efektywne zlecanie zadań publicznych

Transkrypt

1 RAZEM W KIERUNKU PROFESJONALIZACJI DZIAŁAŃ 1 efektywne zlecanie zadań publicznych przewodnik realizacji modelu efektywnej kontraktacji usług społecznych przez jednostki samorządu terytorialnego Przewodnik opisujący model efektywnej kontraktacji usług społecznych jest efektem realizacji projektu Razem w kierunku profesjonalizacji działań współfinansowanego przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego Działanie 5.4 Rozwój potencjału trzeciego sektora, Poddziałanie Rozwój dialogu obywatelskiego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Olsztyn, lipiec 2014

2 Spis treści słownik skrótów zastosowanych w dokumencie... 3 zagadnienia wstępne... 4 wprowadzenie... 4 realizatorzy projektu... 5 diagnoza modelu - problemy wynikające z badań... 8 adresaci przewodnika zawartość przewodnika terminologia dotycząca procesu efektywnej kontraktacji usług społecznych usługi publiczne i społeczne kontraktacja usług społecznych standaryzacja usług publicznych i społecznych efektywność w procesie kontraktowania usług społecznych ewaluacja, jako metoda pomiaru efektywności kontraktacji usług społecznych zasady współpracy model efektywnej kontraktacji usług społecznych cele modelu realizatorzy modelu opis modelu etapy realizacji modelu efektywna kontraktacja usług społecznych etap II wybór i zastosowanie odpowiedniej formy kontraktacji usług społecznych etap III realizacja zadań etap IV opracowanie sprawozdania z realizacji programu współpracy Wdrażanie modelu efektywnej kontraktacji usług społecznych założenia organizacyjne modelu elementy niezbędne i wspierające wdrażanie modelu finansowanie modelu ocena efektów realizacji modelu podstawy prawne zlecania realizacji zadań publicznych bibliografia zespół projektowy

3 słownik skrótów zastosowanych w dokumencie JST MPiPS NGO PES jednostka/jednostki samorządu terytorialnego Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej organizacja/organizacje pozarządowe podmiot/podmioty ekonomii społecznej 3

4 zagadnienia wstępne wprowadzenie 4 Idea przygotowania przewodnika zrodziła się z zaangażowania autorów w proces rozwijania współpracy samorządów i organizacji pozarządowych, a nade wszystko obserwacji potrzeby wyrażanej zarówno przez przedstawicieli pierwszego, jak i trzeciego sektora w kierunku wykorzystania możliwości, jakie daje aktualne prawodawstwo do rozwijania współpracy finansowej. Przewodnik opisujący model efektywnej kontraktacji usług społecznych jest efektem realizacji projektu Razem w kierunku profesjonalizacji działań współfinansowanego przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego działanie 5.4 Rozwój potencjału trzeciego sektora, Poddziałanie Rozwój dialogu obywatelskiego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Projekt opracował Związek Stowarzyszeń Razem w Olsztynie w partnerstwie ze Stowarzyszeniem Centrum Rozwoju Ekonomicznego Pasłęka oraz Gminą Olszyn. Głównym założeniem innowacyjnego projektu jest wypracowanie, upowszechnienie i włączenie do polityk lokalnych modelu efektywnej kontraktacji usług społecznych przez organy administracji publicznej. Dzięki temu projekt przyczyni się do bardziej efektywnego realizowania zadań publicznych na szczeblu gmin i powiatów. Model efektywnej kontraktacji usług społecznych przez jednostki samorządu terytorialnego powstał w oparciu o aktualne możliwości prawne, w szczególności na podstawie rozwiązań wprowadzonych ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a także w oparciu i jako uzupełnienie Modelu współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych wypracowanego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej wraz z partnerami społecznymi. Realizacja modelu nie wymaga zmian w rozwiązaniach prawnych, potrzeba jedynie wprowadzić zmiany do rozporządzenia MPiPS do wzoru sprawozdania z realizacji zadań publicznych (rozszerzyć je o element oceny jakościowej) oraz odpowiedniej organizacji działań, takich, które wyznaczają ważne miejsce we współpracy organizacjom pozarządowym i innym uprawnionym podmiotom. Model zachęca do właściwego wykorzystania dostępnych narzędzi współpracy finansowej poszerzonych o elementy

5 opisane w modelu, np. takich jak opracowanie standardu usługi społecznej, badanie efektywności oraz do nowego spojrzenia na zlecanie zadań publicznych. W związku z powyższym jego stosowanie nie generuje dodatkowych, znaczących kosztów finansowych. W wyniku testowania projektu Razem w kierunku profesjonalizacji działań zostały opracowane trzy sposoby wdrażania efektywnej kontraktacji usług społecznych, nazwanych na potrzeby niniejszego opracowania modelami, dostosowane do poszczególnych rodzajów jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. W związku z tym zostały przygotowane odrębne podręczniki dla: - gmin wiejskich, miejsko-wiejskich i miejskich, - miast na prawach powiatu, - powiatów. 5 Cechami wyróżniającymi poszczególne podejścia są: - skala działań podejmowanych przez poszczególne rodzaje samorządów, - zadania własne JST, - aktywność, zasoby i skala podmiotów ekonomii społecznej, - zasoby JST, w tym szczególnie środki finansowe, - ilość potencjalnych odbiorców (mieszkańców), - otoczenie organizacyjno-prawne, - czas niezbędny na przygotowanie i wdrożenie kontraktacji usług społecznych. realizatorzy projektu Związek Stowarzyszeń Razem w Olsztynie Związek Stowarzyszeń Razem w Olsztynie powstał w 2006 roku i jest stowarzyszeniem skupiającym organizacje pozarządowe działające na terenie miasta Olsztyna. Został powołany z inicjatywy członków Rady Organizacji Pozarządowych Miasta Olsztyn w celu utworzenia płaszczyzny porozumienia i współdziałania organizacji pozarządowych w Olsztynie i regionie oraz prowadzenia Olsztyńskiego Centrum Organizacji Pozarządowych. Od tamtej pory stał się centrum wszechstronnego wsparcia dla organizacji pozarządowych w procesie ich tworzenia, integracji oraz działania na rzecz rozwoju społeczności lokalnej, budowania relacji z samorządem.

6 Realizuje zadania współfinansowane m.in. ze środków Gminy Olsztyn, Powiatu Olsztyńskiego oraz Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Związek Stowarzyszeń Razem w Olsztynie ma na celu m.in.: popularyzację, promocję oraz profesjonalizację III sektora, budowanie społeczeństwa obywatelskiego poprzez kształtowanie postaw prospołecznych, podniesienie sprawności działania organizacji pozarządowych, szczególnie poprzez wspieranie organizacyjne, finansowe i prawne, działanie na rzecz ogółu społeczeństwa, ze szczególnym uwzględnieniem organizacji pozarządowych, które opierają się na wspólnej pracy członków, współpracę z władzami samorządowymi, państwowymi, sektorem gospodarczym, środkami masowego przekazu zainteresowanych rozwojem społeczeństwa obywatelskiego, prowadzenie działalności edukacyjno szkoleniowej oraz kulturalno integracyjnej. 6 Przedstawiciele i przedstawicielki Związku Stowarzyszeń Razem w Olsztynie są aktywni w Zespole Konsultacyjnym, obecnie w Radzie Działalności Pożytku Publicznego przy Prezydencie Miasta Olsztyna, uczestniczą w wielu akcjach i przedsięwzięciach dotyczących mieszkańców Olsztyna i regionu. Biorą udział w posiedzeniach Komisji Rady Miasta, ściśle współpracują z Urzędem Miasta, Pełnomocnikiem Prezydenta ds. Organizacji Pozarządowych oraz Pełnomocnikiem Marszałka ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi. Związek ma charakter placówki edukacyjnej wpisanej na listę Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie od 2010 r. Wśród działań, które prowadzi z dużym sukcesem można wyróżnić: miesięcznik Donosiciel Pozarządowy, Forum Organizacji Pozarządowych, Powiatowe Forum Pełnomocników, Regionalny Ośrodek Debaty Międzynarodowej oraz Olsztyńskie Kawiarenki Obywatelskie. Stowarzyszenie Centrum Rozwoju Ekonomicznego Pasłęka Stowarzyszenie Centrum Rozwoju Ekonomicznego Pasłęka CREP jest organizacją działającą od 1994 roku. Podstawowym celem Stowarzyszenia CREP jest wspomaganie rozwoju gospodarczego, w tym rozwoju przedsiębiorczości oraz promocja zatrudnienia i aktywizacja zawodowa osób pozostających bez pracy. Stowarzyszenie realizuje szereg programów przy współpracy z Polską Agencją Wspierania Przedsiębiorczości, Ministerstwem Pracy i Polityki Socjalnej, Wojewódzkim Urzędem Pracy oraz Urzędem Marszałkowskim w Olsztynie, Bankiem Gospodarstwa Krajowego i samorządami z kilkunastu powiatów

