Europejski Mechanizm Stabilności jako stabilizator w planowanej unii finansowej*

Transkrypt

1 Europejski Mechanizm Stabilności jako stabilizator w planowanej unii finansowej* 25 marca 2013 r. Agnieszka Trzcińska *Opracowanie przedstawia osobiste poglądy Autora, nie stanowi oficjalnego stanowiska NBP Departament Zagraniczny, Narodowy Bank Polski

2 Spis treści Streszczenie... 2 Wstęp... 3 I. Europejski Mechanizm Stabilności: istota i funkcje... 7 I.1. Europejski Mechanizm Stabilności jako element reformy zarządzania gospodarczego w UE... 7 I.2. Konstrukcja Europejskiego Mechanizmu Stabilności II. Kierunki integracji Unii Gospodarczej i Walutowej III. Europejski Mechanizm Stabilności jako stabilizator w planowanej unii finansowej III.1. ESM jako stabilizator w Unii Gospodarczej i Walutowej w obecnym kształcie III.2. ESM jako stabilizator w planowanej unii bankowej III.3. ESM jako stabilizator w planowanej unii fiskalnej i gospodarczej Zakończenie Bibliografia

3 Streszczenie Poniższe opracowanie przedstawia rolę Europejskiego Mechanizmu Stabilności (ESM) w kontekście planowanych reform mających na celu pogłębienie integracji w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej. Szczególną uwagę poświęcono adekwatności Mechanizmu jako stabilizatora na każdym z projektowanych etapów zmian prowadzących do powstania unii finansowej, rozumianej jako ostatni etap na drodze ku pełnej (rzeczywistej) Unii Gospodarczej i Walutowej, tj. obejmującej unię bankową, fiskalną i gospodarczą, a także działającej w oparciu o legitymację demokratyczną. Pomimo szeregu reform podjętych w odpowiedzi na kryzys finansowy, mankamenty wbudowane w pierwotną konstrukcję Unii Gospodarczej i Walutowej, w tym nieprzestrzeganie przez państwa członkowskie zasad polityki fiskalnej i gospodarczej, a także specyficzna struktura sektora bankowego w Europie, doprowadziły do wybuchu kryzysu zadłużenia w strefie euro oraz znacznego wzrostu ryzyka jej rozpadu. Pogarszająca się sytuacja gospodarcza sprawiła, że kształt Europejskiego Mechanizmu Stabilności ulegał przeformułowaniu jeszcze w okresie pomiędzy podpisaniem Traktatu o utworzeniu ESM a jego faktycznym uruchomieniem. Wraz z rozwojem koncepcji pogłębionej Unii Gospodarczej i Walutowej, ewoluuje też mandat Europejskiego Mechanizmu Stabilności. Choć nie jest obecnie znany ostateczny kształt zmian, już dziś wydaje się, że Europejski Mechanizm Stabilności będzie nie tyle zalążkiem wspólnego budżetu strefy euro, co jego substytutem w początkowej fazie transformacji Unii Gospodarczej i Walutowej, tworząc zdolność fiskalną dla zintegrowanych ram finansowych

4 Wstęp Pierwsza fala kryzysu, która nadeszła do Europy w 2008 r., charakteryzowała się zaburzeniami typowymi dla kryzysu finansowego. Załamanie rynku kredytowego (credit crunch) wiązało się z koniecznością podjęcia działań ukierunkowanych na dostarczenie płynności. Skala zakłóceń, ożywiająca wspomnienia z początków Wielkiej Depresji, spowodowała, że banki centralne sięgnęły po różnego rodzaju standardowe instrumenty polityki monetarnej, wzmacniając ich efekt tzw. działaniami niekonwencjonalnymi, zaś rządy po mniej lub bardziej w zależności od przestrzeni fiskalnej agresywne pakiety stymulacyjne. Choć działania te doprowadziły do stabilizacji sytuacji w sektorze bankowym, zagrożenia nie zostały w pełni wyeliminowane. Dwa lata po wybuchu kryzysu stało się jasne, że zmieniło się źródło niebezpieczeństwa główną uwagę skierowano na zadłużenie państw strefy euro. Do bogatej listy historycznych przypadków występowania kryzysu zadłużenia po- lub równolegle do kryzysu finansowego i recesji 1, dodano kryzys współczesny, w dużym stopniu jednak unikalny, bo pierwszy raz dotyczący krajów wysokorozwiniętych. Kryzys finansowy uwypuklił mankamenty nie tylko ram prawnych i nadzorczych w Unii Europejskiej, ale także systemu koordynacji polityki gospodarczej skutki tych ostatnich były szczególnie odczuwalne w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW). Wybuch kryzysu greckiego dał więc początek reformie zarządzania gospodarczego. Wraz z przenoszeniem się problemów na kolejne kraje przedstawiano coraz dalej idące propozycje w zakresie wzmacniania mechanizmów monitorowania i dyscyplinowania państw członkowskich, a tym samym pogłębionej integracji w unii monetarnej. Proces zmian nadal trwa - Unię czekają dalsze etapy przebudowy architektury instytucjonalnej. Ostatnim krokiem na drodze ku pełnej (rzeczywistej) Unii Gospodarczej i Walutowej ma być unia finansowa obejmująca unię bankową, fiskalną i gospodarczą, a także działająca w oparciu o legitymację demokratyczną. Do tej pory uniknięto zmian traktatowych, oprócz jednej ograniczonej modyfikacji. Modyfikacji, która stała się podstawą powołania Europejskiego Mechanizmu Stabilności (ESM). Zmieniające się wyzwania gospodarek unijnych powodują, iż rola Mechanizmu 1 Zob. C.M. Reinhart, K. Rogoff, This Time Is Different: Eight Centuries of Financial Folly, Princeton University Press,

5 ewoluuje, stopniowemu przeformułowaniu ulega jego mandat i zakres kompetencji. Powołany pod hasłem solidarności, w celu ochrony stabilności państw należących do strefy euro, jeszcze dwa lata temu przez wielu ekonomistów postrzegany jako zalążek wspólnego budżetu, Europejski Mechanizm Stabilności może wkrótce stać się zabezpieczeniem przede wszystkim dla sektorów bankowych, stanowiąc istotny element zintegrowanych ram finansowych. Czy Europejski Mechanizm Stabilności dysponuje wystarczającym zestawem narzędzi, aby zagwarantować stabilność finansową w Unii Gospodarczej i Walutowej w jej obecnym oraz przyszłym kształcie? Jaka jest rola Mechanizmu na planowanych etapach integracji? Czy jego zasoby są adekwatne do przypisanych mu funkcji? To główne pytania, na jakie poszukiwane są odpowiedzi w tym opracowaniu. W rozdziale pierwszym omówiono genezę powstania Europejskiego Mechanizmu Stabilności, o którego powołaniu zdecydowano w 2010 r. w kontekście reformy zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej, a także jego kształt instytucjonalny. Do czasu jego uruchomienia w 2012 r., koncepcja Mechanizmu ulegała wielokrotnie przeformułowaniu w odpowiedzi na pogarszającą się sytuację makroekonomiczną i coraz powszechniej dostrzegane ryzyko rozpadu strefy euro. Nowe wyzwania postawiły nowe zadania przed decydentami europejskimi. W odpowiedzi na nie pojawiły się postulaty zdecydowanego zacieśniania integracji europejskiej, które w długim okresie doprowadziłoby do powstania pełnej Unii Gospodarczej i Walutowej, posiadającej własny budżet, emitującej wspólne obligacje, prowadzącej skoordynowaną politykę gospodarczą i posiadającej mandat demokratyczny od obywateli europejskich. Hasło więcej Europy zyskało nowy wymiar. W rozdziale drugim zarysowano główne propozycje reform na rzecz pogłębiania integracji w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej, które zostały przedstawione między czerwcem 2012 r. a marcem 2013 r., jak również umiejscowienie Europejskiego Mechanizmu Stabilności w tych planach. Unia bankowa, unia fiskalna, unia gospodarcza, unia finansowa - - definicja tych pojęć nie jest jednoznaczna, gdyż konsultacje z państwami członkowskimi, a także interwencja Europejskiego Banku Centralnego w postaci ogłoszenia programu nieograniczonego skupu obligacji państw strefy euro objętych wsparciem mechanizmów ratunkowych, wpłynęły na stopniowe osłabienie wymiaru proponowanych zmian. Niemniej należy oczekiwać, że podjęte już działania na rzecz stworzenia jednolitych ram finansowych, z upływem czasu wiązać się będą z pogłębieniem integracji fiskalnej i gospodarczej

6 Podczas gdy perspektywa ustanowienia wspólnej zdolności fiskalnej wydaje się być odległa, na etapie unii finansowej zastąpić ma ją w ograniczonym stopniu Europejski Mechanizm Stabilności funkcjonujący jako zabezpieczenie dla unii bankowej. To właśnie Europejski Mechanizm Stabilności ma być narzędziem ułatwiającym, w pierwszej fazie wzmacniania Unii Gospodarczej i Walutowej, zerwanie negatywnego sprzężenia łączącego banki i rządy w strefie euro, które jest niebezpieczne dla integralności i stabilności unii monetarnej. Pierwotnie Europejski Mechanizm Stabilności miał służyć wyłącznie ratowaniu pojedynczych państw w sytuacji zagrożenia stabilności strefy euro jako całości. Jak dotychczas Mechanizm przejął od swojego tymczasowego poprzednika, Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej, zadanie dokapitalizowania hiszpańskiego sektora bankowego (za pośrednictwem rządu), a w niedalekiej przyszłości sfinansować ma pomoc dla Cypru. Pomimo szeregu reform wdrożonych na szczeblu Unii Europejskiej, kryzys zaufania w Europie nie został zażegnany, a jego potencjalne skutki implikować mogą konieczność dalszych działań ze strony Europejskiego Mechanizmu Stabilności. Jednocześnie zauważyć należy, że jego elastyczność w zakresie zwiększania zasobów, jest ograniczona (brak licencji bankowej, uwarunkowania wewnętrzne krajów strefy euro). Trwają też prace nad rozszerzeniem katalogu narzędzi Mechanizmu, których rezultatem ma być przypisanie mu nowej funkcji w postaci udzielania wsparcia bezpośrednio sektorowi bankowemu. Jednak już teraz powstają wątpliwości co do tego, czy Mechanizm powinien podejmować takie działania. Wreszcie, w kolejnym stadium pogłębiania integracji w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej, po powstaniu jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, oczekuje się, że Europejski Mechanizm Stabilności zastąpi budżety krajowe, udostępniając w razie potrzeby środki finansowe, gdyby te zebrane od sektora bankowego okazały się niewystarczające. Zawarte w rozdziale trzecim podsumowanie mandatu Europejskiego Mechanizmu Stabilności skonfrontowano z jego narzędziami i zasobami w Unii Gospodarczej i Walutowej w jej obecnym kształcie, a także spodziewanym po zmaterializowaniu prognozowanej rekonfiguracji. W szczególności rozważono rolę Mechanizmu na każdym z planowanych etapów integracji prowadzących do utworzenia unii finansowej, tj. w unii bankowej, fiskalnej i gospodarczej w celu określenia, czy jest on wystarczającym stabilizatorem

