Wiceprezes NajwyŜszej Izby Kontroli Józef Górny

Transkrypt

1 Wiceprezes NajwyŜszej Izby Kontroli Józef Górny Warszawa, dnia 14 września 2009 r. P/09/001 KAP /2009 Pan Bogdan Zdrojewski Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 roku o NajwyŜszej Izbie Kontroli 1, zwanej dalej ustawą o NIK, NajwyŜsza Izba Kontroli przeprowadziła w okresie od 4 czerwca do 16 lipca 2009 r. kontrolę w zakresie prawidłowości udzielania i rozliczania dotacji na zadania zlecone podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych, w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanym MKiDN) w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 29 lipca 2009 r., NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Panu Ministrowi niniejsze wystąpienie pokontrolne. NajwyŜsza Izba Kontroli pozytywnie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, ocenia sposób udzielania i rozliczania dotacji na zadania zlecone przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły w szczególności: udzielania jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych dotacji z naruszeniem ustalonych zasad naboru i rozpatrywania wniosków 2, w tym udzielania dotacji na podstawie złoŝonych przez te jednostki ofert w trybie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności poŝytku publicznego 1 Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz ze zm. 2 Zasady finansowania programów stanowiące załącznik do decyzji nr 20 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 października 2008 r. w sprawie finansowania programów lub priorytetów w dziedzinie kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, zmienionej decyzjami nr 24 z dnia 6 listopada 2008 r. i nr 2 z dnia 31 marca 2009 r. (decyzja nr 20 poprzedzona była decyzją nr 37 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 31 grudnia 2007 r. w sprawie finansowania programów lub priorytetów w dziedzinie kultury i ochrony dziedzictwa narodowego); regulaminy programów Ministra 12 programów w 2008 r. oraz 9 programów w 2009 r. (wg stanu na 30 czerwca 2009 r.)

2 i o wolontariacie 3 (dalej udpp), pomimo Ŝe oferty te nie zostały wyłonione w drodze otwartego konkursu wymaganego art. 11 ust. 2 tej ustawy, niepodawania do publicznej wiadomości wymaganych przepisami 4 informacji, w szczególności o kwotach udzielonych dotacji i wnioskach (ofertach) rozpatrzonych negatywnie oraz zawierających błędy formalne, nieterminowego rozliczania udzielonych dotacji. 1. NIK pozytywnie ocenia działania podejmowane w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie współpracy z podmiotami niezaliczanymi do sektora finansów publicznych, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2-3 udpp. Podstawową formą współpracy były posiedzenia Rady Pozarządowych Organizacji Kulturalnych, utworzonej na podstawie zarządzenia nr 12 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 maja 2006 r. Przedmiotem tych posiedzeń 5 były m.in. opinie organizacji pozarządowych na temat aktualnych działań resortu. Ponadto MKiDN konsultowało projekty aktów prawnych z organizacjami pozarządowymi, których działalność związana była z dziedziną dotyczącą przygotowywanego projektu. W ocenie NIK, współpraca z podmiotami niezaliczanymi do sektora finansów publicznych prowadzona była z zachowaniem zasad partnerstwa, pomocniczości i suwerenności stron, określonych w art. 5 ust. 2 udpp. W toku kontroli stwierdzono jednak nieprawidłowości w procesie zlecania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zadań publicznych organizacjom pozarządowym. Uchybienia i nieprawidłowości wystąpiły na etapie wyboru wniosków i ofert, ogłaszania wyników naboru oraz rozliczania udzielonych dotacji. NIK pozytywnie ocenia sposób planowania w MKiDN zadań zlecanych podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych. W 2008 r. i 2009 r. środki finansowe na realizację zadań określonych w programach Ministra (finansowanych z budŝetu państwa w części 24 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego oraz ze środków Funduszu Promocji Kultury) oraz na dofinansowanie wydawnictw (ze środków Funduszu Promocji Twórczości) zaplanowane były w kwotach określonych dla poszczególnych zadań wg układu budŝetu zadaniowego. Zdaniem NIK, określone dla zadań i podzadań mierniki pozwalały na ocenę jakości realizacji zadań zlecanych organizacjom spoza sektora finansów publicznych. 