7 Województwa Warmińsko-Mazurskiego i Pomorskiego. Za pomysłowość i innowacyjność w realizacji programów Stowarzyszenie CREP otrzymało w 2003 roku nagrodę PRO PUBLICO BONO za najlepszą inicjatywę obywatelską oraz tytuł Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego Najlepszy z Najlepszych w 2004 roku. Stowarzyszenie posiada certyfikat systemu zarządzania jakością wg normy PN-EN ISO na usługi finansowe (pożyczki), szkoleniowe i informacyjne. W celu kompleksowej obsługi klientów Stowarzyszenie prowadzi następujące komponenty: Fundusz Rozwoju Przedsiębiorczości (Fundusz Pożyczkowy) instrument finansowania zewnętrznego dla mikro i małych przedsiębiorców, umożliwiający otrzymanie wsparcia kapitałowego w formie pożyczki na preferencyjnych warunkach. Z pożyczki mogą skorzystać osoby rozpoczynające działalność gospodarczą oraz mikro i małe firmy. Stowarzyszenie działa w sieci Polskiego Związku Funduszy Pożyczkowych i dysponuje kapitałem ok. 30 mln zł. Ośrodek Szkoleniowy prowadzi szkolenia i warsztaty dla przedsiębiorców z sektora MSP, bezrobotnych, młodzieży, pracowników instytucji rynku pracy, przedstawicieli samorządów. Szkolenia dotyczą zdobywania nowych kwalifikacji, podstaw przedsiębiorczości i ekonomii społecznej. Są finansowane ze środków Unii Europejskiej. Punkt Konsultacyjny udziela usług informacyjnych mikro, małym i średnim przedsiębiorcom. Usługi informacyjne obejmują zagadnienia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz poszukiwaniem źródła finansowania dla rozwoju firm. 7 Obecnie SCREP wdraża innowacyjny na skalę Polski projekt dotyczący tworzenia pierwszego Social Venture Capital dla Podmiotów Ekonomii Społecznej. Gmina Olsztyn Olsztyn, miasto na prawach powiatu, które liczy niemal mieszkańców. Jest to miasto unikatowe ze względu na swoje położenie. W granicach administracyjnych miasta znajduje się 11 jezior oraz ponad 1400 ha lasu. Jest to doskonałe miejsce do prowadzenia działalności społecznej w różnych dziedzinach życia. Liczba olsztyńskich organizacji pozarządowych, (fundacji, stowarzyszeń, stowarzyszeń kultury fizycznej nieprowadzących działalności gospodarczej oraz uczniowskich klubów sportowych) stale rośnie. Rocznie przyrasta około 60 nowych organizacji. Zarejestrowanych na terenie Olsztyna jest ponad 1100 podmiotów non profit, z czego aktywnie działających jest około 50%. Współpraca miasta i organizacji pozarządowych rozpoczęła się na długo przed uchwaleniem ustawy o działalności pożytku publicznego. Aktywność organizacji pozarządowych działających na terenie miasta i gotowość władz do współpracy pozwoliły na powołanie

8 najpierw Zespołu Konsultacyjnego, a następnie Gminnej Rady Działalności Pożytku Publicznego. Uchwalone zostały nie tylko programy współpracy, ale także Zasady Współpracy Olsztyna z organizacjami pozarządowymi, jako kompleksowy przewodnik współpracy. Corocznie w ramach współdziałania miasta i trzeciego sektora odbywa się Forum Organizacji Pozarządowych, podczas którego Prezydent Olsztyna funduje nagrody w konkursie na Najlepszą Inicjatywę Organizacji Pozarządowej - NIOP oraz - co jest unikatowe w skali kraju nagrody dla dziennikarzy poruszających problematykę trzeciego sektora Trzeci Sektor w mediach. 8 Wspólnie z Radą Organizacji Pozarządowych Miasta Olsztyna, co roku realizowana jest akcja 1% dla Olsztyna promująca ideę przekazywania 1% podatku na rzecz olsztyńskich organizacji. Olsztyn był również jednym z miast, które w ramach systemowego projektu Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej współtworzyły "Model współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych wypracowanie i upowszechnienie standardów współpracy". W roku 2011 Olsztyn w ramach konkursu Godni Naśladowania otrzymał tytuł Samorząd Przyjazny Organizacjom. diagnoza modelu - problemy wynikające z badań Model efektywnej kontraktacji usług społecznych, zwany dalej modelem, został opracowany na podstawie przeprowadzonych badań dotyczących: stanu współpracy samorządu z organizacjami pozarządowymi w zakresie kontraktacji zadań publicznych, diagnozy przyczyn hamujących krótko- i długoterminową kontraktację usług społecznych na terenie powiatu olsztyńskiego i elbląskiego dobrych praktyk w zakresie współpracy samorządów lokalnych z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotom działającym w sferze pożytku publicznego. Badania dotyczące stanu współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami działającymi w sferze pożytku publicznego w zakresie kontraktacji zadań publicznych zostało zrealizowane przez Centrum

9 Doradcze Programów Pomocowych w Nidzicy w lutym i marcu 2013 roku pod kierunkiem Tomasza Schimanka i Krzysztofa Margola oraz dr Marzeny Łotys. Działania objęły badania ankietowe oraz analizę programów współpracy. Badaniem ankietowym objęto 2 starostwa powiatowe (Olsztyn i Elbląg) oraz 23 gminy znajdujące się na terenie obu powiatów. Przeprowadzono 26 ankiet, w tym 17 z urzędnikami samorządowymi i 9 z przedstawicielami organizacji pozarządowych. W przypadku jednej z gmin przeprowadzono dwie ankiety - jedną z przedstawicielem organizacji pozarządowej, drugą z urzędnikiem samorządowym w celu porównania odpowiedzi. Badanie zostało przeprowadzone w oparciu o wystandaryzowany kwestionariusz ankietowy. Ankiety zostały przeprowadzone drogą telefoniczną. 9 Analiza programów współpracy przeprowadzona została przez eksperta Centrum w pierwszej połowie lutego 2013 roku w oparciu o dokumenty dostępne na stronach internetowych badanych jednostek samorządu terytorialnego. Objęła ona dwadzieścia pięć programów współpracy oraz dokumentów strategicznego rozwoju gmin wiejskich, miejsko wiejskich, dwóch powiatów oraz dwóch miast na prawach powiatu (Olsztyn, Elbląg). Diagnoza przyczyn hamujących krótko- i długoterminową kontraktację usług publicznych organizacjom pozarządowym i innymi podmiotom działającym w sferze pożytku publicznego przez samorządy lokalne została opracowana przez Centrum Doradcze Programów Pomocowych w Nidzicy pod kierunkiem Tomasza Schimanka. Diagnoza została oparta na wynikach siedmiu pogłębionych wywiadów grupowych z pracownikami lokalnych samorządów, liderami organizacji pozarządowych i podmiotów ekonomii społecznej oraz liderami niezrzeszonymi z terenu powiatów elbląskiego i olsztyńskiego ziemskiego i grodzkiego (w gminie Milejewo, gminie Dywity, gminie Olsztynek, powiecie Olsztyn, powiecie Elbląg, gminie Godkowo, gminie Dobre Miasto). Wywiady przeprowadzone zostały w tych jednostkach samorządu terytorialnego, w których w ostatnich 2 latach program współpracy z organizacjami pozarządowymi nie zawierał żadnych form kontraktacji usług społecznych lub występowały one w niewielkim stopniu. W wywiadach wzięło udział łącznie 66 osób, w tym 24 przedstawicieli samorządów, 27 liderów organizacji pozarządowych i 15 liderów niezrzeszonych. Wszystkie wywiady były moderowane zgodnie z przygotowanym scenariuszem. Z każdego wywiadu dokonana została transkrypcja. Na podstawie transkrypcji i informacji przekazanych przez moderatorów wywiadów został opracowany raport. Raport na temat dobrych praktyk współpracy samorządu gminnego i powiatowego z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami działającymi w sferze pożytku publicznego w zakresie kontraktacji usług publicznych został opracowany przez Centrum Doradczego Programów Pomocowych pod kierownictwem Tomasza Schimanka. Przyjęto następującą metodologię:

10 1. Identyfikacja dobrych praktyk w zakresie współpracy samorządów gminnych i powiatowych z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami działającymi w sferze pożytku publicznego w Polsce. W identyfikacji wykorzystane zostały materiały ze stron internetowych, publikacje nt. współpracy samorządów lokalnych z organizacjami, doświadczenia własne zespołu ekspertów Centrum Doradczego Programów Pomocowych. Podstawowym kryterium identyfikacji było funkcjonowanie w praktyce wykraczających poza powszechnie stosowane form i mechanizmów współpracy samorządu z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami działającymi w sferze pożytku publicznego Wybór z puli zidentyfikowanych praktyk pięciu przykładów do opisania. Wybór dokonany został wspólnie przez ekspertów z zastosowaniem klucza wyboru samorządów: miasto na prawach powiatu, powiat ziemski, gmina wiejska, gmina miejsko wiejska, gmina miejska oraz różnorodnych form aktywności i zakresów współpracy samorządów z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami działającymi w sferze pożytku publicznego (podmioty wymienione w art. 3a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). Podstawowym kryterium doboru była ocena możliwości powielenia opisywanych rozwiązań w innych jednostkach samorządu terytorialnego. 3. Opracowanie jednolitej struktury opisu dobrych praktyk oraz zaangażowanie specjalistów z zakresu współpracy samorządu lokalnego z organizacjami pozarządowymi, którzy dokonali opisu na podstawie zebranych materiałów oraz doświadczeń własnych. 4. Opisanie przez specjalistów pięciu dobrych praktyk w zakresie współpracy samorządów gminnych i powiatowych z organizacjami pozarządowymi i innymi organizacjami działającymi w sferze pożytku publicznego. 5. Opracowanie przez dwóch ekspertów raportu nt. dobrych praktyk oraz rekomendacji w zakresie opracowania modelu efektywnego zlecania przez samorządy zadań publicznych organizacjom pozarządowym i innym podmiotom, który będzie testowany w samorządach powiatu elbląskiego i olsztyńskiego. W lutym 2013 opisano pięć dobrych przykładów: b) Warszawa, woj. mazowieckie miasto na prawach powiatu, c) Powiat nidzicki, woj. warmińsko-mazurskie powiat ziemski, d) Cieszyn, woj. śląskie gmina miejska, e) Biłgoraj, woj. lubelskie gmina wiejska, f) Byczyna, woj. opolskie gmina miejsko-wiejska. Poniżej zarysowano główne problemy wynikające z badań oraz proponowane rozwiązania. Stanowią one podstawę do skonstruowania modelu.

11 problem ogólny Niewystarczająca i niska współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego a organizacjami pozarządowymi i podmiotami ekonomii społecznej w obszarze kontraktowania usług społecznych. Propozycja rozwiązania Wspieranie efektywnego zlecania kontraktacji usług poprzez stworzenie innowacyjnego modelu. 11 niedostatecznie skonsultowane programy współpracy, brak programów wieloletnich - problem szczegółowy W niektórych gminach nie uchwalono programu współpracy na dany rok. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nakłada na samorządy gmin obowiązek uchwalenia rocznego programu współpracy, mimo to nie wszystkie samorządy go respektują. Gminy głównie uchwalają obowiązkowe programy roczne, natomiast rzadko korzystają z możliwości uchwalenia wieloletniego programu współpracy. Program wieloletni wyznacza strategię współpracy pierwszego i trzeciego sektora w perspektywie kilku lat, dając partnerom podstawę do planowania działań w szerszej perspektywie. Przyjęte programy współpracy są niedostatecznie konsultowane, na co wskazuje brak informacji o konsultacjach w tekstach programów współpracy. Z badań wynika, że nawet jeśli organizacje pozarządowe biorą udział w konsultacjach, mają poczucie braku wpływu na ostateczny kształt programu, a jednocześnie samorządy wskazują brak zainteresowania podmiotów społecznych udziałem w konsultacjach i niewysoką frekwencję. Badania wskazują, ze istnieją różnice między celami współpracy zapisanymi w programach współpracy a opiniami urzędników i organizacji pozarządowych na temat celów realizowanych w praktyce. W programach współpracy najczęściej występują cele związane z rozwojem organizacji pozarządowych czy szerzej społeczeństwa obywatelskiego i aktywności mieszkańców, podczas gdy w opiniach badanych te cele uznano za deficytowe i nie są dla samorządu priorytetem. Propozycja rozwiązania Model przewiduje rozwijanie umiejętności przedstawicieli samorządu i organizacji pozarządowych w zakresie opracowania rocznego i wieloletniego programu współpracy. Proces przygotowania będzie miał charakter partycypacyjny

12 z udziałem przedstawicieli lokalnych organizacji pozarządowych, podmiotów ekonomii społecznej, radnych i mieszkańców tak, aby maksymalnie dostosować zapisy programu do zdiagnozowanych potrzeb i możliwości lokalnych. Dzięki współpracy obu sektorów na etapie opracowywania projektu programu istnieje szansa na wzajemne poznawanie specyfiki działania i podnoszenie poziomu wzajemnego zaufania. Organizacje pozarządowe i podmioty o zrównanych prawach zyskają wiedzę o swoich prawach w zakresie opracowania programu współpracy, samorządy zwiększą świadomość na temat roli czynnika społecznego w procesie tworzenia programu współpracy stanowiącego podstawę do zlecania realizacji zadań publicznych gminy. 12 W ramach modelu będzie promowana idea opracowania i wdrażania wieloletniego programu współpracy, który, choć nieobowiązkowy, jest możliwy zgodnie z obowiązującym prawem do uchwalenia. Jego walorem jest stworzenie możliwości wieloletniego kontraktowania usług społecznych. stosowanie kontraktacji w ograniczonym zakresie bądź jej brak - problem szczegółowy Jak wskazują przeprowadzone badania, najczęściej współpraca samorządu z organizacjami pozarządowymi i podmiotami ekonomii społecznej ma charakter niefinansowy i polega na wsparciu lokalowym udostępnianiu lub wynajmowaniu lokali po preferencyjnych stawkach; na konsultacjach; wsparciu rzeczowym udostępnianiu pojazdów, sprzętu biurowego; prowadzonym wsparciu merytorycznym poprzez indywidualne doradztwo i szkolenia; organizacji wspólnych przedsięwzięć; promocji działalności organizacji pozarządowych. Współpraca niefinansowa ma często charakter nieformalny, szczególnie w małych gminach. Czasami stosowana jest inicjatywa lokalna na podstawie uchwały gminy samorząd wraz z mieszkańcami zorganizowanymi w grupach nieformalnych bądź poprzez organizacje pozarządowe podejmują działania rozwiązujące problem lokalny typu naprawa placu zabaw, poprawa nawierzchni chodnika. W tej formie współpracy nie występują przepływy finansowe między partnerami. Zazwyczaj mieszkańcy zapewniają wykonanie pewnych działań siłami społecznymi, a samorządy dokonują zakupu niezbędnych materiałów. Niektóre gminy o skromnym potencjale w zakresie liczby mieszkańców i budżetu nie stosują w ogóle współpracy finansowej, inne zlecają zadania publiczne gminy organizacjom pozarządowym i innym uprawnionym podmiotom, ale w ograniczonym zakresie, to jest w jednym bądź najwyżej kilku sferach zadań publicznych. Wszystkie samorządy prowadzące współpracę finansową z uprawnionymi podmiotami zlecają realizację zadań publicznych w obszarze sportu i rekreacji na przykład poprzez dofinansowanie działających klubów sportowych i stowarzyszeń kultury fizycznej bądź