7 Pod pewnymi warunkami przede wszystkim zaś przyjmując założenie, że kraje korzystające ze wsparcia doświadczają wyłącznie przejściowych problemów o charakterze płynnościowym - można uznać, że Europejski Mechanizm Stabilności jest skutecznym stabilizatorem na obecnym etapie integracji w Unii Gospodarczej i Walutowej. Jednak planowane udostępnienie Mechanizmowi narzędzia bezpośredniego dokapitalizowania instytucji finansowych lub zastosowanie go jako zabezpieczenia dla funduszu resolution istotnie wpłynie na jego możliwości w zakresie reagowania na problemy państw członkowskich doświadczających trudności z dostępem do finansowania. W długim okresie, przy założeniu realizacji scenariusza transformacji ku pełnej Unii Gospodarczej i Walutowej, w szczególności powstania wspólnego budżetu, należy oczekiwać marginalizacji ESM jako instrumentu ratowania krajów członkowskich. O ile nie wskazano inaczej, opracowanie przedstawia stan na 25 marca 2013 r

8 I. Europejski Mechanizm Stabilności: istota i funkcje I.1. Europejski Mechanizm Stabilności jako element reformy zarządzania gospodarczego w UE Utworzenie Europejskiego Mechanizmu Stabilności (European Stability Mechanism, ESM) było elementem szerszej reformy modelu zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej, przeprowadzonej pod wpływem kryzysu. W maju 2010 r. uzgodniony został pierwszy program pomocy dla Grecji, a niecałe pół roku później o wsparcie finansowe wystąpiła Irlandia. Kryzys w Grecji, oprócz bezpośrednich skutków w postaci konieczności udzielenia pomocy finansowej, uwydatnił słabości systemu zarządzania gospodarczego w UE, intensyfikując debatę na temat koordynacji polityki gospodarczej w ramach strefy euro i Unii Europejskiej jako całości, w tym potrzeby utworzenia mechanizmów pomocy finansowej dla państw strefy euro. Silne powiązania ekonomiczne, w szczególności zaś systemów finansowych, krajów strefy euro oraz brak instrumentów zarządzania kryzysowego sprzyjały występowaniu efektu zarażania (domina), stwarzając zagrożenie dla stabilności Unii Europejskiej. Odczuwalne ryzyko rozpadu strefy euro znalazło swe odzwierciedlenie w znacznym wzroście kosztów obsługi długu krajów peryferyjnych, przy jednoczesnym spadku rentowności obligacji krajów rdzenia (core countries). Rozprzestrzenianie się kryzysu zadłużenia na kolejne państwa strefy euro, zestawione z ogromnymi kosztami, natury ekonomicznej, politycznej i społecznej, rozpadu Unii Gospodarczej i Walutowej, doprowadziło do osiągnięcia porozumienia na szczeblu Unii Europejskiej w sprawie wzmocnienia mechanizmów prewencyjnych i korygujących w zakresie dyscypliny budżetowej oraz polityki gospodarczej, aby przeciwdziałać nierównowagom wewnętrznym i zewnętrznym w krajach członkowskich - w szczególności nierównowagom fiskalnym i problemom z konkurencyjnością - zanim przekształcą się w zagrożenie systemowe. Elementem pakietu reform było utworzenie mechanizmu kryzysowego - najpierw tymczasowego, a docelowo permanentnego - który stanowiłby ostateczny środek zabezpieczający przed nierównowagami w poszczególnych krajach. Tłem ustanowienia ram zarządzania kryzysowego w strefie euro były rozważania na temat: - 7 -

9 i. szoków zewnętrznych mogą one wystąpić nawet po wzmocnieniu ram koordynacji polityk gospodarczych w strefie euro, a kryzysy zaufania z nimi związane wpływają na dostęp państw strefy euro do finansowania rynkowego; ii. iii. zawodności rynków rynki finansowe nie są idealnymi narzędziami dyscyplinowania rządów (np. spready obligacji skarbowych krajów strefy euro były bardzo zbliżone przed wystąpieniem zaburzeń na rynkach finansowych w 2008 r., co świadczy o niedoszacowaniu ryzyka krajów 2 ), a zawodność rynków finansowych, w tym samospełniająca się dynamika wyceny ryzyka krajowego, jest kosztowna dla unii monetarnych ze względu na potencjalny efekt zarażania; potrzeby wiarygodności i przewidywalności reakcji na kryzys właściwie zaprojektowane ramy zarządzania kryzysowego powinny kształtować oczekiwania rynkowe dzięki klarownym zasadom, a tym samym działać jako dodatkowy bufor w sytuacji nagłej zmiany nastrojów rynkowych 3. 2 Czyli ryzyka niewykonania zobowiązania przez państwo od momentu powstania strefy euro aż do wybuchu kryzysu finansowego obserwowana była znaczna zbieżność krzywej dochodowości krajów posługujących się wspólną walutą, pomimo różnic w ich pozycji fiskalnej; nie przekładając ryzyka krajowego na stopę procentową, po której rządy zaciągają pożyczki, a tym samym obniżając znacznie koszt finansowania w przypadku niektórych krajów, rynek nie mobilizował rządów do zachowania odpowiedniej dyscypliny finansów publicznych. Problem ten dostrzegany był już na wczesnych etapach dyskusji nad stworzeniem Unii Gospodarczej i Walutowej. Zob. F.Gianviti, A.O.Krueger, J.Pisani-Ferry, A.Sapir, J.van Hagen, A European mechanism for sovereign debt crisis resolution: a proposal, Breugel Blueprint Series, The European Stability Mechanism, ECB Monthly Bulletin, lipiec

10 Tabela 1: Działania podjęte w latach na rzecz poprawy dyscypliny fiskalnej i stworzenia nowego modelu zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej W kierunku nowej architektury zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej: działania* podjęte w latach Wzmocnienie Paktu Stabilności i Wzrostu (6-pak, 2-pak) Wzmocnienie ramienia prewencyjnego Paktu Stabilności i Wzrostu Większy nacisk na kryterium długu Zwiększony automatyzm w procesie decyzyjnym dotyczącym nakładania sankcji, ograniczający wpływ czynników politycznych na podejmowane decyzje Monitorowanie i ocena wstępnych planów budżetowych państw członkowskich, w tym możliwość interwencji KE Wzmocniony nadzór nad krajami doświadczającymi poważnych trudności finansowych Pakt Fiskalny Deficyt strukturalny nie wyższy niż 0,5% PKB (1% PKB w przypadku państw zadłużonych poniżej 60% PKB) Złota reguła budżetowa wprowadzona do prawa krajowego Wzmocniony nadzór i koordynacja polityk gospodarczych Monitorowanie przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości implementacji (a nie przestrzegania) zasady do przepisów krajowych Nowa procedura nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej Tablica wskaźników Identyfikacja nierównowag wewnętrznych, np. wynikających z zadłużenia prywatnego i publicznego W przypadku nadmiernych zakłóceń równowagi: plan działań korygujących i zalecenie Rady; możliwe sankcje Semestr Europejski Integracja rozporoszonych wcześniej zaleceń i przejście do koordynacji ex-ante Wśród priorytetów konsolidacja sprzyjająca wzrostowi Koncentracja na unikaniu efektów rozlania (spill-overs) Pakt Euro Plus Krajowe reformy na rzecz konkurencyjności, zatrudnienia, stabilności finansów publicznych oraz stabilności finansowej Bardziej efektywny proces podejmowania decyzji w strefie euro Praktyczne wzmocnienie Eurogrupy Instytucjonalizacja szczytów państw strefy euro Nowe instytucje zarządzania kryzysowego EFSM, EFSF (od 2010 r.) oraz ESM (funkcjonujący od 8 października 2012 r.) Kompleksowa reforma rynków finansowych Implementacja postanowień porozumienia Bazylea III (projekt pakietu CRD IV/CRR) Nowe instytucje europejskie odpowiedzialne za nadzór nad rynkami finansowymi Trzy nowe urzędy: EBA, ESMA i EIOPA nadzorujące sektor bankowy, kapitałowy oraz ubezpieczeń Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego monitorująca ryzyka o charakterze systemowym * do działań zaliczono środki wdrożone i projekty reform Źródło: Opracowanie własne na podstawie materiałów dostępnych na

11 Wraz z podpisaniem porozumienia z Grecją dotyczącego udzielenia pożyczek bilateralnych 4, ogłoszono decyzję o utworzeniu tymczasowego europejskiego mechanizmu stabilizacyjnego składającego się z dwóch komponentów: Europejskiego Mechanizmu Stabilizacji Finansowej (European Financial Stabilisation Mechanism, EFSM) pozyskującego środki na rynkach finansowych poprzez emisję papierów dłużnych gwarantowanych przez budżet UE 5 oraz Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej (European Financial Stability Facility, EFSF) udzielającego wsparcia wyłącznie państwom strefy euro, finansowanego poprzez emisję instrumentów dłużnych gwarantowanych przez kraje strefy euro. Kilka dni później propozycje środków na rzecz ustanowienia systemu wzmocnionej koordynacji opublikowała Komisja Europejska 6, sugerując m.in. opracowanie ram zarządzania kryzysowego dla państw strefy euro, w tym jasnych i wiarygodnych procedur przyznawania pomocy finansowej krajom strefy euro dotkniętym poważnymi problemami finansowymi oraz zapowiadając przedstawienie propozycji utworzenia w średnim/długim okresie stałego mechanizmu pomocy finansowej dla państw strefy euro zagrożonych niewypłacalnością. Silne ramy zarządzania kryzysowego miałyby uchronić strefę euro przed rozprzestrzenianiem się kryzysu na inne państwa w sytuacji, gdy kłopotów finansowych doświadcza jeden z jej członków, jak miało to miejsce w przypadku Grecji (wkrótce wśród państw, które potencjalnie mogłyby potrzebować wsparcia finansowego, zaczęto wymieniać także Hiszpanię, Irlandię, Portugalię, Włochy). Równocześnie prace nad instrumentami na rzecz wzmocnienia zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej toczyły się w powołanej przez Radę Europejską tzw. grupie zadaniowej (Task Force) Hermana van Rompuy a, przewodniczącego Rady Europejskiej. 4 Pierwszy program pomocy dla Grecji miał formę pożyczek bilateralnych udzielonych przez państwa strefy euro, które koordynowane były przez KE. 5 Wysokość pożyczek i linii kredytowych przyznanych w ramach EFSM (dostępnych dla wszystkich państw UE) ograniczona była do marginesu dostępnego w ramach pułapu zasobów własnych Unii Europejskiej dla środków na płatności, przy czym maksymalnie mogła sięgnąć 60 mld EUR. 6 Communication from the Commission: Reinforcing economic policy coordination COM (2010) 250 final,

