GOSPODARKA FINANSOWA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W WOJEWÓDZTWIE WIELKOPOLSKIM

Transkrypt

1 Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu Instytut Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej Zakład Polityki Regionalnej i Integracji Europejskiej Paweł Motek GOSPODARKA FINANSOWA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W WOJEWÓDZTWIE WIELKOPOLSKIM Tezy rozprawy doktorskiej Poznań 2004

2 2 1. Cel i zakres pracy, główne problemy badawcze, struktura pracy Przywrócenie w 1990 roku samorządu terytorialnego na szczeblu gminy należy uznać za jedną z najważniejszych decyzji politycznych podjętych w celu transformacji ustrojowej i społecznogospodarczej Polski. W miejsce terenowych organów administracji publicznej i scentralizowanego systemu ich finansowania, pojawiły się zdecentralizowane struktury, prowadzące własną i niezależną od władz centralnych gospodarkę finansową. Obowiązkiem każdej gminy stało się gromadzenie środków publicznych i ich rozdysponowanie na określone w przepisach prawa zadania. Powołanie w 1999 roku powiatów i województw spowodowało, że w terenie zaczęły funkcjonować trzy niezależne od siebie i władz centralnych szczeble samorządu terytorialnego prowadzące samodzielną gospodarkę finansową. Przedmiotem niniejszej pracy uczyniono gospodarkę finansową samorządu terytorialnego. Zagadnienie szeroko dyskutowane głównie w literaturze prawniczej oraz ekonomicznej, a zdecydowanie mniej w geograficznej. W niniejszej pracy zakres problematyki został ujęty w dwóch aspektach: prawnym i ekonomiczno-przestrzennym. Przeprowadzone badania próbują określić jak aprzestrzenne zmiany w systemie prawnym wpływają na gospodarkę finansową samorządu terytorialnego. Próbują również zidentyfikować pozaprawne czynniki wyjaśniające przestrzenne zróżnicowanie poziomu dochodów i wydatków oraz ich struktury. Z poznawczego punktu widzenia cel pracy określają dwa główne zadania badawcze. Pierwsze zadanie badawcze wiąże się z ustaleniem wpływu zmian przepisów prawnych na gospodarkę finansową samorządu terytorialnego. Liczne nowelizacje ustaw i rozporządzeń powodują często zasadnicze zmiany w gospodarce finansowej samorządu, które mogą sprzyjać działaniom rozwojowym, wyższym dochodom, inwestycją albo być źródłem kryzysu finansowego. Drugie zadanie badawcze, o odmiennych zakresach czasowym i przestrzennym dotyczy analizy zmian w gospodarce finansowej samorządów województwa i powiatu ( ) oraz gminy ( ) i ukierunkowane jest na rozwiązanie pięciu problemów o charakterze cząstkowym, które sformułowano w postaci następujących pytań poznawczych: 1) Jakie zmiany zaszły w poziomie i strukturze dochodów województw oraz powiatów i gmin województwa wielkopolskiego i ich przestrzennym zróżnicowaniu? 2) Jakie zmiany zaszły w poziomie i strukturze wydatków województw oraz powiatów i gmin województwa wielkopolskiego i ich przestrzennym zróżnicowaniu? 3) Jak zmieniało się saldo dochodów i wydatków, poziom zadłużenia województw oraz powiatów i gmin województwa wielkopolskiego i jego przestrzenne zróżnicowanie? 4) Jaki jest finansowy poziom współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego? 5) Jakie zachodzą współzależności między strukturą społeczno-gospodarczą a gospodarką finansową i jakie pozaprawne czynniki decydują o poziomie i strukturze dochodów oraz wydatków i ich przestrzennym zróżnicowaniu?

3 3 Praca ma zróżnicowany zakres przestrzenny i czasowy. Zakres przestrzenny analizy obejmuje województwo wielkopolskie, które powstało w wyniku reformy organizacji terytorialnej kraju w 1999 roku. Badanie gospodarki finansowej samorządu terytorialnego przeprowadzono na czterech płaszczyznach. Pierwsza z nich dotyczy województw. Druga odnosi się do powiatów ziemskich funkcjonujących w województwie wielkopolskim. Trzecia płaszczyzna dotyczy miast na prawach powiatu, a czwarta gmin województwa wielkopolskiego. Gospodarkę finansową województw i powiatów ziemskich zbadano w okresie , a więc w pierwszych czterech latach ich funkcjonowania. W odniesieniu do miast na prawach powiatu należy poczynić pewne uwagi. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym 1, prawa powiatu przysługują miastom, które 31 grudnia 1998 roku liczyły więcej niż mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiły od nadania miastu praw powiatu. Z takim wnioskiem wystąpiła Rada Miasta Piła i obecnie w granicach województwa wielkopolskiego funkcjonują cztery miasta na prawach powiatu: Kalisz, Konin, Leszno oraz Poznań. Miasta te są gminami wykonującymi zadania powiatu oraz uzyskują dochody ze źródeł przekazanych gminom i powiatom (np. część gminna i powiatowa podatku dochodowego od osób fizycznych, subwencja ogólna dla gmin i powiatów), a ich ustrój, działanie organów oraz zasady nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym 2. Z tych względów gospodarkę finansową Kalisza, Konina, Leszna oraz Poznania zbadano dla lat , ze szczególnym uwzględnieniem zmian jakie zaszły po 1999 roku. Zakres czasowy w przypadku gmin obejmuje lata , a więc od chwili powołania samorządu terytorialnego do końca trzeciej kadencji. Praca składa się z sześciu rozdziałów. W rozdziale wstępnym-obok celu pracy i głównych problemów badawczych-przedstawiono zakres przestrzenny i czasowy, literaturę, podstawowe źródła informacji oraz schemat postępowania badawczego i metody pracy. Rozdział drugi poświęcony jest podstawom teoretycznym i prawnym gospodarki finansowej samorządu terytorialnego. Zdefiniowano w nim pojęcie gospodarki finansowej, dokonano klasyfikacji źródeł dochodów, a także wydatków, przedstawiono problem deficytu budżetowego i długu publicznego. W rozdziale tym omówiono ponadto najważniejsze zmiany prawne jakie wprowadzono od 1991 roku w gospodarce finansowej samorządu, aby można było zrealizować pierwsze zadanie badawcze. Rozdziały III, IV oraz V mają charakter empiryczny, w których realizowane są oba zadania badawcze. W rozdziale III określono przestrzenne zróżnicowanie poziomu i struktury dochodów oraz wydatków województw, ze szczególnym uwzględnieniem województwa wielkopolskiego. Rozdział IV poświęcony jest gospodarce finansowej powiatów w województwie wielkopolskim. Obok analizy przestrzennego zróżnicowania poziomu i struktury dochodów oraz wydatków, określono związki jakie zachodzą 1 Dz. U. z 1998 roku nr 91, poz. 578 z późn. zm. 2 Dz. U. z 1990 roku nr 16, poz. 95 z późn. zm.

