Management Systems in Production Engineering No 4(12), 2013

Transkrypt

1 SYSTEMY ELEKTRONICZNEGO OBIEGU DOKUMENTÓW JAKO NARZĘDZIA USPRAWNIAJĄCE PROCEDURY ADMINISTRACYJNE W JEDNOSTKACH SAMORZĄDU LOKALNEGO DOCUMENT MANAGEMENT SYSTEMS AS A TOOL WHICH IMPROVE ADMINISTRATIVE PROCEDURES OF THE LOCAL GOVERNMENT UNITS Katarzyna MARCINIAK, Arkadiusz ZAGAJEWSKI, Tomasz ŁAGUTKO Uniwersytet Zielonogórski Streszczenie: W niniejszej publikacji przedstawione zostały zestawienia kosztów ponoszonych przez tradycyjne prowadzenie dokumentacji. Następnie dokonano charakterystyki systemów zarządzania dokumentami. Przedstawiono również stan obecny wdrożeń takich systemów oraz przedstawiono korzyści z ich wdrożenia. Przedstawione narzędzie wydaje się być dobrą alternatywą, która spełnia oczekiwania zarówno urzędników jak i petentów. W publikacji zostały opisane istotne cechy takich systemów. Wymienione zostały również istotne aspekty, które należy przeanalizować zanim wdroży się tego typu system. Słowa kluczowe: elektroniczny obieg dokumentów, e-administracja, systemy informatyczne jednostek samorządu terytorialnego, usprawnienie procedur administracyjnych, DMS 1. WSTĘP Obserwowany w ostatniej dekadzie niezwykle dynamiczny rozwój technologii informacyjnych usprawniających funkcjonowanie jednostek zarówno organizacji o charakterze komercyjnym, jak i urzędów w tym jednostek samorządu lokalnego w aspekcie obiegu dokumentacji spowodował obniżenie kosztów ich wdrażania oraz zwiększył możliwości skutecznej realizacji zadań tych jednostek ukierunkowanych na lepsze zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnych. Dodatkowo strumień pieniędzy europejskich w perspektywie lat oraz w obecnej perspektywie na lata dawał i daje możliwość ich wdrażania nawet w sytuacji słabej kondycji finansowych tych jednostek. Rozwój sieci Internet obrazujący się w systematycznym zwiększaniu się liczby użytkowników tego medium oraz ciągłym wzroście szybkości transferu danych, otwiera nowe perspektywy interakcji pomiędzy jednostką samorządu lokalnego oraz społecznością. W takiej sytuacji kluczowym czynnikiem usprawnień i zwiększenia efektywności tej interakcji jest dobór odpowiednich technologii i wdrożenie jej w codzienną praktykę funkcjonowania jednostek samorządu lokalnego. Ze względu na dość skomplikowany charakter takich systemów ważne jest także wprowadzenie odpowiednich uwarunkowań prawnych, które z jednej strony będą gwarantowały bezpieczeństwo, z drugiej zaś będą dążyć do jak największego uproszczenia dla użytkowników takich systemów. Niniejszy artykuł obejmuje problematykę informatycznych instrumentów poprawy efektywności funkcjonowania elektronicznego obiegu dokumentów. Obejmuje analizę obecnego stanu funkcjonowania systemów elektronicznego obiegu dokumentów (DMS Document Management System) tego typu jednostek. Przedstawia ponadto przegląd możliwych do wykorzystania instrumentów oraz ich syntetyczną charakterystykę. 1

2 2. CHARAKTERYSTYKA SYSTEMÓW DMS Systemy do zarządzania dokumentami dzieli się na dwa typy. Jeden to system, który wspomaga w sposób elektroniczny obsługę i obieg dokumentów w wersji papierowej. Drugi, któremu poświęcona jest niniejsza publikacja to system, który w sposób elektroniczny wspomaga zarządzanie dokumentami elektronicznymi[8]. Dokumenty dzielone są ze względu na miejsce ich wytwarzania. Są to dokumenty zewnętrzne, które samorząd otrzymuje od petentów oraz wewnętrzne, które generowane są na potrzeby wewnętrzne [8]. Zanim dokumenty będące w formie papierowej zostaną umieszczone w systemie DMS, muszą zostać zdigitalizowane. Możliwe jest to przez przepisanie danych z dokumentu (także częściowe przepisanie danych wraz z