ZESZYTY PRAWNICZE. Rok II 3(7)2005 BIURA STUDIÓW I EKSPERTYZ. Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu

Transkrypt

1

2 ZESZYTY PRAWNICZE BIURA STUDIÓW I EKSPERTYZ Rok II 3(7)2005 Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu

3 KOLEGIUM REDAKCYJNE BEATA WITKOWSKA REDAKTOR PROWADZĄCY MAŁGORZATA BAJOR-STACHAŃCZYK WOJCIECH ODROWĄŻ-SYPNIEWSKI BARTOSZ PAWŁOWSKI ALBERT POL ZOFIA SZPRINGER Opracowanie redakcyjne i korekta Andrzej Chodyra Projekt okładki Dariusz Kondefer Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu Warszawa, ul. Zagórna 3 tel. (22) fax. (22) Copyright by Kancelaria Sejmu Warszawa, 2005 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część ani całość opracowania nie może być bez zgody wydawcy Kancelarii Sejmu reprodukowana, użyta do innej publikacji oraz przechowywana w jakiejkolwiek bazie danych. ISSN X Skład: Biuro Studiów i Ekspertyz Druk i oprawa: Wydawnictwo Sejmowe Druk okładki: PPGK S.A. Drukarnia KART 2

4 Spis treści I. ZAGADNIENIA PRAWA KONSTYTUCYJNEGO Piotr Radziewicz W sprawie zgodności niektórych przepisów ustawy omniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym z art. 27 Konstytucji RP... 7 Małgorzata Bajor-Stachańczyk O realizowaniu cywilnej kontroli nad armią i zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi w Polsce Piotr Radziewicz W sprawie projektu rezolucji Sejmu o zobowiązaniu rządu Marka Belki do powstrzymania się od prywatyzacji majątku narodowego Wojciech Odrowąż-Sypniewski O skutkach prawnych nieuchwalenia przez komisję wniosku o przyjęcie sprawozdania z prac nad projektem ustawy Wojciech Odrowąż-Sypniewski O uprawnieniach Marszałka Sejmu związanych z przyjmowaniem zawiadomienia o powstaniu koła poselskiego (art. 8 ust. 7 Regulaminu Sejmu) Wojciech Odrowąż-Sypniewski Opinia prawna na temat wykładni art. 36 ust. 3 Regulaminu Sejmu Wojciech Odrowąż-Sypniewski O dopuszczalności łącznego rozpatrywania komisyjnego projektu ustawy oraz rządowego projektu ustawy mającego na celu wykonanie prawa Unii Europejskiej.. 34 Janusz Mordwiłko Sprawa wyboru przez Sejm oskarżycieli w postępowaniu przed Trybunałem Stanu 36 II. ZAGADNIENIA PRAWA EUROPEJSKIEGO Ziemowit Cieślik, Maciej Górka Informacja na temat zielonych i białych ksiąg jako instrumentów wykorzystywanych w ramach postępowania legislacyjnego Agnieszka Grzelak O możliwych konsekwencjach wprowadzenia w ustawie o biopaliwach przepisu, który uznany jest za niezgodny z prawem Unii Europejskiej Jacek Kulicki Bilans zysków i strat po roku członkostwa Polski w Unii Europejskiej ustawodawstwo podatkowe Dorota Olejniczak W sprawie obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego dla polskich producentów leków III. OPINIE LEGISLACYJNE Andrzej Szmyt Projekt ustawy o zmianie ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej (Druk Sejmowy nr 3947)

5 Piotr Radziewicz Projekt ustawy o zmianie ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Druk Sejmowy nr 3947) Jan Morwiński Projekt ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego (Druk Sejmowy nr 3793) Zofia Monkiewicz W sprawie poprawek: poselskiej i rządowej do art k.p.c. (Druk Sejmowy nr 3991) Witold Pawełko W sprawie zgodności z Konstytucją art. 4 i art. 5 projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości (Druk Sejmowy nr 2204) Jan Lipski W sprawie rządowego projektu ustawy o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, narządów i tkanek (Druk Sejmowy nr 3856) Jan Lipski O prawidłowości użycia terminów: znaczna ilość środków odurzających i w wypadku mniejszej wagi w projekcie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (Druk Sejmowy nr 4024) IV. SPRAWY POSELSKIE Janusz Mordwiłko W przedmiocie interpretacji art. 175 Regulaminu Sejmu i o konsekwencjach wykluczenia posła z posiedzenia Sejmu Radosław Tymiński Status posła mającego uchylony immunitet po ponownym otrzymaniu mandatu na następną kadencję Jan Morwiński Wpływ karalności na bierne i czynne prawo wyborcze Joanna M. Karolczak O możliwości występowania posła jako pełnomocnika procesowego w sprawach z zakresu prawa pracy Irena Galińska-Rączy W sprawie pisma burmistrza odmawiającego posłowi udostępnienia dokumentacji z uwagi na art. 18 i 19 ustawy o ochronie danych osobowych V. Z PRAKTYKI STOSOWANIA PRAWA Agnieszka Grzelak O praktyce różnicowania cen stosowanych wobec dotychczasowych i nowych członków spółdzielni mleczarskiej w świetle nieuczciwej konkurencji Jan Lipski O unieważnieniu umowy zawartej ze Skarbem Państwa Jacek Kulicki Odpowiedzialność materialna i karna biegłego rewidenta Agnieszka Grzelak W sprawie ubezpieczenia społecznego osób pobierających rentę strukturalną i podejmujących pozarolniczą działalność gospodarczą