13 imprez i zawodów sportowych. Są takie jednostki samorządu, które zlecają zadania wyłącznie z obszaru sportu. Wiele z nich kontraktuje usługi w sferze kultury, sztuki i tradycji, m. in. na wsparcie finansowe imprez kulturalnych czy zajęć plastycznych. Prawie połowa badanych wskazało, że są takie zadania, które do tej pory nie były przez samorządy kontraktowane. Za warte zlecania respondenci uznali: prowadzenie świetlic wiejskich, prowadzenie punktów przedszkolnych, ekonomię społeczną i inne działania służące reintegracji osób wykluczonych, działania w obszarze kultury, prowadzenie banku żywności, działania aktywizujące osoby starsze. Wyraźnie da się zaobserwować prawidłowość związaną z potencjałem samorządu (ze względu w szczególności na zasoby finansowe) im większy potencjał, tym większa różnorodność zlecanych zadań. Nie bez znaczenia jest potencjał organizacji i innych uprawnionych podmiotów, które mogą stać się potencjalnymi wykonawcami kontraktacji. Gdy w małych gminach wiejskich potencjał organizacji jest niewielki jest to bariera w możliwości zlecania zadań publicznych. 13 Współpraca finansowa polega głównie na przekazywaniu dotacji na realizację zadań publicznych w trybie otwartych konkursów ofert. Postępowanie takie jest zrozumiałe i uzasadnione, gdyż zapisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wskazują, że jest to forma podstawowa współpracy finansowej. Forma ta jest następnie transportowana do programów współpracy i stosowana w realizacji. Natomiast tryb małych grantów, choć proceduralnie łatwiejszy i krótszy czasowo, zdawałoby się dość dobrze odpowiadający oczekiwaniom uprawnionych podmiotów, jest stosunkowo rzadko stosowany. Zlecanie zadań głównie ma charakter wsparcia, rzadko powierzenia. Formuła zlecania obsługi otwartego konkursu ofert uprawnionym podmiotom oraz formuła regrantingu są prawie w ogóle nie stosowane. Badania wykazały, że inicjatywa nawiązania współpracy międzysektorowej leży głównie po stronie samorządów. Organizacje raczej dostosowują się z pomysłami do zadań, które określają samorządy. Propozycja rozwiązania Stosowanie wybranych narzędzi może odbywać się jedynie w sytuacji, gdy są one znane. Zatem zdecydowanym krokiem ku rozwiązaniu problemu jest edukacja urzędników i organizacji pozarządowych. Spowoduje to podniesienie poziomu wiedzy i kompetencji w zakresie stosowania różnych form kontraktowania, a także dokonywania oceny jakości realizowanych zadań publicznych. Badanie efektywności i jakości realizowanych zadań publicznych nie są wymagane przez obecne prawodawstwo, zatem są obszarem niewykorzystywanym w codziennej praktyce zarówno samorządów, jak i organizacji pozarządowych. W tym kontekście warto upowszechniać umiejętności tworzenia i stosowania standardów świadczenia usług publicznych, jako narzędzi dbałości o jakość i efektywność realizowanych zadań publicznych. Użyteczne będzie także upowszechnianie dobrych praktyk i sprawdzonych modeli współpracy, w szczególności w zakresie kontraktowania zadań publicznych. Niezwykle cenne

14 byłoby stworzenie możliwości bezpośredniej wymiany wiedzy i doświadczeń między samorządami stosującymi określone rozwiązania a samorządami zainteresowanymi ich wdrożeniem. niedostatecznie rozwinięta kontraktacja wieloletnia - problem szczegółowy Rzadko występuje proces kontraktacji usług społecznych na okres dłuższy niż 12 miesięcy. Najczęściej kontraktacja jest związana z rokiem budżetowym, zatem okres realizacji projektów obejmuje czas do 12 miesięcy mieszczący się między 1 stycznia a 31 grudnia, kontrakty wieloletnie występują sporadycznie. A to właśnie one budują stabilność realizacji zadania oraz dają możliwość zachowania jego ciągłości beneficjenci mogą korzystać z usług bez przerw i niepewności, co do ich przyszłości. 14 Propozycja rozwiązania Wieloletnia kontraktacja może być dokonywana na bazie dokumentów strategicznych takich jak strategia rozwoju społeczno-gospodarczego gminy, wieloletniego programu współpracy samorządu z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. Zatem pierwszy element działania to zachęta do opracowania opisanych dokumentów. Następny krok to pokonanie barier psychologicznych w stosowaniu umów wieloletnich, co można osiągnąć poprzez upowszechnianie dobrych praktyk w trakcie osobistych kontaktów, szkoleń i zapoznawanie się z opisami dokumentów. brak standardów realizacji zadań publicznych - problem szczegółowy Badani wskazywali na barierę rozwoju współpracy w niewystarczających środkach w budżetach gmin, natomiast w ogóle nie brali pod uwagę rozpatrzenia możliwości bardziej efektywnego wydatkowania środków. Wskazuje to na fakt, że zarówno strona samorządowa, jak i pozarządowa nie zna lub też nie stosuje mechanizmów i narzędzi oceny efektywności działań. Poza sferą pomocy społecznej brakuje wypracowanych standardów realizacji zadań publicznych gwarantujących jakość i efektywność realizacji. Wprawdzie prawie jedna trzecia respondentów twierdziła, że stosuje standardy dotyczące realizacji zadań publicznych, jednak nie byli w stanie określić ich przedmiotu. Jedyne konkretne wskazania dotyczyły stosowania standardów działania centrum usług wolontarystycznych i centrum organizacji pozarządowych. Z wypowiedzi respondentów badania wynikało, że niezbyt dobrze rozumieją samo pojęcie standardu świadczenia usługi.

