Wykład III Analiza i ocena sytuacji finansowej gminy wynik finansowy i zadłużenie.

Transkrypt

1 Dr Jacek Sierak /Uczelnia Łazarskiego Wykład III Analiza i ocena sytuacji finansowej gminy wynik finansowy i zadłużenie. 1. Dług samorządowy jako element państwowego długu publicznego podstawy prawne. Definiowany przez ustawę o finansach publicznych państwowy dług publiczny jest zadłużeniem jednostek sektora finansów publicznych (podsektorów rządowego, samorządowego i ubezpieczeń społecznych) po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań pomiędzy jednostkami tego sektora 1. Dług sektora finansów obejmuje więc zagregowaną i skonsolidowaną wartość zobowiązań wszystkich jednostek sektora finansów publicznych, w tym jednostek samorządu terytorialnego (JST). Wśród podstaw prawnych długu samorządowego należy przede wszystkim wymienić Konstytucję RP 2 oraz ustawę o finansach publicznych. Art. 165 Konstytucji przyznaje samorządom osobowość prawną, a tym samym zdolność do czynności prawnych związanych z wykorzystaniem instrumentów rynku kapitałowego. Można powołać się także na ustalenia art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego 3, zgodnie, z którym dla potrzeb finansowania nakładów inwestycyjnych społeczności lokalne powinny mieć dostęp do krajowego rynku kapitałowego, w granicach określonych prawem. Szczegółowe regulujących dotyczące długu samorządowego zawiera ustawa o finansach publicznych. Zgodnie z przepisami art. 89 jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe przeznaczone na: finansowanie występującego w ciągu roku przejściowego oraz planowanego deficytu budżetowego, spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych, zaciągniętych pożyczek i kredytów oraz wyprzedzające finansowanie projektów realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Są one przychodami JST. Środki dłużne przeznaczone na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane. Instrumenty dłużne. Powyżej wymienione zostały trzy formy zaciągania długu przez jednostki samorządu terytorialnego kredyt, pożyczka i komunalne papiery wartościowe. Każda z nich ma swoje określone cechy. Pokrótce zostaną one scharakteryzowane poniżej. Zasady udzielania kredytów ustala ustawa Prawo bankowe 4. Kredyt może być udzielony tylko przez bank, a umowa kredytu przewiduje wykorzystanie go na ściśle określony cel. 1 Ustawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009r. Dz.U nr 157 poz z późn. zmianami art Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Z dnia 16 lipca 1997 r.) 3 Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) 4 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe. Dz.U

2 Zgodnie z art. 69 wspomnianej ustawy w umowie kredytu bank zobowiązuje się oddać do dyspozycji kredytobiorcy na oznaczony czas określoną kwotę środków pieniężnych, a kredytobiorca zobowiązuje się do korzystania z niej na warunkach określonych w umowie oraz zwrotu kwoty wykorzystanego kredytu wraz z odsetkami w oznaczonych terminach spłaty, a także zapłaty ustalonej prowizji. Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych kredyty dla jednostek samorządu terytorialnego zaciągane są przez organ wykonawczy w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych oraz w granicach upoważnień zawartych w uchwale budżetowej. Udzielanie pożyczek regulują przepisy art kodeksu cywilnego 5. Przez umowę pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość pieniędzy albo rzeczy, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości. Pożyczki mogą być udzielane przez banki na podstawie prawa bankowego, jak również przez inne podmioty, w szczególności Skarb Państwa, państwowe fundusze celowe, fundacje, osoby fizyczne. Podobnie jak przy kredytach, do zaciągania pożyczek stosuje się przepisy ustawy o zamówieniach publicznych. Zgodnie z przepisami art. 90 ustawy o finansach publicznych jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać pożyczki w państwowych funduszach celowych z przeznaczeniem na: inwestycje i zakupy inwestycyjne ujęte w ramach przedsięwzięć 6 związanych z programami finansowanymi z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (regulacje art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ufp), a także z umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym. W ustawie tworzącej fundusz celowy muszą istnieć podstawy prawne do takiej operacji finansowej. Atrakcyjną formą pozyskiwania środków przez jednostki samorządu terytorialnego są pożyczki preferencyjne. Oferują je przede wszystkim fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Warunki preferencyjne polegają przede wszystkim na niższym niż rynkowe oprocentowaniu oraz możliwości umorzenia części zadłużenia. Atrakcyjność takiej formy finansowania sprawia, ze ubiegają się o nie nawet samorządy znajdujące się w dobrej sytuacji finansowej, mogące utrzymywać zrównoważony budżet. Ustawa o finansach publicznych w art. 244 dopuszcza również możliwość udzielania jednostkom samorządu terytorialnego pożyczek z budżetu państwa na realizację programów ostrożnościowych lub naprawczych. W odróżnieniu od kredytu pożyczka nie musi zawierać szczegółowych celów i warunków wykorzystania środków. Z formalnego punktu widzenia umowy kredytowe są zawierane zawsze w formie pisemnej, natomiast umowy pożyczki mogą być zawarte w dowolnej formie. Kredyt jest zawsze zobowiązaniem odpłatnym, natomiast pożyczka może mieć 5 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Dz.U j.t. 6 W rozumieniu z art. 226 ufp 2

3 charakter darmowy. Pożyczka przenosi środki finansowe na własność pożyczkobiorcy, natomiast umowa kredytu pozostawia do dyspozycji kredytobiorcy, na czas oznaczony w umowie, określoną kwotę środków pieniężnych. Ze względu na zakres czasowy pożyczki i kredyty można ujmować jako: krótkoterminowe zaciągane na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego przejściowego deficytu oraz długoterminowe przeznaczone na finansowanie wydatków inwestycyjnych, nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Trzeci z wymienionych instrumentów dłużnych to obligacje komunalne. Są one papierami wartościowymi emitowanymi przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy o obligacjach 7. Zdolność emisyjną mają gminy, powiaty, województwa oraz związki jednostek samorządu terytorialnego. Obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Cel emisji można sformułować w sposób bardzo ogólny lub szczegółowy, np. wydatki inwestycyjne związane z budową wodociągów, dróg, budynków użyteczności publicznej lub szerzej np. na sfinansowanie wydatków inwestycyjnych nieznajdujących pokrycia w dochodach. Przychodami pochodzącymi z emisji obligacji można sfinansować każde zadanie jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce na ten sposób finansowania zadań decydują się przede wszystkim samorządy o względnie dobrej sytuacji finansowej, szukające sposobów na przyspieszenie realizacji swoich projektów inwestycyjnych. Szczególnym rodzajem pozyskiwania dochodów zwrotnych są obligacje przychodowe. Ich istota polega na przyznaniu obligatariuszowi prawa do zaspokojenia swoich roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami emitenta z całości albo z części przychodów lub z całości albo części majątku przedsięwzięć, które zostały sfinansowane ze środków uzyskanych z emisji obligacji. Za zobowiązania z tytułu obligacji przychodowych JST odpowiada nie całym swoim majątkiem, ale tą jego częścią, na którą wyemitowano obligacje przychodowe. Jednostki samorządu terytorialnego mają także możliwość emisji euroobligacji. Są to obligacje denominowane w określonej walucie, emitowane i sprzedawane na rynkach kapitałowych w różnych krajach, innych niż kraj pochodzenia tej waluty 8. Ich nabywcami są przede wszystkim inwestorzy instytucjonalni. Podobnie jak inne papiery wartościowe, euroobligacje mogą być emitowane na rynku publicznym oraz prywatnym. Aby zostać emitentem obligacji na rynku międzynarodowym, należy posiadać odpowiedni rating finansowy, a uzyskana ocena decyduje o poziomie zainteresowania emisją. 7 Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r.o obligacjach. Dz.U G. Kozuń-Cieślak, Obligacje komunalne. Instrument dłużny dla jednostek samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 158 Jak dotąd 3