6 Joanna M. Karolczak O obowiązku udostępniania przez gminę dokumentów w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej Małgorzata Szczypińska-Grabarczyk W sprawie odmowy przez burmistrza ujawnienia danych darczyńcy samochodu na rzecz gminy Antonina Teresa Gajewska Udostępnianie informacji zawartych w operacie ewidencji nieruchomości gruntowych, nieruchomości i budynków lokalowych VI. OPINIE PRAWNE DOTYCZĄCE WNIOSKÓW KIEROWANYCH DO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO I SKARG KONSTYTUCYJNYCH Witold Pawełko W sprawie pytania prawnego dotyczącego zgodności z Konstyutucją niektórych przepisów o dodatkach mieszkaniowych (sygn. akt P 4/05) Witold Pawełko W sprawie pytania prawnego dotyczącego konstyutucyjności art Kodeksu postępowania cywilnego (sygn. akt P 12/05) VII. VARIA Jan Morwiński Propozycja zmiany brzmienia art. 58 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP Beata Witkowska Problemy dotyczące nowelizacji obowiązujących ustaw wyznaniowych (w zakresie odnoszącym się do ich spraw majątkowych) w kontekście brzmienia art. 25 ust. 5 Konstytucji RP VIII. PRZEKŁADY AKTÓW PRAWNYCH Kodeks społeczny (SGB) księga IX Rehabilitacja i uczestnictwo osób niepełnosprawnych w życiu społeczeństwa

7 6

8 I. ZAGADNIENIA PRAWA KONSTYTUCYJNEGO Piotr Radziewicz W sprawie zgodności niektórych przepisów ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym z art. 27 Konstytucji RP 1. Przedmiotem opinii jest odpowiedź na pytanie, czy przepisy dotyczące języka pomocniczego i podwójnego nazewnictwa topograficznego zamieszczone w ustawie z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. Nr 17, poz. 141) dalej cytowana także jako ustawa są zgodne z art. 27 Konstytucji? 2. W Konstytucji z 1997 r. zapisana została zasada, zgodnie z którą: W Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski (art. 27 zd. 1 Konstytucji). Przepis ten nie narusza praw mniejszości narodowych wynikających z ratyfikowanych umów międzynarodowych (art. 27 zd. 2 Konstytucji). Konstytucja zapewnia również minimum praw dla obywateli polskich, którzy deklarują przynależność do mniejszości narodowych i etnicznych. Gwarancje konstytucyjne dotyczą m.in. wolności zachowania i rozwoju własnego języka (art. 35 ust. 1 Konstytucji). Normy ustawy zasadniczej przesądzają, że język polski stanowi podstawowy środek komunikacji społecznej na obszarze państwa, którym posługują się organy państwa i obywatele (domniemanie powszechnego stosowania języka polskiego na terytorium RP). Jak stwierdził w uchwale z 14 maja 1997 r. Trybunał Konstytucyjny (tezy uchwały TK zachowują aktualność pod rządami Konstytucji z 1997 r.): Język urzędowania (...) jest tylko jednym z aspektów wyznaczonego przepisami prawa statusu określonego języka jako języka państwowego. (...) W państwach unitarnych język państwowy jest tożsamy z językiem narodowym. Określenie przez przepisy prawa statusu danego języka, jako języka państwowego, nie posiada jedynie charakteru deklaratoryjnego. Dla organów, urzędów i instytucji państwowych oznacza to nakaz posługiwania się tym językiem zarówno między sobą, jak też w stosunkach z obywatelami. Nie jest też konieczne wyodrębnianie w prawie szczególnej postaci języka państwowego, jako języka urzędowego, czy języka urzędowania jakiejś grupy organów państwowych, gdyż niezbędnym elementem statusu języka państwowego jest właśnie nakaz jego stosowania przez organy państwa w kontaktach między sobą i wobec obywateli a więc przy realizacji ich kompetencji. Dystynkcja taka ( język państwowy i język urzędowania ) może być jednak wywołana określoną strukturą narodowościową społeczeństwa związaną z istnieniem w danym kraju mniejszo- 7

