wykorzystują na potrzeby statutowe nieruchomości pozyskane na podstawie zawartych na wolnym rynku umów najmu Istotne ustalenia kontroli W roku 2006 oraz w badanym w kontrolowanych jednostkach okresie 2007 r. wynajmujące nieruchomości na wolnym rynku ministerstwa i urzędy centralne poniosły wydatki z tytułu czynszu w wysokości ,4 tys. zł. Kontrolowane Agencje wydatkowały na ten cel ,4 tys. zł. Ponadto w wyniku zakupu nieruchomości Ministerstwo Sprawiedliwości wydatkowało w okresie objętym kontrolą ,0 tys. zł (z łącznej ceny ,0 tys. zł). Tak więc łączne wydatki poniesione ze środków publicznych na zapewnienie potrzeb lokalowych 20 Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Urząd Zamówień Publicznych, Urząd Lotnictwa Cywilnego oraz Urząd Regulacji Energetyki. 19

20 WaŜniejsze wyniki kontroli 16 kontrolowanych jednostek wyniosły w okresie ponad półtorarocznym ,8 tys. zł. Ustalono, Ŝe powierzchnia biurowa przypadająca na jednego pracownika kontrolowanych ministerstw i urzędów centralnych mieści się w przedziale od 7,88 m² do 16,66 m², zaś średnio wynosi 12,05 m² Realizacja przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zadań w zakresie gospodarki nieruchomościami na potrzeby ministerstw i urzędów centralnych W wyniku kontroli NIK stwierdziła nieprawidłowości w działalności kolejnych Ministrów SWiA (jako ministrów właściwych do spraw administracji publicznej) w zakresie gospodarowania nieruchomościami na potrzeby wskazanych w ustawie urzędów państwowych. W przepisach prawa nie określono szczegółowo czynności, jakie powinien realizować Minister SWiA w celu wypełnienia określonych w ustawie obowiązków w tym zakresie. Warunki skutecznego gospodarowania nieruchomościami wskazano np. w art. 23 ust. 1 ustawy, w którym określono podstawowy zakres gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa przez starostów. Zdaniem NIK, do rzetelnej i skutecznej realizacji zadań Ministra SWiA konieczne było co najmniej posiadanie pełnych i aktualnych informacji (ewidencji) o nieruchomościach juŝ wykorzystywanych (w tym odpłatnie wynajmowanych) przez ww. urzędy, ich statutowych potrzebach w tym zakresie oraz o nieruchomościach, które mogłyby być wykorzystane na zaspokojenie tych potrzeb. Taka baza danych powinna być prowadzona we współpracy z innymi organami, które gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, w szczególności z Prezydentem m.st. Warszawy. Bez powyŝszych danych nie jest moŝliwe prowadzenie niezbędnych, w ocenie NIK, analiz i planowanie wykorzystania dostępnych nieruchomości stosownie do zgłaszanych potrzeb. Nie jest takŝe moŝliwe oszacowanie skutków finansowych dla budŝetu państwa wynajmu nieruchomości na potrzeby urzędów. 20