15 Propozycja rozwiązania Odpowiedzią na brak standardów realizacji zadań publicznych jest opracowanie i upowszechnienie prostych narzędzi podnoszących wiedzę i umiejętności, zarówno urzędników jak i pracowników organizacji pozarządowych, związane z opracowywaniem i stosowaniem standaryzacji i specyfikacji usług. Prowadzenie działań związanych: z partycypacyjnym tworzeniem standardów usług (w oparciu o lokalną diagnozę potrzeb problemów), opracowywaniem priorytetów realizacji usług społecznych, opracowanie systemu badania efektywności zlecanych zadań, zarówno na etapie programowania (roczny program współpracy, wieloletni program współpracy) realizacji zadań/ usług (wskaźniki realizacji zadania) oraz rozliczenia rocznego i wieloletniego programu współpracy), jak i rozliczania, sprawozdawaniem realizacji rocznego programu współpracy. 15 Istotne jest, aby sprawozdania nie odnosiły się wyłącznie do powszechnie stosowanych danych ilościowych, np. ilość uczestników spotkań czy finansowych jak ilość zakontraktowanych środków, ale by pokazywały wpływ zrealizowanych usług na rozwój społeczności lokalnej, na rozwiązane problemy społeczne. Tak opracowane sprawozdania powinny być następnie wykorzystywane do korekty celów, działań i wskaźników w kolejnym rocznym i wieloletnim programie współpracy. niedostatecznie rozwinięte procesy monitorowania i oceny realizacji zadań publicznych - problem szczegółowy Samorządy najczęściej monitorują i oceniają realizację zleconych zadań publicznych za pomocą sprawozdań merytorycznych i finansowych składanych przez realizatorów zadań (choć też nie wszystkie). Czasem stosują wizyty i kontrole, natomiast tylko w bardzo nielicznych przypadkach ewaluację. Brakuje wiedzy w tym obszarze i wewnętrznego przekonania o niezbędności elementu badania jakości dla całego procesu kontraktacji. Badania wskazują, że zakres przedmiotowy i skala zadań zlecanych przez samorządy do realizacji jest wypadkową zapisów strategii, dotychczasowych doświadczeń w zakresie współpracy, możliwości organizacji pozarządowych oraz spodziewanych bezpośrednich korzyści dla urzędników i władz samorządowych. W tym kontekście nie pojawia się aspekt efektywności wykorzystania środków publicznych.

16 Propozycja rozwiązania Zmiana postawy samorządu z dziel, rządź i wykonuj na współustanawiaj i kontroluj zasady gry wraz ze świadomym zlecaniem usług społecznych pozwoli na wdrożenie efektywnych narzędzi ewaluacyjnych i monitoringowych. Sprawozdania roczne będą nie tylko pokazywały ilość wydanych środków, ale także zmiany społeczne zachodzące lokalnie, co pozwoli na świadome, a nie intuicyjne prowadzenie polityki społecznej w gminie, powiecie, województwie. przyczyny problemów w opinii badanych 16 po stronie jednostek samorządu terytorialnego: niski poziom znajomości ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 roku i wynikających z niej narzędzi współpracy między pierwszym i trzecim sektorem; niski poziom umiejętności wykorzystania kapitału społecznego w planowaniu i realizacji lokalnych polityk publicznych; słaba potrzeba wykorzystania konsultacji społecznych w planowaniu rozwoju społecznego; obawa przed zlecaniem zadań do realizacji organizacjom pozarządowym i podmiotom ekonomii społecznej; niski poziom zaufania do organizacji pozarządowych; niechęć do zlecania zadań tradycyjnie realizowanych przez jednostki samorządu; nieznajomość narzędzi oceny jakości i efektów realizacji zadań publicznych lub brak umiejętności ich stosowania; nadmiernie rozbudowana procedura zlecania zadań publicznych; chęć dominacji wynikająca z dysponowania budżetem samorządu. po stronie organizacji pozarządowych i innych uprawnionych podmiotów: przekonanie o niemożliwości i nieskuteczności budowania partnerstwa z jednostkami samorządu terytorialnego, niektóre organizacje w ogóle nie podejmują współpracy z lokalnym samorządem; niski poziom wiedzy o przepisach ustawowych i przysługujących prawach; nieznajomość procedur; brak lub niewielka możliwość zapewnienia finansowego udziału środków własnych w możliwych do składania aplikacjach ponadlokalnych; niedostateczne zasoby - brak bazy lokalowej, zaplecza technicznego i odpowiedniego kapitału ludzkiego, w szczególności zbyt mała liczba aktywnych liderów;

17 mała aktywność uprawnionych podmiotów w zakresie ubiegania się o wdrożenie procesu kontraktacji; ograniczona ilość organizacji pozarządowych. adresaci przewodnika 17 Odbiorcami projektu, a tym samym modelu docelowo są samorządy terytorialne i organizacje pozarządowe z terenu całego kraju, jako podmioty upoważnione do udziału w procesie realizacji zadań publicznych w formie kontraktacji usług społecznych. Model jest adresowany w szczególności do gmin wiejskich i miejsko-wiejskich, w których współpraca między pierwszym i trzecim sektorem w zakresie kontraktacji usług społecznych poprzez upowszechnienie dobrych praktyk może mieć największy potencjał rozwoju. zawartość przewodnika Przewodnik zawiera: - wyjaśnienie pojęcia kontraktacji usług społecznych, - wyjaśnienie pojęcia efektywności w procesie kontraktowania usług społecznych, - opis modelu efektywnej kontraktacji usług społecznych, - informacje o możliwościach wdrażania modelu.

18 terminologia dotycząca procesu efektywnej kontraktacji usług społecznych usługi publiczne i społeczne 18 Na tym etapie należy także jasno zdefiniować, czym są usługi publiczne i jaką w nich rolę odgrywają usługi społeczne. Poniżej podano definicje obu rodzajów usług. Usługi publiczne - są systemem usług komunalnych, społecznych i administracyjnych, skierowanych na zaspokojenie potrzeb społeczeństwa, w którym ważną rolę, z przyczyn ustrojowych, politycznych, społecznych, majątkowych, ekonomiczno-finansowych i ekologicznych, odgrywają organy administracji rządowej i samorządowej, - jakość świadczenia jednej z tych usług, ma kapitalne znaczenie dla jakości świadczenia usług pozostałych dla całego systemu. Usługi społeczne - ukierunkowane są na rozwój życia społecznego wspólnoty regionalnej/lokalnej, na zaspokojenie potrzeb społecznych (w odróżnieniu od ich potrzeb bytowych), - identyfikujemy tu: edukację, opiekę i wychowanie, ochronę zdrowia, upowszechnianie kultury i kultury fizycznej, opiekę społeczną, bezpieczeństwo publiczne, inne, np. rynek pracy, niektóre zadania z zakresu promocji regionu. Można, zatem podsumować, że usługi społeczne mieszczą się w zbiorze usług publicznych, choć nie mają tak istotnej roli z punktu widzenia bytowego mieszkańców, jak na przykład dostawy wody, prądu. Z drugiej jednak strony należy stwierdzić, że to właśnie usługi społeczne w dużej mierze opisują poziom i jakość życia, dobrostan mieszkańców danej miejscowości, gminy czy województwa. Tak, więc z punktu widzenia samorządów lokalnych rozwój obydwu rodzajów usług wymaga jednakowego zaangażowania sił i środków. Innymi słowy usługi społeczne ukierunkowane są na rozwój życia społecznego wspólnoty regionalnej/lokalnej, na zaspokojenie potrzeb społecznych (w odróżnieniu od potrzeb bytowych). Zaliczyć do nich możemy takie dziedziny życia jak edukację, opiekę i wychowanie, ochronę zdrowia, upowszechnianie kultury i kultury fizycznej, opiekę

