Zapotrzebowanie na społeczne mieszkania czynszowe w Polsce w 2012 r.

Transkrypt

1 Załącznik nr 3 Zapotrzebowanie na społeczne mieszkania czynszowe w Polsce w 2012 r. 1. Cel opracowania W Polsce nie są prowadzone szczegółowe badania i analizy prognostyczne dotyczące sytuacji mieszkaniowej obywateli, ich potrzeb, preferencji i uwarunkowań zaspokajania potrzeb mieszkaniowych oraz modeli rynku mieszkaniowego, w tym modeli udziału sfery publicznej w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Dostępne opracowania, oparte na badaniach reprezentacyjnych, obejmują z reguły poszczególne sektory mieszkalnictwa lub obszary geograficzne. Celem opracowania jest prezentacja wyników analiz zapotrzebowania na mieszkania w sektorze publicznym (obejmującym mieszkania o umiarkowanych czynszach budowane przez TBS, komunalne i socjalne) i wstępne określenie zapotrzebowania na te mieszkania. Za typowe wyznaczniki społecznego (publicznego) sektora mieszkaniowego czynszowego uważa się: udział sektora finansów publicznych w tworzeniu zasobów mieszkaniowych i/lub ich utrzymywaniu, istnienie kryteriów dostępności do zasobów, najczęściej określanych poziomem dochodów i/lub innymi wskaźnikami sytuacji społecznej i socjalnej rodzin lub osób, ograniczenia finansowe, dotyczące np. poziomu kosztów inwestycji, zysków inwestora, poziomu czynszów. W krajach rozwiniętych współcześnie podnoszone są dalsze atrybuty sektora publicznego w mieszkalnictwie, np. dobra jakość zasobów stanowiąca podstawę przeciwdziałania stygmatyzacji i wykluczeniu społecznemu użytkowników tych mieszkań, energooszczędność zasobów, partycypacja użytkowników w procesach decyzyjnych. CECODHAS 1, podkreślając różnorodność form funkcjonowania mieszkalnictwa społecznego w krajach europejskich, definiuje ten sektor pod kątem celu działania, jakim jest pomoc gospodarstwom domowym, które mają problemy z uzyskaniem przyzwoitego mieszkania na rynku, w uzyskaniu mieszkania w odpowiednich warunkach społecznych i lokalizacyjnych (urbanistycznych). Wspólną cechą społecznego sektora mieszkaniowego w poszczególnych państwach jest istnienie reguł alokacji mieszkańców, co jest kompetencją władz publicznych. Sektor społeczny w mieszkalnictwie obejmuje własność i najem. Niemniej rola sektora czynszowego jest dominująca ze względu na większą mobilność użytkowników, tym samym dostępność tych zasobów dla kolejnych grup osób potrzebujących. Nie występuje tu czynnik wsparcia środkami publicznymi majętności konkretnych ludzi beneficjentów pomocy mieszkaniowej. Dodatkowo, najem mieszkań uważa się za dogodniejsze rozwiązanie dla ludzi młodych, rozpoczynających karierę zawodową, rodzinną. W przypadku najmu koszt wejścia na ścieżkę kariery mieszkaniowej jest dużo niższy dla użytkownika mieszkania niż koszt zakupu mieszkania własnościowego. 1 Europejski Komitet na rzecz Mieszkalnictwa Społecznego, instytucja skupiająca krajowe organizacje działające w sektorze mieszkalnictwa społecznego. 1