12 Temat stałego mechanizmu pomocy finansowej dla państw strefy euro powrócił na forum UE w październiku 2010 r. Końcowe sprawozdanie z prac grupy zadaniowej poprzedziła wspólna deklaracja Niemiec i Francji (tzw. deklaracja z Deauville), wzywająca pozostałe państwa członkowskie do utworzenia silnych ram zarządzania kryzysowego 7 nawet, jeżeli osiągnięcie tego celu wymagałoby wprowadzenia zmian do Traktatu z Lizbony i ratyfikowania ich przed 2013 r. Potrzebę stworzenia w średnim okresie wiarygodnych ram zarządzania kryzysowego, przeciwdziałających zaburzeniom na rynkach finansowych i zapobiegających występowaniu efektu zarażania, potwierdziła grupa zadaniowa. Ramy te miałyby być skonstruowane w taki sposób, aby tworzyć zachęty dla krajów członkowskich do prowadzenia rozważnej polityki fiskalnej i makroekonomicznej, a dla uczestników rynku finansowego do odpowiedzialnego pożyczania. Nowy mechanizm pomocy finansowej zapobiegałby utracie stabilności finansowej w sytuacji, gdy nie ma realistycznych perspektyw na utrzymanie dostępu do finansowania rynkowego przez dany kraj. Październikowa Rada Europejska zleciła więc Przewodniczącemu van Rompuy owi konsultacje, zmierzające do powołania stałego mechanizmu działającego na rzecz ochrony stabilności finansowej strefy euro, w tym możliwości zmiany Traktatów w ograniczonym zakresie. W kolejnym miesiącu ogłoszono założenia dotyczące kształtu przyszłego (permanentnego) Europejskiego Mechanizmu Stabilności, zapowiadając zmianę Traktatu niezbędną do jego utworzenia. ESM stał się elementem komplementarnym 8 nowych ram wzmocnionej koordynacji polityki gospodarczej w Unii Europejskiej 9, które zapoczątkowały większą koncentrację na długu publicznym i zapobieganiu naruszania dyscypliny finansów publicznych przez państwa członkowskie, a także wprowadziły bardziej efektywne środki egzekwowania ich zobowiązań. 7 W deklaracji podkreślono, iż sektor prywatny powinien być zaangażowany w finansowanie postępowania w przypadku zagrożenia niewypłacalnością państwa strefy euro; dodatkowo w deklaracji zaproponowano zawieszenie prawa państwa członkowskiego do głosowania w Radzie w przypadku poważnego naruszenia podstawowych zasad obowiązujących w UGW. 8 Zob. Oświadczenie Eurogrupy z dn. 28 listopada 2010 r.: The ESM will complement the new framework of reinforced economic governance, aiming at an effective and rigorous economic surveillance, which will focus on prevention and will substantially reduce the probability of a crisis arising in the future. 9 We wrześniu 2010 r. Komisja Europejska przedstawiła pakiet legislacyjny (tzw. 6-pak), którego celem była reforma zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej. Propozycje aktów prawnych były wynikiem prac KE nad nowymi instrumentami pozwalającymi wzmocnić nadzór budżetowy i makroekonomiczny w UE, a które mogłyby zostać wprowadzone bez konieczności zmiany Traktatu, stąd wcześniejsze postulaty KE dotyczące ram zarządzania kryzysowego nie zostały w nich odzwierciedlone

13 Określając główne zasady funkcjonowania przyszłego Mechanizmu, postanowiono, że: Europejski Mechanizm Stabilności będzie dostarczał wsparcia finansowego krajom strefy euro w oparciu o surowy program reform gospodarczych i fiskalnych oraz rygorystyczną ocenę stabilności finansów publicznych prowadzoną przez KE, MFW w powiązaniu z EBC 10 ; zasady zostaną odpowiednio dostosowane, aby zapewnić udział kredytodawców sektora prywatnego (na zasadzie case by case), zgodnie z polityką MFW, przy czym wierzytelności wobec kredytodawców z sektora prywatnego będą podporządkowane w stosunku do wierzytelności sektora publicznego, a Europejski Mechanizm Stabilności będzie miał status wierzyciela uprzywilejowanego, podporządkowanego jedynie wobec MFW; inwestorzy prywatni będą zachęcani do utrzymania swojej ekspozycji (zgodnie z zasadami międzynarodowymi i praktyką MFW) wobec krajów, które na podstawie analizy przeprowadzonej przez KE, MFW i EBC, uzna się za wypłacalne. W przypadku, gdy kraj wnioskujący o pomoc wydawać się będzie niewypłacalny, będzie on negocjował z inwestorami prywatnymi kompleksowy plan restrukturyzacji długu jeżeli w ten sposób zostanie poprawiona nierównowaga budżetowa, ESM będzie mógł udostępnić wsparcie na rzecz przywrócenia płynności; w celu ułatwienia zaangażowania kredytodawców z sektora prywatnego, począwszy od czerwca 2013 r., wszystkie emisje obligacji państw strefy euro będą zawierały wystandaryzowane i identyczne klauzule dotyczące działań zbiorowych (klauzule CAC) 11. Jednocześnie kraje członkowskie w średnim okresie powinny starać się wydłużyć terminy zapadalności nowych emisji obligacji, aby uniknąć spiętrzania potrzeb pożyczkowych związanych z koniecznością refinansowania zadłużenia; efektywność Mechanizmu będzie przedmiotem oceny KE (w powiązaniu z EBC) w 2016 r. 10 Termin w powiązaniu z EBC stosowany we wszystkich oficjalnych dokumentach dotyczących zaangażowania EBC w koordynację polityki fiskalnej ma zapewnić niezależność Europejskiego Banku Centralnego, który może uczestniczyć w działaniach w tym obszarze, ale nie jest do tego zobowiązany. Tym samym EBC funkcjonować ma jako instytucja oferująca swoją wiedzę techniczną, a nie organ decyzyjny, co gwarantuje jego niezależność. 11 Klauzule CAC umożliwiają kredytodawcom zmianę warunków płatności w trybie decyzji podjętej większością kwalifikowaną w przypadku niewykonania zobowiązań przez emitenta

14 Powiązanie wsparcia finansowego z rygorystycznymi warunkami w zakresie polityki makroekonomicznej miało zagwarantować, że udzielana pomoc nie będzie miała charakteru transferu fiskalnego, a jedynie dostarczona zostanie płynność, która pozwoli krajom strefy euro, w przypadku trudności, zyskać czas na wdrożenie środków niezbędnych do przywrócenia stabilności finansów publicznych oraz konkurencyjności w średnim okresie. Stąd kluczowym zagadnieniem było właściwe zaprojektowanie i pełne wdrożenie ram zapobiegania nierównowagom i nadzoru nad politykami poszczególnych krajów. Ostatecznie, w grudniu 2010 r., Rada Europejska podjęła decyzję o utworzeniu stałego mechanizmu pomocy finansowej dla państw strefy euro, który zastąpiłby w przyszłości powołane tymczasowo EFSF oraz EFSM. Ustanowienie ESM wiązało się z koniecznością ograniczonej zmiany Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), która została przeprowadzona w ramach procedury uproszczonej. 12 W marcu 2011 r. do art. 136 TFUE dodano ustęp trzeci umożliwiający państwom strefy euro powołanie mechanizmu stabilności służącego ochronie stabilności strefy euro jako całości. Zgodnie z nowym zapisem, udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy finansowej w ramach tego mechanizmu podlega rygorystycznym warunkom. 11 lipca 2011 r. państwa strefy euro podpisały Traktat o utworzeniu Europejskiego Mechanizmu Stabilności, który został następnie skierowany do ratyfikacji przez odpowiednie organy zgodnie z wewnętrznymi procedurami poszczególnych krajów. Już dziesięć dni po podpisaniu Traktatu powołującego ESM - w kontekście rosnącego ryzyka wystąpienia efektu zarażania, który swym zasięgiem mógłby objąć Hiszpanię i Włochy - podjęto decyzję o jego modyfikacji w celu uelastycznienia zasad funkcjonowania Mechanizmu (zmodyfikowana wersja Traktatu uwzględniająca te i kolejne zmiany na rzecz zwiększenia efektywności Mechanizmu została podpisana w lutym 2012 r.). 12 Na podstawie artykułu 48 ust. 6 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) zezwalającego Radzie Europejskiej, stanowiącej jednomyślnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim, Komisją oraz - w niektórych przypadkach - Europejskim Bankiem Centralnym, przyjąć decyzję zmieniającą wszystkie lub niektóre postanowienia części trzeciej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE); decyzja nie może zwiększać kompetencji przyznanych Unii w Traktatach, a jej wejście w życie jest uzależnione od późniejszego jej zatwierdzenia przez państwa członkowskie zgodnie z odpowiednimi procedurami wewnętrznymi w nich obowiązującymi

15 Tabela 2: Główne zmiany w koncepcji mechanizmów ratunkowych dla strefy euro (EFSF, ESM) Główne zmiany w koncepcji mechanizmów ratunkowych dla strefy euro (EFSF, ESM) od momentu podpisania umowy powołującej EFSF do inauguracji działalności ESM (maj 2010 październik 2012)* Pierwotnie Po zmianach Zasoby Warunkowość wsparcia Beneficjent wsparcia Zdolność pożyczkowa EFSF na poziomie ok. 250 mld EUR Pomoc w formie pożyczki uzależnionej od przyjęcia programu dostosowań makroekonomicznych Wyłącznie państwa strefy euro Zdolność pożyczkowa EFSF zwiększona do 440 mld EUR; zdolność pożyczkowa ESM: 500 mld EUR; pozostawienie finansowania wsparcia dla Grecji, Irlandii i Portugalii w EFSF, aby zagwarantować dostęp do finansowania na łącznym poziomie 700 mld EUR (w ramach EFSF i ESM) Instrumentarium rozszerzone o działania o charakterze prewencyjnym, pożyczki na dokapitalizowanie instytucji finansowych, interwencje na pierwotnym i wtórnym rynku długu (program dostosowań makroekonomicznych niewymagany) W przyszłości bezpośrednie wsparcie instytucji finansowych Koszt wsparcia Udział sektora prywatnego Pomoc na niepreferencyjnych (tzn. dostatecznie nieatrakcyjnych) warunkach finansowych, które zachęcać mają beneficjentów do jak najszybszego powrotu na rynki finansowe Dążenie do zaangażowania kredytodawców z sektora prywatnego Stopniowe obniżanie oprocentowania i innych kosztów związanych z pożyczkami dla Grecji, Irlandii i Portugalii (oprocentowanie zbliżone do kosztów pozyskiwania środków finansowych przez EFSF; pożyczka udzielona Grecji w ramach drugiego programu pomocowego po koszcie niższym niż koszt finansowania się niektórych krajów strefy euro); wydłużanie terminów zapadalności (z 7,5 do maksymalnie 30 lat); możliwość odroczenia płatności odsetkowych. Większość odwołań do udziału sektora prywatnego w zmienionym Traktacie o utworzeniu ESM usunięta; pomoc dla Hiszpanii przeniesiona do ESM bez statutu wierzyciela uprzywilejowanego; deklaracja o wyjątkowym i jednorazowym zaangażowaniu kredytodawców sektora prywatnego w pomoc dla Grecji; [ale porozumienie ws. pomocy dla Cypru zwrot w kierunku udziału sektora prywatnego?**] Proces decyzyjny Jednomyślność wszystkich członków Uelastycznienie procesów decyzyjnych, wprowadzenie wyjątkowego trybu głosowania w sytuacjach nadzwyczajnych * Katalog narzędzi ESM jest z założenia analogiczny do instrumentarium EFSF **Jednym z warunków porozumienia osiągniętego 16 marca 2013 r. ws. pomocy dla Cypru (niezaakceptowanego przez parlament cypryjski) było nałożenie jednorazowego podatku kapitałowego na depozyty złożone w bankach cypryjskich ze względu na strukturę sektora bankowego na Cyprze (głównym źródłem finansowania banków są depozyty), zaangażowanie inwestorów posiadających uprzywilejowane i niezabezpieczone obligacje oceniono jako rozwiązanie nieefektywne. 13 Źródło: Opracowanie własne 13 Zob. Financial Times, Levy plan bleak day for banking union, P.Jenkins, A.Barker, 18 marca