19 społeczną, bezpieczeństwo publiczne, inne np. rynek pracy, niektóre zadania z zakresu promocji regionu. Jak widać usługi społeczne nie tylko budują poczucie jakości życia, ale ich świadczenie zagwarantowane jest w Konstytucji RP (np. dostęp do edukacji, kultury, opieki społecznej). kontraktacja usług społecznych 1 19 Cały cykl zarządzania usługami publicznymi i społecznymi (a więc również jego elementowi kontraktacji) wyznacza kluczową rolę jednostkom samorządu lokalnego. Tak, więc, co potwierdziły nasze badania, to administracja publiczna dominuje na poziomie określania celów, zasad współpracy i programów rozwoju usług społecznych. Pełni ona jednocześnie funkcję związaną z programowaniem, zlecaniem, a niekiedy nawet i wykonaniem danej usługi poprzez jednostki od siebie zależne. Ta sytuacja stawia administrację w sprzecznej roli kontraktującego/zlecającego i wykonawcy. Taki stan rzeczy jest jednym z powodów zniechęcającym małe i niedoświadczone organizacje pozarządowe do angażowania się w proces zarządzania usługami społecznymi. W prezentowanym przez nas modelu kładziemy nacisk na zmianę pozycji administracji samorządowej i zwiększenie zaangażowania społeczności lokalnych (w tym organizacji pozarządowych i podmiotów ekonomii społecznej) do współtworzenia planów działania, jaki realizacji usług społecznych. Proponowane przez nas działania zmieniają rolę administracji do poziomu współwłaściciela celów i organu kontrolującego ich realizację. Aby jednak można było to zrobić i skutecznie kontraktować usługi społeczne, niezbędne jest wypracowanie lokalnych standardów i specyfikacji świadczenia wybranej usługi. Przez specyfikację rozumiemy szczegółowy opis, jak ma wyglądać efekt zrealizowania usługi, zaś standaryzacja to szczegółowy zestaw i opis mierników jakości wykonywania usługi oraz wyliczenia uchybień w wykonaniu usługi i odpowiednia punktacja do oceny tych uchybień. Do elementów specyfikacji usług publicznych możemy między innymi zaliczyć: - rodzaj zadania (przedmiot powierzenie/ dofinansowania), - odbiorcy usług (klienci, beneficjenci), - miejsce realizacji usługi, - czynności, które należy wykonać w ramach zadania, - szczegółową specyfikację realizowanych czynności, 1 Materiał szkoleniowy; Kancelaria Prezesa Rady Ministrów Zarządzanie finansami publicznyminarzędzia zarządzania finansami publicznymi oraz efektywne sposoby wydatkowania środków publicznych- kontraktowanie usług społecznych, 13 X 2011r; Szkolenie realizowane w ramach projektu Poprawa jakości zarządzania w administracji rządowe- Akademia Zarządzania Publicznego II etap, współfinansowany ze środków Unii Europejskiej Europejskiego Funduszu Społecznego (POKL, Priorytet V, Działanie 5.1, Poddziałanie 5.1.1)

20 - pożądana jakość usług, - ograniczenia godzin pracy, - zasady oceny wykonywanych przez usługodawcę prac. Z powyższego opisu widać więc, że aby skutecznie kontraktować usługi społeczne, trzeba opracować: - programy planistyczne na podbudowie aktualnych diagnoz społecznych i gospodarczych, wraz z priorytetami, celami i wskaźnikami mierzenia osiągnięć, - standardy świadczenia usług wraz ze specyfikacją konkretnej usługi, - system monitoringu i kontroli realizacji programów planistycznych. 20 Innymi słowy sam proces standaryzacji usług społecznych obejmuje: - tworzenie standardów, - stanowienie standardów, - stosowanie standardów, - monitoring i weryfikację standardów. standaryzacja usług publicznych i społecznych Standaryzacja usług jest procesem uściślania odpowiedzi na pytania: co? w jakiej ilości? na jakim poziomie? można zaproponować w ramach usługi na rzecz określonych jednostek i grup, adekwatnie do ich rozpoznanych potrzeb i zgodnie z wymogami racjonalnego ich zaspakajania. Analizując pojęcie standaryzacji, można stwierdzić, że spełnia ona następujące funkcje: - normotwórczą - ustala zasady i poziom świadczenia usługi, - stymulującą - pobudza wykonawców do podnoszenia ilości lub jakości świadczonych usług jednocześnie otwiera możliwość klientom stawiania coraz to nowych wymagań, - ekonomiczną - pozwala porównywać różne sposoby osiągania celów i wybierać ekonomicznie najefektywniejsze, - społeczną - angażuje społeczność lokalną w proces stanowienia standardu, jak i samego wykonania konkretnej usługi. Standardy usług publicznych mogą mieć różnorodny charakter w zależności od możliwości, potrzeb i samego sposobu świadczenia usługi, np.: - minimalne rekomendowane,

21 - statyczne dynamiczne, - dedukcyjne indukcyjne, - wartości procedury, - zewnętrzne wewnętrzne, - oparte o wskaźniki, mechanizmy, - budują kulturę organizacyjną dostarczają konkretne usługi. W praktyce stosuje się kilka różnorodnych metod wypracowywania standardów. Sposób wyboru metody zależy od pozycji zlecających, wykonawców i odbiorców. Wyróżnić możemy następujące metody konstruowania standardów: - indukcyjno negocjacyjna (budowany w oparciu o porozumienie kupującego, dostarczycieli, klientów), - regulamin wewnętrzny (akceptowana samoregulacja danego dostarczyciela usługi czy zadania), - koncesyjna (decyzja administracyjna), - quasi rynkowa (definiowany albo zależny od klienta), - administracyjna (po stronie zamawiającego daną usługę na zewnątrz), - ustawowa (przykład rozporządzenie). 21 W modelu opisywanym w niniejszym podręczniku skupimy się na wypracowaniu standardu metodą indukcyjno negocjacyjną, gdyż zapewnia ona równy udział wszystkich aktorów (osób, instytucji, organizacji pozarządowych) związanych ze świadczeniem usług społecznych. Podstawowe zasady tworzenia modelowego standardu, zapewniające udział wszystkich zainteresowanych stron spełniają warunki: - adekwatności - dopasowanie standardu do potrzeb mieszkańców oraz możliwości realizacji danej usługi przez wykonawcę, - elastyczności - pozostawione jest tutaj miejsce wykonawcy na dostosowanie się do standardu w najdogodniejszy dla niego sposób z jednoczesnym poszanowaniem praw odbiorcy oraz zamawiającego/samorządu, - ramowości - pozwalają na tworzenie ogólnych ram, świadczenia usługi bez określania konkretnego sposobu jej realizacji, - spójności - zapewnienie zgodności celów zamawiającego, mieszkańców oraz wykonawcy. Opisany powyżej sposób tworzenia standardów usług społecznych z jednej strony zapewnia ich partycypacyjne stanowienie, z drugiej zaś stawia przed aktorami procesu takie wymagania jak: 1. diagnozowanie potrzeb grup społecznych i jednostek - problemem jest przywiązanie jednostek administracji publicznej do zadań obowiązkowych, - problemem jest uprzywilejowana pozycja tych zadań, które mają obudowę formalnoprawną i zagwarantowane coroczne finansowanie,

22 - szansą na nową diagnozę są składane przez organizacje pozarządowe wnioski do otwartych konkursów ofert, 2. formułowanie celów i zadań priorytetowych - najczęściej bez podbudowy diagnostycznej wybiera się do finansowania te zadania, które wylobbowały zorganizowane grupy interesu (organizacje, partie polityczne, klienci), - brakuje diagnozy i ustalonych mechanizmów określania priorytetów, - problemem może być też poszerzania listy priorytetów; tworzenie strategii i programów społecznych - brak strategii w zakresie sfery społecznej przy obecności licznych strategii rozwoju gospodarczego, - brak mechanizmu uspołecznionego tworzenia strategii w zakresie sfery społecznej, zarówno długookresowych, jak i krótkookresowych, - brak strategii i programów w zakresie celów priorytetowych. efektywność w procesie kontraktowania usług społecznych Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w art. 5 ust. 3 mówi, że współpraca pomiędzy organami administracji publicznej a organizacjami pozarządowymi odbywa się na zasadzie efektywności (m. in.), ale nie precyzuje, jak należy ten termin interpretować. W literaturze można znaleźć poniżej opisane pojęcie efektywność zaproponowane w 1991r. przez Komitet Pomocy Rozwojowej OECD27 dla ewaluacji projektów i programów finansowanych ze środków Unii Europejskiej: Efektywność - ocena właściwego przekształcenia zasobów/środków (funduszy, ludzi, czasu itd.) w efekty. Efektywność koncentruje się na relacji między produktami, rezultatami i/lub oddziaływaniem i środkami (w szczególności środkami finansowymi) przeznaczonymi do ich uzyskania, - bada relacje między nakładami, kosztami, zasobami (finansowymi, ludzkimi, administracyjnymi) a osiągniętymi efektami danej interwencji, - kryterium to pozwala ocenić poziom ekonomiczności programu, czyli stosunek poniesionych nakładów do uzyskanych wyników i rezultatów. Nakłady są rozumiane, jako zasoby finansowe, ludzkie i poświęcony czas.