2 2. Zagadnienia warunkujące analizę zapotrzebowania na mieszkania 2.1. Model polityki mieszkaniowej W całym okresie po 1989 r. polityka mieszkaniowa państwa była prowadzona mało konsekwentnie. Stosowano właściwie wszystkie instrumenty finansowego wsparcia mieszkalnictwa, jednak poszczególne programy z reguły były krótkotrwałe i/lub dysponowały budżetami o wiele niższymi od potrzeb. Trudno w tej sytuacji ocenić ich adekwatność i skuteczność. Wbrew zasadniczej tezie o jedności rynku mieszkaniowego i potrzebie rozwoju sektora czynszowego, decyzje polityków głównie prowadziły do wspierania rynku pierwotnego (nowe budownictwo, szczególnie deweloperskie) i sektora własnościowego. Decentralizacja polityki mieszkaniowej w Polsce została dokonana ze szkodą dla samorządów lokalnych. Przejęły one wszystkie obowiązki pomocy mieszkańcom w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, bez konstytucyjnie gwarantowanej kompensaty finansowej. Długa historia debaty nad zmianą prawa w zakresie najmu lokali w zasobach gminnych jest przykładem tego, że również otoczenie prawne nie stwarza gminom podstaw racjonalizacji ich lokalnych polityk mieszkaniowych. W dojrzałych demokracjach mieszkalnictwo jest powszechnie wspierane środkami publicznymi. Częściej z pomocy publicznej korzysta sektor czynszowy, zarówno publiczny jak i prywatny Funkcje dodatków mieszkaniowych Czynnikiem modyfikującym dostępność mieszkań dla osób/rodzin będących w obszarze zainteresowania polityki mieszkaniowej są dodatki mieszkaniowe. Są one głównym instrumentem promocji polityki wymieszania społecznego osoby słabsze ekonomicznie czy społecznie dzięki dodatkom mieszkaniowym są w stanie wynajmować mieszkania o normalnym standardzie, w atrakcyjnych lokalizacjach. Z kolei inwestorzy mieszkaniowi, np. prywatni właściciele kamienic czynszowych mogą otrzymywać czynsze pozwalające na utrzymanie zasobów i dochód. Dodatki mieszkaniowe są pomocą adresowaną bezpośrednio do ludzi, stąd możliwe jest stosowanie elastycznych reguł wsparcia poszczególnych grup społecznych. W Polsce od 2004 r. wyłącznymi sponsorami dodatków mieszkaniowych dla wszystkich uprawnionych mieszkańców, również dla właścicieli lokali i użytkowników mieszkań innych niż komunale, są samorządy gminne. Wartość wypłacanych dodatków mieszkaniowych jest funkcją stawki czynszu w zasobach komunalnych. Powoduje to brak zachęty dla gmin do ekonomizacji czynszów i aktywnej polityki mieszkaniowej. Gminy podnosząc stawki czynszu muszą liczyć się ze wzrostem wydatków budżetowych z tytułu dodatków mieszkaniowych. Dodatkowo, brak wsparcia ze strony budżetu państwa zniechęca gminy do rozwoju własnej, zindywidualizowanej polityki mieszkaniowej Demograficzne determinanty zapotrzebowania na mieszkania W pewnym sensie wysoki deficyt mieszkaniowy, charakterystyczny dla Polski, uzasadnia brak szczegółowych analiz popytu na mieszkania w różnych sektorach. Sam poziom deficytu jest różnie określany. Ministerialna ocena wskazuje na deficyt mieszkaniowy na poziomie 1,4 1,5 mln mieszkań 2.Wielkość ta w konfrontacji z bieżącymi efektami budownictwa mieszkaniowego 3 stanowi główny argument na rzecz zaangażowania państwa w rozwiązanie 2 Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 r., W 2009 r. oddano do użytkowania 160,0 tys. mieszkań, w 2010 r. 135,8 tys., w 2011 r. 131,0 tys. (dane GUS). 2

