Projekt z dnia 14 lutego 2011 r.

Transkrypt

1 Projekt z dnia 14 lutego 2011 r. Stanowisko Rady Ministrów do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, oraz ustawy Prawo budowlane(druk nr 3394) Do najważniejszych zmian przewidzianych w projekcie ustawy o zmianie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, oraz ustawy Prawo budowlane, należy zniesienie obowiązku przynależności do izb architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie (art. 5 ust 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 projektu), oraz przekazanie uprawnień do przeprowadzania egzaminów na uprawnienia budowlane, nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, uznawania kwalifikacji zawodowych, prowadzenia postępowań w sprawach odpowiedzialności zawodowej do kompetencji ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Nie ulega wątpliwości, że zmiany te są ze sobą ściśle powiązane. W przypadku wprowadzenia zasady dobrowolnej przynależności do izby samorządu zawodowego niezbędnym będzie dokonanie zmian w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Nie można bowiem wprowadzić przedmiotowej zasady nie dokonując jednocześnie zmian w sprawie nadawania uprawnień budowlanych, tytułu rzeczoznawcy budowlanego oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego. W zaproponowanej w poselskim projekcie ustawy zmianie art. 6 ww. ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) w zakresie regulacji dotyczących obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej poszczególnych podmiotów, należy wskazać brak czytelności proponowanych regulacji oraz niezgodności systemowe propozycji z przepisami ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 124, poz. 1152, z późn. zm.). Przepisy tej ustawy zawierają normy, które regulują w sposób kompleksowy zagadnienie obowiązkowych ubezpieczeń. Zgodnie z art. 4 tej ustawy, ubezpieczeniami obowiązkowymi są:

2 1) ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych za szkody powstałe w związku z ruchem tych pojazdów; 2) ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej rolników z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego; 3) ubezpieczenie budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego od ognia i innych zdarzeń losowych; 4) ubezpieczenia wynikające z przepisów odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską, nakładających na określone podmioty obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia. Należy wskazać, iż określenie wprost w ustawie obowiązkowości ubezpieczenia określonej grupy podmiotów, wiąże się z koniecznością zastosowania pozostałych norm dotyczących ubezpieczeń obowiązkowych odpowiedzialności cywilnej tzw. zawodowych (art. 22 ust. 2 w związku z art. 4 pkt 4 ww. ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz reguł przyjętych w innych ustawach zawodowych wprowadzających obowiązkowe ubezpieczenie OC - tj. koniecznością zapisania w ustawie wprowadzającej taki obowiązek delegacji upoważnienia ustawowego dla ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do określenia szczegółowego zakresu ubezpieczenia, minimalnej sumy gwarancyjnej i terminu powstania obowiązku. Tymczasem proponowana w poselskim projekcie zmiana art. 6 ww. ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów wykreśla z ust. 3 obowiązującej ustawy przepis zawierający upoważnienie dla ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do wydania aktu wykonawczego. Ponadto, mając na uwadze brzmienie zaproponowanego ust. 3 art. 6 przedmiotowej ustawy, nie jest zrozumiały przedmiot oraz zakres odesłania do przepisów art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Należy wskazać, iż przepis ten (tj. art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, po uwzględnieniu proponowanej zmiany), także odsyła do odrębnych przepisów regulujących zawarcie umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej OC za szkody, które mogą wyniknąć w związku z wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Odnosząc się do propozycji zmiany art. 12 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane należy wskazać, iż przepis ten nie wskazuje podmiotów, których ma dotyczyć przedmiotowy obowiązek ubezpieczenia. Ponadto, mając na uwadze ww. regulacje systemowe dotyczące 2