załączonym zeskanowanym obrazem dokumentu) lub użycie oprogramowania wspomagającego tą czynność. Dobrym rozwiązaniem wydaje się zastosowanie systemu OCR (ang. Optical Character Recognition), który jest w stanie odpowiednio zinterpretować zeskanowany obrazek bitmapowy oraz zapisać go w formie edytowalnej lub w innej formie pożądanej przez użytkownika, np. plik.pdf [8]. Analizując koszty licencji i wdrożeń, napotykamy się na liczne narzędzia zarówno komercyjne jak i darmowe, zazwyczaj oparte na licencji GPL. Różnią się one między sobą, jednak posiadają pewne cechy zbieżne. Są to głównie: Identyfikatory dokumentów W każdym systemie komputerowym, służącym zarządzaniu informacjami, ważne jest aby istniały połączenia niektórych obiektów między sobą. Połączenia takie mogą występować w bazach danych, bibliografach, łączach hipertekstowych a także w wielu innych miejscach [7]. Większość systemów zarządzania dokumentami ma wdrożony system identyfikacji oraz powiązań między dokumentami. Metadane W zarządzaniu dokumentami, cyfrowymi bibliotekami, czy choćby w sieci Internet istnieje powszechna potrzeba opisania dokumentu informacjami, które niekoniecznie są częścią jego treści. Opisy te są czasami nazywane atrybutami, a czasami jako metadane. Metadane służą opisowi, organizacji, wyszukiwaniu i dostępowi do zasobów informacji [7]. Niektóre systemy mają możliwość generowania lub podpowiedzi sugerowanych metadanych na podstawie treści zawartych w dokumencie. Protokół AAA Istnieje wiele ważnych kwestii mających związek z bezpieczeństwem, prawami prywatności, poufności i dostępu, które powstały we wszystkich obszarach zastosowań. Uwierzytelnianie (ang. Authentication), w którym potwierdza się tożsamość osoby lub systemu i uznaje się je za pewne. Autoryzacja (ang. Authorization) to proces, podczas którego ustala się, czy dana operacja jest dozwolona, np. odczyt dokumentu lub jego edycja. Rachunkowość (ang. Accounting) to proces rejestrowania wszelkich płatności i związanych z nimi operacji. W systemie zarządzania dokumentami, krytyczną kwestią jest system zarządzania uprawnieniami do dostępu do informacji znajdujących się w zbiorze dokumentów o zachowaniu integralności tych dokumentów. Niektóre dokumenty są poufne, inne są publiczne, jeszcze inne należą do poszczególnych grup roboczych. Szczególnie istotną kwestią jest bezpieczeństwo aplikacji DMS, do których użytkownicy mają dostęp za pośrednictwem Internetu. Społeczność internetowa ma dużą liczbę 2

3 oddzielnych działań określających standardy bezpieczeństwa. Najczęściej spotykane są dwa terminy. HTTPS (ang. Hypertext Transfer Protocol Secure) oraz SSL (Secure Socket Layer). HTTPS jest szyfrowaną na pomocą protokołu SSL wersją protokołu HTTP. W przypadku użycia HTTPS komunikacja klient-serer jest szyfrowana 128 i więcej bitowym kluczem [11]. Wyszukiwanie danych oraz tworzenie reguł wyszukiwania Jedną z najważniejszych zalet wdrożenia systemu DMS, którym jest poświęcony przedostatni punkt, jest oszczędność czasu jaki trzeba poświęcić na odnalezienie danego dokumentu. Za zwyczaj można to zrobić na kilka sposobów. Jednym z nich jest odnalezienie szukanego dokumentu, przeglądając strukturę folderów. Innym sposobem, szczególnie przydatnym w rozbudowanym systemie jest skorzystanie z wyszukiwarki. Przeważnie im bardziej rozbudowany jest system opisania danego dokumentu, tym łatwiejsze staje się później wyszukanie potrzebnego dokumentu. Przykładem takiego systemu jest będący do niedawna na licencji GPL KnowlegeTree [6]. Wyniki wyszukiwania można w nim uzyskać między innymi ze względu na to w jakim pliku się znajduje, ze względu na użytkownika, który właśnie go edytuje lub procesie, w którym