3 problemu deficytu mieszkaniowego. Samo zjawisko ilościowego deficytu mieszkaniowego stawia Polskę w niekorzystnym świetle na tle krajów UE, które doświadczają problemów jakości zasobów i dostępności do mieszkań słabszych grup społecznych. Dodatkowych argumentów na rzecz rozwoju mieszkalnictwa stwarzają długoterminowe prognozy demograficzne. Przy spadku liczby ludności do 2035 r. 4 przewiduje się wzrost liczby gospodarstw domowych o ok. 500 tys. w okresie W roku 2008 było w Polsce 14,3 mln gospodarstw domowych, przy przeciętnej liczbie osób w gospodarstwie wynoszącej 2,64. Prognozuje się, że w roku 2035 będzie 14,8 mln gospodarstw, przy przeciętnej liczbie osób w gospodarstwie wynoszącej 2, Wyniki analiz szczegółowych 3.1. Badania ankietowe BGK z 2005 r. W 2005 r. BGK zlecił badanie ankietowe gmin w zakresie potrzeb i możliwości wykorzystania przez nie programu społecznego budownictwa czynszowego 5. Badaniem objęło 252 gminy 6, dotyczyło ono min.: roli budownictwa czynszowego o umiarkowanych czynszach w polityce gminy, oceny działalności TBS, planów gmin w dziedzinie wsparcia TBS i rozwoju budownictwa społecznego, oczekiwań gmin wobec programu, oceny Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. Badane gminy uznały program budowy mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach za istotny element swojej polityki mieszkaniowej. Dla 58% badanych miast stanowił on wyodrębniony program lokalnej polityki mieszkaniowej 7. Społeczne budownictwo czynszowe zajmowało wysoką, czwartą pozycję w hierarchii celów mieszkaniowych gmin miejskich (w gminach liczących tys. mieszkańców trzecią), po mieszkalnictwie socjalnym, remontach i modernizacji budynków komunalnych i budowie mieszkań komunalnych 8. Sumaryczne dane o liczbie społecznych mieszkań czynszowych przewidywanych do realizacji w latach wskazały, że plany inwestorów społecznego budownictwa czynszowego były umiarkowane i zbliżone do liczby mieszkań kredytowanych ze środków KFM i oddawanych do użytku w okresie boomu inwestycyjnego KFM 9. W roku 2005 i 2006 przewidziano oddawanie do użytku po ok. 10 tys. mieszkań rocznie. W kolejnym roku przewidziano wybudowanie ok. 9 tys. mieszkań (2007 r.) i 14,7 tys. w latach Bank przeprowadził również badanie ankietowe wśród towarzystw budownictwa społecznego, obejmujące, między innymi, pytania o plany inwestycyjne i ocenę potrzeb w zakresie społecznego budownictwa czynszowego w rejonach działania towarzystw Wyniki prognozy gospodarstw domowych , GUS, Warszawa. 5 Badanie Społeczne budownictwo czynszowe potrzeby i oczekiwania gmin zostało zlecone Centrum Badania Opinii Publicznej, przeprowadzono je w marcu 2005 r. CBOS prowadził bezpośrednie wywiady ankietowe z przedstawicielami gmin odpowiedzialnymi za politykę mieszkaniową gminy. 6 Stanowiło to 96,9 % ogółu gmin w Polsce, w których zlokalizowane było co najmniej jedno przedsięwzięcie finansowane z udziałem kredytu ze środków KFM. 7 Społeczne budownictwo czynszowe jako samodzielny program polityki gminy deklarowały najczęściej największe miasta (83,3 %), a w układzie regionalnym - gminy z terenu woj. lubuskiego (81,8%), zachodniopomorskiego (78,6 %) i pomorskiego (77,8 %). 8 Gminy, które nie prowadziły takiego programu uzasadniały to min. niską możliwością prognozowania dostępności kredytu ze środków KFM. 9 W 2000 r. KFM kredytował budowę 10,1 tys. mieszkań, w 2002 r. = 12,0 tys., 2002 r. 10,5 tys., ,9 tys., 2004 r. 7,9 tys., plan na 2005 r. zakładał budowę 9,3 tys. mieszkań. 10 Badanie przeprowadzono w Departamencie Krajowego Funduszu Mieszkaniowego na początku 2005 r. 3