4 4 między strukturą społeczno-gospodarczą a gospodarką finansowa powiatów oraz jakie czynniki wpływają na przestrzenny kształt zróżnicowań. Wskazano też jakie skutki dla finansów powiatów ma oddzielenie dużych miast od ich zaplecza. Istotnym elementem tego rozdziału jest porównanie gospodarki finansowej największych miast Wielkopolski. Kolejną częścią pracy, realizującą zarówno pierwsze jak i drugie zagadnienie badawcze jest rozdział V. W rozdziale tym poruszono podobne kwestie jak w rozdziale IV, koncentrując się dodatkowo na wskazaniu różnic jakie zachodzą w gospodarce finansowej prowadzonej przez gminy miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie oraz jak reforma z 1999 roku wpłynęła na finanse gmin. Rozdział VI posiada charakter podsumowujący. 2. Pojęcie gospodarki finansowej samorządu terytorialnego Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego polega na gromadzeniu i wydatkowaniu środków publicznych oraz finansowaniu deficytu budżetowego i zarządzaniu długiem publicznym przez organy województw, powiatów, miast na prawach powiatu oraz gmin na podstawie uchwalanego budżetu. Można więc mówić o trzech podstawowych aspektach gospodarki finansowej odnoszących się do: 1) dochodów, 2) wydatków oraz 3) salda dochodów i wydatków. Pojęcie dochody samorządu terytorialnego ma podwójne znaczenie: 1) są to przekazane przez ustawy źródła dochodów, np. podatek od nieruchomości, udział we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych oraz 2) są to wpływy finansowe z poszczególnych źródeł, np. wpływy z karty podatkowej, z części oświatowej subwencji ogólnej, suma wszystkich wpływów z poszczególnych źródeł stanowi dochód ogółem. W niniejszej pracy środki publiczne oddane do dyspozycji samorządu terytorialnego dzieli się na dochody publiczne i przychody publiczne. Dochody publiczne obejmują: 1) dochody własne, 2) udziały we wpływach z podatków stanowiących dochód budżetu państwa (udziały we wpływach z podatków państwowych), 3) subwencje z budżetu państwa, 4) dotacje celowe a) z budżetu państwa, b) budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz c) funduszów celowych, 5) pozostałe dochody. Natomiast do przychodów publicznych zalicza się środki pochodzące ze sprzedaży papierów wartościowych oraz innych operacji finansowych, z prywatyzacji majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych oraz z otrzymanych pożyczek i kredytów. Wydatki rozumiane jako środki pieniężne, stanowiące zewnętrzny przejaw realizacji zadań samorządowych mogą być klasyfikowane według różnych kryteriów. Przede wszystkim można wyróżnić wydatki: 1) bieżące i majątkowe, 2) według działów klasyfikacji budżetowej oraz 3) stałe i zmienne.

5 5 Jednym z celów prowadzonej przez władze samorządowe polityki finansowej powinno być dostosowanie wydatków do dochodów, a więc dążenie do osiągnięcia równowagi budżetowej. Równowaga pomiędzy dochodami i wydatkami praktycznie nigdy nie występuje, dlatego też pojawia się nadwyżka albo deficyt. Z nadwyżką mamy do czynienia w sytuacji gdy dochody są wyższe od wydatków. W przypadku gdy wydatki przewyższają dochody, pojawia się problem deficytu budżetowego i jego finansowania. Przyczyny pojawienia się deficytu mogą mieć charakter przede wszystkim 1) ustrojowy, 2) polityczny oraz 3) społeczno-ekonomiczny. Te pierwsze związane są z niedostosowaniem środków finansowych do przekazanych zadań. Do drugich można zaliczyć, m.in. wzrost wydatków w latach wyborczych, prowadzoną politykę podatkową, błędne decyzje inwestycyjne. Przyczyny społeczno-ekonomiczne wiążą się z kryzysem gospodarczym i polegają na ograniczeniu bazy ekonomicznej, rosnącej inflacji i bezrobociu. Z deficytem budżetowym ściśle wiąże się zagadnienie długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego, który należy rozumieć jako nominalną wartość zobowiązań z tytułu wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, zaciągniętych kredytów i pożyczek, przyjętych depozytów oraz wymagalnych zobowiązań jednostek budżetowych. Pojęcie długu jednostki samorządu terytorialnego jest więc bardzo szerokie, a jego wysokość jest przede wszystkim konsekwencją rosnących deficytów budżetowych. 3. Źródła informacji i metody badawcze Zakres prowadzonych badań, wymagał wykorzystania materiałów o różnym stopniu szczegółowości, które pod względem merytorycznym można podzielić na dwie grupy: (1) materiały dotyczące gospodarki finansowej samorządu terytorialnego oraz (2) materiały dotyczące poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego powiatów i gmin województwa wielkopolskiego. Do pierwszej grupy zaliczono: Materiały wtórne pochodzące z różnych źródeł, wśród których należy wymienić: 1) Materiały publikowane przez Główny Urząd Statystyczny w Warszawie oraz byłe wojewódzkie urzędy statystyczne w Bydgoszczy, Gorzowie Wielkopolskim, Kaliszu, Koninie, Kościanie, Pile, Poznaniu i Zielonej Górze oraz po 1999 roku przez Urząd Statystyczny w Poznaniu, a także dostępne w Banku Danych Regionalnych. 2) Materiały niepublikowane i uzyskane w Urzędzie Statystycznym w Poznaniu. 3) Materiały pochodzące ze sprawozdań z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego w latach , opracowywane przez Ministerstwo Finansów. Ponadto z tego źródła otrzymano niepublikowane dane dotyczące poziomu zadłużenia gmin województwa wielkopolskiego w latach 1999 i ) Materiały pochodzące ze sprawozdań z wykonania budżetów przez jednostki samorządu terytorialnego w latach , opracowywane przez Regionalne Izby Obrachunkowe. 5) Materiały uzyskane z Fitch Polska S.A. (dawniej CERA S.A.-Środkowoeuropejskie Centrum Ratingu i Analiz) dotyczące rynku obligacji komunalnych w Polsce.