3 ubezpieczeń obowiązkowych OC tzw. zawodowych, akty wykonawcze dotyczące tych ubezpieczeń powinny regulować jedynie szczegółowy zakres ubezpieczenia, minimalną sumę gwarancyjną i termin powstania obowiązku (bez wzorów zaświadczenia). W związku z powyższym wprowadzenie zmian w proponowanym kierunku oceniam negatywnie biorąc pod uwagę interes państwa i interes publiczny uznaję za właściwe utrzymanie aktualnego stanu prawnego. Wprowadzenie dobrowolności przynależności do izb samorządów zawodowych wiąże się nie tylko z konsekwencjami natury organizacyjnej, ale też finansowej. Spowoduje konieczność wydzielenia z budżetu państwa środków finansowych niezbędnych dla stworzenia całej struktury organizacyjnej zajmującej się organizacją i przeprowadzaniem egzaminów, nadawaniem uprawnień budowlanych, tytułu rzeczoznawcy budowlanego, uznawaniem kwalifikacji zawodowych cudzoziemcom oraz prowadzeniem postępowań w sprawach odpowiedzialności zawodowej. Dla realizacji tych zadań niezbędne będzie utworzenie zupełnie nowych struktur organizacyjnych i powiększenie obsady etatowej oraz technicznego wyposażenia nowopowstałych stanowisk pracy w urzędzie administracji rządowej. Projektowane zmiany sprowadzają się w zasadzie do przekazania większości zadań spoczywających dotychczas na izbach samorządu zawodowego do kompetencji właściwego ministra. Warto przy tym zaznaczyć, że wprowadzenie ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, obowiązującej od dnia 25 stycznia 2002 r., miało na celu dostosowanie polskiego prawodawstwa do prawodawstwa Unii Europejskiej w obszarach swobody przepływu osób" i swobody świadczenia usług", stwarzając podstawy prawne do wykonywania tych zawodów w Polsce przez cudzoziemców. Ustawodawstwo polskie nie zawierało wówczas przepisów nawiązujących do Dyrektywy 89/48/EWG z dnia 21 grudnia 1988 r., dotyczącej ogólnego systemu uznawania dyplomów szkół wyższych uzyskanych po ukończeniu co najmniej trzyletniej nauki i praktyki, a także środków mających ułatwić rzeczywistą realizację prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej oraz swobody świadczenia usług. Jako jedną z istotnych prerogatyw nowotworzonych samorządów zawodowych przewidziano przejęcie kompetencji administracji rządowej do prowadzenia postępowania i nadawania uprawnień budowlanych, a także do prowadzenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Zmiany w tym zakresie nie wywołały skutków finansowych dla budżetu państwa, ponieważ kompetencje wojewodów i organów nadzoru budowlanego dotyczące nadawania 3

4 uprawnień budowlanych i urbanistycznych, w tym postępowania kwalifikacyjnego wraz z egzaminem oraz prowadzenie spraw organizacyjnych wykonywane w ramach środków budżetowych, przejęły izby okręgowe działające w oparciu o środki własne. Należy również zwrócić uwagę, że wszelkie zmiany w systemie samorządów i ich kompetencji powinny być poprzedzone wnikliwą analizą pod kątem zachowania postanowień dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz. Urz. UE L 255 z r., z późn. zm.). Tymczasem poselski projekt ustawy zakładając przeniesienie większości przepisów dokonujących implementacji dyrektywy 2005/36/WE z ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów do ustawy Prawo budowlane, przyznaje jednocześnie ministrowi właściwemu ds. budownictwa zadania wykonywane obecnie przez organy samorządów zawodowych. Należy wskazać, że proponowane rozwiązania nie uwzględniają wszystkich konsekwencji likwidacji obowiązku przynależności do izb, a w razie ich przyjęcia mogą stanowić podstawę do zakwestionowania zgodności nowych przepisów z dyrektywą 2005/36/WE. Przykładowo, zgodnie z projektowanym art. 16 b ust. 13 ustawy Prawo budowlane, właściwy minister będzie potwierdzał autentyczność dyplomów, świadectw i innych dokumentów jedynie w odniesieniu do osób będących członkami izb, podczas gdy obowiązek ten powinien dotyczyć wszystkich osób, które uzyskały kwalifikacje do wykonywania zawodu architekta, inżyniera budownictwa lub urbanisty na terytorium RP. Należy w tym miejscu zauważyć, że ostatnia zmiana ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, dokonana w listopadzie 2008 r., podyktowana była wymogiem transpozycji tej dyrektywy do polskiego porządku prawnego. Załącznik VI do ww. dyrektywy 2005/36/WE zawiera opis dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji architektów uzyskane na podstawie praw nabytych zgodnie z art. 49 ust. 1. Są to prawa nabyte właściwe dla zawodów, które podlegają systemowi uznawania na podstawie koordynacji minimalnych wymogów w zakresie kształcenia. Informacja o konieczności posiadania wykształcenia oraz uprawnień budowlanych została zgłoszona przez Rzeczpospolitą Polską w procesie tworzenia tej dyrektywy, jako wymagania krajowe. A zatem jest istniejącym systemem prawnym w Rzeczpospolitej Polskiej. Zmiana tego systemu wymaga konieczności przeprowadzenia 4