bierze udział. Korzystając we właściwy sposób z tego narzędzia można np. tworzyć szczegółowe raporty dokumentów, które mają status do rozpatrzenia, powiązane są z danym urzędnikiem i zawierające w treści określone słowo. Dodatkowo można skorzystać z funkcji zapisania w postaci szablonu wszystkich wybranych opcji wyszukiwania. Procesy workflow Omawiany wcześniej w niniejszej publikacji system KnowlegeTree posiada narzędzia zarządzania procesami workflow. Są to narzędzia służące do zarządzania zadaniami i procesami. Umożliwiają one zdefiniowanie cyklu życia wybranych dokumentów. Skonfigurowanie procesów workflow pozwala zautomatyzować pewne procesy zachodzące w jednostkach samorządu terytorialnego. Przykładowo faktura (rachunek) została utworzona, przesłana i następnie zapłacona, raport może zatem być utworzony, zrecenzowany, wyedytowany, a następnie opublikowany. Każdy proces workflow opisuje szereg zadań, które muszą zostać przeprowadzone na dokumencie oraz określa użytkownika bądź grupę, którzy są odpowiedzialni za te zadania. Na końcu każdego zadania, dokument jest przesuwany do następnego etapu w obiegu, a następnie informuje kolejnego w szczeblu użytkownika o rozpoczęciu nowego zadania [7]. 3. OBECNY STAN FUNKCJONOWANIA SYSTEMÓW ELEKTRONICZNEGO OBIEGU DOKUMENTÓW Według raportu Komisji Europejskiej dotyczącej e-administracji [9], w badaniu dotyczącym rozległości e-usług oferowanych przez administrację publiczną, Polska zajęła dopiero 19 miejsce. W badaniu wzięły udział 32 państwa z Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w tym 27 państw UE oraz Chorwacja, Islandia, Norwegia, Szwajcaria i Turcja. Dokonano w raporcie oceny procesu trudności założenia działalności gospodarczej pod kątem stopnia uproszczenia procedur biurokratycznych, które hamują przedsiębiorczość w państwach poddanych badaniu. Zbadano 21 typowych etapów, które zgodnie z przepisami prawa musi przejść przedsiębiorca zakładający firmę. Okazało się, że jedynie nieliczne kraje w Europie mają wszystkie 21 etapów dostępnych on-line, a w większości państw, w tym także w Polsce, nie jest możliwe aktualnie uruchomienie działalności gospodarczej w jednym miejscu za pomocą narzędzi internetowych. O skali problemów, które należy pokonać, by dogonić kraje, które przodują w zakresie e-administracji może świadczyć fakt, że w Polsce 3

4 tylko 20% usług związanych z zakładaniem firmy jest dostępna on-line, natomiast pozostałe 80% usług polega jedynie na udostępnieniu informacji. Raport jest niezbyt korzystny dla Polski, jednak o wiele bardziej niepokojącym sygnałem może być fakt, że obsługa informatyczna nie stanowi priorytetu dla gmin[10]. Bez odpowiednich zasobów kadrowych wprowadzanie innowacyjnych rozwiązań teleinformatycznych w samorządach nie będzie możliwe. W odróżnieniu od gmin, w podziale na typy urzędów w Polsce, powiaty są na znacznie bardziej zaawansowanym etapie wykorzystywania systemów elektronicznego obiegu dokumentów (rys. 1). Powodem tego stanu jest wizja oszczędności, zarówno materialnych jak np. zmniejszenie kosztów kupna papieru jak i czasu, czyli szybsze załatwienie biurokratycznych formalności. Na poziomie Gmin system ten nie jest wdrażany na równie wysokim poziomie jak w Powiatach, choć większość z nich deklaruje chęć wdrożenia tego systemu w przyszłości. Problemy przy wdrażaniu elektronicznych rozwiązań mogą być spowodowane przyzwyczajeniem do papieru, ponieważ przez wiele lat obywatele oraz urzędnicy wypełniali sterty papierowych formularzy i ten stan się utarł na tyle, że zasadnym wydaje się wprowadzenie szkoleń, kursów itp. w zakresie korzystania z E-Urzędów. Jest Plan Brak planu Miasta na prawach powiatu Powiaty Miasta Gminy