6 6 6) Materiały uzyskane z innych źródeł, jak np. ustaw i uchwał budżetowych oraz sprawozdań z ich wykonania, stron internetowych gmin i powiatów województwa wielkopolskiego, urzędów gmin i powiatów, prasy itp. Informacje o gospodarce finansowej pochodziły również z badań ankietowych. Przeprowadzono je metodą ankiety pocztowej, a kwestionariusz przesłano do wszystkich gmin i powiatów województwa wielkopolskiego. Drugą grupę materiałów źródłowych stanowią informacje dotyczące poziomu rozwoju społecznogospodarczego gmin i powiatów województwa wielkopolskiego. Pochodziły one z publikacji byłych wojewódzkich urzędów statystycznych w Bydgoszczy, Gorzowie Wielkopolskim, Kaliszu, Koninie, Kościanie, Pile, Poznaniu i Zielonej Górze oraz po 1999 roku z Urzędu Statystycznego w Poznaniu, a także z Banku Danych Regionalnych. W postępowaniu badawczym zastosowano metody matematyczno-statystyczne, które najogólniej można podzielić na cztery grupy. Pierwszą grupę stanowią wskaźniki statystyczne traktowane jako mierniki zjawisk społecznych, gospodarczych i finansowych. Dla ustalenia dynamiki i tendencji rozwojowych badanych zjawisk zastosowano liniowe, wykładnicze oraz wielomianowe równania wyznaczające linie trendu. Trzecia grupa metod obejmuje metody statystycznej analizy wielozmiennej. Metodę składowych głównych wykorzystano w procedurze wielocechowej klasyfikacji powiatów i gmin województwa wielkopolskiego, a analizę korelacji i regresji wielokrotnej do badania związków między gospodarką finansową (zmienna objaśniana, zależna) a strukturą społeczno-gospodarczą (zmienne objaśniające, niezależne). Ostatnią, czwartą grupę stanowiły metody taksonomii numerycznej. W procedurze klasyfikacji powiatów i gmin uwzględniającej wszystkie aspekty gospodarki finansowej jako metodę estymacji podobieństwa zastosowano metodą J.H. Warda. 4. Wyniki postępowania badawczego Uzyskane w postępowaniu badawczym wyniki zostaną przedstawione w nawiązaniu do przyjętych płaszczyzn badawczych. a. Województwa Gospodarka finansowa województw jako regionalnych wspólnot samorządowych ma szczególne znaczenie, co najmniej z dwóch powodów: 1) podstawowym zadaniem województw jest pobudzanie rozwoju społeczno-gospodarczego oraz 2) na samorządowych województwach (NUTS 2) 3 opiera się polityka regionalna Unii Europejskiej, której głównym celem jest wyrównywanie różnic poziomu rozwoju. Realizacja wymienionych zadań wymaga znacznych nakładów finansowych. W latach dochody województw wzrosły o 8,4% (z 3,89 mld zł w 1999 roku do 4,22 mld zł w 2002 roku), osiągając maksymalny poziom w 2001 (4,68 mld zł). Wahania poziomu dochodów województw należy wiązać z wyraźnymi zmianami w ich strukturze, w której dominowały transfery z budżetu państwa (dotacje celowe oraz subwencja ogólna), ograniczając w znacznym 3 W Polsce zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 13 lipca 2000 roku w sprawie wprowadzenia Nomenklatury Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (Dz. U. Nr 58, poz. 685 z późn. zm.) obowiązuje podział na NTS odpowiadający NUTS.

7 7 stopniu samodzielność dochodową województw. Najwydajniejszym fiskalnie, a jednocześnie najbardziej niestabilnym źródłem dochodów województw były dotacje celowe z budżetu państwa. W całym badanym okresie stanowiły one ponad 40% dochodów ogółem. Wyraźny spadek ich poziomu z 2,22 mld zł w 2001 roku do 1,77 mld zł w 2002, spowodował również spadek ogólnego poziomu dochodów. Natomiast dochody własne oraz dochody z tytułu udziału województw we wpływach z podatków państwowych stanowiły około 15% dochodów i praktycznie tylko te środki pozostają do swobodnej dyspozycji władz samorządowych. W przeliczeniu na 1 mieszkańca najwyższe dochody osiągały województwa lubuskie (168,4 zł w 2002 roku) oraz śląskie (125,7 zł) i świętokrzyskie (125,0 zł). Na przeciwnym biegunie znajdowało się województwo łódzkie, którego dochody w 2002 roku wyniosły 78,1 zł na 1 mieszkańca, czyli prawie 100 zł mniej niż województwa lubuskiego. Przeprowadzona analiza ujawniła, że poziom dochodów budżetów województw w przeliczeniu na 1 mieszkańca nie zawsze odpowiada poziomowi rozwoju społeczno-gospodarczego 4. Wyraźne rozbieżności dotyczą województw mazowieckiego-bardzo wysoki poziom rozwoju społecznogospodarczego i niskie dochody budżetu na 1 mieszkańca oraz świętokrzyskiego i warmińskomazurskiego -niski poziom rozwoju i wysokie dochody. Natomiast województwo lubuskie przy przeciętnym poziomie rozwoju, uzyskiwało najwyższe dochody. Niskie dochody oraz niedostosowanie ich wysokości do ogólnego poziomu rozwoju sprawia, że rola samorządowych województw w pobudzaniu rozwoju społeczno-gospodarczego i absorbowaniu środków z Unii Europejskiej może być niewielka. Przeprowadzona analiza zmian poziomu i struktury dochodów pozwala stwierdzić, że cechami wyróżniającymi województwo wielkopolskie były: 1) stały i szybki wzrost ogólnego poziomu dochodów, co spowodowało przesunięcie z grupy województw o niskich dochodach na 1 mieszkańca do grupy o przeciętnym poziomie, 2) duża dynamika przyrostu dotacji celowych z budżetu państwa, 3) niski poziom dochodów własnych oraz 4) wysokie wpływy z podatków dochodowych, szczególnie z podatku dochodowego od osób prawnych. W badanym okresie wydatki województw rosły zdecydowanie szybciej niż dochody i zwiększyły się o 12,4% ponad inflację (z 3,86 mld zł w 1999 roku do 4,34 mld zł w 2002 roku). W strukturze wydatków województw dominowały wydatki bieżące, które stanowiły około 70% wydatków ogółem. Można wyróżnić grupę województw, w których miały one jeszcze mniejsze znaczenie-śląskie (48,2%- średnia z lat ), świętokrzyskie (59,5%) oraz małopolskie (67,3%). Najmniejszą skłonność do inwestowania wykazywały władze województw łódzkiego (87,1%), zachodniopomorskiego (84,5%) oraz warmińsko-mazurskiego (84,1%). W strukturze wydatków bieżących dominowały dotacje, które stanowiły w 1999 roku 32,4% wydatków ogółem i wzrosły w 2002 roku do 43,3%. 4 T. Czyż (2001) do województw o bardzo wysokim i wysokim poziomie rozwoju zaliczyła mazowieckie, śląskie, wielkopolskie, dolnośląskie, pomorskie, do przeciętnie rozwiniętych zachodniopomorskie, łódzkie, małopolskie, lubuskie oraz kujawsko-pomorskie, a do województw o niskim poziomie rozwoju warmińsko-mazurskie, lubelskie, podkarpackie, opolskie, podlaskie oraz świętokrzyskie. Podobne wyniki otrzymali Z. Chojnicki, T. Czyż (2003) klasyfikując województwa według wymiarów strukturalnych bazy wiedzy.