4 euroobligacje nie są instrumentem często wykorzystywanym przez polskie emisje przeprowadziły dwa miasta Kraków i Warszawa. samorządy, Prawne ograniczenia zaciągania długu samorządowego. Od wielu lat do największych wyzwań stojących przed władzami publicznymi należy problem równoważenia budżetów. Także obecnie nie ulega wątpliwości, że bez zachowania dyscypliny finansów publicznych zapobiegającej nadmiernemu zadłużaniu i bez rozwiązań regulujących poziom deficytu budżetowego, trudno będzie o stabilizację na rynkach finansowych. Stąd też ważnym elementem polityki Unii Europejskiej jest minimalizowanie negatywnego wpływu deficytu i długu sektora publicznego. Równowaga budżetowa jest to stan, w którym wydatki budżetu jednostki sektora finansów publicznych są w całości pokryte dochodami tej jednostki. W ujęciu tradycyjnym równowaga budżetowa oznacza pełne pokrycie wydatków budżetowych dochodami budżetowymi, a także nadwyżkę dochodów nad wydatkami. Równowagę można badać w różnym zakresie czasowym - jako równowagę krótko i długookresową. W tym drugim przypadku ma miejsce bilansowanie wyników finansowych kilku kolejnych lat. Polska, będąc członkiem Unii Europejskiej, stoi przed wymogiem przestrzegania zapisów Traktatu Wspólnoty Europejskiej (z 1991 r.), który nakłada na rządy państw członkowskich obowiązek unikania nadmiernego deficytu, a także Paktu Stabilności i Wzrostu (z 1997 r.), w którym zawarto regulacje mające na celu usprawnienie działań w odniesieniu do procedury dotyczącej nadmiernego deficytu budżetowego. Prowadzona w tym zakresie polityka ma na celu minimalizowanie negatywnego wpływu deficytu i długu sektora publicznego na: poziom stóp procentowych jednolitego rynku finansowego UE, poziom cen, a także ryzyko mogącej wystąpić w niektórych krajach niewypłacalności. Nadzór nad rozmiarami deficytu budżetowego i długu publicznego w krajach UE spoczywa na Komisji Europejskiej. Przedmiotem analiz i ocen jest badanie: czy relacja między planowanym i rzeczywistym deficytem budżetowym a PKB przekracza wartość referencyjną (3% PKB). Jeśli taka sytuacja ma miejsce, sprawdzane jest, czy przekroczenie ma jedynie charakter wyjątkowy i przejściowy oraz czy relacja ta zmniejsza się w sposób istotny i osiąga poziom bliski wartości referencyjnej, czy relacja długu publicznego do PKB nie jest wyższa od wartości referencyjnej (60% PKB), a jeśli ją przekracza, to istotne jest, czy obniża się ona w zadowalającym tempie. W ustawie o finansach publicznych zdefiniowano pojęcie wyniku finansowego. Jest to różnica między dochodami a wydatkami budżetu jednostki samorządu terytorialnego, stanowiąca odpowiednio nadwyżkę albo deficyt budżetu. Deficyt budżetu JST może być sfinansowany przychodami pochodzącymi z: 1) sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, kredytów i pożyczek; 4

5 2) prywatyzacji majątku jednostki samorządu terytorialnego; 3) nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego z lat ubiegłych; 4) wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Możliwość sfinansowania planowanego przez JST deficytu budżetowego podlega zaopiniowaniu przez RIO, w oparciu o projekt uchwały budżetowej oraz przyjętą uchwałę budżetową. Przepisy prawa finansowego dopuszczają występowanie deficytu budżetowego zarówno w budżecie państwa, jak i w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie wprowadzają ograniczenia oraz procedury ostrożnościowe i sanacyjne. W Polsce granicę zadłużenia całego sektora finansów publicznych określa Konstytucja. Wprowadzono w niej zasadę, że nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać poręczeń i gwarancji, w następstwie, których państwowy dług publiczny przekroczyłby 3/5 wartości rocznego PKB. W ten sposób ustanowiono limit długu publicznego, nawiązujący do kryteriów konwergencji określonych w Traktacie z Maastricht. Szczegółowe regulacje dotyczące zasad zarządzania państwowym długiem publicznym oraz procedur ostrożnościowych i sanacyjnych zawiera ustawa o finansach publicznych. Ustalono w niej bariery i postępowania w sytuacji, gdy relacja kwoty państwowego długu publicznego do PKB przekracza kolejne, wskazane w przepisach ustawy o finansach publicznych progi (relacje PDP do PKB odpowiednio przekraczające 50%, 55% i 60%). Po przekroczeniu pierwszego z wymienionych progów nie występują ograniczenia dotyczące deficytu budżetów samorządowych, natomiast na drugim i trzecim etapie procedur ostrożnościowo-sanacyjnych ustawodawca wykluczył w zasadzie możliwość występowania deficytu w budżetach JST 9.. Przepisy bezpośrednio wiążące wskaźnik obsługi zadłużenia ze stanem zadłużenia całego sektora publicznego mogą zostać ocenione jako restrykcyjne. Udział podsektora samorządowego w tworzeniu państwowego długu publicznego w ostatnich dziesięciu latach nie przekroczył poziomu 9 proc. Istotna jest też przyczyna powstawania długu samorządowego. Jest on głównie następstwem finansowania szerokiego zakresu zadań inwestycyjnych, mających duże znaczenie dla kształtowania procesów rozwoju lokalnego i regionalnego. Przechodząc do szczegółowych ograniczeń wynikających z przepisów ustawy o finansach publicznych, należy zwrócić uwagę na przepisy art. 91, który dopuszcza zaciąganie zobowiązań z tytułu kredytów 10, pożyczek lub wyemitowanych papierów wartościowych do wysokości limitu określonego w uchwale budżetowej. W sytuacji, gdy uchwała budżetowa JST mimo ustawowego wymogu nie zawiera tego limitu, nie ma możliwości zaciągania 9 Szczegóły w art. 86 i art. 87 ustawy o finansach publicznych. 10 W praktyce mamy dwa podstawowe rodzaje kredytów, tj. kredyt bankowy, polegający na oddaniu przez bank do dyspozycji jednostki samorządu terytorialnego środków pieniężnych, oraz kredyt kupiecki, polegający na zwykłym odroczeniu płatności. 5