wiejsko miejskie Gminy wiejskie Rys. 1. Systemy obiegu dokumentów w podziale na typy urzędów [12] Innowacyjny sposób prowadzenia administracji w Polsce jest na etapie ciągłego rozwoju i doskonalenia. Wciąż Polska wypada bardzo niekorzystnie w stosunku do innych krajów UE, zwłaszcza tzw. starej Unii, co potwierdzają liczne raporty z badań przeprowadzanych zarówno w Polsce jak i Europie [3]. Wprowadzanie udogodnień dla petentów ma za zadanie usprawnić zarówno pracę urzędów jak i załatwianie spraw przez samych petentów, powinno też podnieść jakość obsługi. Mimo wielu zalet e-usługi nie są jeszcze dość popularne w społeczeństwie. Okazuje się, że znikoma liczba obywateli Polski korzysta z tego rodzaju udogodnień. Przyczynami tego zjawiska mogą być między innymi świeżość tego rodzaju usług. Problemem może być też to, że tego typu rozwiązania nie są kompleksowe, to znaczy nie zapobiegają wizycie w urzędzie w celu spełnienia biurokratycznych wymagań. Przyczyną tego stanu rzeczy może być też fakt, że informacje o e-usługach nie są dostatecznie rozpowszechniane, często zdarza się, że osoby chcące założyć własną działalność gospodarczą w ogóle nie wiedzą o tego rodzaju usługach. Kolejną przeszkodą może być też naturalna niechęć części osób, zarówno urzędników, jak i przedsiębiorców, do nowoczesnych 4

5 i innowacyjnych rozwiązań, będąc bardziej skłonnym do rozwiazywania problemów w sposób tradycyjny lecz często czasochłonny dla obu stron [12]. Bardzo dużą barierą dla osób chcących skorzystać z dobrodziejstw e-administracji jest fakt, że e-formularze są bardzo często pisane językiem urzędowym, bardzo często jest to język niezrozumiały dla zwykłego obywatela. Wydaje się, że uproszczenie konstrukcji e- formularzy wraz z odpowiednim komentarzem oraz promocja e-administracji powinno w przyszłości przynieść poprawę i sprawić, że korzystanie z elektronicznych urzędów będzie dla zwykłych osób pragnących rozpocząć działalność gospodarczą będzie intuicyjne. Problemem jest stan systemu legislacyjnego. Istnieje jeszcze bardzo wiele w tej sprawie do zrobienia. Polsce brakuje wciąż odpowiednich przepisów do wydania przepisów wykonawczych i upowszechnieniu e-administracji wśród użytkowników Internetu [4]. 4. KORZYŚCI Z WDROŻENIA ELEKTRONICZNEGO OBIEGU DOKUMENTÓW W JEDNOSTKACH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W opracowaniu do tej pory szczególnie zaakcentowany był aspekt wygody dla urzędników i petentów. Jest to niezaprzeczalna zaleta elektronicznego obiegu dokumentów, jednak wdrożenie takiego systemu w jednostkach samorządu lokalnego ma też wiele innych korzyści, a największą z nich jest oszczędność czasu, wydruków, faksów itp. Oprócz tego dodatkowymi korzyściami są poprawa prestiżu, wzrost wiarygodności, usprawnienie obiegu informacji oraz wiele innych [2]. To, jakie są to kwoty, można oszacować korzystając z kalkulatora ROI (ang. return on investment zwrot z inwestycji) wdrożenia systemu DMS. W analizie ROI przyjęto następujące założenia: 1. Koszt obsługi każdego pisma przychodzącego obliczono jako przybliżony koszt kserowania, uwzględniający papier, materiały eksploatacyjne, serwis urządzeń oraz koszt przenoszenia i przechowywania papieru. 2. Koszt obsługi każdego pisma wychodzącego obliczono jako przybliżony koszt jego dodatkowego wydrukowania na potrzeby uzgodnienia/zatwierdzenia przed wydrukiem do wysyłki. 3. Koszt obsługi faksu obliczono jako przybliżony koszt papieru i tonera do urządzenia. 