5 procedury w Komisji Europejskiej dotyczącej doprowadzenia treści wspomnianego powyżej załącznika 6.6. do stanu zgodnego ze zmienionym systemem prawnym. W odniesieniu do propozycji wprowadzenia zasady dobrowolnej przynależności do izby samorządu zawodowego architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, należy nadmienić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Natomiast na mocy ust. 2 tego przepisu, można w drodze ustawy tworzyć również inne rodzaje samorządu. Samorządy te nie mogą jednak naruszać wolności wykonywania zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej. Zatem, w świetle przepisów Konstytucji, funkcjonować mogą zarówno samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, do których przynależność jest obowiązkowa, oraz inne rodzaje samorządu. Należy podkreślić, że reżim prawny obu samorządów nie jest identyczny. Z przepisu art. 17 ust. 1 Konstytucji wynika również, że ustawodawca może swobodnie powołać korporację zawodu zaufania publicznego. Ustawodawca może także w ramach m.in. art. 17 ust. 1 Konstytucji modyfikować kompetencje korporacji już istniejącej. Izby samorządu zawodowego architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów stanowią zatem organizacje, których celem jest m. in. czuwanie nad prawidłowym i zgodnym z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i urbanistycznej wykonywaniem czynności zawodowych, gdzie każdy z przynależnych członków podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej i zawodowej, zgodnie z przepisami ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Dotychczasowa działalność izb samorządowych w żadnym stopniu nie spowodowała ograniczenia liczby uprawnionych osób działających na rynku, jednocześnie zauważa się dążenie do zachowania wysokich standardów etycznych i profesjonalnych osób pełniących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. W związku z tym nie znajduje się powodów do interwencji i zmiany reguł wprowadzając ograniczenia ich działalności. Projektowana zasada dobrowolnej przynależności do izb samorządów zawodowych może spowodować to, że izby, ze względu na konieczność opłacania składek członkowskich, będą zrzeszać jedynie niewielką część uprawnionych osób. Z uzasadnienia do projektu wynika bowiem, że znaczącym czynnikiem inicjującym wprowadzanie proponowanych zmian jest fakt, iż wpisanie na listę właściwej izby samorządu zawodowego wiąże się z 5

6 obowiązkiem uiszczania składek członkowskich. Należy jednak zwrócić uwagę, że koszty ponoszone solidarnie przez członków izb są na poziomie tak niskim w stosunku do stawek za ich usługi, że z całą pewnością fakt ich obowiązkowego uiszczania nie wpływa na konkurencyjność cen na rynku i obniżenie kosztów pracy osób zrzeszonych w izbach. Przede wszystkim zauważyć należy, iż zlikwidowanie obowiązkowej przynależności do samorządu zawodowego spowodowałoby z dużym prawdopodobieństwem drastyczne zmniejszenie liczby płacących składki członków, co z kolei skutkowałoby przerzuceniem kosztów związanych z funkcjonowaniem zawodu (np. koszty sądownictwa zawodowego) na resztę społeczeństwa, ponieważ większość osób wykonujących dany zawód pozostawałaby poza samorządem. Ponadto wobec osób niezrzeszonych nie będzie możliwości prowadzenia postępowań dyscyplinarnych i jedyną możliwością zadośćuczynienia za powstałe szkody będzie kosztowna i długotrwała droga sądowego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, co także niepotrzebnie obciąży budżet państwa. Należy również zauważyć, że zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ) tytuł projektu ustawy powinien otrzymać brzmienie Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, oraz ustawy Prawo budowlane (druk 3394). Projekt ustawy powinien również zostać poprawiony pod względem legislacyjnym i redakcyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę Rada Ministrów negatywnie opiniuje projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, oraz ustawy Prawo budowlane. 6