8 8 Duże znaczenie dotacji w wydatkach ogółem wynikało m.in. z dofinansowania instytucji kultury oraz innych podmiotów, np. wykonujących przewozy pasażerskie, stowarzyszeń. Ważną pozycją w strukturze wydatków zajmowały wydatki na zakup materiałów i usług. Ich udział spadł z 35,1% w 1999 roku do 27, 1% w 2001 roku oraz 23,1% w 2002 roku. Oznacza to, że po zapewnieniu odpowiednich warunków dla funkcjonowania m.in. urzędów marszałkowskich i sejmików wojewódzkich, ograniczano właśnie te wydatki i w ten sposób szukano oszczędności budżetowych (w przeliczeniu na 1 mieszkańca wyniosły one 28,4 zł w 2001 roku oraz 21,8 zł w 2002 roku). Istotną pozycję w strukturze wydatków zajmowały wynagrodzenia (od 25,0% w 1999 roku do 21,2% w 2002 roku). Wysokość wydatków na wynagrodzenia utrzymywała się na stałym poziomie i w 2001 roku wyniosła 18,3 zł na 1 mieszkańca, a w 2002 roku-18,0 zł. Widać więc, że w przypadku spadku dochodów władze niechętnie ograniczają te wydatki. Niewiele funkcji administracyjnych jakie maja do spełnienia województwa powoduje, że w strukturze wydatków duże znaczenie mają wydatki majątkowe, stanowiące około 30% wydatków ogółem (np. w województwie śląskim aż 52%). W sumie w całym badanym okresie najwyższe wydatki majątkowe w cenach stałych cechowały województwo śląskie (1,3 mld zł), a także mazowieckie (0,5 mld zł), dolnośląskie (0,44 mld zł), małopolskie (0,43 mld zł) oraz wielkopolskie (0,39 mld zł), a najniższe opolskie (86 mln zł), warmińsko-mazurskie (100 mln zł) oraz łódzkie (106 mln zł). Odnosząc te wartości do liczby ludności z 2002 roku widać pewne różnice. Pierwszą pozycję utrzymało województwo śląskie (275,1 zł na 1 mieszkańca), natomiast na kolejnych znalazły się świętokrzyskie (227,1 zł), lubuskie (191,2 zł) oraz dolnośląskie (154,5 zł). Wydatki majątkowe województw wielkopolskiego i mazowieckiego były niższe i wyniosły odpowiednio 117,7 zł i 98,8 zł na 1 mieszkańca. W celu określenia podstawowych kierunków inwestowania poszczególnych województw i ich przestrzennego zróżnicowania, pod uwagę wzięto ten dział, który skupiał około 50% wydatków, albo dwa pierwsze, gdy żaden wyraźnie nie dominował. W rezultacie w 1999 roku w województwach zachodniej i centralnej Polski przeważały wydatki na rolnictwo z istotnym udziałem wydatków na ochronę zdrowia albo transport. Natomiast w województwach wschodnich, wydatki majątkowe skupiały się przede wszystkim na ochronie zdrowia. W 2002 roku obraz przestrzennego zróżnicowania kierunków inwestowania uległ wyraźnym zmianom. Wyodrębnił się pas województw w zachodniej i południowo-zachodniej części kraju inwestujących głównie w transport. Nakłady inwestycyjne na rolnictwo dominowały nadal w województwach południowo-wschodnich oraz kujawsko-pomorskim, natomiast na ochronę zdrowia w podlaskim, mazowieckim oraz świętokrzyskim, a na kulturę w łódzkim i pomorskim. Samorząd województwa ma dużą swobodę w kształtowaniu działowej struktury wydatków, gdyż jego funkcje administracyjne są ograniczone, a przez to wydatki stałe niewielkie. Swoboda ta wpływa na duże przemieszczenia wydatków pomiędzy poszczególnymi działami. W 1999 roku skupiały się one w 5 działach, tj. transporcie (20,8%), rolnictwie (16,4%), ochronie zdrowia (15,8%), kulturze (15,2) oraz oświacie (14,1%), natomiast w 2002 roku dominowały wydatki na transport (39,1%), przy

9 9 istotnym ograniczeniu wydatków w czterech pozostałych wyróżnionych działach. Ponadto odnotowano wzrost poziomu i udziału wydatków na administrację oraz opiekę społeczną. W 1999 roku dochody województw w cenach stałych były wyższe od wydatków o ponad 28 mln zł. Tylko w województwach dolnośląskim oraz kujawsko-pomorskim odnotowano deficyt. Kolejne lata przyniosły istotne zmiany. W 2000 roku deficyt wyniósł prawie 90 mln zł i wystąpił w 12 województwach, a w 2001 roku już 140 mln zł. Największy udział w tej kwocie miało województwo wielkopolskie, którego deficyt budżetowy osiągnął poziom 53 mln zł, co stanowiło 14,5% jego dochodów ogółem. Wynikał on z dużych wydatków majątkowych, które były kierowane na inwestycje drogowe (m.in. obwodnice Grodziska Wlkp. i Wągrowca). Spadek dochodów w 2002 roku wymusił duże oszczędności, głównie w wydatkach bieżących i w mniejszym stopniu w majątkowych, co pozwoliło zmniejszyć deficyt wszystkich województw do 122 mln zł (2,9% dochodów ogółem województw). W województwie wielkopolskim zmniejszono deficyt z 53 mln zł do 10 mln zł, z kolei w małopolskim wzrósł on z 27 mln zł (8,4% dochodów) do 41 mln zł (12,7%), a w podlaskim z 4,5 mln zł (2,8%) do 26,9 mln zł (22,4%). Potwierdza to dużą swobodę w kształtowaniu poziomu i struktury wydatków przez samorząd województwa, a spadek poziomu dochodów nie musi się wiązać z ograniczeniem wydatków majątkowych. Aktywna polityka władz samorządowych i realizacja kapitałochłonnych inwestycji powoduje, że zadłużenie województw systematycznie wzrasta. Wskaźnik zadłużenia (wysokość zobowiązań do osiągniętych dochodów) w 2002 roku wyniósł dla wszystkich województw 10,3%. Najbardziej zadłużonymi województwami były: podlaskie (27,9%), łódzkie (24,3%), małopolskie (23,4%) oraz wielkopolskie (16,8%), a najmniej zachodniopomorskie (1,3%), mazowieckie (1,8%), lubuskie (3,4%) oraz śląskie (4,7%). b. Powiaty ziemskie województwa wielkopolskiego Od 1999 roku dochody powiatów w województwie wielkopolskim zwiększyły się o 18,2% ponad inflację (z 1017,6 mln zł w 1999 roku do 1203,0 mln zł w 2002 roku). Podobnie jak w przypadku województw najwyższy poziom dochodów ogółem odnotowano w 2001 roku (1317,8 mln zł). W całym badanym okresie najwyższe dochody per capita uzyskiwał powiat międzychodzki (ponad 650 zł na 1 mieszkańca), a także powiaty czarnkowsko-trzcianecki, ostrzeszowski, pilski, pleszewski oraz słupecki. Zdecydowanie najniższe dochody osiągały powiaty poznański, kaliski, koniński oraz leszczyński (około 200 zł na 1 mieszkańca). Struktura dochodów budżetów powiatów województwa wielkopolskiego pozwala wyjaśnić znaczne zróżnicowanie przestrzenne poziomu dochodów oraz gwałtowny jego spadek w 2002 roku. Dominowały w niej subwencja ogólna i dotacje celowe, a więc transfery z budżetu państwa. Udział subwencji w dochodach ogółem w całym badanym okresie wynosił około 48-49%. Do 2001 roku dotacje stanowiły 42-45% dochodów powiatów, a w 2002 roku spadły do poziomu 38%, powodując spadek dochodów ogółem. Niewielkie znaczenie miały dochody własne, których udział wzrósł z 5,5%