6 kredytów lub pożyczek oraz emisji papierów wartościowych. Ustalenie wielkości zadłużenia należy do kompetencji organu stanowiącego. Podejmując uchwalę budżetową powinien on wskazywać rodzaje wydatków, które mają być sfinansowane przy jego zastosowaniu. Ustawodawca zabrania zaciągania zobowiązań dłużnych, których wartość nominalna, należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji (art. 93 ust. 1 ufp). W praktyce uniemożliwia to zaciąganie kredytów i pożyczek w walutach obcych, a także emisję krótkoterminowych obligacji zagranicznych. Celem ustawodawcy jest również ograniczenie kumulowania się kosztów obsługi długu oraz przestrzeganie zasady roczności budżetu. W związku z tym wszelkie planowane koszty, w tym wydatki na obsługę długu, powinny znaleźć się w budżecie na dany rok (art. 92 ust. 1). Dodatkowo dyskonto od emitowanych papierów wartościowych nie może przekraczać 5% wartości nominalnej, a kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna. Zgodnie z ogólną zasadą jednostki samorządu terytorialnego nie mogą zaciągać zobowiązań, których wydatki ponoszone na obsługę długu 11 ponoszone są rzadziej niż raz do roku. Celem powyższych przepisów jest przede wszystkim dążenie do ograniczenia kumulowania się kosztów obsługi długu JST. Zakaz kapitalizacji odsetek ma na celu niedopuszczenie do wzrostu wartości nominalnej oraz naliczania kolejnych odsetek od kwoty głównej wyższej niż pierwotnie określona wartość nominalna. Ustawowe ograniczenia mają zapobiegać kumulacji płatności oraz przeciwdziałać nadmiernemu zadłużaniu się jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków. Jednostki samorządu terytorialnego powinny także unikać ryzyka kursowego. W tym celu ustawodawca w art. 93 ufp ustala zakaz zaciągania zobowiązań finansowych, których wartość nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności, wyrażona w złotych, nie została ustalona w dniu zawierania transakcji. Jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji. W uchwale budżetowej musi być podana ich łączna kwota. Organ wykonawczy nie jest uprawniony do udzielenia poręczenia, jeżeli maksymalna wysokość zobowiązań z powyższych tytułów nie została określona. Każda jednostka samorządu terytorialnego gospodaruje w innych warunkach, stąd uchwalany przez organ stanowiący budżet charakteryzuje odrębność. W związku z tym ustawa o finansach publicznych z dnia 29 sierpnia 2009 r. wprowadziła zmiany w sposobie obliczania dopuszczalnego poziomu zadłużenia samorządów. Indywidualny wskaźnik zadłużenia zastąpił obowiązujące do końca 2013 r. bariery określone w art. 169 i art. 170 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. 12. Podstawową wadą poprzednich 11 Do kosztów obsługi nie można zaliczyć dyskonta, gdyż nie stanowi ono rozchodu ani wydatku z budżetu - stanowi ono różnicę pomiędzy ceną emisyjną a wartością nominalną. 12 Zgodnie z tymi przepisami r. przypadające w danym roku raty kredytów i pożyczek, wykup obligacji wraz z odsetkami oraz koszty gwarancji i poręczeń nie mogły być wyższe niż 15% planowanych w danym roku budżetowym dochodów, a łączna kwota długu jednostek samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie mogł być wyższa niż 60% wykonanych dochodów tej jednostki. 6

7 rozwiązań był jeden poziom wskaźników zadłużenia obowiązujący dla każdej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na jej rodzaj (gmina, powiat, województwo samorządowe), wielkość, potencjał dochodowy i strukturę dochodów. Miało to być zaletą i dowodem uniwersalizmu limitów. Nie uwzględniono jednak dużego zróżnicowania jednostek terytorialnych. W następstwie występowały sytuacje, w których możliwym było zaciąganie długu, mimo braku ekonomicznej zdolności kredytowej, a z drugiej strony były przypadki ograniczeń dla jednostek o silnej bazie ekonomicznej i korzystnej strukturze dochodów (które mogłyby zadłużyć się znacznie powyżej dozwolonego poziomu 60%). Słabą stroną była także sama konstrukcja wskaźników zadłużenia., odnosząca się w mianowniku do dochodów ogółem. Koncepcja wprowadzenia zindywidualizowanego limitu zadłużenia była od dawna postulowana przez przedstawicieli samorządów, a także proponowana w licznych opracowaniach naukowych. W swych założeniach indywidualny wskaźnik zadłużenia uzależnia planowaną wysokość zaciąganych zobowiązań (zadłużania się) od zdolności do ich spłaty. Od początku 2014 r., zgodnie z przepisami ustawy, obowiązuje nowy, indywidualny wskaźnik zadłużenia. Organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, w którym relacja kosztów obsługi zadłużenia do dochodów przekroczy wartość obliczoną za pomocą rozbudowanego wzoru, wynikającego z art. 243 u.f.p. Indywidualny wskaźnik zadłużenia samorządów stanowi, że w danym roku budżetowym wartość spłaty zobowiązań wraz z kosztami ich obsługi do dochodów ogółem budżetu JST nie może przekroczyć średniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu. Zdolność kredytowa obliczana jest z uwzględnieniem posiadanej nadwyżki finansowej. Poniżej przedstawiono szczegółowe ustalenia art. 243 ustawy o finansach publicznych dotyczące konstrukcji indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Zgodnie z jego treścią organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym.: 1) spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami, 2) wykupów papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych, 3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu, obliczoną według wzoru: 7

8 gdzie poszczególne symbole oznaczają: R - planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek, oraz wykupów papierów wartościowych O - planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek,, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych e oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji, D - dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym, Db - dochody bieżące, Sm - dochody ze sprzedaży majątku, Wb - wydatki bieżące, n - rok budżetowy, na który ustalana jest relacja, n-1 - rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja, n-2 - rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata, n-3 - rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata. Ograniczenia nie stosuje się do: 1) spłat rat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków z Unii Europejskiej i innych zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 5 ust. 1 pkt 2, ufp) wraz z należnymi odsetkami 2) wykupów papierów wartościowych, spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego z udziałem środków Unii Europejskiej i innych zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 5 ust. 1 pkt 2, ufp), z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań, 3) poręczeń i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym zadania jednostki samorządu terytorialnego w ramach programów finansowanych z udziałem środków Unii Europejskiej i innych zagranicznych niepodlegających zwrotowi, - w terminie nie dłuższym niż 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji z tych środków, przy czym termin ten nie ma zastosowania do odsetek i dyskonta od zobowiązań zaciągniętych na wkład krajowy, przy współfinansowaniu zadań środkami unijnymi i innymi zagranicznymi niepodlegającymi zwrotowi. W aktualnym stanie prawnym ograniczenia tego nie stosuje się także do wykupów papierów wartościowych, spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami i dyskontem, odpowiednio emitowanych lub zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków unijnych i innych zagranicznych niepodlegających zwrotowi, w części odpowiadającej wydatkom na wkład krajowy finansowanych tymi zobowiązaniami W przypadku programu, projektu lub zadania przynoszącego dochód, poziom finansowania ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p., ustala się po odliczeniu zdyskontowanego dochodu obliczanego 8