16 We wrześniu 2012 r. Traktat o utworzeniu ESM wszedł w życie 14, a 8 października 2012 r. nastąpiła inauguracja działalności ESM. Począwszy od 1 marca 2013 r., przyznanie pomocy z ESM jest uzależnione 15 od wcześniejszej ratyfikacji przez państwo wnioskujące o wsparcie Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej (Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union, TSCG) 16, a następnie przeniesienia do porządku krajowego postanowień Paktu Fiskalnego, wchodzącego w skład TSCG. Uzgodnienie TSCG było kolejnym krokiem w procesie reformy zarządzania gospodarczego w UE państwa będące sygnatariuszami tej umowy zobowiązały się m.in. do przestrzegania dyscypliny budżetowej i wzmocnienia koordynacji w ramach strefy euro. Powiązanie ESM z TSCG wynikało z ich komplementarnej roli względem ram polityki budżetowej, narzucających bardziej rozważną politykę fiskalną oraz większą solidarność w ramach unii monetarnej. I.2. Konstrukcja Europejskiego Mechanizmu Stabilności Inauguracja działalności Europejskiego Mechanizmu Stabilności nastąpiła 8 października 2012 r. w Luksemburgu, gdzie znajduje się siedziba organizacji. Już niecały miesiąc później ESM wyemitował obligacje w celu pozyskania finansowania na wsparcie dla hiszpańskiego sektora bankowego. Pomimo pełnej operacyjności ESM, EFSF nie uległ natychmiastowej likwidacji. EFSF będzie kontynuował finansowanie programów pomocy, które zostały uzgodnione przed podpisaniem Traktatu ustanawiającego ESM, tj. programów dla Grecji, Irlandii i Portugalii. Od lipca 2013 r. EFSF nie będzie natomiast angażować się w nowe programy wsparcia. Zarząd ESM może zdecydować o przeniesieniu zobowiązań EFSF wobec państw-beneficjentów do ESM (jak miało to miejsce w przypadku pomocy dla Hiszpanii), szczególnie jeżeli zobowiązania te dotyczą niewypłaconych, bądź jeszcze niesfinansowanych, części przyznanego przez EFSF wsparcia. Europejski Mechanizm Stabilności ma status międzynarodowej instytucji finansowej, która została ustanowiona na mocy porozumienia międzyrządowego państw strefy euro, stąd 14 Zgodnie z art. 48 Traktatu o utworzeniu ESM, Traktat wchodzi w życie po zatwierdzeniu go przez państwa członkowskie reprezentujące razem minimum 90% kapitału ESM. 15 Stosowne porozumienie zostało osiągnięte przez Radę Europejską w dn. 30 stycznia 2012 r. 16 TSCG został podpisany w marcu 2012 r. przez 25 państw UE, zaś wszedł w życie 1 stycznia 2013 r

17 wszystkie kraje posługujące się wspólną walutą, są członkami ESM. Jednocześnie państwa, przystępujące do strefy euro, są zobligowane przystąpić do Mechanizmu. Zadaniem ESM jest pozyskiwanie finansowania i oferowanie wsparcia, obwarowanego rygorystycznymi warunkami dostosowanymi do formy pomocy, państwom strefy euro doświadczającym, bądź zagrożonym poważnymi problemami finansowymi, gdy jest to niezbędne w celu ochrony stabilności finansowej strefy euro jako całości oraz jej członków. Zatem podobnie, jak ma to miejsce w przypadku wsparcia z MFW, ESM oferuje pomoc państwom strefy euro, w których występują zakłócenia w normalnym dostępie do finansowania rynkowego lub ryzyko wystąpienia takich zakłóceń. ESM finansuje swoje działania, pozyskując środki na rynkach kapitałowych. Instrumentarium ESM Rygorystyczne warunki towarzyszące pomocy z ESM zależą od instrumentu, za pośrednictwem którego udzielane jest wsparcie. Może mieć ono charakter ostrożnościowy, nieimplikujący znaczącej ingerencji w politykę prowadzoną na poziomie krajowym, ale w sytuacji poważnego zachwiania równowagi makroekonomicznej nie może być oddzielone od programu dostosowań makroekonomicznych określającego kompleksowy plan reform do wdrożenia. Dostępne w ramach ESM formy wsparcia obejmują: ostrożnościową pomoc finansową w postaci ostrożnościowej warunkowej linii kredytowej (PCCL), bądź wspomagającej uwarunkowanej linii kredytowej (ECCL) Ostrożnościowa pomoc finansowa Pomoc ostrożnościowa w postaci linii kredytowych służy wsparciu krajów, których sytuacja gospodarcza jest solidna, w utrzymaniu dostępu do finansowania rynkowego poprzez wzmocnienie wiarygodności ich pozycji makroekonomicznej i zapewnienie odpowiedniej siatki bezpieczeństwa. ESM oferuje dwa rodzaje linii kredytowych: ostrożnościową warunkową linię kredytową (PCCL) opartą na kryteriach kwalifikowalności, wspomagającą warunkową linię kredytową (ECCL) opartą na połączeniu kryteriów kwalifikowalności i nowych środków polityki (dodatkowych środków z zakresu polityki gospodarczej, które państwo-beneficjant musi podjąć)

18 Linia kredytowa może zostać wykorzystana poprzez zaciągnięcie pożyczki lub sprzedaż obligacji skarbowych na rynku pierwotnym. Jest ona udostępniana na rok i może być wznowiona dwukrotnie, każdorazowo na okres 6 miesięcy. Dostęp do PCCL jest ograniczony dla krajów strefy euro, których sytuacja gospodarcza i finansowa jest zasadniczo solidna, spełniających uzgodniony zestaw kryteriów kwalifikowalności (zdolność do obsługi długu, przestrzeganie zobowiązań przyjętych w ramach Paktu Stabilności i Wzrostu oraz procedury nadmiernego zakłócenia równowagi *, udokumentowany dostęp do rynków kapitałowych na racjonalnych warunkach, zrównoważona pozycja zewnętrzna oraz brak problemów z wypłacalnością banków, które mogłyby stanowić zagrożenie systemowe dla stabilności systemu bankowego strefy euro). Państwo-beneficjent jest zobligowane do spełniania kryteriów kwalifikowalności także po przyznaniu dostępu do PCCL. Państwa, które nie spełniają niektórych kryteriów kwalifikowalności wymaganych do uzyskania dostępu do PCCL, ale których ogólna sytuacja gospodarcza i finansowa jest nadal stabilna, mogą aplikować o udostępnienie ECCL. Udzielenie wsparcia jest związane z koniecznością przyjęcia przez beneficjenta środków naprawczych, które pozwolą na wyeliminowanie zidentyfikowanych słabości i uniknięcie w przyszłości problemów z dostępem do finansowania rynkowego, a jednocześnie zapewnią ciągłe przestrzeganie kryteriów kwalifikowalności, które uznano za spełnione w momencie przyznania linii kredytowej. W przypadku wykorzystania PCCL lub przyznania ECCL, beneficjent zostaje objęty wzmocnionym nadzorem Komisji Europejskiej przez okres dostępności linii kredytowej. Państwo otrzymujące wsparcie powinno po konsultacji i we współpracy z Komisją Europejską działającą w powiązaniu z EBC, Europejskimi Urzędami Nadzoru i Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego przyjąć środki, które pozwolą zlikwidować potencjalne lub rzeczywiste źródła problemów. Wzmocniony nadzór implikuje konieczność przekazywania, na prośbę Komisji Europejskiej, informacji na temat sytuacji finansowej beneficjenta oraz zmian w jego systemie finansowym, przeprowadzenia testów warunków skrajnych lub analizy podatności niezbędnych do oceny odporności sektora finansowego na różnego rodzaju wstrząsy oraz poddania się okresowym ocenom Europejskiego Urzędu Nadzoru (w formie peer review) dotyczącym nadzoru nad sektorem bankowym. Co więcej, beneficjent, w koordynacji z krajowymi najwyższymi organami kontroli, jest zobligowany przeprowadzić i przedstawić sprawozdanie z kompleksowej niezależnej kontroli rachunków sektora instytucji rządowych i samorządowych pod kątem ich rzetelności, kompletności i ścisłości na potrzeby procedury nadmiernego deficytu. W ramach wzmocnionego nadzoru przeprowadzane są przez Komisję Europejską, w porozumieniu z EBC, a także w miarę potrzeby z Europejskimi Urzędami Nadzoru oraz MFW, okresowe misje kontrolne w celu weryfikacji postępów osiągniętych we wdrażaniu uzgodnionych środków. * PCCL może zostać przyznana, nawet jeśli dany kraj znajduje się w procedurze nadmiernego deficytu lub procedurze nadmiernego zakłócenia równowagi

19 pożyczkę uzależnioną od przyjęcia programu dostosowań makroekonomicznych przez państwo-beneficjenta Pożyczki uzależnione od przyjęcia programu dostosowań makroekonomicznych Celem pożyczek, którym towarzyszy program dostosowań makroekonomicznych, jest wsparcie państw członkowskich mających znaczne potrzeby pożyczkowe, które w istotnym stopniu utraciły dostęp do finansowania rynkowego z powodu braku zainteresowania kredytodawców, bądź z powodu gotowości kredytodawców do dostarczenia finansowania po nadmiernych kosztach, mogących podważyć zdolność danego państwa do obsługi długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (dalej: długu publicznego). dokapitalizowanie instytucji finansowych za pośrednictwem pożyczek dla krajów należących do ESM Finansowanie dokapitalizowania instytucji finansowych Pożyczki na dokapitalizowanie instytucji finansowych mają za zadanie chronić stabilność finansową strefy euro jako całości oraz jej członków w sytuacji, gdy przyczyny kryzysu leżą w sektorze finansowym i nie są bezpośrednio związane z polityką fiskalną lub strukturalną państwa. Stąd - co do zasady - ta forma pomocy nie powinna być uzależniona od przyjęcia programu dostosowań makroekonomicznych (choć kraj objęty programem dostosowań makroekonomicznych może przeznaczyć pozyskane środki na dokapitalizowanie instytucji finansowych) i może być przeznaczona wyłącznie na wsparcie instytucji finansowych, w tym programów wydzielenia i sprzedaży aktywów. Pożyczka ma ograniczyć występowanie efektu domina, zapewniając dostęp do finansowania po kosztach niestanowiących zagrożenia dla stabilności finansów publicznych, w celu przeprowadzenia dokapitalizowania instytucji finansowych oraz ułatwienia naprawy sektora finansowego. Pomoc na dokapitalizowanie sektora finansowego jest uzależniona od spełnienia przez państwo-beneficjenta następujących kryteriów: 1) Kraj-beneficjent powinien wykazać brak alternatywy dla przeprowadzenia dokapitalizowania sektora finansowego, tj. (i) niemożność uzupełnienia niedoborów kapitału poprzez zastosowanie rozwiązań typu private sector solutions (w tym zastosowania narzędzia umorzenia lub konwersji długu w celu ułatwienia dokapitalizowania oraz przywrócenia rentowności podmiotu, jeżeli mieści się to w obowiązujących ramach prawnych); (ii) niemożność samodzielnego przeprowadzenia dokapitalizowania instytucji finansowych bez negatywnych skutków dla stabilności finansowej oraz finansów publicznych; 2) Instytucje finansowe objęte wsparciem powinny mieć znaczenie systemowe lub stwarzać poważne zagrożenie dla stabilności strefy euro jako całości lub jej członków. Ocena wymiaru systemowego instytucji powinna uwzględniać przede wszystkim ich