9 ści etnicznych i potrzebą zapewnienia ich praw w dziedzinie używania własnego języka narodowego. W takich przypadkach pojawiają się szczególne regulacje prawne zawierające odstępstwa od reguły używania języka państwowego, dopuszczające również możliwość posługiwania się językiem macierzystym zamieszkałych w danym państwie mniejszości narodowych. Odstępstwa te, związane z potrzebą zapewnienia przez państwo równoprawnego traktowania wszystkich obywateli dotyczą w szczególności bieżących kontaktów między obywatelem a państwem reprezentowanym przez jego organy i instytucje. Dlatego też istnieje konieczność określenia w stosunku do jakich organów i w jakich sytuacjach obywatel nie władający językiem państwowym, bądź odczuwający potrzebę zamanifestowania swojej odrębności etnicznej ma prawo używać języka ojczystego. Regulacje takie pojawiają się również w unormowaniach szeroko pojętego procesu urzędowania, gdy jednym z uczestników tego procesu jest obcokrajowiec. (sygn. akt W 7/96) Sposób sformułowania art. 27 zd. 2 Konstytucji jest krytykowany w nauce prawa. Przepisowi zarzuca się m.in. nieczytelność oraz zbędność (zob. J. Trzciński, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom I, Warszawa 1999, uwagi do art. 27, s. 4-5; J. Boć, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 64.), kwestionowana jest również prawna dopuszczalność ustanawiania wyjątków od zasad konstytucyjnych za pośrednictwem umów międzynarodowych (J. Trzciński, jw.). Niezależnie od trafności powyższych uwag (z większością z nich trzeba się zgodzić), de lege lata wykładnia art. 27 Konstytucji musi uwzględniać okoliczność, że zakres normowania tego przepisu może być modyfikowany przez postanowienia ratyfikowanych umów międzynarodowych, zawierających gwarancje posługiwania się własnym językiem etnicznym przez mniejszości narodowe, w oficjalnych relacjach z organami władzy państwowej (publicznej). Wbrew stanowczemu brzmieniu art. 27 zd. 1 Konstytucji, należy przyjąć, że całokształt regulacji ustawy zasadniczej (w szczególności art. 27 zd. 2 oraz art. 35 ust. 1 Konstytucji) dopuszcza zawieranie umów międzynarodowych, które na zasadzie wyjątku a zatem w stopniu nie naruszającym istoty zasady urzędowania w języku polskim na terytorium RP (zob. art. 31 ust. 3 Konstytucji) uznawały będą możliwość posługiwania się językami mniejszości narodowych, jako językami urzędowymi (odmienny pogląd zdaje się wyrażać J. Trzciński, zob. J. Trzciński, jw.; aprobująco P. Winczorek, który pod pewnymi warunkami akceptuje prawo posługiwania się językami ojczystymi /.../ w kontaktach urzędowych, por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 43.). Zakładając więc, że art. 27 Konstytucji dopuszcza ustanawianie wyjątków (w odpowiedniej formie prawnej i w ograniczonym zakresie) od zasady, że językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski, należy zbadać, czy w polskim systemie prawnym obowiązują ratyfikowane umowy mię- 8

10 dzynarodowe, które zawierają unormowana tego typu. W mojej ocenie, za akt prawny, o którym mowa w art. 27 zd. 2 Konstytucji, można uznać m.in. konwencję ramową o ochronie mniejszości narodowych, sporządzoną w Strasburgu dnia 1 lutego 1995 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 22, poz. 209), ratyfikowaną przez Prezydenta RP za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 579) oraz niektóre dwustronne umowy międzynarodowe, np. z Niemcami (Dz.U. z 1992 r. Nr 14, poz. 56); Litwą (Dz.U. z 1995 r. Nr 15, poz. 71); Białorusią (Dz.U. z 1993 r. Nr 118, poz. 527). Tytułem przykładu warto zacytować art. 10 ust. 2 oraz art. 11 ust. 3 konwencji ramowej o ochronie mniejszości narodowych, zgodnie z którymi: (a) Na obszarach zamieszkałych tradycyjnie lub w znaczącej ilości przez osoby należące do mniejszości narodowej, o ile osoby te tego sobie zażyczą, i tam, gdzie takie życzenie odpowiada rzeczywistym potrzebom, Strony będą starać się zapewnić, na tyle, na ile to możliwe, warunki, które umożliwią używanie języka mniejszości w stosunkach pomiędzy tymi osobami a organami administracyjnymi (art. 10 ust. 2); (b) W rejonach tradycyjnie zamieszkałych przez znaczącą ilość osób należących do mniejszości narodowej Strony będą starać się zgodnie z obowiązującym prawem, w tym także, tam gdzie to stosowne, umowami z innymi państwami oraz przy uwzględnieniu ich specyficznych warunków umieszczać również w języku mniejszości tradycyjne nazwy lokalne, nazwy ulic i inne oznakowania topograficzne o charakterze publicznym, o ile istnieje tam wystarczające zapotrzebowanie na takie oznakowania (art. 11 ust. 3). Nie powinno ulegać przy tym wątpliwości, że przepisy konwencji ramowej mają charakter ogólny i adresowane są przede wszystkim do polskich władz publicznych, na których spoczywa obowiązek dostosowania prawa wewnętrznego do zaciągniętych zobowiązań międzynarodowych (państwo ma obowiązek wprowadzenia do swojego systemu prawa takich zmian i uzupełnień, aby umowy międzynarodowe mogły być skutecznie stosowane). W tym sensie, ustawa o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym znajduje uzasadnienie także jako akt prawny wykonujący dyspozycje przepisów umów międzynarodowych (nie mogących mieć bezpośredniego zastosowania w polskim prawie wewnętrznym, ze względu na programowy charakter ). 3. Ustawa z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym przewiduje możliwość używania m.in.: (a) języka mniejszości narodowych przed organami gminy (tzw. język pomocniczy ) oraz (b) dodatkowych nazw ulic, miejscowości i obiektów fizjograficznych w języku mniejszości narodowej. (a) Zgodnie z art. 9 ustawy: Przed organami gminy, obok języka urzędowego, może być używany, jako język pomocniczy, język mniejszości. Język pomocniczy może być używany jedynie w gminach, w których liczba mieszkańców gminy należących do mniejszości (której język ma być używany jako język pomocniczy) jest nie mniejsza niż 20% ogólnej liczby mieszkańców gminy 9