9 W przypadku niespełnienia warunków dopuszczających wystąpienie powyższych ograniczeń jednostka samorządu terytorialnego nie może emitować papierów wartościowych, zaciągać kredytów, pożyczek ani udzielać poręczeń i gwarancji do czasu spełnienia wyliczonej dla niej relacji wyznaczonej wzorem indywidualnego wskaźnika zadłużenia. W opinii środowisk samorządowych w wielu przypadkach nowy wskaźnik ma charakter bardzo restrykcyjny. Jego konstrukcja może także stanowić ograniczenie absorpcji środków unijnych w nowej perspektywie finansowej (lata ). Dotyczy to wielu jednostek o silnym potencjale ekonomicznym. W związku z tym organizacje samorządowe zgłaszają postulat obniżenia progu inwestycji, w stosunku, do których będzie stosowało się wyłączenia wkładu własnego z limitu zadłużenia. Wyłączenie zobowiązań zaciągniętych w związku z umowami zawartymi na realizację programów, projektów i zadań finansowych na poziomie co najmniej 60 proc. ze środków Unii Europejskiej będzie miało skutek tylko dla części realizowanych projektów. Proponowana przez UMP i ZPP zmiana wysokości limitu do poziomu 30 proc. jest zbieżna z rozwiązaniami dotyczącymi wartości dofinansowania inwestycji określonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 października 2006 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej 14 (Dz. U. z dnia 19 października 2006 r. nr 190, poz. 1402). Moim zdaniem postulowana zmiana przepisów zwiększy zdolność samorządów do współfinansowania projektów unijnych. Jednak przy podejmowaniu decyzji dotyczących finansowania projektów inwestycyjnych funduszami UE środkami dłużnym należy zachować daleko idącą ostrożność. Szczególną uwagę należy zwrócić na badanie własnego potencjału finansowego oraz zdolność do współfinansowania projektów, a także możliwość spłaty zadłużenia zaciągniętego na jego finansowanie. W długoterminowej prognozie finansowej, na podstawie rachunku przepływów finansowych, powinno zostać wykazane, czy przy realizacji określonej polityki dochodowej, wydatkowej i polityki długu, skumulowany stan gotówki na koniec każdego kolejnego roku prognozy będzie przyjmował wartość dodatnią. Okres analiz musi obejmować termin spłaty całości zadłużenia. Oceniając ekonomiczny aspekt zastosowania nowego wskaźnika zadłużenia należy przede wszystkim zwrócić uwagę na poziom nadwyżki operacyjnej. Zastosowanie ma tu przepis art. 242 ufp, zgodnie, z którym organ stanowiący JST nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki 15. Relacja ta powinna być także zachowana na koniec roku budżetowego. Z zasady tej wyłączone są kwoty związane z realizacją wydatków bieżących finansowanych z udziałem środków z budżetu Unii zgodnie z przepisami Unii Europejskiej dotyczącymi takiego programu, projektu lub zadania, a kwotę wydatków na wkład krajowy ustala się w wysokości jaka wynikałaby, gdyby poziom finansowania ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, obliczony został bez uwzględnienia zdyskontowanego dochodu. 14 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 października 2006 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej 14 (Dz. U. z dnia 19 października 2006 r. nr 190, poz. 1402). 15 Ostateczne określenie kwoty tych środków możliwe jest dopiero po przedstawieniu bilansu i ustaleniu wysokości nadwyżki budżetowej z roku poprzedniego, a więc po upłynięciu ustawowego terminu, najczęściej w połowie I kwartału. 9

10 Europejskiej oraz bezzwrotnej pomocy udzielonej przez państwa EFTA, w przypadku, gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym. Wprowadzenie powyższego przepisu powinno mobilizować władze samorządowe do bardziej oszczędnego gospodarowania wydatkami bieżącymi. Omawiana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnego, bowiem relacje dochodowowydatkową podwyższa o wolne środki i nadwyżkę budżetowa za lat poprzednich. Jak wskazuje praktyka ta pierwsza grupa stanowić może wysokie wartości o różnym źródle pochodzenia (w tym z dochodów majątkowych lub z przychodów). W budżetach wielu jednostek samorządu terytorialnego widoczne są już następstwa ograniczeń wynikających z wprowadzenia nowego wskaźnika zadłużenia (uwzględniamy tu trzyletni okres analiz historycznych ujęty we wzorze). Zauważa się podejmowanie działań prowadzących do poprawy wyników operacyjnych. Po pierwsze władze lokalne dążą do zwiększenia dochodów budżetowych. Ma to swoje odzwierciedlenie w podnoszeniu stawek podatków i opłat lokalnych, stawek czynszu, cen biletów komunikacji zbiorowej, opłat za parkowanie czy stawek opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Podejmowane są również działania zmierzające do ograniczenia deficytu budżetowego oraz obniżenia zapotrzebowania na finansowanie zadań długiem. Pozytywnie należy ocenić działania mające na celu racjonalizacje wydatków bieżących. W 2012 r. budżety jednostek samorządu terytorialnego zamknęły zbiorczo deficytem w kwocie 2.731,5 mln zł. (wobec planu w wysokości mln zł deficytu). Na rok 2013 szacuje się zamknięcie budżetów samorządowych nadwyżką budżetową. Wynika to z faktu, ze wiele samorządów ograniczyło inwestycje i spłaca zaciągnięte wcześniej kredyty. Zadłużenie JST w 2012 r. wzrosło zaledwie o 3,3%, podczas gdy w latach wzrost ten wynosił średnio 30% rocznie. Tym samym wprowadzenie nowego wskaźnika zadłużenia spowodowało ograniczenie działalności inwestycyjnej ( w 2012 r., wydatki majątkowe spadły o 16% do 35,6 mld zł i stanowiły 19,7% wydatków ogółem wobec 23,3% w 2011r.). Dodatkowo władze centralne nakładają na samorządy dużą liczbę zadań obowiązkowych, których realizacja wymaga coraz większych nakładów finansowych. W tej chwili wielu budżetach gminnych brakuje pieniędzy nie tylko na inwestycje, ale zagrożona jest realizacja zadań bieżących, związanych z obsługą mieszkańców. Istnieje poważne zagrożenie dalszego spadku wydatków majątkowych, co z kolei będzie miało bardzo niekorzystny wpływ na kierunek i tempo procesów rozwoju lokalnego i regionalnego. To, co niepokoi, to ryzyko osłabienia potencjału inwestycyjnego i zmniejszenia zdolności absorbowania środków unijnych w nowej perspektywie finansowej Kończąc rozważania natury prawnej należy jeszcze podkreślić, że ustawa o finansach publicznych narzuca formalny wymóg opiniowania poziomu deficytu i wielkości zadłużenia przez organ nadzoru. Regionalna izba obrachunkowa (RIO) na podstawie projektu uchwały budżetowej przedstawia opinię w sprawie możliwości sfinansowania deficytu jednostki samorządu terytorialnego. Ocenie podlega też możliwość spłaty przez daną jednostkę kredytu, 10