10 10 w 1999 roku do 11,2% w roku 2002 oraz wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych (1,4% i 1,2% ). Struktura dochodów w poszczególnych powiatach była podobna i w niewielkim stopniu zmieniła się w ciągu czterech badanych lat. Największe zmiany nastąpiły w 2002 roku. Analiza struktury dochodów pozwala stwierdzić, iż: - w większości powiatów dominowała subwencja ogólna, która w 2002 roku stanowiła 74,5% dochodów ogółem powiatu leszczyńskiego oraz 60,3% kaliskiego, a minimalnie 38,2% gostyńskiego i 40,4% pleszewskiego, - dotacje celowe stanowiły najbardziej niestabilne źródło dochodów powiatów. W 2002 roku odnotowano w większości powiatów wyraźny spadek udziału dotacji celowych w dochodach ogółem. W całym badanym okresie w strukturze dochodów dotacje celowe miały najmniejsze znaczenie w powiatach leszczyńskim (9,8% w 2002 roku), kaliskim (23,1%) oraz poznańskim (23,5%), - dochody własne i wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych nie odgrywały istotnej roli w strukturze dochodów powiatów. Dochody własne stanowiły 18,7% dochodów ogółem w powiecie poznańskim, 16,9% w konińskim oraz 6,5% w obornickim i 7,2% w czarnkowsko-trzcianeckim. Natomiast wpływy z podatku od osób fizycznych od 3,8% w powiecie poznańskim do 0,7% w słupeckim, ostrzeszowskim oraz czarnkowsko-trzcianeckim. System dochodów powiatów wymaga wielu zmian, co podkreśla się nie tylko w literaturze (por. A. Borodo 2000, Z. Gilowska 2001), ale wynika również z przeprowadzonych badań ankietowych. Poprawa sytuacji dochodowej powiatów wymaga przede wszystkim zwiększenia udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (81,8% odpowiedzi), zwiększenia części oświatowej subwencji ogólnej (81,8%), przekazania powiatom udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych (72,7%) oraz wprowadzenia udziałów w podatkach pośrednich, przede wszystkim VAT (72,7%). Na dalszym miejscu wymieniano przekazanie powiatom władztwa w zakresie określonych podatków (45,5%). Potwierdza to prawidłowość zaobserwowaną w odniesieniu do samorządu lokalnego, że władze domagają się większych środków, ale nie szerszego zakresu władztwa i samodzielności w pozyskiwaniu dochodów (por. E. Kornberger-Sokołowska 2001). Usytuowanie powiatu pomiędzy gminą (zaspokajającą podstawowe potrzeby mieszkańców) a samorządem województwa (podmiot rozwoju regionalnego i główny partner Unii Europejskiej) przesądziło o jego zakresie zadań. Podstawowe znaczenie mają zadania o charakterze administracyjnym oraz oświatowym. Tak określony zakres zadań ma zasadniczy wpływ na strukturę wydatków. Z kolei poziom wydatków jest uzależniony od możliwości dochodowych powiatu. W analizowanym okresie wydatki powiatów w województwie wielkopolskim zwiększyły się o 22% (z 1006,1 mln zł w 1999 do 1227,1 mln zł w 2002 roku. Najwyższy poziom wydatków per capita, podobnie jak dochodów charakteryzował powiaty czarnkowsko-trzcianecki (726 zł na 1 mieszkańca w 2002 roku), międzychodzki (717 zł) oraz pleszewski (697,4 zł), a najniższe kaliski (229,4 zł), koniński (244,1 zł), poznański (247,9 zł) oraz leszczyński (258,3 zł).

11 11 We wszystkich powiatach województwa wielkopolskiego wyraźna była dominacja wydatków bieżących, które stanowiły ponad 90% wydatków ogółem. W ciągu 4 lat funkcjonowania powiatów struktura wydatków bieżących niewiele się zmieniła. Dominowały wydatki na wynagrodzenia wraz z pochodnymi (66,3% wydatków bieżących w 1999 roku oraz 62,9% w 2002 roku). Świadczenia na rzecz osób fizycznych utrzymywały się na poziomie 6%, mimo powiększającego się bezrobocia. Udział dotacji wzrósł z 3,0% do 4,3%. Powiaty w województwie wielkopolskim coraz mniej środków przeznaczały na zakup materiałów i usług (21,4% w 1999 roku i 20,6% w 2002 roku). Analiza struktury wydatków bieżących ujawniła, że przy znacznym spadku dochodów, który wystąpił w 2002 roku, oszczędności szukano przede wszystkim w wydatkach na wynagrodzenia oraz na zakup materiałów i usług. Analiza przestrzennego zróżnicowania struktury wydatków bieżących pozwala stwierdzić, że: 1) udział wydatków na wynagrodzenia wraz z pochodnymi w większości powiatów utrzymywał się na podobnym poziomie, niewiele odbiegając od średniej. Można jednak wyróżnić grupę powiatów, w których były one zdecydowanie niższe, kaliski (41,6% w 2002 roku), koniński (45,0%), poznański (46,9%) oraz gostyński (51,7%), a ich wysokość nie przekraczała 150 zł na 1 mieszkańca. Natomiast w międzychodzkim i ostrzeszowski wynosiły ponad 400 zł na 1 mieszkańca, 2) w większości powiatów wydatki na zakup materiałów i usług stanowiły około 20% wydatków bieżących. W największym stopniu obciążały one budżety powiatów gostyńskiego (30,7% w 2002 roku), leszczyńskiego (29,6%), kaliskiego (29,1%) oraz poznańskiego (28,6%) i wynosiły od 56,2 zł na 1 mieszkańca w powiecie konińskim do 188,0 zł w gostyńskim, 3) świadczenia na rzecz osób fizycznych oraz dotacje miały mniejsze znaczenie. Świadczenia na rzecz osób fizycznych stanowiły w 2002 roku 9,0% wydatków bieżących w powiecie kaliskim oraz 4,6% w powiecie międzychodzkim. Zawierały się one w przedziale od 15,2 zł na 1 mieszkańca w powiecie poznańskim do 37,1 zł w kolskim i pilski. Wysokość dotacji udzielonych przez poszczególne powiaty województwa wielkopolskiego znacznie się różniła i stanowiła od 13,5% wydatków bieżących w powiecie czarnkowsko-trzcianeckim (98,0 zł na 1 mieszkańca) do 0,2% w ostrzeszowskim (1,2 zł). W strukturze wydatków powiatów województwa wielkopolskiego niewielkie znaczenie miały wydatki majątkowe, które w 1999 roku stanowiły 4,5% wydatków ogółem, a w 2002 roku 6,8%. W sumie, w cenach stałych powiaty województwa wielkopolskiego na inwestycje przeznaczyły w 1999 roku 40, 3 mln zł, a w kolejnych latach 76,7 mln zł, 101,6 mln zł oraz 81,5 mln zł. Oznacza to istotne ograniczenie wydatków majątkowych w wyniku spadku dochodów jaki wystąpił w 2002 roku. Analiza wydatków majątkowych na 1 mieszkańca wskazuje jak niewielkie środki władze powiatowe przeznaczają na rozwój (16,2 zł na 1 mieszkańca w 1999 roku oraz 33,3 zł na 1 mieszkańca w 2002 roku) oraz jak duże jest ich przestrzenne zróżnicowanie (współczynnik zmienności w 2002 roku wyniósł 67,5%). W badanym okresie najwyższe wydatki majątkowe miały powiaty grodziski (67 zł na