4 Mając do dyspozycji dwa niezależne badania obejmujące opinie głównych uczestników programu społecznego budownictwa czynszowego gmin i towarzystw budownictwa społecznego, można stwierdzić co następuje: 1.1. Plany inwestycyjne kredytobiorców KFM w latach , na stałych, znanych zasadach finansowania, w ocenie przedstawicieli gmin, na terenie których są zlokalizowane inwestycje społecznego budownictwa czynszowego określono na poziomie ok. 10 tys. mieszkań rocznie. Odpowiadało to wynikom badania ankietowego przeprowadzonego w TBS oraz - w przybliżeniu również planom KFM w zakresie liczby kredytowanych mieszkań w ostatnich latach Popyt na społeczne mieszkania czynszowe w latach szacowano na tys. mieszkań. Dolna granica szacunku pochodziła ze wskazań ankietowanych gmin, górna została określona na podstawie analiz wypowiedzi TBS Program społecznego budownictwa czynszowego jest realizowany w bardzo różnorodnych gminach, przy znacznym zróżnicowaniu potencjału i programów gmin i samych inwestorów społecznego budownictwa czynszowego. Nie ma podstaw do twierdzenia, że w bliskiej przyszłości program społecznego budownictwa czynszowego będzie koncentrował się w największych miastach i opierał na maksymalnym udziale przyszłych najemców (partycypacji) w finansowaniu wkładu własnego TBS Monitoring IRM 12 za 2007 r. W monitoringu za 2007 r. eksperci IRM ocenili łączne zapotrzebowanie na mieszkania społeczne na 223 tys. jednostek, z tego: mieszkania w zasobach TBS 100 tys. mieszkania komunalne 53 tys. mieszkania socjalne 70 tys. Ocenę tę przeprowadzono na podstawie ekstrapolacji danych o liczbie gospodarstw domowych oczekujących na mieszkania w poszczególnych kategoriach zasobów w badanych miastach Monitoring IRM 13 za 2010 r. Średnie zapotrzebowanie na mieszkania w formule TBS na podstawie analiz IRM w przeliczeniu na 1 miasto określono na 449, w tym w miastach liczących ponad 100 tys. mieszkańców 789, w miastach liczących tys. mieszkańców 337, poniżej 25 tys. 166 mieszkań. Biorąc pod uwagę strukturę wielkościową miast w 2010 r. można to zapotrzebowanie ocenić na 122,0 tys. (z pominięciem miast najmniejszych) Badanie ankietowe MTBiGM z 2012 r. Ankietę skierowano do 55 wybranych gmin. Otrzymano odpowiedzi z następujących miast: Białystok, Bielsko Biała, Brzeg Dolny, Brzeg, Bydgoszcz, Chełm, Częstochowa, Dębno, Dzierżoniów, Elbląg, Ełk, Gdańsk, Gorzów Wlkp., Inowrocław, Jasło, Kalisz, Katowice, 11 Mając na uwadze niskie efekty społecznego budownictwa czynszowego w latach , wynikające z ograniczenia finansowania KFM, a następnie likwidacji funduszu, można przyjąć, że te wskazania aktualnie wytyczają niższe od faktycznego zapotrzebowanie na społeczne mieszkania czynszowe z uwagi na wspomniany brak efektów rzeczowych i przyrost gospodarstw domowych kwalifikujących się do udziału w programie, wzmacniany procesami kryzysowymi w gospodarce i finansach. 12 Informacje o mieszkalnictwie. Wyniki monitoringu za 2008 r., Instytut Rozwoju Miast, Kraków, Informacje o mieszkalnictwie. Wyniki monitoringu za 2010 r., Instytut Rozwoju Miast, Kraków,

5 Kędzierzyn Koźle, Kielce, Kościan, Kraków, Kwidzyn, Legnica, Leżajsk, Lubartów, Lublin, Łomża, Łódź, Nowa Sól, Nowy Sącz, Olsztyn, Opole, Piła, Poznań, Przemyśl, Radom, Ropczyce, Rzeszów, Sandomierz, Siedlce, Sierpc, Sokołów Podlaski, Stargard Szczeciński, Strzelce Opolskie, Świebodzin, Tarnowskie Góry, Toruń, Ustka, Warszawa, Wieluń, Wrocław, Zabrze, Zielona Góra. Łącznie w zasobach ankietowanych gmin w 2011 roku znajdowało się 417,4 tys. mieszkań, co stanowi w przybliżeniu 42,28% całości mieszkaniowych