11 pożyczki lub wykupu papierów wartościowych. RIO, wydając opinie, rozpatruje złożone wnioski pod względem legalności zgodności z prawem, stwierdzając, czy dana jednostka nie przekracza ustawowych limitów zadłużenia i jego obsługi. Zgodnie z art. 91 ustawy o finansach publicznych w przypadku ubiegania się o udzielenie kredytu lub pożyczki, a także w przypadku zamiaru emisji papierów wartościowych, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki albo wykupu papierów wartościowych. Opinia ta jest wymagana dla wszelkich zaciąganych zobowiązań dłużnych, niezależnie od planowanego terminu spłaty 16. Na podstawie uchwalonej wieloletniej prognozy finansowej oraz uchwały budżetowej RIO przedstawia także opinię w sprawie prawidłowości planowanej kwoty długu, wynikającej z zaciągniętych i planowanych zobowiązań (art. 246 ufp). Ustawa nie określa natomiast przesłanek uwzględnianych przez RIO przy wydaniu opinii, w szczególności opinii negatywnej. Od opinii wydanej przez skład orzekający izby przysługuje odwołanie do kolegium izby. Uchwała kolegium ma charakter ostateczny. Coraz częściej organy nadzoru praktykują sporządzanie analiz i formułowanie nieformalnych ocen o charakterze ekonomicznym. Dotyczą one sposobu gospodarowania finansami i zarządzania długiem z punktu widzenia możliwości utrzymania długookresowej zdolności kredytowej i płynności finansowej. Organ nadzoru oprócz poinformowania jednostki o jej zdolności do zadłużania się, na bieżąco monitoruje prowadzenie gospodarki finansowej przez daną JST, a pozyskana w ten sposób wiedza może być wykorzystana w działalności nadzorczej oraz w procesie sporządzania raportu o stanie gospodarki finansowej. 2. Zdolność kredytowa i czynniki ją kształtujące. Podstawowym warunkiem pozyskania finansowania zwrotnego jest posiadanie zdolności kredytowej. Analiza zdolności kredytowej jest podstawowym elementem systemu zarządzania ryzykiem kredytowym. Jej wyniki determinują podejmowanie decyzji zarówno przez władze samorządowe, jak i banki komercyjne. Każdorazowo przed podjęciem decyzji o skorzystaniu z zewnętrznego finansowania zwrotnego zarówno banki, jak i same jednostki samorządu terytorialnego powinny dokonać wnikliwej analizy obecnego oraz przyszłych prognozowanych budżetów pod kątem możliwości pełnego i terminowego wywiązywania się z obowiązków dłużnika. Najogólniej rzecz biorąc, zdolność kredytowa oznacza zdolność do terminowego i 16 Zgodnie z art. 11 ust 1 pkt 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. kontrola i nadzór sprawowane przez RIO obejmują m.in. zaciąganie zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielanie pożyczek. Należą do nich uchwały w sprawie zaciągania kredytów i pożyczek, emisji obligacji komunalnych oraz udzielania poręczeń i gwarancji. W literaturze przedmiotu opiniodawcza rola RIO, uznawana za formę pośrednią pomiędzy kontrolą i nadzorem. 11

12 kompletnego wypełnienia zobowiązań oraz warunków umowy kredytowej 17. W procesie tym ma miejsce wyznaczenie bezpiecznego poziomu zadłużenia oraz identyfikacja czynników mogących stanowić zagrożenie dla jego przyszłej spłaty. W szerokim znaczeniu ocena ta obejmuje ogół czynności, których rezultatem jest prognoza dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów JST w długim okresie oraz oszacowanie w oparciu o dokonaną prognozę prawdopodobieństwa (możliwości) terminowego wykonywania zobowiązań JST, w szczególności wynikających z zaciągniętego długu. Istotą zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego jest możliwość spłaty zadłużenia, co oznacza terminowe wywiązanie się ze wszystkich zobowiązań pieniężnych, w szczególności wynikających z zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych dłużnych papierów wartościowych, przy jednoczesnym zaspokojeniu bieżących potrzeb wspólnoty samorządowej i zrealizowaniu planowanych wydatków inwestycyjnych (przy zachowaniu norm ostrożnościowych wynikających z przepisów prawa). Takie ujęcie akcentuje konieczność zachowania odpowiednich relacji pomiędzy środkami przeznaczonymi na spłatę zadłużenia oraz na finansowanie wydatków bieżących i inwestycyjnych. Innym często stosowanym pojęciem jest wiarygodność kredytowa, w języku potocznym bardzo często utożsamiana ze zdolnością kredytową. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie normatywnym, w praktyce jest rozumiane szerzej niż zdolność". Wiarygodność można zdefiniować nie tylko jako samą zdolność dłużnika do spłaty długu wraz z odsetkami, ale także jego wolę, aby tak uczynić. Badanie podmiotu pod kątem posiadania przezeń wiarygodności kredytowej wymaga dodatkowo jego oceny pod względem determinacji do spłaty zaciągniętych zobowiązań (np. opinia o władzach, sposobie zarządzania), a także oceny czynników zewnętrznych, występujących w otoczeniu dłużnika, które mogą tę spłatę potencjalnie zakłócić 18. Zdolność kredytową jednostek samorządu terytorialnego należy rozpatrywać w dwóch płaszczyznach w ujęciu prawnym oraz ekonomicznym. W pierwszym przypadku ma miejsce badanie poziomu zadłużenia w odniesieniu do przepisów ustawy o finansach publicznych. W tym znaczeniu rozpatrywana jest zdolność prawna do zawarcia określonej umowy z bankiem (w przypadku kredytu) lub zastosowania innego instrumentu zaciągania długu (obligacje komunalne, pożyczki). Druga płaszczyzna to ekonomiczna ocena zdolności kredytowej obejmująca wiele elementów charakteryzujących dotychczasową (analizy historyczne) i perspektywiczną sytuację finansową jednostki samorządu terytorialnego jako kredytobiorcy. Mniejsze zastosowanie niż w sektorze prywatnym ma tu czynnik personalny, związany z 17 M.S. Wiatr, Zarządzanie indywidualnym ryzykiem kredytowym. Elementy systemu. Oficyna Wydawnicza SGH. Warszawa s Por. B. Filipiak. Badanie wiarygodności finansowej jednostek samorządu terytorialnego w świetle obowiązujących limitów zadłużenia, w:] Finanse samorządu terytorialnego, (red.) L. Patrzałek. Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań-Wrocław s. 71; M. Wiśniewski, Ocena zdolności kredytowej gminy. Warszawa Difin 2011 s.44 12