12 12 1 mieszkańca w 1999 roku oraz 81,1 zł w 2002 roku), kępiński (12,3 zł i 76,0 zł, wzrost o ponad 600%), pleszewski (20,7 zł i 75,0 zł) oraz obornicki (77,6 zł i 65,7 zł), a najniższe śremski (3,0 zł i 5,0 zł) oraz leszczyński (5,1 zł i 5,9 zł). Analiza przestrzennego zróżnicowanie kierunków inwestowania pozwala wyróżnić obszary gdzie dominowały wydatki inwestycyjne na transport oraz na transport i oświatę. Są to powiaty położone przede wszystkim w południowej i południowo-wschodniej części województwa. Można więc stwierdzić, że w tych powiatach dominowały wydatki rozwojowe, a polityka władz nastawiona była na stwarzanie jak najlepszych warunków dla przedsiębiorców. Z kolei w części centralnej i zachodniej największe znaczenie miały wydatki inwestycyjne na oświatę i ochronę zdrowia (jak wynika z badań ankietowych są to przede wszystkim inwestycje realizowane w Samodzielnych Publicznych Zakładach Opieki Zdrowotnej). Władze tych powiatów nastawione są na realizację celów społecznych, związanych z poprawą świadczonych usług w zakresie szkolnictwa i ochrony zdrowia. W dwóch powiatach (międzychodzkim i śremskim) dominowały wydatki inwestycyjne na administrację publiczną, które można uznać za zbytkowe, a ich użyteczność nie jest do końca oczywista. Porównanie struktury działowej wydatków budżetów powiatów województwa wielkopolskiego w latach 1999 i 2002 wykazuje niewielkie przemieszczenia pomiędzy działami. Zaobserwowano spadek udziału wydatków w dziale oświata i wychowanie (z 41,3% w 1999 roku do 38,4% w 2002 roku), który i tak miał zdecydowanie największe znaczenie oraz w dziale bezpieczeństwo publiczne (z 17,5% do 16,1%). Pozostałe działy cechował wzrost udziału w wydatkach ogółem, np. odsetek wydatków na opiekę społeczną wzrósł z 14,4% do 16,3%. Coraz więcej powiatów województwa wielkopolskiego zamyka rok budżetowy deficytem. W 1999 roku tylko dwa powiaty odnotowały deficyt budżetowy (obornicki 3,1 mln zł oraz ostrowski 0,5 mln zł). Natomiast w 2001 roku aż 21 (np. wrzesiński 4,2 mln zł), a w 2002 roku 18 (np. gnieźnieński 4,1 mln zł). Powiększający się deficyt przekłada się na rosnące zadłużenie. W 2002 roku średnia wartość wskaźnika zadłużenia dla powiatów województwa wielkopolskiego wyniosła 6,0%. Najwyższe wartości odnotowano w powiatach kaliskim (29,3%), obornickim (21,9%), kępińskim (14,8%) oraz złotowskim (14,6%). Syntetyczną klasyfikację powiatów województwa wielkopolskiego uwzględniającą wszystkie aspekty gospodarki finansowej przeprowadzono z wykorzystaniem analizy skupień. Pozwoliła ona wyróżnić 7 klas typologicznych. Najliczniejsze były klasy I (powiaty: chodzieski, pilski, jarociński, ostrzeszowski, kościański, wolsztyński, rawicki, śremski, wągrowiecki, turecki oraz szamotulski) i II (kolski, średzki, nowotomyski, ostrowski, krotoszyński, złotowski, wrzesiński). W sumie w ich skład wchodziło 18 powiatów. Powiaty należące do tych klas miały podobne dochody i wydatki na 1 mieszkańca. Ich wysokość kształtowała się na przeciętnym poziomie (ponad 500 zł na 1 mieszkańca). W strukturze dochodów podobne znaczenie miały dotacje celowe i subwencja ogólna z budżetu państwa. Cechą odróżniającą obie te klasy było to, że powiaty z klasy pierwszej miały niższy deficyty i zadłużenie

13 13 oraz wyższe wydatki socjalne. Do klasy III zaliczono 5 powiatów (czarnkowsko-trzcianecki, pleszewski, słupecki, międzychodzki oraz gostyński), które uzyskiwały najwyższe dochody (ponad 600 zł na 1 mieszkańca), a jednocześnie były najbardziej uzależnione od budżetu państwa. W strukturze ich dochodów prym wiodły dotacje z budżetu państwa. Wydatki były wyższe od dochodów i koncentrowały się głównie na oświacie i opiece społecznej. Cechami charakterystycznymi dla powiatów wchodzących w skład IV klasy (gnieźnieński, kępiński oraz obornicki) był bardzo wysoki deficyt budżetowy oraz zadłużenie, wynikające z dużych nakładów inwestycyjnych. Do klasy V zaliczono tylko powiat grodziski, który przy stosunkowo niskim poziomie dochodów i wydatków, charakteryzował się wysokimi wydatkami inwestycyjnymi, a jednocześnie zrównoważonym budżetem i dużą współpracą finansową z otoczeniem. Klasa VI (kaliski, koniński oraz leszczyński) obejmuje powiaty o najniższych dochodach i wydatkach. Uzyskiwały one najniższe dotacje i subwencje na 1 mieszkańca oraz ponosiły stosunkowo małe wydatki na oświatę i wychowanie. Do VII klasy zaliczono tylko powiat poznański, którego poziom dochodów i wydatków był zbliżony do powiatów w klasie VI, ale uzyskiwał on znacznie wyższe dochody z podatku dochodowym od osób fizycznych, co świadczy o wysokim poziomie rozwoju gospodarczego. Reasumując należy stwierdzić, że powiaty wchodzące w skład poszczególnych klas nie tworzą zwartych przestrzennie obszarów. Charakterystyczny jest duży stopień jednorodności powiatów pod względem prowadzonej gospodarki finansowej (większość zaliczono do typów I i II). Czynnikami różnicującymi były przede wszystkim: wysokość dochodów z podatku stanowiącego dochód budżetu państwa, poziom współpracy finansowej z otoczeniem, wysokość wydatków inwestycyjnych oraz wysokość deficytu budżetowego i zadłużenia. Podobieństwo prowadzonej gospodarki finansowej wynika z dużego uzależnienia finansów powiatów od budżetu państwa i w konsekwencji nieznacznego zakresu samodzielności dochodowej i wydatkowej. Wyraźnie wyróżniały się powiaty: kaliski, koniński, leszczyński oraz poznański. Porównując rozkład przestrzenny powiatów pod względem poziomu rozwoju społecznogospodarczego z rozkładem na podstawie poziomu i struktury dochodów oraz wydatków można zauważyć wyraźne różnice. Tylko w przypadku dwóch powiatów (pilskiego i gnieźnieńskiego) wysokiemu poziomowi rozwoju towarzyszyły wysokie dochody i wydatki budżetów. Największe rozbieżności wystąpiły w przypadku powiatu poznańskiego, którego poziom rozwoju społecznogospodarczego znacznie przewyższa poziom powiatów kaliskiego, konińskiego oraz leszczyńskiego. Tej istotnej różnicy nie widać biorąc pod uwagę poziom i strukturę gospodarki finansowej. Ujawnia się ona dopiero w jednym z jej elementów, a mianowicie wysokości wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych. Z kolei powiaty o niskim poziomie rozwoju społecznogospodarczego mają najczęściej wysokie dochody i wydatki budżetowe oraz niekorzystną ich strukturę. Taka sytuacja wystąpiła w odniesieniu do powiatów czarnkowsko-trzcianeckiego, międzychodzkiego, ostrzeszowskiego, pleszewskiego, słupeckiego oraz kolskiego. W pozostałych powiatach województwa wielkopolskiego ujawnione dysproporcje nie są tak wyraźne. Można więc