11 i które zostały wpisane do Urzędowego Rejestru Gmin, w których używany jest język pomocniczy. Możliwość używania języka pomocniczego oznacza, że osoby należące do mniejszości mają prawo do: (a) zwracania się do organów gminy w języku pomocniczym w formie pisemnej lub ustnej; (b) uzyskiwania, na wyraźny wniosek, odpowiedzi także w języku pomocniczym w formie pisemnej lub ustnej. Ustawa dopuszcza także wnoszenie podań w języku pomocniczym. Wniesienie podania w języku pomocniczym nie stanowi braku powodującego pozostawienie podania bez rozpoznania. Procedura odwoławcza odbywa się wyłącznie w języku urzędowym. Nikt nie może uchylić się od wykonania zgodnego z prawem polecenia lub orzeczenia wydanego w języku urzędowym, jeżeli okoliczności wymagają niezwłocznego jego wykonania, aby mogło osiągnąć swój cel. Wszelkie wątpliwości rozstrzygane są na podstawie dokumentu sporządzonego w języku urzędowym. (b) Art. 12 ustawy przewiduje, że dodatkowe tradycyjne nazwy w języku mniejszości mogą być używane obok, ustalonych w języku polskim, urzędowych nazw miejscowości i obiektów fizjograficznych oraz nazw ulic. Dodatkowe nazwy w języku mniejszości narodowych mogą być używane jedynie na obszarze gmin wpisanych do, prowadzonego przez ministra właściwego do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych, Rejestru gmin, na których obszarze używane są nazwy w języku mniejszości. Wpisu do Rejestru gmin dokonuje minister właściwy do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych na wniosek rady gminy, na której obszarze nazwy te mają być używane. Dodatkowe nazwy nie mogą nawiązywać do nazw z okresu , nadanych przez władze Trzeciej Rzeszy Niemieckiej lub Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich. Umieszcza się je po nazwie w języku polskim (nie mogą być stosowane samodzielnie). Dodatkowa nazwa miejscowości lub obiektu fizjograficznego w języku mniejszości może być ustalona na wniosek rady gminy, jeżeli: (a) liczba mieszkańców gminy należących do mniejszości jest nie mniejsza niż 20% ogólnej liczby mieszkańców tej gminy lub, w przypadku miejscowości zamieszkanej, za ustaleniem dodatkowej nazwy miejscowości w języku mniejszości opowiedziała się w konsultacjach, przeprowadzonych w trybie określonym w ustawie o samorządzie gminnym, ponad połowa mieszkańców tej miejscowości biorących udział w konsultacjach; (b) wniosek rady gminy uzyskał pozytywną opinię Komisji Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych, utworzonej na podstawie ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. 4. Z analizy przepisów ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym dotyczących języka pomocniczego oraz podwójnego nazewnictwa ulic, miejscowości i obiektów fizjograficznych wynika, że regulacje te mają ograniczony zakres przedmiotowy (ich praktyczne wykorzy- 10

12 stanie obwarowane jest licznymi zastrzeżeniami) oraz w mojej ocenie nie naruszają podstawowego charakteru języka polskiego przy dokonywaniu czynności urzędowych (nie są nadmierne lub nieproporcjonalne, nie ingerują w istotę art. 27 zd. 2 Konstytucji). W szczególności należy zwrócić uwagę, że: (a) język pomocniczy może być stosowany tylko w ramach kompetencji gmin, a więc jednostek podziału administracyjnego o charakterze lokalnym (procedury odwoławcze odbywają się już w języku urzędowym); (b) w przypadku jakichkolwiek wątpliwości rozstrzygające znaczenie mają zawsze dokumenty sporządzane w języku urzędowym; (c) wykluczone jest samodzielne stosowanie nazw dodatkowych (bez odpowiedników w języku urzędowym); (d) obowiązują szczegółowe regulacje proceduralne określające warunki stosowania podwójnego nazewnictwa oraz języka pomocniczego (ostateczną decyzję w tej materii podejmują organy administracji rządowej oraz sądy administracyjne, które rozpatrują odwołania). Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że opiniowane przepisy ustawy konkretyzują treść zobowiązań międzynarodowych, do przestrzegania których polskie organy władzy publicznej zobligowały się poprzez podpisanie i ratyfikację konwencji ramowej o ochronie mniejszości narodowych z 1992 r. Podsumowując treść opinii wyrażam pogląd, że przepisy dotyczące języka pomocniczego i podwójnego nazewnictwa topograficznego, zamieszczone w ustawie z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, są zgodne z art. 27 Konstytucji. 6 maja 2005 r. Małgorzata Bajor-Stachańczyk O realizowaniu cywilnej kontroli nad armią i zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi w Polsce Konstytucja RP w art. 26 ust. 2 stanowi, że Siły Zbrojne RP zachowują neutralność w sprawach politycznych oraz podlegają cywilnej i demokratycznej kontroli. Przepis ten wprowadza bardzo istotną w demokratycznym państwie prawa zasadę politycznej neutralności Sił Zbrojnych, które stanowią narzędzie Rzeczypospolitej, niezależnie od tego, jakie ugrupowanie lub koalicja partyjna sprawuje w nim władzę 1. Zasada ta należy do kategorii konstytucyjnych zasad 1 Por. Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., Warszawa, 2000, s