2. Ze środków finansowych pozostających w dyspozycji MKiDN jednostki spoza sektora finansów publicznych otrzymywały dotacje na zadania realizowane w ramach corocznie ogłaszanych przez Ministra KiDN programów. Programy na 2008 r. i 2009 r. zostały ogłoszone w terminach umoŝliwiających 3 Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm. 4 Art. 12 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz ze zm.) oraz 2 i 7 pkt 6 ppkt d) zasad finansowania programów. 5 W okresie objętym kontrolą odbyło się 14 posiedzeń Rady. 2

3 przygotowanie i złoŝenie wniosków przez ww. jednostki oraz zawierały pełne informacje o warunkach naboru i rozpatrywania wniosków. NajwyŜsza Izba Kontroli negatywnie ocenia sposób wyboru wniosków i ofert złoŝonych na realizację zadań w ramach ogłoszonych programów Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W wyniku badania 41 wniosków i trzech ofert stwierdzono udzielenie dotacji w łącznej kwocie 5.499,5 tys. zł, na podstawie pięciu wniosków i trzech ofert (18,2 % dokumentów poddanych badaniu), z naruszeniem przyjętych zasad naboru i rozpatrywania wniosków, co nie zapewniało równego dostępu i uczciwej konkurencji podmiotom spoza sektora finansów publicznych aplikującym o dofinansowanie, tj.: cztery wnioski 6, pomimo Ŝe zawierały błędy formalne 7, zostały ocenione przez zespół sterujący pozytywnie i rekomendowane Ministrowi KiDN do przyznania dotacji, co było niezgodne z postanowieniami 7 zasad finansowania programów, który stanowi m.in., iŝ instytucje zarządzające nie dopuszczają do oceny merytorycznej wniosków zawierających błędy formalne. Dotacje zostały przyznane, przy czym w dwóch przypadkach 8, niezgodnie z art. 12 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy o finansach publicznych, informacja o tym nie została podana do publicznej wiadomości. Na stronie internetowej Ministerstwa niezgodnie ze stanem faktycznym podano, Ŝe wnioski dotyczące powyŝszych dwóch przypadków zostały odrzucone z powodu błędów formalnych; z naruszeniem przyjętych w MKiDN zasad naboru i rozpatrywania wniosków w 2008 r. została przyznana dotacja ze środków rezerwy ogólnej dla Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Wniebowzięcia NMP w Gdańsku. ZłoŜony przez tego beneficjenta wniosek nie otrzymał rekomendacji w sprawie przyznania dotacji i decyzją Pana Ministra wnioskodawca został poinformowany o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Następnie, po otrzymaniu dodatkowych środków z rezerwy ogólnej zmienił Pan Minister wcześniej podjętą decyzję udzielając ww. beneficjentowi dotacji, pomimo Ŝe zgodnie z regulaminem programu Dziedzictwo kulturowe nie rozpatruje się ponownie wniosków, wobec których została podjęta decyzja Ministra. Informacja o udzieleniu dotacji nie została podana do publicznej wiadomości, a na stronie internetowej Ministerstwa wniosek figuruje na liście wniosków rozpatrzonych negatywnie; z naruszeniem przyjętych na 2008 r. zasad naboru i rozpatrywania wniosków do programów zostały udzielone ze środków rezerwy ogólnej dotacje trzem jednostkom niezaliczanym do sektora finansów nr 2364/08 (Parafia Rzymskokatolicka p.w. Świętego KrzyŜa w Warszawie), nr 4033/08 (Parafia Rzymskokatolicka p.w. Św. Anny w Mołtajnach), nr 3036/09 (Towarzystwo Boskiego Zbawiciela Dom Zakonny KsięŜa Salwatorianie w Bagnie) i nr 5609/09 (Zarząd Cmentarza Powązkowskiego). Błędy formalne dotyczyły m.in. niewypełnienia wszystkich punktów formularza, niezgodnego z regulaminem programu określenia rodzaju zadania, niesprawdzeniu kosztorysów przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, niezgodności kosztu zadania z kosztorysem, niepodania źródła dotacji w okresie ostatnich pięciu lat. Wnioski nr 3036/09 i nr 5609/09. 3