14 14 stwierdzić, że poziom i struktura dochodów oraz wydatków powiatów województwa wielkopolskim nie odpowiada poziomowi rozwoju społeczno-gospodarczego. Analiza korelacji i regresji wielokrotnej potwierdziła, że poziom dochodów ogółem powiatów zależy od transferów z budżetu państwa, a struktura wydatków determinowana jest głównie prze zadania z zakresu administracji, oświaty i pomocy społecznej. Jedynym źródłem dochodów uzależnionym od poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego są wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych. Zależą one przede wszystkim od liczby zlokalizowanych na terenie powiatu spółek prawa handlowego na 1000 mieszkańców, gęstości zaludnienia oraz liczby pracujących w usługach nierynkowych. c. Kalisz, Konin, Leszno, Poznań (miasta na prawach powiatu) W latach poziom i dynamika zmian dochodów ogółem Kalisza, Konina, Leszna i Poznania wykazywały istotne zróżnicowanie. Można wyróżnić okresy gwałtownego wzrostu poziomu dochodów, ale także niewielkiego spadku. Największy przyrost dochodów Kalisza i Poznania wystąpił w pierwszych latach funkcjonowania samorządu terytorialnego i wiązał się ze zmianami w zakresie pełnionych zadań i sposobie ich finansowania (przede wszystkim wprowadzenie programu pilotażowego i przejęcie prowadzenia szkół podstawowych). Reforma terytorialnej organizacji kraju i zmiany w finansowaniu samorządu terytorialnego spowodowały w 1999 roku wyraźny wzrost dochodów Konina i Leszna oraz spadek Poznania. Analizując przebieg krzywych zmian poziomu dochodów można wyróżnić dwa okresy spadkowe. Pierwszy, z roku 1992 wiązał się ze zmianami w sposobie naliczania udziałów w podatkach państwowych, a drugi z 2002 roku związany był głównie z oszczędnościami budżetu państwa i obniżeniem poziomu subwencji ogólnej oraz dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego. Należy jednak zauważyć, że spadek poziomu dochodów miast na prawach powiatu w 2002 roku był mniejszy niż powiatów ziemskich i województw, ponieważ ich finanse są w stosunkowo mniejszym stopniu uzależnione od transferów z budżetu państwa. W rezultacie w 2002 roku najwyższe dochody osiągnęło Leszno 2317 zł na 1 mieszkańca, a najniższe Kalisz 2105 zł na 1 mieszkańca. Analizując zmiany struktury dochodów budżetów największych miast Wielkopolski można zauważyć: - w strukturze dochodów ważną pozycję zajmują dochody własne, jednak zaobserwowano niekorzystną tendencją polegającą na stałym zmniejszaniu się ich udziału w dochodach ogółem, pomimo wzrost poziomu w przeliczeniu na 1 mieszkańca. Podobna sytuacja wystąpiła w przypadku podatków stanowiących dochód budżetu państwa, ponadto ich wysokość na 1 mieszkańca wykazywała duże wahania w poszczególnych latach. W 2002 roku dochody własne stanowiły około 25% dochodów ogółem Kalisza, Konina i Leszna oraz 35% Poznania. Natomiast dochody z tytułu udziału we wpływach z podatków państwowych w trzech pierwszych miastach około 14%, a w Poznaniu 22%.

15 15 - wysokość otrzymywanych dotacji często się zmieniała. Najwyższy ich poziom odnotowano w okresie realizowania programu pilotażowego przez Kalisz i Poznań. Po 1999 roku zaobserwowano ponowny wzrost ich poziomu. W rezultacie w 2002 roku dotacje celowe stanowiły 22,4% dochodów Kalisza, 21,9% Konina, 18.8% Leszna oraz 14,6% Poznania. - przejęcie prowadzenia szkół podstawowych, a później średnich spowodowało, że najważniejszym źródłem dochodów stała się subwencji ogólna, a przede wszystkim jej część oświatowa. Najwyższy udział subwencji ogólnej w dochodach ogółem odnotowano w Lesznie 42,3%, a następnie Koninie 37,7%, Kaliszu 36,7% oraz Poznaniu 27,6%. Widać więc, że struktura dochodów budżetu Poznania jest inna niż pozostałych trzech badanych miast i sprzyja ona prowadzeniu przez władze Poznania własnej polityki dochodowej. Wydatki budżetowe badanych miast rosły zdecydowanie szybciej niż dochody. Biorąc pod uwagę ceny stałe, dochody Poznania od 1992 roku do 2002 roku wzrosły o 131,6%, a wydatki aż o 250,9%. Podobna sytuacja wystąpiła w pozostałych miastach, co niekorzystnie odbiło się na ich wynikach budżetowych. Porównując przebieg krzywych dynamicznych zmian poziomu wydatków z takimi samymi krzywymi poziomu dochodów widać duże podobieństwa. Ogólnie można stwierdzić, że zmiany poziomu wydatków nawiązywały do zmian poziomu dochodów, tzn. wzrostowi dochodów towarzyszył najczęściej jeszcze szybszy wzrost wydatków, a spadkowi poziomu dochodów wolniejszy spadek wydatków. Najistotniejsze odstępstwa od tych prawidłowości odnotowano w Koninie, Lesznie i Poznaniu w latach Od 1999 roku władze Konina starały się ograniczać wydatki, pomimo wzrostu dochodów. Odwrotna sytuacja wystąpiła w Poznaniu i Lesznie w 2002 roku. Przy spadku dochodów, wyraźnie zwiększono wydatki (przede wszystkim inwestycyjne), co spowodowało w obu tych miastach wysoki deficyt budżetowy. W efekcie w 2002 w przeliczeniu na 1 mieszkańca najwyższe wydatki charakteryzowały Poznań (2566,8 zł), a następnie Leszno (2531,6 zł), Konin (2319,3 zł) oraz Kalisz (2121,9 zł). W strukturze wydatków budżetów badanych miast podstawowe znaczenie miały wydatki bieżące. Stanowiły one średnio 73% wydatków ogółem Leszna, 79% Konina, 80% Poznania i aż 85% Kalisza. Wystąpiły jednak okresy w których miały one stosunkowo mniejsze znaczenie (Leszno , Konin , Kalisz 1991, Poznań ). Struktura wydatków bieżących badanych miast w latach podlegała wyraźnym zmianom. W pierwszych latach funkcjonowania samorządu zdecydowanie dominowały dotacje, przede wszystkim dla jednostek organizacyjnych gmin, związane m.in. z wyposażeniem w pierwsze środki obrotowe. Przekazywanie samorządowi terytorialnemu nowych zadań głównie z zakresy oświaty spowodowało ograniczenie roli dotacji (do kilku procent w 2002 roku) na rzecz wynagrodzeń z pochodnymi. W 1996 roku stanowiły one około 50% wydatków bieżących badanych miast, a w 2002 roku w Kaliszu i Lesznie prawie 60%. Wydatki na zakup towarów i usług w całym badanym okresie utrzymywały się na podobnym poziomie (około 20%). Tylko w przypadku Poznania w ostatnich latach ( ) odnotowano wyraźny ich wzrost do 37,7%. Od 1999 roku coraz większe znaczenie w strukturze wydatków bieżących miały świadczenia