13 ustrojowych i pozostaje w związku z innymi zasadami regulującymi pozycję Sił Zbrojnych. W literaturze przedmiotu 2 wyróżnia się w tym zakresie: zasadę służebności Sił Zbrojnych w zakresie wykonywania zadań, do których są one przeznaczone w Państwie, zasadę neutralności Sił Zbrojnych w sprawach politycznych, zasadę podległości Sił Zbrojnych oraz cywilnej i demokratycznej kontroli. Zasada cywilnej i demokratycznej kontroli nad Siłami Zbrojnymi jest zasadą w państwach demokratycznych, niekoniecznie wyrażaną wprost w ustawie zasadniczej. Powszechny jest raczej pogląd, że w warunkach utrwalonej demokracji zasada ta jest normą praktyki politycznej, normą postępowania władz 3. Postulat wprowadzenia zasady cywilnej i demokratycznej kontroli nad Siłami Zbrojnymi zaczął się kształtować w Polsce w związku z dążeniem w kierunku przystąpienia do NATO i Unii Europejskiej. Potrzeba wprowadzenia tej zasady ma zatem źródła zewnętrzne, wynikające z procesów integracji i konieczności dostosowania zasad ustrojowych RP do standardów obowiązujących w państwach członkowskich NATO i UE. Ukształtowanie zaś samego przepisu formułującego zasadę cywilnej kontroli stanowiło efekt prac nad projektami Konstytucji z 1997 r. 4 Należy zauważyć, że określenie: cywilna i demokratyczna kontrola stanowi nawiązanie do angielskiego zwrotu civil contro i zawiera w sobie nie tylko pojęcie kontroli jak by to sugerowało literalne brzmienie przepisu Konstytucji ale także element zarządzania czy władzy. W językach angielskim czy francuskim słowo control oznacza władzę na kimś (czymś) i stosowane jest do określenia czynności związanej z kierowaniem 5. W państwach demokratycznych nie ma jednego uniwersalnego modelu demokratycznej i cywilnej kontroli Sił Zbrojnych. Na ogół na model taki składają się: regulacje ustanawiające cywilne kierownictwo nad administracją wojskową i Siłami Zbrojnymi, regulacje umożliwiające nadzór parlamentu nad polityką obronną i wydatkami w dziedzinie obronności oraz praktyka polityczna umożliwiająca transparentność polityki obronnej Państwa czyli wgląd w nią społeczeństwa i działalność nierządowych struktur oceniających publicznie politykę bezpieczeństwa państwa 6. Generalnie cywilna kontrola nad armią oznacza, że wła- 2 Tak Waldemar J. Wołpiuk, Siły Zbrojne w regulacjach Konstytucji RP, Warszawa, 1998, s Tamże. s Zob. Andrzej Żebrowski, Kontrola cywilna nad Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1998, s. 70 i nast. 5 Por. Zenon Trejnis, Siły zbrojne w państwie demokratycznym i autorytarnym, Warszawa, 1997, s Por. W. J. Wołpiuk op. cit. s. 79 oraz szczegółowe rozwinięcie tez warunkujących wprowadzenie skutecznej kontroli nad siłami zbrojnymi w demokratycznych państwach u Z. Trejnisa op. cit. s. 223 i nast. 12

14 dza spoczywa w rękach polityków cywilnych i egzekwowana jest za pośrednictwem cywilnych instytucji rządowych. W cytowanym opracowaniu Waldemar J. Wołpiuk 7 formułuje wniosek, że treścią zasady ustanowionej w art. 26 ust. 2 Konstytucji, jest cywilna i demokratyczna kontrola (władza) cywilnego, czyli niewojskowego, rządzącego się demokratycznymi zasadami organu władzy publicznej nad Siłami Zbrojnymi. Kontrola taka stanowi więc część procesu sprawowania władzy publicznej. Istotą takiej kontroli jest zespolenie cywilnej kontroli (władzy) z kontrolą demokratyczną (władzą). Obie te cechy muszą występować wspólnie, co oznacza, że ustanowiona w art. 26 ust. 2 kontrola nie może być urzeczywistniana przez cywilną, ale niedemokratyczną kontrolę. Zapewnienie realizacji cywilnej i demokratycznej kontroli na Siłami Zbrojnymi należy do szczegółowych przepisów Konstytucji i ustaw, tak, aby uprawnienia do wydawania politycznych dyspozycji co do ich zgodnego z prawem wykorzystania w interesie Państwa zostały skupione w rękach konstytucyjnych władz RP, natomiast rozkazodawstwo w sprawach czysto militarnych należeć powinno do dowódców wojskowych. W tym kontekście należy rozważać treść poszczególnych artykułów Konstytucji poświęconych tym zagadnieniom 8. Udział poszczególnych władz w sprawowaniu cywilnej i demokratycznej kontroli jest zróżnicowany. Zależy od pozycji ustrojowej oraz kompetencji władz publicznych. Kompetencje władz publicznych w zakresie kierowania i kontroli Sił Zbrojnych Parlament: Kompetencje Parlamentu w zakresie sprawowania cywilnej i demokratycznej kontroli nad Siłami Zbrojnymi przejawiają się w następujących aspektach: W ramach funkcji kontrolnej Sejm nie posiada kompetencji do bezpośredniego kontrolowania Sił Zbrojnych ale kontroluje cywilne organy państwa upoważnione do kontroli i kierowania Siłami Zbrojnymi. I tak, Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw (art. 95 ust. 2 Konstytucji). Do kompetencji Rady Ministrów należy zaś zapewnienie bezpieczeństwa zewnętrznego państwa oraz ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju (art. 146, ust. 4 pkt 8 i 11). Sejm kontroluje również działalność naczelnego organu administracji rządowej w dziedzinie obronności państwa, czyli Ministra Obrony Narodowej. Sejm realizuje swoje uprawnienia kontrolne przez poprzez komisje stałe, w szczególności Ko- 7 W. J. Wołpiuk, op. cit. s P. Winczorek, op.cit. 13