4. Koszty wyszukiwania obliczono zgodnie z najniższymi możliwymi szacunkami przyjmującymi że 10% czasu pracy zajmuje pracownikom biurowym odszukiwanie informacji. Utracone przychody obliczono jako minimalnie 3% z kwoty przychodu, który mógłby być większy przy założeniu zwiększenia produktywności pracowników poprzez zastosowanie odpowiedniego narzędzia są systemy typu DMS/CRM/Workflow [5]. Przyjęto następujące uśrednione dane, które mogą być prawdziwe dla małej gminy: Liczba dokumentów przychodzących w miesiącu: zł Liczba dokumentów wychodzących w miesiącu: zł Liczba faksów w miesiącu: 100 zł Liczba pracowników: 20 Średnia pensja brutto: zł Przychody w miesiącu: zł Otrzymano następujące wyniki: Zbędne koszty wydruków: 500 zł Zbędne koszty ksero: 750 zł Zbędne koszty wydruków faksów: 40 zł Zbędne koszty wyszukiwania: zł Utracone przychody z tytułu braku informacji i zł 5

6 kontroli: RAZEM: zł Są to kwoty miesięczne. Jak widać z powyższej, dość uproszczonej symulacji, mimo przyjęcia bardzo zaniżonych założeń, to i tak wdrożenie systemu elektronicznego obiegu dokumentów może przynieść znaczne oszczędności, w tym przypadku nawet ok. 60 tys. zł miesięcznie. Szczególnie dla małych gmin są to bardzo duże kwoty, ale w dobie coraz większego zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego, gdzie oszczędności szukane są niemal w każdej dziedzinie, wydaje się uzasadnionym ekonomicznie dążenie do jak największej automatyzacji i informatyzacji działań urzędów i ich interakcji z lokalną ludnością, zwłaszcza, że upowszechnienie i rozwój e-administracji jest szczególnie ważne dla społeczności lokalnych[1]. 5. WNIOSKI Wykorzystanie różnego rodzaju narzędzi internetowych komputerów, urządzeń przenośnych i wszelkich innych terminali umożliwiających korzystanie z protokołu HTTP oraz FTP sprawił, że kontakt urzędnika z petentem w zwyczajnych, często powtarzalnych formalnościach powoduje, że jest on bardziej bezpośredni i odbywa się w czasie dogodnym dla petenta. Niewątpliwą zaletą jest to, że systemy DMS są uporządkowane i zautomatyzowane na ile jest to możliwe, co usprawnia i znacznie przyspiesza pracę urzędu. Oprócz korzyści w postaci optymalizacji organizacji pracy, systemy DMS wpływają na spadek zużycia papieru, co ma swoje znaczenie zarówno ekologiczne, jak i ekonomiczne. Być może w niedalekiej przyszłości rozwój systemów elektronicznego obiegu dokumentów będzie na tyle dynamiczny, że przedsiębiorcy oraz osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej przekonają się do tej formy załatwiania formalności. Technologia z każdym rokiem rozwija się coraz bardziej, a Państwo próbuje dostosować przepisy prawne w taki sposób by usprawnić pracę nie tylko pracownikom urzędu ale również stworzyć przyjazną administrację dla dotychczasowych jak i przyszłych petentów. 6. LITERATURA [1] Baron-Wiaterek M, Grzanka I., E-administracja jako podstawa rozwoju e-usług publicznych, Studia i materiały Polskiego Stowarzyszenia Zarządzania Wiedzą pod red. W. Bojara, nr 45, Bydgoszcz 2011, s. 5. [2] Boron-Kaszycka J. Wpływ zintegrowanych systemów zarządzania na efektywność ekonomiczną studium przypadku, Management Systems in Production Engineering, nr 1(1), Gliwice 2011, s [3] Lisiak Felicka D, Polska e-administracja na tle innych krajów Unii Europejskiej, Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa nr 4/2010, Warszawa 2010, s [4] Lisiak Felicka D., Szmit M., O informatyzacji administracji w 2010 roku, Studia i materiały Polskiego Stowarzyszenia Zarządzania Wiedzą pod red. W. Bojara, Bydgoszcz 2011 s [5] [6] [7] Document Management, Digital Libraries and the Web [8] [9] 6

7 [10] Ocena Sytuacji Samorządów Lokalnych, Ministerstwo Cyfryzacji i Administracji [11] Serafin M.: Sieci VPN. Zdalna praca i bezpieczeństwo danych. Wydanie II rozszerzone. Helion. Gliwice 2009, s [12] Tomaszewski J., Kraska M, Korolewski M., Raport stanu e-administracji w Polsce,