4 publicznych 9. Instytucje te wystąpiły o wsparcie finansowe składając z własnej inicjatywy oferty w trybie ustawy o działalności poŝytku publicznego i o wolontariacie. Uznając celowość realizacji wymienionych w ofertach zadań nie ogłosił Pan Minister konkursu ofert, wymaganego przepisami art. 11 ust. 2 ww. ustawy. Poza tym informacja o udzieleniu dotacji jednemu z ww. podmiotów 10 nie została podana do publicznej wiadomości. W ocenie NIK, przyznanie beneficjentom dotacji z naruszeniem przyjętych zasad naboru i rozpatrywania wniosków, w tym podmiotom nie wyłonionym w otwartym konkursie ofert, narusza zasadę równego dostępu wszystkich podmiotów do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych wyraŝoną w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 11 ust. 2 ustawy o działalności poŝytku publicznego i o wolontariacie (konkurs ofert). W konsekwencji stanowi to naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 11. NajwyŜsza Izba Kontroli jako nierzetelne ocenia działania pracowników instytucji zarządzających programami Ministra polegające na: poinformowaniu wnioskodawców, którzy złoŝyli wniosek nr 5645/09 o niezakwalifikowaniu wniosku do udzielenia dotacji z powodu niewystarczającej liczby punktów, pomimo Ŝe wniosek ten wskutek błędu nie był w ogóle rozpatrywany przez zespół sterujący. Informację o negatywnym rozpatrzeniu wniosku opublikowano równieŝ na stronie internetowej Ministerstwa; podaniu do publicznej wiadomości, w odniesieniu do trzech wniosków 12, kwot dotacji w wysokości innej niŝ faktycznie udzielone na podstawie zawartych umów; nieopublikowaniu do dnia zakończenia kontroli list wniosków rozpatrzonych negatywnie i zawierających błędy formalne w II naborze w 2008 r. do programu Dziedzictwo kulturowe priorytet 1 Rewaloryzacja zabytków nieruchomych i ruchomych, pomimo upływu 11 miesięcy od wyznaczonego w 7 pkt 6 ppkt d) zasad finansowania programów terminu publikacji 13 ; rozpatrzeniu z ponad dwumiesięcznym opóźnieniem wniosków złoŝonych w ramach I naboru w 2008 r. do programu Dziedzictwo Kulturowe priorytet 1 Rewaloryzacja zabytków nieruchomych i ruchomych, co było niezgodne z 7 pkt 6, ppkt a), b), c) ww. zasad finansowania programów; 9 Fundacji Shalom w Warszawie (nr sprawy 10887/08), Stowarzyszeniu Festiwal Kultury śydowskiej w Krakowie (nr sprawy 12705/08) oraz Zrzeszeniu Kaszubsko Pomorskiemu Oddział w Gdańsku (nr sprawy 14581/08). 10 Zrzeszeniu Kaszubsko-Pomorskiemu Oddział w Gdańsku. 11 Dz. U. z 2005 r., Nr 14, poz. 114 ze zm. 12 nr 3952/08 (Prowincja Zakonu Ojców Karmelitów w Krakowie Oddział w Gdańsku), nr 7043/08 (Forteczny Park Kulturowy sp. z o. o. Srebrna Góra) oraz nr 1589/08 (Stowarzyszenie Festiwal Kultury śydowskiej w Krakowie). 13 termin publikacji upłynął z dniem 31 lipca 2008 r. 4

5 braku bieŝącej aktualizacji danych o dokonanych w ciągu 2008 r. i 2009 r. zmianach limitu środków przeznaczonych na realizację poszczególnych programów Ministra (komórka odpowiedzialna Centrum Informacyjne MKiDN). 3. Według ewidencji finansowo księgowej i danych z elektronicznej bazy SZPON do obsługi programów Ministra, od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. zawarto z jednostkami niezaliczonymi do sektora finansów publicznych umowy o udzielenie dotacji (na łączną kwotę ,6 tys. zł), z tego 108 umów w trybie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej 14, 722 umowy w trybie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych 15, 419 umów w trybie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami 16 oraz cztery umowy w trybie ustawy o działalności poŝytku publicznego i o wolontariacie. Poza tym zawarto siedem umów (na łączną