13 zaufaniem do kredytobiorcy, związany jego kwalifikacjami, zdolnościami menedżerskimi oraz odpowiedzialnością za podejmowane decyzje. Szczegółowa ekonomiczna ocena zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego powinna być prowadzona w ujęciu statycznym i dynamicznym, z wykorzystaniem analizy wskaźnikowej oraz oceną czynników wpływających na wiarygodność finansową (np. stabilność dochodów, perspektywy rozwojowe, realizowany model). W tym celu powinien nastąpić pomiar (szacunek) indywidualnego ryzyka kredytowego JST. Czynniki wywierające wpływ na sytuację finansową JST oraz jej zdolność do spłaty zadłużenia można podzielić na egzogeniczne i endogeniczne. Pierwsza grupa obejmuje zmienne autonomiczne, znajdujące się poza zasięgiem polityki finansowej prowadzonej przez organy zarządzające JST. Do czynników egzogenicznych należą: zmiany komunalnego systemu finansowego, sposób obliczania subwencji, sposób obliczania udziałów w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa, dyskrecjonalność administracji państwowej w zakresie przyznawania dotacji celowych, lokalna koniunktura gospodarcza. Czynniki endogeniczne są umiejscowione w systemie finansów komunalnych i zależą od sposobu stosowania rozmaitych narzędzi o charakterze finansowym pozostających do dyspozycji władz samorządowych. Wśród czynników endogenicznych należy wymienić: zmiany polityczne w organach JST, politykę podatkową i wydatkową władz lokalnych, ściągalność podatków i opłat, politykę prywatyzacyjną, politykę długu. W praktyce stosuje się pomiar ryzyka przy wykorzystaniu modeli: ilościowych, jakościowych i mieszanych. W modelach ilościowych pomiaru ryzyka stosowane są mierniki mierzalne, dające się skwantyfikować. Określa się je często jako modele statystycznomatematyczne. Modele jakościowe wykorzystują niemierzalne kryteria oceny zdolności kredytowej. Mają one charakter uzupełniający. Modele mieszane łączą metody ilościowe i jakościowe, maja charakter logiczno-dedukcyjny. Ocena zdolności kredytowej może być prowadzona przez podmiot wewnętrzny zgodnie z przyjętymi standardami własnych kategorii ryzyka kredytowego lub przez podmioty zewnętrzne, realizowane przez niezależne instytucje niebankowe. W tym drugim przypadku ma miejsce rating zewnętrzny. Rating finansowy jest syntetycznym wskaźnikiem określającym stopień zaufania do potencjalnego dłużnika, najczęściej ma on informować, jakie zdaniem oceniającego są szanse, że będzie on w przyszłości w stanie wypełniać swoje zobowiązania wynikające z zaciągniętych długów. Podmiotami dokonującymi oceny zdolności kredytowej samorządów są m.in. agencje ratingowe. Wydawany przez nie rating stanowi obiektywną i niezależną ocenę podmiotu starającego się o kapitał. Zwykle odrębnie oceniane są perspektywy spłaty kredytu długo- i krótkoterminowego. Zadaniem ratingu jest przekazanie informacji o ryzyku kredytowym danego podmiotu, czyli o prawdopodobieństwie niewywiązania się przez niego ze zobowiązania kredytowego. Poziom ryzyka wpływa na oczekiwaną stopę dochodu. Pomimo wszystkich zalet posiadania ratingu, do tej pory niewiele 13

14 gmin zdobyło ocenę wiarygodności kredytowej, nadawaną przez wyspecjalizowane agencje. Badaniem zdolności kredytowej JST zajmują się w Polsce najczęściej banki, gdyż to one są największym dawcą kapitału. Większość zobowiązań samorządowych ma postać kredytów bankowych, banki stanowią również największą grupę nabywców obligacji komunalnych. Innymi Powszechnie uważa się, że jednostki samorządu terytorialnego należą do najbardziej wiarygodnych i ekonomicznie bezpiecznych klientów banków. Wynika to z następujących czynników: JST nie może zbankrutować, ale może znaleźć się w trudnej sytuacji finansowej, z różnych przyczyn natury obiektywnej lub złego zarządzania; duża wartość majątku trwałego, umożliwia ustanowienie zabezpieczenia, - niezależność ekonomiczna, wynika z szerokiej bazy dochodowej, którą samorządy dysponują. Różnorodność tych dochodów wpływa na mniejszą ich podatność na wahania koniunktury gospodarczej, - zarządzanie ma charakter publiczny, co wpływa na przejrzystość mechanizmów decyzyjnych, ale również powoduje, że procedury decyzyjne są czasochłonne i uzależnione od czynników politycznych, - JST podlegają kontroli budżetowej dokonywanej przez regionalne izby obrachunkowe oraz kontroli społecznej sprawowanej przez organ stanowiący JST (radę lub sejmik) oraz komisje rewizyjne; - JST są ustawowo zobowiązane do terminowego regulowania swoich zobowiązań. Zdolność kredytowa gminy, powiatu województwa jest wypadkową od wielu czynników, co powoduje, że jej ocena jest złożonym procesem. Jednocześnie ocena tej zdolności w praktyce sprowadza się do badania, czy gmina będzie w stanie wygenerować nadwyżki finansowe, które mogłyby stanowić źródło spłaty potencjalnego zadłużenia. Stąd uważa się, że kluczowymi determinantami zdolności kredytowej są czynniki finansowe, stanowiące odzwierciedlenie ogólnej kondycji gospodarczej gminy, a ich odpowiednia analiza może stanowić wystarczające podstawy jej oceny. W literaturze przedmiotu wśród realnych przyczyn powstawania długu publicznego wymienia się: wzmożone wydatki publiczne, wadliwą strukturę wydatków publicznych (dominację tzw. wydatków sztywnych), długotrwale utrzymujący się deficyt budżetowy, realizowaną politykę ekonomiczną zakładająca utrzymywanie deficytu budżetowego i długu publicznego jako narzędzi interwencjonizmu państwowego, wpadnięcie władz w pułapkę zadłużenia, zrealizowanie niższych od zakładanych przychodów z prywatyzacji, 14

15 wzrost potrzeb pożyczkowych budżetu państwa i jednostek jst wynikających z członkostwa Polski w UE 19. Korzystanie przez jednostki samorządu terytorialnego ze zwrotnych źródeł finansowania wywołuje określone skutki dla lokalnych finansów. Wśród pozytywnych skutków na pierwszy plan wysuwa się przyspieszenie realizacji inwestycji, a w konsekwencji poprawa zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie użyteczności publicznej. Ponadto korzystanie z funduszy zwrotnych wymusza dbałość o stan lokalnych finansów w taki sposób, aby utrzymać zdolność kredytową i zachować wiarygodność w opinii aktualnych i potencjalnych kredytodawców. Negatywne skutki to głównie konieczność obsługi zadłużenia, czyli m.in. spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów, co w konsekwencji prowadzi do wzrostu wydatków publicznych. Wiąże się to w danym roku z realnym ryzykiem ograniczenia wydatków na realizację zadań bieżących i inwestycyjnych, by pokryć zobowiązania z lat wcześniejszych. Efektywna realizacja polityki długu jednostek samorządu terytorialnego oznacza zatem konieczność podejmowania trudnych decyzji wymagających od decydentów dużej wiedzy z zakresu zarządzania finansami oraz funkcjonowania rynków finansowych. W procesie gospodarowania środkami publicznymi bardzo dużą rangę ma umiejętne zarządzanie długiem. Jego celem jest niedopuszczenie do sytuacji, w której dług stanie się zagrożeniem dla wypłacalności określonej jednostki i właściwej realizacji nałożonych na nią zadań publicznych. Politykę zarządzania długiem prowadzi przede wszystkim Skarbnik. Do jego zadań należy przeprowadzenie wielu analiz mających na celu: określenie bezpiecznego poziomu zadłużenia, w stosunku do posiadanego potencjału finansowego, identyfikację alternatywnych źródeł finansowania zadań, właściwy dobór instrumentów dłużnych i określenie terminów ich zapadalności, analizę zalet i wad poszczególnych instrumentów w odniesieniu do sytuacji finansowej JST, dopasowanie cech danego instrumentu zarządzania długiem do kondycji finansowej samorządu minimalizację kosztów pozyskiwania środków na obsługę długu, koordynację w czasie wpływów środków z zaciągniętych pożyczek i kredytów z okresami ponoszenia wydatków publicznych, zestawienie okresu wymagalności zobowiązań z okresami wpływu dochodów umożliwiając tym samym ich spłatę, zapewnienie bieżącej płynności finansowej jednostki, określenie przyczyn i skutków korzystania ze zwrotnych źródeł finansowania. 19 S. Owsiak. Finanse publiczne. Teoria i praktyka. Wydawnictwo Naukowe PWN. Warszawa 2004 s