16 16 na rzecz osób fizycznych. W najmniejszym stopniu obciążały one budżet Poznania, co może świadczyć o lepszej sytuacji zarówno materialnej mieszkańców jak i na rynku pracy Poznania, aniżeli pozostałych trzech miast. Udział wydatków majątkowych w budżetach badanych miast w latach był zróżnicowany. Stanowiły one średnio od 15,3% wydatków ogółem Kalisza do 27,0% Leszna. W przeliczeniu na 1 mieszkańca dynamika przyrostu wydatków majątkowych wyniosła 309,9% w Poznaniu, 258,3% w Lesznie, 168,7% w Kaliszu i 141,3% w Koninie. Tylko w pierwszym z tych miast odnotowano większy przyrost wydatków majątkowych niż bieżących. Zmiany poziomu wydatków per capita w poszczególnych dobrze opisywały krzywe trendu wielomianowego. W odniesieniu do Kalisza i Konina ich przebieg jest podobny. Po początkowym spadku wydatków majątkowych nastąpił ich wzrost. Maksymalny poziom odnotowano w Kaliszu w 1998 roku (391,8 zł na 1 mieszkańca), a w Koninie w 1999 roku (550,4 zł). W Poznaniu największe środki na powiększenie majątku samorządowego przeznaczano w latach Powołanie miast na prawach powiatu wpłynęło na istotne ograniczenie wydatków majątkowych Poznania. Wydatki majątkowe Leszna od 1995 roku utrzymywały się na w miarę stabilnym poziomie i w 2002 roku wyniosły 455,6 zł na 1 mieszkańca. Porównując strukturę wydatków budżetów badanych miast w latach można zauważyć duże przemieszczenia pomiędzy działami. Początkowo dominowały wydatki na gospodarkę komunalną, które stanowiły nawet 50% wydatków ogółem Poznania. Stopniowe przejmowanie szkół podstawowych spowodowało, że od 1996 roku wydatki na gospodarkę komunalną zostały ograniczone na rzecz oświaty. W 2002 roku wydatki na oświatę i wychowanie stanowiły ponad 40% wydatków ogółem Kalisza, Konina i Leszna oraz 33,9% Poznania. W całym badanym okresie ważną pozycję budżetową stanowiły wydatki na administrację publiczną oraz opiekę społeczną. Udział tych pierwszych był dość stabilny (6-10% wydatków ogółem), ale ich poziom wyraźnie wzrósł. Od 1999 roku istotną pozycję w budżetach miast na prawach powiatu zajmują wydatki na bezpieczeństwo publiczne oraz transport. Wydatki na bezpieczeństwo publiczne związane są przede wszystkim z utrzymaniem miejskich komend Straży Pożarnej oraz Policji. Zasięg działania tych instytucji obejmuje również powiaty ziemskie kaliski, koniński, leszczyński oraz poznański. Z kolei wydatki na transport bardzo szybko rosły i w 2002 roku stanowiły w Poznaniu 26% wydatków ogółem. Analizując saldo dochodów i wydatków badanych miast można wyróżnić dwa podejścia do deficytu budżetowego. Pierwsze odnosiło się do Kalisza oraz Konina i polegało na dopuszczaniu deficytu budżetowego w pewnym okresie i rekompensowaniu go nadwyżkami z kolejnych lat, które były jednak coraz niższe. Z okresami wysokiego deficytu budżetowego (Konin 1996 i 1999, Kalisz 1998, 2000 i 2001) wiązały się wysokie wydatki majątkowe oraz w przypadku Konina przejęcie nowych zadań z zakresu oświaty. Drugie podejście dotyczyło Leszna oraz Poznania i polegało na praktycznie ciągłym deficycie budżetowym. W Lesznie występował on od 1992 roku i wynikał przede wszystkim z wysokich wydatków majątkowych, a w Poznaniu od 1996 roku. Spowodowany on był

17 17 początkowo przejęciem prowadzenia szkół podstawowych i ponadpodstwwoych, a w 2002 roku wysokimi wydatkami majątkowymi. Przedstawione powyżej podejścia do deficytu budżetowego znalazły odzwierciedlenie w poziomie zadłużenia badanych miast. W 1999 zadłużenie Leszna i Poznania przekroczyło 20% dochodów ogółem i do 2002 roku wzrosło odpowiednio do 38,3% i 27,3%. Realizacja kapitałochłonnych inwestycji w Kaliszu spowodowała wzrost wskaźnika zadłużenia z 2,2% w 1999 do 22,1% w 2002 roku. Natomiast w Koninie spadł on z 9,2% do 8,1%. Żadne z badanych miast nie zbliżyło się więc do konstytucyjnej granicy wynoszącej 60%. d. Gminy województwa wielkopolskiego Poziom dochodów budżetów gmin województwa wielkopolskiego w badanym okresie charakteryzował się dużymi zmianami. W cenach stałych odnotowano wyraźny jego wzrost z 1,518 mld zł w 1992 roku do 3,416 mld zł w 2002 roku (o 125,0%). Dynamika przyrostu nie była jednakowa w poszczególnych kategoriach gmin. Dochody gmin wiejskich wzrosły od 1992 roku o ponad 143%, miejsko-wiejskich o 118%, a miejskich zaledwie o 111%. Największy przyrost dochodów odnotowano w 1996 roku w momencie obligatoryjnego przejęcia prowadzenia szkół podstawowych. Tendencje wzrostowe zostały wyraźnie wyhamowane w 1999 roku, a w kolejnych latach zaznaczył się nieznaczny spadek dochodów. W województwie wielkopolskim najwyższe dochody uzyskiwały gminy położone w tzw. cieniu miasta Poznania (Tarnowo Podgórne 2533,5 zł na 1 mieszkańca-średnia z lat , Suchy Las 1856,6 zł, Komorniki 1426,6 zł, Kleszczewo 1405,0 zł oraz Puszczykowo 1362,4 zł) i w miarę oddalania się od niego następował wyraźny spadek. Drugi obszar o bardzo wysokich dochodach, związany z wydobywaniem węgla brunatnego, występował w okolicach Konina. Obejmował on następujące gminy: Kleczew (2268,5 zł), Kazimierz Biskupi (1895,0 zł), Ślesin (1607,2 zł) oraz Sompolno (1588,9 zł). Gminy o najniższych dochodach koncentrowały się w południowej części województwa. Należy do nich zaliczyć Godzisze Wielkie (821,2 zł), Raszków (843,8 zł), Stawiszyn (844,9 zł), Ostrów Wielkopolski (854,8 zł-gmina wiejska) oraz Szczytniki (855,0 zł). W analizowanym okresie nastąpiły wyraźne zmiany w strukturze dochodów gmin, wpływając na ogólny poziom dochodów. Polegały one początkowo na powolnym przyroście dochodów własnych, z tytułu dotacji celowych oraz udziałów w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa, a później ograniczeniu ich roli na rzecz subwencji. W efekcie tych zmian w 2002 roku w strukturze dochodów dominowały subwencja ogólna (41,7%) oraz dochody własne (33,5%). Mniejsze znaczenie miały dochody z podatków państwowych (12,8%) i dotacje celowe (10,8%). Zbliżoną strukturę miały gminy miejsko-wiejskie. Z kolei w gminach miejskich podstawowym źródłem dochodów były dochody własne, a w wiejskich stosunkowo dużą rolę dogrywały dotacje celowe. Analiza przestrzennego zróżnicowania poziomu dochodów własnych pozwoliła wyodrębnić dwa obszary o zdecydowanie najwyższym ich poziomie i jednocześnie najmniejszym uzależnieniu od transferów z budżetu państwa. Pierwszy z nich obejmował gminy aglomeracji poznańskiej, które wykorzystały szansę jaką dała im bliskość dużego miasta. Świadczy o tym szybki ich przyrost, przede