20 wielkość, wzajemne powiązania z innymi instytucjami, złożoność i substytucyjność; 3) Kraj-beneficjent musi wykazać zdolność do spłaty przyznanej pożyczki, nawet w przypadku, gdy nie będzie mógł odzyskać zastrzyków kapitałowych dla instytucji finansowych w czasie uzgodnionym w decyzjach o pomocy publicznej. Oceny zgodności wniosku o pomoc z kryteriami jej przyznania dokonuje Komisja Europejska w powiązaniu z EBC oraz jeżeli to możliwe odpowiednim Europejskim Urzędem Nadzoru. Komisja Europejska bada również zgodność proponowanych działań z zasadami pomocy publicznej w Unii Europejskiej. Zgodę na udzielenie pomocy wydaje Zarząd ESM, przy czym obwarowania z nią związane w przeciwieństwie do programu dostosowań makroekonomicznych, który obejmuje szerokie spektrum reform dotyczą wyłącznie działań dotyczących sektora finansowego kraju-beneficjenta, w szczególności zobowiązują do wdrożenia odpowiednich środków w obszarze nadzoru finansowego, ładu korporacyjnego oraz prawa krajowego w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W czerwcu 2012 r. uzgodniono, iż po ustanowieniu efektywnego jednolitego mechanizmu nadzoru bankowego, zostanie umożliwione bezpośrednie dokapitalizowanie banków z ESM. zakup obligacji skarbowych ma rynku pierwotnym lub wtórnym Zakup obligacji skarbowych na rynku pierwotnym ESM może kupować obligacje skarbowe i inne papiery dłużne, emitowane przez państwo strefy euro, w celu utrzymania lub przywrócenia jego relacji z dealerami/inwestorami, ograniczając ryzyko nieudanej aukcji. Ta formuła wsparcia zwiększa także efektywność innych form pomocy (pożyczek) z ESM. Nabycie obligacji skarbowych na rynku pierwotnym może być uzupełnieniem wsparcia w formie pożyczek, którym towarzyszy program dostosowań makroekonomicznych lub wypłaty środków w ramach pomocy ostrożnościowej (linii kredytowych). Narzędzie to wykorzystywane jest głównie pod koniec programu dostosowań makroekonomicznych, aby ułatwić powrót danego państwa na rynek finansowy. Ze względu na uzupełniający charakter tej formy pomocy, jej warunkowość określona jest w programie dostosowań makroekonomicznych lub porozumieniu dotyczącym wsparcia ostrożnościowego. Zakup obligacji na rynku wtórnym Europejski Mechanizm Stabilności może, w nadzwyczajnych okolicznościach, skupować obligacje skarbowe na rynku wtórnym, gdy brak płynności rynkowej stanowi zagrożenie dla stabilności finansowej państwa-beneficjenta, stwarzające ryzyko wzrostu rentowności obligacji do poziomu, który podważałby jego zdolność do obsługi zadłużenia, jak również prowadziłby do wystąpienia trudności w dostępie do finansowania przez jego sektor bankowy. Interwencja ma charakter działalności w zakresie animacji rynku (market

21 making), zapewniając częściowo płynność na rynku długu oraz zachęcając inwestorów do dalszego udziału w finansowaniu długu publicznego. Wsparcie na rynku wtórnym może być dostarczone krajom objętym programem dostosowań makroekonomicznych lub krajom, których sytuacja gospodarcza i finansowa jest zasadniczo solidna i spełniają one kryteria kwalifikowalności określone dla PCCL. Stąd warunkowość związana z interwencją ujęta jest w programie dostosowań makroekonomicznych lub odzwierciedlona w porozumieniu MoU (Memorandum of Understanding). Nabyte w kontekście wsparcia papiery wartościowe ESM może następnie odsprzedać inwestorom prywatnym, gdy poprawią się warunki rynkowe, trzymać do terminu zapadalności (hold to maturity), odsprzedać ich emitentowi lub używać w transakcjach typu repo z bankami komercyjnymi, prowadzonym w celu zarządzania własną płynnością. Zarząd ESM może modyfikować listę dostępnych instrumentów. W czerwcu 2012 r. potwierdzono, że ze środków z EFSF/ESM można korzystać w sposób elastyczny, by nabywać obligacje państw członkowskich, które respektują skierowane do nich zalecenia i inne zobowiązania, w tym terminy przewidziane w ramach Semestru Europejskiego, Paktu Stabilności i Wzrostu oraz procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi

22 Rysunek 1: Instrumenty wsparcia dostępne w ramach ESM Źródło: Opracowanie własne Procedura przyznania pomocy w ramach ESM Procedura przyznania pomocy przez ESM trwa łącznie od 3 do 4 tygodni i rozpoczyna się w momencie przekazania Przewodniczącemu Zarządu ESM formalnej prośby o wsparcie finansowe. Przewodniczący powierza Komisji Europejskiej, w powiązaniu z EBC, ocenę: a. ryzyka dla stabilności finansowej strefy euro jako całości i jej członków, chyba że wcześniej stosowną analizę - w kontekście pomocy w formie skupu obligacji skarbowych na rynku wtórnym - przedłożył EBC; b. zdolności obsługi długu publicznego w miarę możliwości ocena taka powinna być prowadzona wspólnie z MFW; c. aktualnych i potencjalnych potrzeb w zakresie finansowania państwa wnioskującego o wsparcie

23 Następnie Zarząd ESM decyduje o przyznaniu pomocy, powierzając Komisji Europejskiej, w powiązaniu z EBC, negocjowanie warunków pomocy (koniecznych reform), które ujęte zostają we właściwym porozumieniu 17 (Memorandum of Understanding, MoU). Równolegle Dyrektor Zarządzający przygotowuje projekt porozumienia ws. instrumentu wsparcia finansowego, określający m.in. dobór instrumentów oraz warunki finansowe wsparcia (co do zasady ESM powinien dążyć do pełnego pokrycia swoich kosztów finansowania, operacyjnych, a dodatkowo obciążyć beneficjenta odpowiednią marżą 18 ). Zawartość MoU musi być zgodna ze środkami koordynacji polityk gospodarczych przewidzianymi w TFUE, w szczególności z opiniami, ostrzeżeniami, zaleceniami oraz decyzjami skierowanymi do państwa-beneficjenta. Za monitorowanie przestrzegania przez państwo-beneficjenta zobowiązań określonych w MoU odpowiada Komisja Europejska w powiązaniu z EBC oraz - w miarę możliwości MFW 19. Wsparcie dostarczane jest w jednej lub wielu transzach, zaś każda transza może być przekazana w ramach jednej lub wielu wypłatach. 17 Zwanym też protokołem ustaleń. 18 Warunki, na których udzielane są pożyczki oparte o program dostosowawczy, powinny uwzględniać koszty finansowania oraz operacyjne ESM, a także być spójne z warunkami, na jakich pozyskały wsparcie Irlandia i Portugalia. 19 W przypadku pomocy na dokapitalizowanie instytucji finansowych, MoU negocjuje KE, w powiązaniu z EBC oraz odpowiednim Europejskim Urzędem Nadzoru. Te same instytucje zaangażowane są w późniejszy proces monitorowania, do którego mogą zaangażować, w razie potrzeby, ekspertów zewnętrznych. Europejskie Urzędy Nadzoru mają również prawo do przeprowadzenia inspekcji na miejscu. Dodatkowo, w trakcie wdrażania programu pomocy, państwo-beneficjent powinno ubiegać się o dokonanie przez MFW oceny implementacji międzynarodowych standardów i praktyk nadzorczych

24 Rysunek 2: Procedura przyznania pomocy w ramach ESM Źródło: Opracowanie własne Struktura ESM i proces decyzyjny Organami ESM są Zarząd (Board of Governors), Rada Dyrektorów (Board of Directors) oraz Dyrektor Zarządzający (Managing Director). Zarząd i Rada Dyrektorów podejmują decyzje jednomyślnie, większością kwalifikowaną lub zwykłą większością głosów. Wymagane kworum to 2/3 członków reprezentujących co najmniej 2/3 praw głosu. Decyzja o udzieleniu wsparcia finansowego wymaga co do zasady jednomyślności Zarządu ESM, z wyjątkiem sytuacji, gdy Komisja Europejska i Europejski Bank Centralny stwierdzą, że brak szybkiej decyzji o przyznaniu lub wdrożeniu pomocy stwarza zagrożenie dla stabilności finansowej strefy euro wtedy stosowana jest nadzwyczajna procedura głosowania (emergency voting procedure) wymagająca większości 85% głosów. Bezpośrednim skutkiem podjęcia decyzji w nadzwyczajnej procedurze głosowania jest konieczność przeniesienia

25 środków z funduszu rezerwowego 20 i/lub opłaconego kapitału do nadzwyczajnego funduszu rezerwowego, który stanowić ma bufor zabezpieczający ESM przed ryzykiem związanym z takim działaniem. W skład Zarządu ESM wchodzą ministrowie finansów państw strefy euro, którzy mogą wybrać przewodniczącego i zastępcę przewodniczącego Zarządu ESM, bądź zdecydować o powierzeniu tej funkcji przewodniczącemu Eurogrupy 21. W spotkaniach Zarządu mogą uczestniczyć także unijny Komisarz ds. gospodarczych i walutowych, prezes EBC oraz przewodniczący Eurogrupy (jeżeli nie jest on członkiem lub przewodniczącym Zarządu ESM), jednak bez prawa głosu. Jednomyślności wymagają najważniejsze decyzje podejmowane przez Zarząd ESM, m.in. rozstrzygnięcia dotyczące: udzielenia pomocy finansowej, w tym doboru narzędzi i określenia warunków finansowych pomocy; zmian w instrumentarium ESM; zmian w kapitale i dostosowań w zakresie maksymalnej zdolności do udzielania pożyczek; uaktualnienia klucza kontrybucji na skutek przyjęcia nowych członków lub ustania 12-letniego okresu przejściowego dla określonych członków ESM; wezwania do wpłaty kapitału, z wyjątkiem nadzwyczajnych wezwań do wpłaty kapitału; zatwierdzenia nowych członków ESM w związku z przystąpieniem nowych państw do strefy euro, przy czym szczegółowe warunki akcesji do ESM zatwierdzane są większością kwalifikowaną. 20 W funduszu rezerwowym gromadzone są m.in. dochody netto pochodzące z operacji ESM. 21 Obecnie przewodniczący Eurogrupy, J.Dijsselbloem, jest również przewodniczącym Zarządu ESM