15 misję Obrony Narodowej 9 oraz komisje nadzwyczajne. Komisje, zgodnie z postanowieniami Regulaminu Sejmu, są organami kontroli sejmowej w zakresie objętym Konstytucją i ustawami (art. 17 ust. 2 Regulaminu Sejmu). Do kompetencji komisji należy możliwość wystąpienia do Rady Ministrów lub poszczególnych jej członków (art. 159 ust. 1 Regulaminu Sejmu) z dezyderatem, zawierającym postulaty komisji w określonych sprawach, zobowiązującym adresata do udzielenia odpowiedzi w wyznaczonym terminie. Komisja może także żądać składania sprawozdań i informacji przez Ministra Obrony Narodowej i prowadzić nad tym dokumentami dyskusje. Komisja może zażądać uczestnictwa w jej posiedzeniach Komisji, na których rozpatrywane są sprawy należące do zakresu działania osób zaproszonych (art. 153 Regulamin Sejmu). Bieżący wgląd w sprawy Sił Zbrojnych zapewniają Sejmowi instrumenty w zakresie interpelacji i zapytań poselskich kierowanych do Rady Ministrów, Ministra Obrony Narodowej i innych ministrów. Innym instrumentem kontroli sejmowej jest możliwość powołania komisji śledczej do zbadania określonej sprawy (art. 111 Konstytucji), przy czym sprawy obronności nie zostały przez Konstytucję wyłączone. Sejm posiada także możliwość zwrócenia się do Najwyższej Izby Kontroli o przeprowadzenie kontroli Ministerstwa Obrony Narodowej i podległych mu Sił Zbrojnych. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrolę pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności (art. 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994r. o Najwyższej Izbie Kontroli tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 85, poz. 937). Wśród kompetencji Sejmu W. Wołpiuk 10 wymienia także zatwierdzanie przez Sejm rozporządzeń z mocą ustawy, które na wniosek Rady Ministrów może wydać Prezydent w czasie stanu wojennego, gdy Sejm nie może zebrać się na posiedzenie (art. 234 Konstytucji) oraz możliwość przeprowadzenia debaty nad ważnymi problemami związanymi, miedzy innymi, z zapewnieniem bezpieczeństwa zewnętrznego państwa, które mogą być swoistym instrumentem kontroli. W ramach funkcji ustawodawczej Sejm i Senat wpływa zasadniczo na kształt i zakres kompetencji organów administracji publicznej wobec Sił Zbrojnych wydając stosowne regulacje w dziedzinie obronności oraz wyrażając zgodę na ratyfikacje przez RP umów międzynarodowych. W tym zakresie Sejm i Senat współdziałają z władzą wykonawczą, której przysługuje inicjatywa ustawodawcza. 9 Do zakresu działania Komisji Obrony Narodowej należą sprawy obrony państwa, dotyczące zwłaszcza działalności sił zbrojnych, systemu oraz funkcjonowania obrony terytorialnej kraju i obrony cywilnej, wykonywania obowiązków w dziedzinie umacniania obronności przez organy państwowe i przedsiębiorstwa państwowe, organizacje społeczne oraz przez obywateli, a także sprawy zakładów przemysłu obronnego (Załącznik do Regulaminu Sejmu). 10 Por. W. J. Wołpiuk, op. cit. s

16 Istotnym elementem takiego współdziałania jest coroczne uchwalanie budżetu państwa a w jego ramach budżetu Ministerstwa Obrony Narodowej i Sił Zbrojnych oraz rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu. Problematyka stanu obronności oraz kwestie wyposażenie Sił Zbrojnych mogą być, między innymi, omawiane w trakcie debaty budżetowej. Tylko Sejm, jeżeli może zebrać się na posiedzenie, decyduje w imieniu Rzeczypospolitej o stanie wojny i zawarciu pokoju (art. 116 Konstytucji) z tym, że Sejm może podjąć uchwałę o stanie wojny jedynie w razie zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji. W ramach funkcji kreacyjnej Sejm uczestniczy w procesie powoływania rządu (a więc także Ministra Obrony Narodowej). Powołany przez Prezydenta gabinet obowiązany jest bowiem wystąpić do Sejmu z wnioskiem o udzielenie wotum zaufania, przedstawiając jednocześnie swój program działania. Sejm może także egzekwować odpowiedzialność ministra poprzez wniesienie oskarżenia przed Trybunałem Stanu (art. 156 Konstytucji). Prezydent: Konstytucja w art. 134 ust. 1 wskazuje Prezydenta jako najwyższego zwierzchnika Sił Zbrojnych RP, ale ust. 2 tego artykułu stanowi, że zwierzchnictwo to w czasie pokoju Prezydent sprawuje za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej. W literaturze podnosi się w związku z tym, że zwierzchnictwo Prezydenta nad Siłami Zbrojnymi nie oznacza rzeczywistego ich dowództwa 11. W zakresie funkcji kreacyjnej Prezydent mianuje Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych. Akty te wymagają kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Na czas wojny Prezydent Rzeczypospolitej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych. W tym samym trybie może on Naczelnego Dowódcę odwołać (art. 134 ust. 4. Konstytucji). Prezydent, na wniosek Ministra Obrony Narodowej, nadaje też określone w ustawach stopnie wojskowe. Zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 156, poz z późn. zm.). Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych, który dowodzi Siłami Zbrojnymi oraz innymi podporządkowanymi jednostki organizacyjnymi podlega Prezydentowi RP (art. 16). Konstytucja przewiduje powołanie organu doradczego Prezydenta w zakresie zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa, jakim jest Rada 11 Por. Marek Gąska, Kompetencje organów władzy wykonawczej w dziedzinie obronności państwa i sił zbrojnych, Warszawa, 2002, s i cytowane tam poglądy. 15