23 Oprócz efektywności podano 4 inne kryteria: - trafności, - użyteczności, - skuteczności, - trwałości. Trafność - odpowiedniość założonych celów działania do problemów społeczno-gospodarczych, które interwencja ma rozwiązać, - kryterium pozwala ocenić, w jakim stopniu przyjęte cele programu odpowiadają zidentyfikowanym problemom w obszarze objętym programem i/lub realnym potrzebom beneficjentów. 23 Użyteczność (oddziaływanie) - wszystkie konsekwencje wdrożenia przedsięwzięcia: krótko- i długoterminowe, bezpośrednie i pośrednie, pozytywne i negatywne, przewidziane i nieprzewidziane, - kryterium pozwala ocenić związek pomiędzy celem projektu i celami ogólnymi, tj. stopień, w jakim korzyści odniesione przez docelowych beneficjentów miały szerszy ogólny wpływ na większą liczbę ludzi w danym sektorze, regionie lub w całym kraju. Skuteczność - stopień, w jakim przedsięwzięcie osiągnęło cele. Skuteczność porównuje to, co zostało zrobione z tym, co pierwotnie planowano. Trwałość - stopień, w jakim efekty przedsięwzięcia oddziałują po jego zakończeniu. Organy administracji publicznej nie podejmują działań zmierzających do pomiaru efektywności realizowanych zadań publicznych. Sytuacja jest uwarunkowana kilkoma podstawowymi elementami: - obowiązujące przepisy prawa nie nakładają takiego obowiązku na samorządy, - wiele samorządów nie dysponuje wiedzą o możliwych formach pomiaru efektywności, a zatem także świadomości, co do potrzeby stosowania tego mechanizmu, - proces badania efektywności pochłania pewną ilość czasu, a najbardziej wartościowe badania z punktu widzenia obiektywizmu, czyli ewaluacja zewnętrzna wymagają zarezerwowania pewnych środków finansowych, co jest znaczącym ograniczeniem. Pewną nadzieją w kierunku rozwijania umiejętności badania efektywności jest wprowadzona nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie obejmująca obowiązek umieszczenia w programie współpracy informacji o sposobie oceny realizacji programu. Umiejętność ewaluacji nabywana podczas oceny programu współpracy może zostać wykorzystana do oceny poziomu realizacji zadań publicznych.

24 Powyższa definicja bardzo szeroko traktuje pojęcie efektywności. U jej podstaw leży nie tylko ilościowe badanie wskaźników osiągnięć, ale także jakościowe odzwierciedlenie wykonanej usługi. Całościowe podejście do badania efektywności pozwala samorządom na precyzyjne formułowanie lokalnej polityki społecznej, a w konsekwencji prowadzenie takich działań, które zmierzają do długofalowego i zrównoważonego rozwoju i nie jest ono ukierunkowane wyłącznie na zaspokajanie bieżących potrzeb mieszkańców, lokalnych grup interesów. Dlatego też prezentowany model skupia się na zmianie pozycji administracji publicznej z: dziel, rządź i wykonuj na współtwórz i kontroluj w działaniach z obszaru lokalnej polityki społecznej. 24 Badanie efektywności realizacji zadań publicznych poprzez monitoring bądź ewaluację pozwala samorządowi: - ulepszyć działania jeszcze w trakcie ich realizacji, - po zakończeniu realizacji, odpowiedzieć na pytanie, czy zostały osiągnięte zamierzone cele, - zyskać wiedzę, której zastosowanie w przyszłych działaniach pozwoli uniknąć błędów. W związku z powyższym wdrożona ewaluacja daje możliwość oszczędności finansowych, czasowych i przede wszystkim zasobów ludzkich. ewaluacja, jako metoda pomiaru efektywności kontraktacji usług społecznych Ewaluacja Ewaluacja 2 jest dziedziną nauki, zespołem koncepcji teoretycznych oraz procesem w ramach, którego analiza podjętych działań dokonywane jest w oparciu o wypracowane standardy i kryteria ewaluacyjne, ocena natomiast stanowi możliwie najbardziej obiektywne zaopiniowanie danego przedsięwzięcia na podstawie osobistych preferencji i wartości. Wyróżniany trzy typy ewaluacji w zależności od czasu jej przeprowadzania, tj.: - ewaluacja ex-ante (wykorzystywana w procesie dostosowywania usługi, diagnozy problemu, potrzeby), - ewaluacja mid-term, on-going (realizowana w trakcie świadczenia usługi), - ewaluacja ex-post - wykorzystywana po zakończeniu realizacji usługi, badająca bezpośrednie efekty, jak i oddziaływanie. 2 Procedura ewaluacyjna a standardy usług w pomocy społecznej - praca socjalna z rodziną dotkniętą zjawiskiem przemocy oraz interwencja kryzysowa w rodzinie dotkniętej zjawiskiem przemocy, dr Katarzyna Ornacka, Projekt 1.18 Tworzenie i rozwijanie standardów usług pomocy i integracji społecznej współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego; str.7

25 Podstawowe kryteria ewaluacji odnoszą się do: - trafności, np. postawionych celów, realizowanych działań, - efektywność - jak najlepszego wykorzystania posiadanych zasobów, - skuteczności realizowanego zadania, świadczonej usługi, - użyteczności - przydatności usługi, stopnia zaspokojenia potrzeb, - trwałości - co pozostanie po wykonaniu usługi, jaka nastąpi zmiana i co będzie się działo dalej. 25 zasady współpracy Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie określa, że: organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych ( ) we współpracy z organizacjami pozarządowymi ( ) prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów na zasadach pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Realizacja wymienionych zasad powinna towarzyszyć całemu systemowi współpracy między pierwszy a trzecim sektorem, a w szczególności procedurze opracowywania programów współpracy i zlecaniu i realizacji zadań publicznych. Ponieważ ustawodawca nie określił słownika pojęć, proponujemy następujące znaczenie poszczególnych zasad współpracy. zasada pomocniczości Konstytucyjna zasada pomocniczości, nazywana też zasadą subsydiarności wskazuje, że samorząd tworzy warunki do realizacji zadań publicznych samodzielnie przez organizacje pozarządowe i inne uprawnione podmioty, bezpośrednio włączając się wówczas, gdy trzeci sektor nie ma odpowiednich zasobów do ich realizacji. zasada suwerenności stron Zasada suwerenności to uznanie i poszanowanie odrębności stron. Ingerencja w autonomię może nastąpić jedynie w przypadkach wskazanych przez przepisy prawa podczas realizacji uprawnień nadzorczych i kontrolnych przez organy administracji publicznej.