kwotę 49,8 tys. zł) na dofinansowanie wydawnictw z Funduszu Promocji Twórczości, utworzonego na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych 17. NIK pozytywnie, pomimo stwierdzonych uchybień, ocenia działania MKiDN w zakresie zawierania umów na dofinansowanie realizacji zadań wykonywanych w ramach programów Ministra. Badanie 39 umów wykazało, Ŝe w marcu 2009 r. Dyrektor Departamentu Ochrony Zabytków, działający z upowaŝnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zawarł umowę z Katedralną Parafią Rzymskokatolicką p.w. Św. Jana Apostoła i Św. Jana Chrzciciela w Toruniu na kwotę 700 tys. zł, tj. o 25,0 tys. zł wyŝszą niŝ kwota kwalifikowana wynikająca ze złoŝonej przez beneficjenta dokumentacji. Pomimo niepełnego udokumentowania, wypłacono beneficjentowi całą wynikającą z umowy kwotę dotacji. Stosowne dokumenty uzupełniające zostały przez beneficjenta dosłane dopiero w trakcie kontroli NIK, tj. w lipcu 2009 r. 4. W toku kontroli stwierdzono opóźnienia w rozliczeniu pięciu 18 umów (tj. 12,8 % spośród 39 badanych przez NIK) w stosunku do terminu określonego w art. 132 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Opóźnienia wynosiły od trzech do 25 dni. Zgodnie z art. 8 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nieterminowe rozliczenie dotacji stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Poza tym, do dnia zakończenia kontroli Biuro Administracyjno BudŜetowe MKiDN nie zatwierdziło rozliczeń dotacji z lat złoŝonych przez Elbląskie Stowarzyszenie Twórcze z powodu licznych nieprawidłowości w przedstawionych przez ww. beneficjenta raportach. Z Ŝądaniem zwrotu udzielonych 14 Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm. 15 Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm., umowy finansowane ze środków FPK stan na 15 czerwca 2009 r. 16 Dz.U. Nr 162, poz ze zm. 17 Dz.U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm. 18 Dotacje udzielone na podstawie umowy: nr 1842/08 Stowarzyszeniu Nowe Horyzonty; nr 2364/08 Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Świętego KrzyŜa w Warszawie oraz trzy dotacje udzielone z Funduszu Promocji Twórczości Towarzystwu Muzycznemu im. Edwina Kowalika. 5

6 dotacji wystąpiono dopiero w trakcie kontroli NIK. W ocenie NIK, jedną z przyczyn opóźnień ostatecznego zatwierdzania rozliczeń dotacji był długotrwały obieg dokumentów rozliczeniowych pomiędzy departamentami merytorycznymi, a komórkami organizacyjnymi dokonującymi rozliczenia dotacji pod względem finansowym. NIK zwraca uwagę, Ŝe w MKiDN rozliczanie dotacji i kontrola ich wykorzystania ograniczały się głównie do sprawdzenia poprawności nadesłanych przez beneficjentów sprawozdań i wybranych dokumentów. W okresie od stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2009 r. pracownicy MKiDN przeprowadzili jedynie siedem kontroli u dotacjobiorców niezaliczonych do sektora finansów publicznych, podczas gdy w tym okresie udzielono dotacji podmiotom. W ocenie NIK, wpływ na to miały m.in. niewystarczające zasoby kadrowe w Biurze Audytu Wewnętrznego i Kontroli MKiDN (od 4 do 6 osób). Przeprowadzone przez NIK w lipcu 2009 r. kontrole u dwóch beneficjentów 19 wykazały m.in., Ŝe: w Stowarzyszeniu Nowe Horyzonty nie prowadzono wyodrębnionej ewidencji środków otrzymanych z dotacji w 2008 r., co było niezgodne z postanowieniami umów dotacji; w sprawozdaniu Fundacji Shalom nieprawidłowo wskazano źródło finansowania, tj. kwotę 20,0 tys. zł ujęto jako środki własne, podczas gdy środki te pochodziły z dotacji otrzymanej z MSWiA. 