16 W procesie zarządzania finansami JST należy opracować własne, wewnętrzne limity zadłużenia odniesione do konkretnej sytuacji ekonomiczno-finansowej danej jednostki samorządowej. Ich wartość wynika zarówno z uwarunkowań historycznych (wykazują to analizy historyczne budżetu i poziomu zadłużenia), jaki i założeń prognostycznych mających odzwierciedlenie w przyjętym scenariuszu wieloletniej prognozy finansowej obrazującej długookresowa strategie finansową danej jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcie zdolności kredytowej zakłada odniesienie się do zdarzeń przyszłych, badanie tej zdolności wymaga zatem zawsze projekcji poszczególnych wpływów i wypływów składających się na dochody, przychody, wydatki i rozchody JST. Należy jednak pamiętać, że ocena zdolności kredytowej każdego podmiotu, także JST, jest oceną dokonywaną w pewnym momencie. Ze względu na niepewność i ryzyko związane z kształtowaniem się przepływów pieniężnych JST w przyszłości, a zwłaszcza dochodów i wydatków bieżących oraz dochodów majątkowych, ocena zdolności kredytowej JST powinna być postrzegana nie tyle jako jednorazowa analiza dokonywana przez zastosowaniem określonego instrumentu dłużnego, ile raczej jako systematyczny proces powtarzany i aktualizowany w określonych okresach 20. W przypadku oceny dokonywanej przez samą JST, proces ten powinien być trwałym elementem zarządzania finansowego, zintegrowanym z procesem wieloletniego planowania finansowego oraz w szczególności - planowania średniookresowego w ramach wieloletniej prognozy finansowej JST. 3. Analiza wskaźnikowa wyniku finansowego i zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego. Analizę wyniku finansowego jednostek samorządu terytorialnego warto zacząć od przedstawienia wskaźników obrazujących wzajemne relacje pomiędzy dochodami/przychodami a wydatkami/rozchodami. W zależności od potrzeb może być ona dokonana w różnym ujęciu przekrojowym. Należy przy tym pamiętać, że jedną z podstawowych zasad budżetowych jest zasada jedności materialnej budżetu, co oznacza, że dochody tworzące fundusz budżetowy mają przeznaczenie ogólne 21. Z tego też powodu wydatki nie są z góry przypisane do ściśle określonych zadań finansowych z budżetu. Konstrukcja wskaźników obrazujących relacje dochodowo-wydatkowe ma charakter indywidualny. Dokładnych interpretacji wyników trzeba szukać w uwarunkowaniach i specyfice finansów danej jednostki samorządu terytorialnego. Pierwszym z mających tu zastosowanie wskaźników, odnoszącym się bezpośrednio do 20 Por. art. 70 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 1376, ze zm.); zgodnie z art. 70 ust. 1, bank uzależnia przyznanie kredytu od zdolności kredytowej kredytobiorcy; zgodnie z art. 75 ust. 1, w przypadku niedotrzymania przez kredytobiorcę warunków udzielenia kredytu albo w razie utraty przez kredytobiorcę zdolności kredytowej bank może obniżyć kwotę przyznanego kredytu albo wypowiedzieć umowę kredytu. 21 patrz art. 42. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który stanowi, iż środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej. 16

17 przepisów ustawy o finansach publicznych jest wskaźnik nadwyżki operacyjnej. Wprawdzie prawo finansów publicznych nie zawiera legalnej definicji nadwyżki operacyjnej, jednak w nauce o finansach publicznych przyjęło się, iż nadwyżkę operacyjną stanowi dodatnia różnica między dochodami bieżącymi, a wydatkami bieżącymi 22. Odpowiednio wynik ujemny między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi stanowi deficyt operacyjny. Nadwyżka operacyjna (No) = Dochody bieżące (Db) Wydatki bieżące (Wb) Poziom nadwyżki operacyjnej stanowi jeden z najistotniejszych wskaźników sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Informuje, czy jest ona w stanie pokryć wydatki bieżące dochodami bieżącymi. Jeśli wydatki bieżące są wyższe od dochodów bieżących (deficyt operacyjny) oznacza to, iż wydatki te realizowane są na poziomie przekraczającym własne możliwości finansowe (wyznaczone poziomem dochodów budżetowych). Jak wspominano juz wyżej ustawa o finansach publicznych narzuca samorządom terytorialnym obowiązek zrównoważenia budżetu w części operacyjnej jednocześnie dopuszczając możliwość finansowania tej części budżetu nadwyżką budżetową z lat ubiegłych oraz wolnymi środkami (art. 242 ustawy o finansach publicznych). Wymóg zrównoważenia budżetu w części operacyjnej dotyczy zarówno etapu planowania budżetu jst, jak i etapu wykonania budżetu. Nadwyżka operacyjna i jej kształtowanie się w długim okresie jest też bardzo dobrym miernikiem własnego potencjału rozwojowego oraz zdolności kredytowej JST. Zmiany jej wartości wiernie oddają stan kondycji finansowej poszczególnych samorządów, ich grup jak i całego podsektora samorządowego. Jej poziom przesądza w dużej mierze o możliwościach inwestycyjnych. Poziom nadwyżki operacyjnej powinien być monitorowany w długim okresie. Warto wykazać czy historycznie cechuje ją dynamika wzrostowa, czy malejącą. Wskazane jest również prognozowanie przyszłej wartości nadwyżki, istotne zwłaszcza w warunkach sięgania po instrumenty rynku dłużnego z długim okresem zapadalności. Wielkość nadwyżki jest również brana pod uwagę przy tworzeniu strategii inwestycyjnych i budowie wieloletnich programów inwestycyjnych. W jednostkach realizujących duże programy inwestycyjne, bezwzględnie musi być przyjęta zasada, że środki na wydatki bieżące nie powinny rosnąć 22 Zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych przez dochody bieżące budżetu jst rozumie się dochody budżetowe niebędące dochodami majątkowymi, do których zalicza się: dotacje i środki przeznaczone na inwestycje, dochody ze sprzedaży majątku oraz dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przez wydatki bieżące budżetu jst rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi, do których zalicza się wydatki na: inwestycje i zakupy inwestycyjne (w tym na programy finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), a także z udziałem innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego), oraz zakup i objęcie akcji i udziałów, wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego 17