17 Bezpieczeństwa Narodowego (art. 135 Konstytucji), w której członków powołuje i odwołuje Prezydent. Art. 136 Konstytucji wskazuje Prezydenta jako ten organ, które w razie bezpośredniego, zewnętrznego zagrożenia państwa, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, zarządza powszechną lub częściową mobilizację i użycie Sił Zbrojnych do obrony Rzeczypospolitej. Kontrola cywilna może być również realizowana w ramach ogólnych kompetencji Prezydenta czyli prawa inicjatywy ustawodawczej, prawa wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie stwierdzenia zgodności z Konstytucją ustawy lub umowy międzynarodowej jak również możliwość odmowy podpisania ustawy oraz prawo wnioskowania przeprowadzenia kontroli przez NIK. Prezydent może ją również realizować w ramach procesu desygnowania Prezesa Rady Ministrów, który proponuje skład Rady Ministrów. Kompetencją Prezydenta jest możliwość zwoływania Rady Gabinetowej w sprawach szczególnej wagi. Radę Gabinetową tworzy Rada Ministrów obradująca pod przewodnictwem Prezydenta (art. 141 Konstytucji). Należy przy tym zastrzec, że kompetencje Prezydenta, umożliwiające mu wykonywanie cywilnej i demokratycznej kontroli nad Siłami Zbrojnymi są zdeterminowane koniecznością współpracy z Radą Ministrów i Ministrem Obrony Narodowej. Z ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.. Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416, z późn. zm.) wynikają następujące kompetencje Prezydenta: W ramach sprawowania zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi Prezydent na kompetencje do określania, na wniosek Ministra Obrony Narodowej, głównych kierunków rozwoju Sił Zbrojnych oraz ich przygotowań do obrony państwa oraz może uczestniczyć w odprawach kierowniczych kadry Ministerstwa Obrony Narodowej i Sił Zbrojnych. (art. 5). Ponadto, jak stanowi art. 4a, Prezydent Rzeczypospolitej, stojąc na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium, w szczególności: 1) zatwierdza, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, strategię bezpieczeństwa narodowego; 2) wydaje, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, w drodze postanowienia, Polityczno-Strategiczną Dyrektywę Obronną Rzeczypospolitej Polskiej oraz inne dokumenty wykonawcze do strategii bezpieczeństwa narodowego; 3) zatwierdza, na wniosek Rady Ministrów, plany krajowych ćwiczeń systemu obronnego i kieruje ich przebiegiem; 4) postanawia, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, o wprowadzeniu albo zmianie określonego stanu gotowości obronnej państwa; 5) może zwracać się do wszystkich organów władzy publicznej, administracji rządowej i samorządowej, przedsiębiorców, kierowników innych jednostek 16

18 organizacyjnych oraz organizacji społecznych o informacje mające znaczenie dla bezpieczeństwa i obronności państwa; 6) inicjuje i patronuje przedsięwzięciom ukierunkowanym na kształtowanie postaw patriotycznych i obronnych w społeczeństwie. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 111 z późn. zm.), Prezydent postanawia o użyciu jednostek wojskowych poza granicami państwa, na wniosek Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów. O podjętym postanowieniu Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej niezwłocznie informuje Marszałków Sejmu i Senatu. Zgodnie z przepisami ustawy o stanie wojennym (art. 2), w razie zewnętrznego zagrożenia państwa, w tym spowodowanego działaniami terrorystycznymi, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej może, na wniosek Rady Ministrów, wprowadzić stan wojenny na części albo na całym terytorium państwa. Rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej przedstawia Sejmowi w ciągu 48 godzin od jego podpisania. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Rady Ministrów, w drodze rozporządzenia, znosi stan wojenny, jeżeli ustaną przyczyny, dla których stan wojenny został wprowadzony, oraz zostanie przywrócone normalne funkcjonowanie państwa. Jeżeli w czasie stanu wojennego wystąpi konieczność obrony państwa, obroną tą kieruje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej we współdziałaniu z Radą Ministrów. Ustawa określa przy tym szczegółowe zasady takiego współdziałania. Zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa Prezydent wykonuje przy pomocy Biura Bezpieczeństwa Narodowego (art. 11 ustawy o powszechnym obowiązku obrony). Rada Ministrów: Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną RP (art. 146 ust. 1 Konstytucji). Do jej kompetencji należą sprawy nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego (art. 146 ust. 2 Konstytucji). Przysługują jej podstawowe kompetencje kierownicze, koordynacyjne i kontrolne w stosunku do wszystkich organów administracji rządowej, w tym również do Ministra Obrony Narodowej. RM zapewnia wykonanie ustaw i wydaje rozporządzenia w dziedzinie obronności jak również zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa i sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju oraz określa corocznie liczbę obywateli powoływanych do czynnej służby wojskowej. Sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. Kompetencje te obejmują współpracę w dziedzinie bezpieczeństwa zewnętrznego, sojuszy wojskowych, 17