26 Zasoby Europejskiego Mechanizmu Stabilności Całkowity kapitał subskrybowany ESM wynosi 700 mld EUR, z czego 80 mld EUR stanowi kapitał opłacony (wnoszony na przestrzeni lat w 5 równych ratach 22 ), zaś 620 mld EUR kapitał na żądanie. Dochody z sankcji finansowych, nakładanych na państwa strefy euro nieprzestrzegające zasad dyscypliny budżetowej i zasad prowadzenia polityki gospodarczej, przekazywane będą do ESM, powiększając jego kapitał opłacony. Zobowiązania ESM nie są zaliczane do zobowiązań państw-udziałowców, a w konsekwencji nie mają wpływu na wysokość deficytu i długu państw strefy euro (inaczej niż w przypadku EFSF). Wszystkie państwa należące do ESM są zobligowane do wpłaty kapitału, nawet jeżeli kwalifikują się do- lub otrzymują pomoc z ESM. Udział poszczególnych państw strefy euro w kapitale ESM obliczany jest na podstawie klucza kontrybucji ESM opartego na kluczu kapitałowym EBC, przy czym najuboższe kraje, tj. kraje, których PKB per capita kształtuje się poniżej 75% średniej unijnej, przez maksymalnie 12 lat od wejścia do strefy euro, korzystają z korekty obliczanej wg wzoru: Udział w Europejskim Mechanizmie Stabilności = udział według klucza EBC - 0,75*(udział według klucza EBC - udział w Dochodzie Narodowym Brutto). Efektywna zdolność udzielania pożyczek ESM została ustalona na poziomie 500 mld EUR. Podlega ona, wraz z wysokością kapitału subskrybowanego, regularnej ocenie Zarządu ESM, przeprowadzanej co najmniej raz na 5 lat. W marcu 2012 r. postanowiono, że EFSF będzie kontynuował finansowanie uzgodnionych wcześniej programów pomocy dla Grecji, Irlandii i Portugalii 23 także po uruchomieniu ESM 24. Tym samym łączna zdolność pożyczkowa EFSF i ESM wynosi obecnie 700 mld EUR. Status wierzytelności ESM i współpraca z innymi instytucjami ESM posiada status uprzywilejowanego wierzyciela (inaczej niż EFSF), podporządkowanego wyłącznie w stosunku do MFW. Natomiast status ESM pozostaje taki sam, jak wszystkich 22 Pierwotnie kapitał opłacony miał być wnoszony w latach , jednak ze względu na rozprzestrzenianie się kryzysu zadłużenia w strefie euro, podjęto decyzję o przyśpieszeniu wpłat. 23 Do lipca 2013 r. EFSF może angażować się w nowe programy wsparcia, aby zapewnić pełną dostępność środków na poziomie 500 mld EUR. 24 Pierwotnie zakładano, że EFSF będzie funkcjonował po utworzeniu ESM wyłącznie w celu obsługi i spłaty swoich zobowiązań

27 innych kredytodawców, z wyjątkiem MFW, w sytuacji przeniesienia do niego zobowiązań (uzgodnionych wcześniej programów wsparcia) podjętych przez EFSF. W nadzwyczajnych przypadkach, zgodnie z praktyką MFW, pomocy uwarunkowanej programem dostosowawczym towarzyszyć może odpowiednie i proporcjonalne zaangażowanie sektora prywatnego. W celu zwiększenia jego udziału, począwszy od czerwca 2013 r., do warunków nakładanych na wszystkie nowe emisje obligacji skarbowych w strefie euro wprowadzone zostaną tzw. klauzule CAC. Państwa członkowskie UE nienależące do strefy euro, mogą partycypować w pomocy na zasadzie ad hoc, równolegle do ESM (oferując pożyczki bilateralne), zyskując prawo do udziału w roli obserwatora w spotkaniach Zarządu ESM dotyczących udzielonego wsparcia i jego monitorowania. W takim przypadku państwa strefy euro wspierają uzyskanie przez nie statusu wierzyciela równoważnego ze statusem ESM. Europejski Mechanizm Stabilności powinien ściśle współpracować z MFW w zakresie udzielania pomocy, zarówno na poziomie technicznym, jak i finansowym. Tam, gdzie to możliwe, państwo aplikujące o pomoc w ramach ESM, powinno zwrócić się z podobną prośbą do MFW. Europejski Mechanizm Stabilności a Europejski Fundusz Walutowy Pierwsze doświadczenia europejskie związane z kryzysem zadłużenia sprawiły, iż powróciły postulaty stworzenia regionalnego funduszu monetarnego 25, który uzupełniałby interwencje podejmowane przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Rozmowy na temat powołania Europejskiego Funduszu Walutowego (EFW), będącego instrumentem wsparcia finansowego dla członków UGW próbujących przezwyciężyć trudności z finansowaniem swoich zobowiązań, a jednocześnie narzędziem wzmacniającym koordynację polityk gospodarczych krajów strefy euro i ewentualnie całej UE, toczyły się m.in. między Francją a Niemcami. Na początku lutego 2010 r. - a zatem przed podjęciem decyzji o powołaniu EFSM i EFSF - - Centre for European Policy Studies (CEPS) opublikował dokument 26 zawierający propozycje w zakresie utworzenia EFW. Niecały miesiąc później, w wywiadzie prasowym, 25 Pierwsze postulaty utworzenia Europejskiego Funduszu Walutowego pojawiły się już przy okazji planu Wernera i wprowadzaniu koncepcji węża walutowego (utworzono wówczas European Monetary Cooperation Fund), a następnie podczas dyskusji o Europejskim Systemie Walutowym. Wcześniejsze próby utworzenie Europejskiego Funduszu Walutowego nie są objęte zakresem przedmiotowym niniejszego opracowania. 26 T.Mayer, D.Gros, Towards a Euro(pean) Monetary Fund, CEPS Policy Brief, No. 202/luty

28 utworzenie tego rodzaju instytucji zapowiedział niemiecki Minister Finansów, Wolfgang Schäuble. Choć EFSF (oraz jego sukcesor, ESM) może być postrzegany jako instytucja pełniąca funkcję regionalnego funduszu monetarnego, gdyż pożyczki na ratowanie państw doświadczających trudności w dostępie do finansowania są koordynowane z interwencjami i przy wsparciu ze strony MFW, istnieje zasadnicza różnica między działalnością MFW a europejskich mechanizmów ratunkowych. MFW udziela bowiem wsparcia w walucie obcej, natomiast EFSF i ESM dostarczają pomocy w walucie krajowej rządom mającym problemy z finansowaniem swoich zobowiązań. Pomimo warunkowości wsparcia, wzorowanej na warunkowości MFW, EFSF oraz ESM zapewniają środki w walucie lokalnej kraje strefy euro mogą stracić dostęp do rynku, ale nie można mówić w ich przypadku o braku dostępu do lokalnej waluty Ch.Wyplosz, Europe s Quest for Fiscal Discipline, 2012, unpublished paper

29 II. Kierunki integracji Unii Gospodarczej i Walutowej Efektywność rozwiązań wdrożonych na szczeblu UE w zakresie wzmocnienia koordynacji polityki gospodarczej i dyscypliny budżetowej, a także regulacji i nadzoru nad rynkiem finansowym będzie mogła zostać oceniona dopiero w średnim/długim okresie. Tymczasem powolny sposób uzgadniania zmian oraz negatywne sprzężenia zwrotne pomiędzy sektorem bankowym i rządowym w krajach Eurolandu, podważyły zaufanie rynków co do trwałości Unii Gospodarczej i Walutowej. Postępująca fragmentacja rynków finansowych w ramach strefy euro i odczuwalne ryzyko redenominacji stały się zagrożeniem dla integralności i przyszłości Unii Gospodarczej i Walutowej, a według niektórych obserwatorów także dla całej Unii Europejskiej. W reakcji na te negatywne zjawiska przywódcy Unii Europejskiej debatowali w czerwcu 2012 r. nad wizją Unii Gospodarczej i Walutowej w kształcie, który zapewniłby jej stabilność i trwały dobrobyt. Efektem dyskusji było przyjęcie w grudniu 2012 r. planu działania 28 prowadzącego do utworzenia faktycznej (pełnej) Unii Gospodarczej i Walutowej (genuine EMU), obejmującego zarówno działania w zakresie integracji ram finansowych, jak i ram budżetowych. Grudniowe uzgodnienia stały się fundamentem dalszych prac na rzecz zacieśniania integracji w unii monetarnej 29. Za jeden z najbardziej poważnych problemów w krótkim okresie uznano negatywne sprzężenie zwrotne między sektorem bankowym oraz rządowym. Bezpośrednie przyczyny wzrostu kosztów obsługi długu do poziomów zagrażających stabilności finansów publicznych w krajach strefy euro były co najmniej dwojakie: z jednej strony problemy z udźwignięciem ciężaru długu wynikały z utraty konkurencyjności, wieloletnich błędów w polityce fiskalnej i zaciągania przez państwo nadmiernych zobowiązań 30, jak miało to miejsce w przypadku Grecji, z drugiej strony głównym źródłem problemów w niektórych krajach był sektor bankowy (Irlandia, Hiszpania). Głęboka integracja finansowa sprawiła, że problemy łatwo mogły się rozprzestrzeniać pomiędzy krajami. 28 Konkluzje Rady Europejskiej grudnia 2012 r., EUCO 205/12 29 Rada Europejska zadeklarowała w grudniu 2012 r., iż na posiedzeniu w czerwcu 2013 r. dokładniej przeanalizuje kwestie dotyczące koordynacji reform krajowych, społecznego wymiaru UGW, wykonalności i warunków wzajemnie uzgodnionych umów na rzecz konkurencyjności i wzrostu gospodarczego oraz mechanizmów solidarności, a także środków służących propagowaniu pogłębienia jednolitego rynku i ochronie jego integralności. 30 Zaciąganie nadmiernych zobowiązań było częściowo możliwe dzięki przystąpieniu do strefy euro i związanego z tym spadkowi kosztów finansowania wynikającemu z niedoszacowania ryzyka kraju przez rynek

30 Zidentyfikowawszy te i inne słabości w konstrukcji Unii Gospodarczej i Walutowej, przywódcy europejscy zdecydowali się podjąć działania zmierzające do wzmocnienia integracji strefy euro i scedowania części kompetencji regulacyjnych i nadzorczych na poziom instytucji unijnych, dając początek unii bankowej, a w przyszłości być może także fiskalnej. Wizja faktycznej Unii Gospodarczej i Walutowej, omawiana w czerwcu 2012 r., opierała się na czterech filarach: 1. Zintegrowanych ramach finansowych, czyli jednolitym europejskim nadzorze bankowym, a także wspólnych ramach w zakresie gwarantowania depozytów (europejskim DGS) oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (europejskim systemie resolution), których zabezpieczeniem fiskalnym dla państw strefy euro byłby Europejski Mechanizm Stabilności; 2. Zintegrowanych ramach budżetowych: dotychczas uzgodnione reformy zarządzania gospodarczego w UE zostałyby wzmocnione przez ustalane na szczeblu UE pułapy rocznego salda budżetowego i długu publicznego (ich przekroczenie wymagałoby zatwierdzenia); następnym krokiem byłaby możliwość narzucania zmian państwom strefy euro w zakresie rozmiaru ich budżetów (budgetary envelops), w przypadku gdyby naruszały one reguły fiskalne. W perspektywie średnioterminowej unia fiskalna miałaby ewoluować w kierunku wspólnej emisji długu; 3. Zintegrowanych ramach polityki gospodarczej, obejmujących m.in. mobilność zawodową oraz koordynację podatkową; 4. Legitymacji demokratycznej i odpowiedzialności 31 (accountability) za decyzje podejmowane w ramach UGW, w szczególności na etapie przejścia w kierunku zintegrowanych ram budżetowych i polityki gospodarczej. Jednocześnie założono, że proces niezbędnych zmian zostanie przeprowadzony w ciągu dziesięciu najbliższych lat. 31 Zwanej także rozliczalnością