26 zasada partnerstwa Zasada partnerstwa podkreśla równość stron w podejmowanej współpracy na rzecz realizacji zadań publicznych, począwszy od diagnozy problemów, poprzez planowanie rozwiązań i ich wykonanie z zaangażowaniem połączonych potencjałów. zasada efektywności Zasada efektywności odnosi się w szczególności do zlecania zadań publicznych do realizacji. W tym procesie ważna jest analiza ponoszonych nakładów w stosunku do osiąganych efektów, ponieważ środki publiczne powinny być wydatkowane z zachowaniem wymogów uczciwej konkurencji, w sposób celowy, oszczędny i terminowy (art. 25 i art. 28 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). 26 zasada uczciwej konkurencji Zasada uczciwej konkurencji to zapewnienie szerokiego i równego dostępu do realizacji polityk publicznych przez zainteresowane, uprawnione podmioty. zasada jawności Zasada jawności oznacza, że zainteresowane podmioty mają możliwość dostępu do informacji w zakresie planowania wzajemnej współpracy oraz w zakresie upowszechniania efektów współpracy. model efektywnej kontraktacji usług społecznych cele modelu Cele ogólne modelu rozwijanie mechanizmu zlecania kontraktacji usług społecznych w samorządach gminnych i powiatowych opartego na zasadach efektywności i partnerskiej współpracy międzysektorowej zwiększenie skuteczności działań realizowanych w wyniku kontraktacji usług społecznych podejmowanych w kierunku zaspokajania potrzeb mieszkańców

27 Cele szczegółowe modelu podniesienie poziomu wiedzy i umiejętności przedstawicieli samorządów i organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3. ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w zakresie kontraktowania usług społecznych, konsultacji społecznych, badania efektywności poprzez zacieśnianie współpracy samorządów i organizacji pozarządowych oraz innych uprawnionych podmiotów poszerzenie wiedzy o mechanizmach funkcjonowania obu sektorów, podniesienie poziomu wzajemnego zaufania 27 podniesienie wśród wszystkich aktorów procesu umiejętności strategicznego planowania i efektywnego realizowania usług społecznych realizatorzy modelu Model może zostać skutecznie wdrożony tylko w przypadku bezpośredniej współpracy samorządu i organizacji pozarządowych czy też podmiotów wymienionych w art. 3. ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. samorząd Zadania własne samorządu mogą zostać zlecone do realizacji uprawnionym podmiotom wraz z przekazaniem na nie środków finansowych, stąd rola samorządu jest szczególnie istotna. Samorząd jest rozumiany w zakresie zarówno organów stanowiących (rada gminy, rada miasta, rada powiatu, sejmik wojewódzki), jak też wykonawczych (wójt, burmistrz, prezydent, zarząd powiatu, zarząd województwa). Ze względu na podejmowanie czynności operacyjnych podczas wdrażania procesu kontraktacji szczególnie istotne będą zadania pracowników merytorycznych urzędów. Rekomenduje się powoływanie pełnomocników organów wykonawczych do spraw współpracy z organizacjami pozarządowymi, a w szczególności do koordynowania i ujednolicania zasad związanych ze zlecaniem zadań publicznych. organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3. ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, to znaczy:

28 - osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa Polskiego do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują działalność pożytku publicznego, - stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, - spółdzielnie socjalne, - spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 o sporcie, które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich członków, udziałowców, akcjonariuszy i pracowników, dalej na potrzeby modelu zwane uprawnionymi podmiotami. 28 Wymienione w art. 3 ust. 3 podmioty nie są wprawdzie organizacjami pozarządowymi, ale ustawodawca wskazał je, jako potencjalnych realizatorów zadań publicznych, stąd mogą być uczestnikami kontraktacji usług publicznych. Znajomość potrzeb środowiska lokalnego oraz potencjał kapitału ludzkiego, którym dysponują organizacje i inne uprawnione podmioty, czynią je skutecznymi realizatorami zadań publicznych. mieszkańcy Model rekomenduje, aby w miarę możliwości na każdym etapie kontraktowania usług społecznych uwzględniać obecność mieszkańców danego terytorium, gdyż są oni potencjalnymi czy też rzeczywistymi beneficjentami kontraktowania. Warto zachęcać, aby przedstawiali swoje opinie na etapie przygotowywania programu współpracy, wypracowywania standardów czy opracowywania sprawozdania z realizacji programu współpracy.

29 Główne potencjały partnerów procesu kontraktacji Zasoby ludzkie (entuzjazm, doświadczenie, kreatywność i inne) Środki finansowe Samorząd Efektywne kontraktowanie usług społecznych Organizacje pozarządowe i inne uprawnione podmioty Znajomość środowiska lokalnego 29 Obowiązki wynikające z przepisów prawa Misja, realizacja celów statutowych Źródło: opracowanie własne Warto z całą mocą podkreślić, że wprawdzie model zawiera wiele informacji o dobrych praktykach stosowanych przez samorządy różnego szczebla, jednak nie jest spisem gotowych do wdrożenia rozwiązań. Zamierzeniem modelu jest wskazanie dróg do efektywnej kontraktacji usług społecznych, by jak najlepiej odpowiadać na potrzeby mieszkańców danego terytorium z jednoczesnym podkreśleniem roli, jaką pełni proces opracowania diagnozy stanu wyjściowego, stała współpraca, czyli zaangażowanie partnerów społecznych na wszystkich etapach kontraktacji oraz systematyczne monitorowanie efektywności procesu zlecania zadań. Model zachęca do zwrócenia uwagi na potrzeby mieszkańców, a także do włączenia ich w działania związane z planowaniem czy ewaluacją kontraktacji usług społecznych. Opisane podejście to system funkcjonowania samorządu wymagający takiego planowania działań samorządu, aby znalazło się w nim codzienne miejsce dla partnerów społecznych i mieszkańców.

30 opis modelu opis modelu efektywnego wdrażania kontraktacji usług społecznych Zarządzanie usługami publicznymi i społecznymi oraz chęć angażowania się w ich rozwój uzależniona jest od pozycji danego podmiotu na rynku, zakresu ustawowych regulacji prawnych i ekonomicznych określonego sektora usług, własność podmiotu i mienia, w oparciu, o które świadczy się określonego typu usługi oraz sposoby zarządzania tymi podmiotami i mieniem (publiczny, publiczno-prywatny, prywatny) oraz wrażliwość ekologiczna realizacji określonej usługi. Samorządom podejmującym wyzwanie efektywnego zarządzania usługami najczęściej przyświecają cele związane ze: - zwiększeniem dostępności usług, - podwyższeniem standardów jakościowych i ilościowych usług oraz ochrony środowiska, - optymalizacją kosztów jednostkowych i całkowitych świadczenia usług. Aby jednak skutecznie realizować powyższe cele, niezbędne jest określenie warunków wyjściowych takich jak: - precyzyjne określenie strategii i planów rozwojowych instytucji i usługi, - precyzyjne zarządzanie i właściwe finansowanie usług, - wykorzystanie całego potencjału rozwojowego przy jednoczesnym angażowaniu zewnętrznych podmiotów i zasobów rzeczowych i finansowych, - organizacja świadczenia usług przez podmioty o optymalnej strukturze organizacyjno-prawnej i wykonawczej, - rozwój infrastruktury świadczenia usług społecznych, - właściwy nadzór nad systemem świadczenia usług. 30 Nowoczesny system organizacji i zarządzania usługami powinien bazować na czytelnym podziale kompetencji pomiędzy administracją publiczną a podmiotami świadczącymi usługi. Jest to związane ze stopniowym ograniczaniem dualizmu funkcjonowania jednostek administracji publicznej (władza w podwójnej i sprzecznej roli polityka i reprezentanta ludu oraz właściciela mienia i gospodarza obowiązanego do ekonomiczno-finansowego rozwoju swoich jednostek gospodarczych) oraz upodmiotowieniem jednostek świadczących usługi bez względu na ich strukturę własnościową w zakresie wpływu na planowanie strategiczne oraz planowanie operacyjne i finansowe oraz wykonawstwa, w oparciu o stabilny system kontraktowania i finansowania długoterminowego. System ten prezentuje poniższy schemat (opracowanie własne):

31 31