19 użycia Sił Zbrojnych poza granicami RP, pobytu obcych wojsk na terytorium RP oraz przemieszczania się ich przez to terytorium. Rada Ministrów uchwala projekt budżetu państwa uwzględniając potrzeby bezpieczeństwa zewnętrznego oraz funkcjonowania Sił Zbrojnych oraz kieruje jego wykonaniem. Radzie Ministrów przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej. Prezes Rady Ministrów koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów (art. 148 pkt 5 Konstytucji), w tym także Ministra Obrony Narodowej. Z ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP wynika następujące kompetencje Rady Ministrów: Art Do zadań Rady Ministrów wykonywanych w ramach zapewniania zewnętrznego bezpieczeństwa państwa i sprawowania ogólnego kierownictwa w dziedzinie obronności kraju należy w szczególności: 1) opracowywanie projektów strategii bezpieczeństwa narodowego; 2) planowanie i realizacja przygotowań obronnych państwa zapewniających jego funkcjonowanie w razie zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa i w czasie wojny, w tym planowanie przedsięwzięć gospodarczo-obronnych oraz zadań wykonywanych na rzecz Sił Zbrojnych i wojsk sojuszniczych; 3) przygotowywanie systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną państwa, i organów władzy publicznej do funkcjonowania na stanowiskach kierowania; 4) utrzymywanie stałej gotowości obronnej państwa, wnioskowanie do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o jej podwyższanie w razie zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa i w czasie wojny oraz o jej obniżanie stosownie do zmniejszania stopnia zagrożenia; 5) określanie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa państwa, w tym obronności, oraz przygotowywanie ich szczególnej ochrony; 6) przygotowanie na potrzeby obronne państwa i utrzymywanie w stałej gotowości jednolitych systemów obserwacji, pomiarów, analiz, prognozowania i powiadamiania; 7) przygotowanie systemu stałych dyżurów na czas zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i wojny; 8) określanie zasad wykorzystania służby zdrowia i infrastruktury technicznej państwa na potrzeby obronne, w tym sposobu zabezpieczania przestrzeni powietrznej i wód terytorialnych w razie zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa i w czasie wojny; 9) zapewnianie funkcjonowania systemu szkolenia obronnego w państwie; 10) prowadzenie kontroli stanu przygotowań obronnych w państwie. W celu wykonania powyższych zadań Rada Ministrów wydaje liczne rozporządzenia szczegółowo określające tryb ich realizacji. Jak wynika z ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa Rada Ministrów, w określonych tam przypadkach decyduje o pobycie jednostek wojskowych poza granicami pań- 18

20 stwa. O podjęciu decyzji o pobycie jednostek wojskowych poza granicami państwa Prezes Rady Ministrów powiadamia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisami ustawy o stanie wojennym poza kompetencjami w zakresie składania wniosków o wprowadzenie i zniesienie stanu wojennego oraz współdziałania z Prezydentem w zakresie przewidzianym w ustawie, Rada Ministrów w czasie stanu wojennego w szczególności: 1) zarządza uruchomienie systemu kierowania obroną państwa; 2) zarządza przejście na wojenne, określone w odrębnych przepisach, zasady działania organów władzy publicznej; 3) określa, na wniosek Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych, zasady działania organów władzy publicznej w strefie bezpośrednich działań wojennych; 4) może zawiesić funkcjonowanie organów władzy publicznej w strefie bezpośrednich działań wojennych; 5) może przekazać organom wojskowym określone kompetencje organów władzy publicznej w strefie bezpośrednich działań wojennych. Jeżeli w czasie stanu wojennego Rada Ministrów nie może zebrać się na posiedzenie, konstytucyjne kompetencje Rady Ministrów wykonuje Prezes Rady Ministrów. Minister Obrony Narodowej: Ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o Urzędzie Ministra Obrony Narodowej (Dz.U. Nr 10, poz. 56 z późn. zm.) postanawia, że MON jest naczelnym organem administracji państwowej w dziedzinie obronności Państwa. Wykonuje on swoje zadania przy pomocy Ministerstwa Obrony Narodowej, w skład którego wchodzi Sztab Generalny Wojska Polskiego. Minister Obrony Narodowej kieruje działem administracji rządowej Obrona narodowa. Dział ten obejmuje, w czasie pokoju, sprawy: 1) obrony Państwa oraz Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zwanych dalej Siłami Zbrojnymi, 2) udziału Rzeczypospolitej Polskiej w wojskowych przedsięwzięciach organizacji międzynarodowych oraz w zakresie wywiązywania się z zobowiązań militarnych, wynikających z umów międzynarodowych, Do zakresu jego działania należy między innymi kierowanie w czasie pokoju całokształtem działalności Sił Zbrojnych RP, przygotowywanie założeń obronnych Państwa, w tym propozycji dotyczących rozwoju i struktury Sił Zbrojnych oraz realizowanie generalnych założeń, decyzji i wytycznych Rady Ministrów w zakresie obrony Państwa i koordynowania realizacji wynikających z nich zadań. Minister Obrony Narodowej kieruje działalnością Ministerstwa i Sił Zbrojnych bezpośrednio oraz przy pomocy Szefa Sztabu Generalnego WP oraz sekretarza i podsekretarzy stanu. W sprawach związanych ze strukturą, organizacją i działalnością Sił Zbrojnych Minister podejmuje decyzje po zasięgnięciu opinii lub na wniosek Szefa Sztabu Generalnego WP. 19