zasobów gmin. Z tego względu autorzy ankiety uznali jej wyniki za reprezentatywne. Nie wydaje się to do końca słuszne, zważywszy na strukturę sieci miejskiej w Polsce i zróżnicowanie sytuacji i problemów gminnych zasobów mieszkaniowych w średnich i małych miastach kraju. Biorąc za podstawę odniesienia liczbę miast w Polsce czy liczbę gmin, ankietą objęto jedynie 5,84% miast i 2,14% gmin. Warte uwagi są, oparte na danych z ankiety, szacunki zapotrzebowania na mieszkania wynajmowane na czas nieoznaczony oraz lokale socjalne. Pod koniec 2011 roku liczba osób/gospodarstw domowych oczekujących na najem mieszkania komunalnego w badanych gminach wynosiła ok. 23,7 tysięcy, natomiast oczekujących na wynajem lokalu socjalnego 33,4 tysiące. Ekstrapolując wyniki uzyskane dzięki ankiecie, autorzy opracowania szacują zapotrzebowanie na mieszkania wynajmowane na czas nieoznaczony oraz lokale socjalne, dla całości gminnych zasobów mieszkaniowych. Szacunek zapotrzebowania na mieszkania wynajmowane na czas nieoznaczony i lokale socjalne (tys. gospodarstw domowych) Mieszkania wynajmowane na czas nieoznaczony 67,7 62,4 56,1 Lokale socjalne 67,8 73,9 79,0 - w tym lokale dla eksmitowanych 50,0 56,1 61,3 Razem 135,5 136,3 135,1 Źródło: Ankieta przeprowadzona w 2012 roku przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wśród samorządów gminnych. Kwestionariusz ankiety nie obejmował pytań o społeczne budownictwo czynszowe. 4. Wstępna ocena zapotrzebowania na społeczne mieszkania czynszowe Przedstawione powyżej przykłady pomiaru zapotrzebowania na społeczne mieszkania czynszowe ukazuje zróżnicowanie ocen w zależności od celów i metod analiz. Mimo rozbieżności w szczegółowych ocenach wydaje się, że w aktualnym stanie prawnym potrzeby w zakresie publicznych zasobów czynszowych oscylują pomiędzy 220 a 260 tys. mieszkań, z czego: w sektorze mieszkań społecznych (TBS): tys., w sektorze mieszkań komunalnych: tys., w sektorze mieszkań socjalnych: tys. W skali roku można mówić o potencjalnej możliwości budowy ok. 10 tys. społecznych mieszkań czynszowych. Wynika z analizy historii programu. Możliwości tworzenia nowych zasobów komunalnych i socjalnych sięgają kilku tys. lokali rocznie. W odniesieniu do lokali komunalnych czynnikiem pomniejszającym dostępność tych mieszkań jest kontynuacja prywatyzacji zasobów. Ocena zapotrzebowania na społeczne budownictwo czynszowe w perspektywie najbliższych lat będzie uzależniona od wielu czynników, z których najważniejsze to: 5

6 realny powrót do wsparcia budżetowego tego programu; termin wdrożenia nowych regulacji publicznego sektora czynszowego. Dopiero zapowiadany w rządowym programie Główne problemy, cele i kierunki - powrót do finansowania budownictwa mieszkaniowego na wynajem o umiarkowanych czynszach pozwoliłby na bardziej dokładną prognozę popytu na te mieszkania. Jest ona uzależniona od warunków wsparcia finansowego w zakresie wysokości i formy, ale również od uwarunkowań proceduralnych i regulacji kryteriów uprawniających do zajmowania mieszkań tego typu. Z kolei gdyby w miarę szybko wprowadzono reformę systemu najmu mieszkań w zasobach gminnych, podtrzymując zasadę ekonomizacji czynszów, społeczne budownictwo czynszowe zyskałoby na popularności z uwagi na zmniejszenie różnic w łącznych kosztach utrzymania mieszkań. Warszawa, październik 2012 r. opracowała Alina Muzioł-Węcławowicz 6