5. NIK negatywnie ocenia skuteczność systemu kontroli wewnętrznej w zakresie udzielania i rozliczania dotacji. Na niską skuteczność tego systemu wskazują stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości dotyczące udzielania dotacji jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych z pominięciem ustalonej w MKiDN procedury, niepodawania do publicznej wiadomości informacji o kwotach udzielonych dotacji i zmianach limitu środków określonych dla kaŝdego programu oraz opóźnień w rozpatrywaniu wniosków i rozliczaniu dotacji. Zdaniem NIK, jedną z przyczyn niskiej skuteczności kontroli wewnętrznej jest fakt, Ŝe w przyjętych zasadach naboru i rozpatrywania wniosków pominięto istotne procesy decydujące o prawidłowym udzielaniu i rozliczaniu dotacji. W opracowanych procedurach nie został wskazany sposób postępowania w sytuacji, gdy członek zespołu sterującego jest jednocześnie przedstawicielem beneficjenta. Z ustaleń kontroli wynika, Ŝe na posiedzeniu zespołu sterującego ds. Edukacji Kulturalnej w dniu stycznia 2009 r., rozpatrującego wnioski złoŝone w I naborze do programu Edukacja Kulturalna i diagnoza kultur priorytet 1 Edukacja Kulturalna członek zespołu sterującego, który był przedstawicielem Stowarzyszenia Nowe Horyzonty, tj. instytucji aplikującej o dotację w ramach ww. programu, nie dokonywał oceny wniosku Stowarzyszenia, jednak oceniał pozostałe wnioski. W protokole z ww. posiedzenia nie została zamieszczona informacja o wyłączeniu ww. członka zespołu sterującego z oceny wniosku Stowarzyszenia. W złoŝonych wyjaśnieniach wskazał Pan Minister, Ŝe przyjęto rozwiązanie, polegające na wstrzymywaniu się od głosu 19 w Fundacji Shalom (w okresie od 17 czerwca do 8 lipca 2009 r.) i w Stowarzyszeniu Nowe Horyzonty (w okresie od 16 czerwca do 6 lipca 2009 r.). 6

7 przez członka zespołu w przypadku konfliktu interesów. Jednak, w ocenie NIK, wyłączenie członka zespołu sterującego tylko z oceny wniosku podmiotu, z którym jest powiązany, nie zapewnia bezstronności postępowania. W procedurach oceny wniosków o przyznanie dotacji ze środków Funduszu Promocji Twórczości na pokrycie kosztów wydania utworów o szczególnym znaczeniu dla kultury i nauki polskiej oraz wydań dla niewidomych nie określono zasad i kryteriów ocen wniosków, zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Zdaniem NIK, brak określenia w ww. procedurach zasad i kryteriów oceny wniosków, stwarzało warunki sprzyjające dowolności przyznawania dotacji. Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi NajwyŜsza Izba Kontroli wnioskuje o: 1. Udzielanie jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych dotacji zgodnie z przyjętymi zasadami naboru i rozpatrywania wniosków, w tym terminowe rozpatrywanie wniosków oraz wyeliminowanie przypadków zawierania umów na kwoty wyŝsze niŝ uznane za wydatki kwalifikujące się do dofinansowania. 2. Podawanie do publicznej wiadomości informacji o wszystkich udzielonych dotacjach, w kwotach zgodnych z zawartymi umowami oraz terminowe publikowanie list wniosków, które zostały odrzucone z powodu błędów formalnych lub zostały rozpatrzone negatywnie, a takŝe informacji o wszystkich zmianach limitów środków finansowych określonych dla kaŝdego programu Ministra. 3. Terminowe rozliczanie udzielonych dotacji. 4. Uregulowanie w ustalonych procedurach udzielania i rozliczania dotacji kwestii postępowania w sytuacji, gdy członek zespołu jest powiązany z jednym z wnioskodawców, a w odniesieniu do dotacji udzielanych z Funduszu Promocji Twórczości uregulowanie zasad i kryteriów oceny wniosków o dotację. 5. Podjęcie działań organizacyjnych w celu zwiększenia liczby kontroli u beneficjentów. NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje przedstawienia przez Pana Ministra w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków bądź o działaniach podjętych w celu ich realizacji lub przyczynach niepodjęcia takich działań. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego, przysługuje Panu Ministrowi prawo zgłoszenia na piśmie do Kolegium NajwyŜszej Izby Kontroli umotywowanych zastrzeŝeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu. W razie zgłoszenia zastrzeŝeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji, o którym mowa wyŝej, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały Kolegium NIK. 7