31 Tabela 3: Wizja rzeczywistej Unii Gospodarczej i Walutowej przedstawiona na posiedzeniu Rady Europejskiej w czerwcu 2012 r. Źródło: Opracowanie własne Grudniowy plan działania skonkretyzował tę wizję, zawężając jednocześnie zakres inicjatyw do podjęcia. Finalna wersja planu działania była wynikiem prac wielu instytucji zarówno na poziomie krajowym, jak i europejskim. Istotnym wkładem w debatę nad pożądanym kształtem UGW były propozycje Komisji Europejskiej oraz plan działania przygotowany - na prośbę Rady Europejskiej - przez przewodniczącego Rady Europejskiej, we współpracy z przewodniczącymi Komisji Europejskiej i Eurogrupy oraz prezesem EBC 32. W listopadzie 2012 r. Komisja Europejska opublikowała dokument zawierający kompleksowy zbiór działań 33, które należałoby wdrożyć w ciągu najbliższych 5 lat, wskazując na potrzebę objęcia integracją kolejnych obszarów polityki, a w przyszłości powstania budżetu centralnego ze wspólnymi mechanizmami stabilizacyjnymi. 32 W kierunku faktycznej Unii Gospodarczej i Walutowej, Herman van Rompuy w ścisłej współpracy z Jose Manuel Barroso, Jean-Claude Juncker i Mario Draghi, 5 grudnia 2012 r. 33 Komunikat Komisji, Plan działania na rzecz pogłębionej i rzeczywistej unii gospodarczej i walutowej. Otwarcie debaty Europejskiej, COM(2012)777 final, Bruksela,

32 Koncepcja Komisji opierała się na szeregu wzajemnie powiązanych zmian, które powinny zostać kolejno przeprowadzone, aby UGW stała się w długim okresie unią stabilną, odporną na zawirowania w środowisku zewnętrznym: W perspektywie krótkookresowej, czyli 6 do 18 miesięcy, Komisja wskazała m.in. na konieczność pełnej implementacji reformy zarządzania gospodarczego oraz utworzenia jednolitego mechanizmu nadzorczego, a następnie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. Ponadto Komisja zasugerowała utworzenie, po osiągnięciu porozumienia w sprawie wieloletnich ram budżetowych, instrumentu konwergencji i konkurencyjności (CCI), w ramach budżetu UE, który wspierałby dostosowania w państwach członkowskich, w których narosły nierównowagi makroekonomiczne; W perspektywie średnioterminowej, czyli 18 miesięcy do 5 lat, nastąpić miałoby dalsze wzmocnienie integracji budżetowej i gospodarczej (możliwość wpływania na budżety krajowe, koordynacja polityk w dziedzinie opodatkowania i zatrudnienia). Procesowi temu towarzyszyłoby stworzenie odpowiedniej zdolności fiskalnej dla strefy euro na podstawie CCI, co w praktyce oznaczałoby ustanowienie mechanizmu wsparcia finansowego dla państw wdrażających reformy strukturalne w niesprzyjających okolicznościach (mogącego zaciągać pożyczki). Pogłębienie unii fiskalnej nastąpiłoby poprzez utworzenie funduszu amortyzacji zadłużenia oraz emisję europejskich bonów skarbowych; W długim terminie, czyli w perspektywie co najmniej 5 lat, stopniowe przekazywanie kolejnych kompetencji na poziom ponadnarodowy umożliwiłoby utworzenie własnego budżetu w ramach strefy euro z funkcją stabilizacyjną 34 oraz wspólną emisję długu publicznego 35. Tym samym Unia Gospodarcza i Walutowa obejmowałaby pełną unię bankową, fiskalną i gospodarczą. Komisja postulowała także, aby postępowi w kierunku utworzenia w pełni zintegrowanej we wszystkich obszarach polityki UGW, towarzyszyło wzmocnienie legitymacji demokratycznej i rozliczności (accountability). 34 W prowadzonych dyskusjach nie ma na razie mowy o budżecie z funkcją redystrybucyjną. 35 Przenoszenie kompetencji na poziom ponadnarodowy wymagałoby, w większości przypadków, zmiany Traktatów (dotyczy to także działań w zakresie integracji fiskalnej podejmowanych w średnim okresie)

33 Tabela 4: Harmonogram poszczególnych inicjatyw przewidzianych w planie działania Komisji Europejskiej z listopada 2012 r. Źródło: Sprawozdanie ogólne z działalności Unii Europejskiej , Komisja Europejska, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg, 2013 Propozycje Komisji Europejskiej przewidywały modyfikację mandatu ESM. Już w krótkim okresie, tj. po utworzeniu efektywnego jednolitego mechanizmu nadzorczego (Single Supervisory Mechanism, SSM), Europejski Mechanizm Stabilności mógłby zgodnie z konkluzjami Rady Europejskiej z października 2012 r. dokonywać zastrzyków kapitałowych na rzecz banków (bezpośrednie dokapitalizowanie), a zatem koszty tego rodzaju operacji nie obciążałyby, jak dotychczas, budżetów krajowych (obecnie ESM może udzielać pożyczek na przeprowadzenie dokapitalizowania instytucji kredytowych wyłącznie rządom, a zatem wsparcie to zwiększa dług sektora instytucji rządowych i samorządowych). Po ustanowieniu jednolitego systemu resolution, ESM pełniłby funkcję jego zabezpieczenia fiskalnego. W długim okresie, dzięki uprzedniemu wdrożeniu niezbędnych środków, utworzony zostałby budżet centralny z funkcją stabilizacyjną (w ramach budżetu funkcjonowałby mechanizm

34 stabilizacyjny), wspierając państwa strefy euro w dostosowaniach w przypadku wystąpienia wstrząsów asymetrycznych lub kryzysów systemowych obejmujących całą strefę euro. Komunikat Komisji nie przesądzał, czy mechanizm stabilizacyjny opierałby się na funduszu powiązanym z instrumentem CCI; uwzględniając jednak, że ten ostatni ma wspierać państwa prowadzące reformy gospodarcze, szczególnie w sytuacji, gdy pomimo przestrzegania przez nie zaleceń Rady w zakresie polityki budżetowej i gospodarczej występujące w nich zakłócenia równowagi makroekonomicznej nie ustępują 36, należy oczekiwać, że bazowałby on na konstrukcji wcześniej rozwiniętych instrumentów 37. W listopadowym komunikacie Komisja zaproponowała, aby budżet centralny powstał poprzez włączenie Europejskiego Mechanizmu Stabilności do przepisów traktatowych oraz podjęcie kroków w kierunku uwspólnotowienia emisji długu publicznego. Stąd ESM mógłby zostać wykorzystany już na wcześniejszych etapach tworzenia unii fiskalnej, szczególnie że objęcie go ramami traktatowymi nie musi koniecznie wiązać się z ich modyfikacją (choć Komisja Europejska wyraźnie preferuje integrację ESM poprzez zmiany traktatowe). Niemniej w opublikowanym dokumencie nie zostało jednoznacznie określone, jak dokładnie ewoluować miałaby rola Europejskiego Mechanizmu Stabilności w obszarze integracji fiskalnej i gospodarczej. Sprawozdanie końcowe trzech przewodniczących i prezesa EBC również zawierało propozycje wzajemnie skorelowanych działań do podjęcia w trzech kolejnych etapach, choć ich horyzont czasowy był krótszy ( i po 2014) od przewidzianego przez Komisję Europejską. Zapewnienie odporności UGW miałoby nastąpić, zgodnie z treścią sprawozdania, poprzez: Etap 1 (koniec ): Zapewnienie stabilności budżetowej i zerwanie powiązania między bankami a rządami 36 Można domniemywać, że chodzi o sytuacje, w których dane państwo dotknięte jest szokiem asymetrycznym lub kryzysem systemowym (przykładowo w 2012 r. w przypadku Portugalii uznano, że rząd tego kraju stosuje się do zaleceń Rady, ale ze względu na pogorszenie się warunków makroekonomicznych, nie zostały osiągnięte cele budżetowe wyznaczone przez Radę). 37 W dn. 20 marca 2013 r. Komisja przedstawiła dwa komunikaty: w sprawie koordynacji ex-ante polityki gospodarczej w kontekście Semestru Europejskiego ( COM(2013) 166 final) oraz utworzenia instrumentu CCI ( COM(2013) 165 final). Komisja zasugerowała, aby mechanizm wsparcia finansowego dla instrumentu CCI był finansowany poprzez składki wszystkich państw będących jego członkami lub dochody z określonych źródeł finansowych; rozmiar (zasoby) mechanizmu z założenia byłby ograniczony, ale z czasem (jeżeli mechanizm okazałby się narzędziem efektywnym w promowaniu reform) mógłby zostać zwiększony

35 Zakończenie prac nad wzmocnionymi ramami zarządzania fiskalnego (tzw. 6-pak, 2-pak, Traktat o Stabilności, Koordynacji i Zarządzaniu) i ich staranne wdrożenie; Utworzenie ram systematycznej koordynacji ex-ante najważniejszych reform gospodarczych (zgodnie z zapisami TSCG); Utworzenie jednolitego mechanizmu nadzorczego dla sektora bankowego oraz wejście w życie rozporządzenia i dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych (pakietu CRDIV/CRR); Porozumienie w sprawie harmonizacji krajowych ram restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków oraz gwarantowania depozytów; Utworzenie ram operacyjnych bezpośredniego dokapitalizowania banków przez ESM. Etap 2 (lata ): Zakończenie prac nad zintegrowanymi ramami finansowymi i propagowanie solidnych polityk strukturalnych Utworzenie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji obejmującego wspólny organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, europejskiego (jednolitego) funduszu resolution oraz stosowny mechanizm zabezpieczający (w postaci ewent. linii kredytowej z ESM 38 ); Utworzenie mechanizmu większej koordynacji, konwergencji i skuteczniejszego egzekwowania polityk strukturalnych w oparciu o ustalenia o charakterze umownym między państwami członkowskimi i instytucjami unijnymi. W indywidualnych przypadkach mogłoby im towarzyszyć tymczasowe wsparcie finansowe (na marginesie wieloletnich ram finansowych) 39. Etap 3 (po 2014): Poprawa odporności UGW dzięki utworzeniu mechanizmu amortyzacji wstrząsów na szczeblu centralnym Utworzenie mechanizmu amortyzacji wstrząsów (ograniczonego mechanizmu zdolności fiskalnej), który pozwoliłby lepiej absorbować wstrząsy gospodarcze 38 Pożyczki z ESM byłyby spłacane przez fundusz resolution za pomocą składek ex-post nałożonych na banki. 39 Jest to pomysł zbieżny z instrumentem CCI zaproponowanym przez KE