18 szybciej niż dochody bieżące. W ten sposób umacnia się własny potencjał finansowy i rozwojowy JST. Należy także podkreślić, ze wzrost nadwyżki operacyjnej nie jest możliwy bez podejmowania działań w zakresie racjonalizacji wydatków bieżących. Nadwyżkę operacyjną można wykorzystać w konstrukcji wskaźników obrazujących wzajemne relacje dochodów i wydatków budżetowych. Poniżej zostaną przedstawione i zinterpretowane wybrane wskaźniki oceny wyniku finansowego i zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Dla części z nich przygotowano zestawienia liczbowe, obrazujące poziom wskaźników w różnych kategoriach gmin, w miastach na prawach powiatu, powiatach i województwach samorządowych. 1) Wskaźnik udziału nadwyżki operacyjnej w dochodach ogółem (Wn/d) No Wn/d = Do gdzie: No nadwyzka operacyjna (dodatnia wartość wyniku bieżacego będącego rłóżnicą dochodów bieżcych i wydatków bieżcych), Do - dochody ogółem Dodatnia wartość wyniku bieżącego wskazuje na potencjalne zdolności i możliwości jednostki samorządu terytorialnego do spłaty zobowiązań oraz do finansowania wydatków o charakterze inwestycyjnym. Informuje również, czy i w jakim stopniu w stosunku do osiąganych dochodów JST jest zdolna zaciągnąć nowe zobowiązania. Im wyższy poziom wskaźnika tym większe są możliwości inwestycyjne, lub przy innej polityce wydatkowej możliwość zwiększenia wydatków bieżących. Ujemna wartość wskaźnika wskazuje, że jednostka samorządu terytorialnego nie wypracowuje nadwyżki operacyjnej, tj. dochody bieżące nie wystarczają na pokrycie wydatków bieżących. Wadą tego wskaźnika jest umiejscowienie w mianowniku dochodów ogólem, bedących sumą dochodów bieżących i majątkowych. Tymczasem w większości samorządów wysokość dochodów majątkowych w poszczególnych latach jest silnie zróżnicowana, a pozyskanie dotacji inwestycjnych (z budżetu państwa i środków na i z budżetu środków europejskich) tylko w ograniczonej mierze zależy od władz lokalnych. W poniższej tabeli przedstawiono poziom omawianego wskaźnika dla poszczególnych kategorii gmin oraz dla miast na prawach powiatu w latach : Wyszczególnienie Gminy miejskie Gminy miejskowiejskie Gminy wiejskie Miasta na prawach powiatu Przedziały poniżej -10% > ( -10% -5% > ( -5% 0% > ( 0% 5% > ( 5% 10% > ( 10% 20% > ( 20% 30% > ( 30% 40% > ( 40% 50% > ( 50% )

19 ( 60% 70% > ( 70%... ) Źródło : opracowanie na podstawie danych Ministerstwa Finansów 2) Wskaźnik nadwyżki operacyjnej do dochodów operacyjnych (Wn/dop ) 23 gdzie: No nadwyżka operacyjna, Dop - dochody operacyjne No Wn/dop = Dop Wskaźnik ten określa zdolność danej jednostki do utrzymywania wydatków operacyjnych poniżej dochodów operacyjnych i przeznaczania nadwyżki na finansowanie wydatków kapitałowych oraz spłaty zadłużenia. Interpretacja tego wskaźnika nie wymaga uwzględniania czynników jakościowych: dla porównywalnych JST (tzn. dla JST tego samego rodzaju i podobnej wielkości) wyższy wskaźnik zawsze oznacza lepszą sytuację finansową. Spadek relacji w kolejnych latach zawsze wymaga zbadania i wyjaśnienia przyczyn oraz ewentualnie wdrożenia określonych działań naprawczych. Utrzymywanie się wskaźnika na poziomie ujemnym zawsze jest oznaką występowania w jednostce istotnych problemów strukturalnych. Analiza porównawcza jest równie ważna, jak analiza trendów historycznych: w przypadku zbyt niskiej od oczekiwanej wartości wskaźnika powinna prowadzić do ustalenia przyczyn i zaproponowania określonych korekt gospodarki finansowej. Niska relacja sugeruje większą wrażliwości jednostki np. na recesję lub różnorodne zdarzenia o charakterze losowym. Utrzymujący się deficyt operacyjny jest zjawiskiem wyjątkowym, świadczącym z jednej strony o strukturalnym niedostosowaniu dochodów jednostki do realizowanych przez nią zadań, z drugiej zaś o braku możliwości lub chęci ze strony odpowiednich organów jednostki do rozwiązania tych strukturalnych problemów. Wskaźnik ten eliminuje wady konstrukcyjne wykazane w analizie wskaźnika Wn/d. Jego wartość świadczy o finansowym JST. własnym potencjale 3) Wskaźnik udziału nadwyżki operacyjnej i dochodów ze sprzedaży majątku w dochodach ogółem (Wnm/d). gdzie: No nadwyżka operacyjna Do - dochody ogółem Dsm dochody ze sprzedaży majątku No + Dsm Wnm/d = Do Wskaźnik ten jest modyfikacją omówionego powyżej wskaźnika Wn/d. Wartość licznika została powiększona o dochody ze sprzedaży majątku. Obrazuje on potencjał do spłaty 23 Wskaźnik ten może występować w dwóch odmianach: dochody i wydatki mogą uwzględniać wydatki na obsługę lub mogą być obliczone bez takich wydatków. 19

20 zobowiązań i finansowania wydatków o charakterze inwestycyjnym, przy uwzględnieniu wpływów ze sprzedaży majątku. Ujemna wartość wskaźnika wskazuje, że jednostka samorządu terytorialnego nie wypracowuje nadwyżki operacyjnej, a osiągnięte dochody ze sprzedaży majątku nie wystarczają na pokrycie deficytu operacyjnego. Wartości omawianego wskaźnika zestawione dla poszczególnych typów jednostek samorządu terytorialnego przedstawiono w poniższym zestawieniu: Wyszczególnienie gminy miejskie 7,1 8,3 8,5 gminy miejsko-wiejskie 7,1 7,9 8,5 gminy wiejskie 8,4 8,2 9,5 miasta na prawach powiatu 7,7 7,7 7,6 powiaty 4,4 6,2 5,6 województwa 10,8 10,6 11,5 Źródło : opracowanie na podstawie danych Ministerstwa Finansów 4) Wskaźnik samofinansowania (Wsf) gdzie: No nadwyżka operacyjna Dm - dochody majątkowe Wm wydatki majątkowe No + Dm Wsf = Wm Wartość tego wskaźnika obrazuje własny potencjał finansowy, który może być wykorzystany w procesie finansowania inwestycji. Wyraża on zdolność budżetu do samofinansowania inwestycji środkami własnymi budżetu. Im wyższa wartość wskaźnika, tym mniejsze ryzyko utraty płynności finansowej - w związku z nadmiernymi kosztami obsługi zadłużenia. Wartość poznawcza tego wskaźnika nie musi byc jednoznaczna. Dochody majątkowe nie mają w większości charakteru przewidywalnego i podlegają silnym wahaniom Wysoki poziom wskaźnika może wynikać także z niskiego poziomu realizowanych inwestycji (w stosunku do własnego potencjału finansowego). Wskaźnik nie powinien być analizowany w oderwaniu od innych mierników, a w szczególności relacji nadwyżki operacyjnej do dochodów operacyjnych oraz udziału wydatków majątkowych w wydatkach ogółem. W poniższej tabeli zamieszczono informacje o liczbie jednostek zaliczonych do poszczególnych przedziałów wartości omawianego wskaźnika (dane dla gmin miejskich oraz miast na prawach powiatu dla okresu ): Wyszczególnienie Gminy miejskie Wyszczególnienie Miasta na prawach powiatu Przedziały Przedziały ( -10% > ( 0% > (-10% -5% > ( 0% 50% > ( -5% 0% > ( 50% 70% > ( 0% 5% > ( 70% 80% > ( 5% 10% > ( 80% 90% > ( 10% 20% > ( 90% 100% >