36 w poszczególnych krajach i stanowiłby uzupełnienie ustaleń umownych opracowanych na etapie 2, a zatem realizowałby dwa cele polegające na amortyzacji szoków asymetrycznych i propagowaniu solidnych polityk gospodarczych Częściowo wspólne podejmowanie decyzji w zakresie budżetów krajowych oraz wzmocniona koordynacja polityk gospodarczych, w szczególności w dziedzinie podatków i zatrudnienia. Rysunek 3: Etapy działań do podjęcia w kierunku faktycznej Unii Gospodarczej i Walutowej wg sprawozdania H. van Rompuy a (w ścisłej współpracy z J.M. Barroso, J-C. Juncker i M. Draghi) z grudnia 2012 r. Źródło: Opracowanie własne W tym kontekście ESM zostałby wpleciony w zintegrowane ramy finansowe jeszcze w tym roku, przejmując w razie potrzeby od rządów krajów strefy euro zadanie dokapitalizowania instytucji finansowych, a w kolejnych latach tworząc zabezpieczenie fiskalne dla jednolitego mechanizmu restrukturyzacji oraz uporządkowanej likwidacji, gdyby środki zgromadzone w europejskim funduszu resolution okazały się w danym momencie niewystarczające (ewentualna pożyczka z ESM byłaby docelowo spłacana przez banki poprzez nałożenie na nie opłat ex-post). W sprawozdaniu wskazuje się, że instrument tymczasowego wsparcia finansowego na rzecz implementacji reform strukturalnych (na podstawie ustaleń

37 o charakterze umownym) w okresie wstrząsów ekonomicznych, a następnie mechanizm amortyzacji wstrząsów, byłyby rozwiązaniem komplementarnym do Europejskiego Mechanizmu Stabilności będącego elementem ram zarządzania kryzysowego. Budowa zdolności fiskalnej w UGW w oparciu o funkcję absorbowania szoków asymetrycznych, miałaby służyć wzmocnieniu odporności strefy euro, a tym samym zapobiegać sytuacjom kryzysowym, ograniczając w przyszłości potrzebę uruchamiania pomocy w ramach ESM. Ostatecznie uzgodniony, w grudniu 2012 r. przez przywódców europejskich, plan działania na rzecz osiągnięcia rzeczywistej Unii Gospodarczej i Walutowej, bazuje na ramach instytucjonalnych i prawnych UE, postulując realizację następujących inicjatyw: Ukończenie prac nad ramami na rzecz wzmocnionego zarządzania gospodarczego i ich wdrożenie (6-pak, 2-pak, TSCG); Stworzenie bardziej zintegrowanych ram finansowych, w tym uruchomienie jednolitego mechanizmu nadzorczego oraz osiągnięcie porozumienia, a następnie szybkie wdrożenie pakietu CRDIV/CRR, dyrektywy ws. naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, dyrektywy ws. systemu gwarantowania depozytów (te dwa ostatnie akty prawne miałyby zostać przyjęte do czerwca 2013 r.); Uzgodnienie do czerwca br. ram bezpośredniego dokapitalizowania banków przez ESM, aby narzędzie to było dostępne po powstaniu skutecznego jednolitego mechanizmu nadzorczego; Utworzenie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (po uruchomieniu jednolitego mechanizmu nadzorczego) właściwy wniosek ustawodawczy Komisja przedstawić ma w 2013 r., przy czym planuje się osiągniecie porozumienia w tej sprawie do połowy 2014 r.; Szybkie wypracowanie przez KE konkretnych rozwiązań w reakcji na rekomendacje grupy ekspertów wysokiego szczebla (tzw. raport Liikanena) dotyczące struktury unijnego sektora bankowego (m.in. oddzielenie działalności inwestycyjnej od depozytowej w ramach grupy bankowej);

38 Dokładniejsze przeanalizowanie przez Radę Europejską, w czerwcu 2013 r., możliwych środków i harmonogramu w zakresie 40 : koordynacji reform krajowych: zgodnie z TSCG najważniejsze reformy gospodarcze państw należących do SSM będą omawiane ex-ante, a w stosownych przypadkach koordynowane społecznego wymiaru UGW, w tym dialogu społecznego wykonalności i warunków umów na rzecz konkurencyjności i wzrostu gospodarczego pomiędzy państwami członkowskimi a instytucjami europejskimi mechanizmów solidarności mogących wzmocnić wysiłki podejmowane przez państwa członkowskie, które zawrą porozumienia o charakterze umownym na rzecz konkurencyjności i wzrostu gospodarczego; Dalszą instytucjonalizację szczytów strefy euro: przyjęcie w marcu 2013 r. regulaminu szczytów państw strefy euro; Działania na rzecz legitymacji demokratycznej i rozliczalności. 40 Rada Europejska powierzyła analizę tych kwestii swojemu przewodniczącemu, który powinien prowadzić ją w ścisłej współpracy z przewodniczącym Komisji oraz w kontakcie z państwami członkowskimi

39 Rysunek 4: Plan działania na rzecz pogłębienia integracji w Unii Gospodarczej i Walutowej przedstawiony przez Radę Europejską w grudniu 2012 r. * w dniu 13 grudnia 2012 r. Rada ECOFIN osiągnęła porozumienie ws. SSM: formalnie o kształcie rozporządzenia ws. SSM powinna decydować Rada UE samodzielnie, lecz uzgodniono, że rozporządzenie to będzie częścią pakietu wraz z rozporządzeniem dotyczącym EBA, gdzie współlegislatorem jest Parlament Europejski. Źródło: Opracowanie własne Rada Europejska skoncentrowała się na działaniach krótkookresowych, w szczególności na procesie tworzenia unii bankowej w kształcie odbiegającym od czerwcowej wizji, gdyż nieobejmującej swym zasięgiem europejskiego systemu gwarantowania depozytów (w planie poprzestano na zharmonizowanych ramach gwarantowania depozytów). Decyzje w sprawie pogłębienia filaru fiskalnego i gospodarczego integracji zostały odsunięte na czerwiec 2013 r. Europejski Mechanizm Stabilności w tej konstrukcji ma przyjąć na siebie zgodnie z ustaleniami jeszcze z 2012 r. zadanie bezpośredniego dokapitalizowania banków, choć nie jest jeszcze jasne, w jakim zakresie (m.in. nadal nie osiągnięto porozumienia ws. definicji aktywów odziedziczonych), przy czym nawet ta zmiana uzależniona jest od powstania skutecznego jednolitego mechanizmu nadzorczego. Uwzględniając wcześniejsze prace w obszarze identyfikacji działań na rzecz pogłębienia integracji w ramach UGW, w szczególności plan działania KE oraz sprawozdanie przewodniczącego Rady Europejskiej (przygotowane we współpracy z przewodniczącymi Komisji, Eurogrupy oraz prezesem EBC), można przypuszczać, iż po utworzeniu jednolitego mechanizmu resolution, ESM pełniłby

40 rolę jego zabezpieczenia fiskalnego (fiscal backstop), lecz konkluzje Rady Europejskiej z grudnia 2012 r. tego nie przesądzają

41 III. Europejski Mechanizm Stabilności jako stabilizator w planowanej unii finansowej Drugie półrocze ubiegłego roku było okresem intensywnych prac nad kompleksową wizją integracji w Unii Europejskiej, w szczególności zaś znalezienia modelu rozwoju unii monetarnej dopasowanego do specyfiki europejskiej (niska mobilność siły roboczej, brak wspólnej polityki fiskalnej itp.) oraz odpornego na wstrząsy, zarówno systemowe, jak i asymetryczne. W czerwcu 2012 r. zarysowana została koncepcja unii finansowej obejmującej unię bankową, fiskalną i gospodarczą z demokratycznym mandatem od swoich obywateli (genuine EMU). Na etapie dalszych dyskusji i konsultacji z państwami członkowskimi, które musiałyby scedować znaczne kompetencje na poziom europejski, aby wizja ta mogła się urzeczywistnić, powstał plan działania mający doprowadzić do powstania faktycznej (pełnej) Unii Gospodarczej i Walutowej. Projektując konkretne reformy, skoncentrowano się przede wszystkim na integracji ram finansowych, odsuwając w czasie decyzje dotyczące elementów filaru fiskalnego i gospodarczego. Na przestrzeni sześciu miesięcy wizja głębszej integracji w Unii Gospodarczej i Walutowej uległa znacznemu zawężeniu. Przyjmując grudniowy plan działania, ogłoszony przez Radę Europejską, za punkt wyjścia do dalszych prac, można oczekiwać wdrożenia w przyszłości: działań prowadzących do utworzenia ograniczonej unii bankowej, opartej na jednolitym mechanizmie nadzorczym (SSM), jednolitym mechanizmie resolution (obejmującym organ resolution, europejski fundusz resolution i mechanizm zabezpieczający) oraz zharmonizowanych ramach gwarantowania depozytów; wzmocnionej koordynacji polityk gospodarczych; elementów unii gospodarczej w postaci ram koordynacji ex-ante reform strukturalnych (zgodnie z art. 11 TSCG), a także umów na rzecz konkurencyjności i wzrostu gospodarczego; zalążka unii fiskalnej w postaci instrumentu wsparcia finansowego dla państw realizujących reformy objęte ustaleniami umownymi na rzecz konkurencyjności i wzrostu gospodarczego. W tak rozumianej unii finansowej Europejski Mechanizm Stabilności, oprócz dotychczasowej roli mechanizmu zarządzania kryzysowego udzielającego pomocy państwom strefy euro

42 w sytuacji zagrożenia stabilności finansowej, zostałby wyposażony w dodatkowe narzędzie bezpośredniego dokapitalizowania instytucji finansowych, a następnie stałby się zabezpieczeniem dla europejskiego funduszu resolution. Wydaje się, że na tym etapie dyskusji na poziomie UE, Europejski Mechanizm Stabilności nie byłby wykorzystywany w procesie tworzenia unii fiskalnej i gospodarczej, przy czym głębsza integracja w tych obszarach zmniejsza prawdopodobieństwo narastania nierównowag makroekonomicznych w ramach UGW, a tym samym konieczności jego użycia. Grudniowe sprawozdanie przewodniczącego Rady Europejskiej zakłada, że ewentualne mechanizmy neutralizowania szoków asymetrycznych, stworzone na poziomie UE (a zatem pełniące w ograniczony sposób funkcję wspólnego budżetu), byłyby komplementarne do ESM. III.1. ESM jako stabilizator w Unii Gospodarczej i Walutowej w obecnym kształcie Formuła działania oraz zasoby tymczasowego Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej, a także jego następcy, Europejskiego Mechanizmu Stabilności, były wielokrotnie adaptowane do zmieniającej się sytuacji makroekonomicznej, w szczególności pogłębiającego się w Europie kryzysu zadłużenia, obejmującego swoim zasięgiem coraz większą ilość krajów. Uelastycznienie mechanizmów ratunkowych było elementem szerszej reformy w obszarze zarządzania gospodarczego, a także nadzoru finansowego. Miało ono zagwarantować, że mechanizmy te będą skutecznym narzędziem przywracania stabilności finansowej w krajach posługujących się wspólną walutą. Z założenia zarówno EFSF, jak i ESM pełnią wyłącznie funkcję uzupełniającą: przywracanie równowagi makroekonomicznej wymaga czasu konsolidacja fiskalna i reformy strukturalne wdrażane dziś przynoszą wymierne efekty dopiero w średnim/długim okresie - stąd mechanizmy zarządzania kryzysowego mają stworzyć krótkookresowy bufor, pozwalający państwom dotkniętym trudnościami zyskać czas konieczny na implementację niezbędnych środków. EFSF oraz ESM pełnią rolę dostarczycieli płynności w okresie przejściowym, zanim beneficjenci wsparcia odzyskają dostęp do rynków finansowych. Ich aktywność jest pożądana nie tylko z punktu widzenia krajów nie będących w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb finansowych, ale także pozostałych krajów UGW ze względu na potencjalne negatywne konsekwencje wynikające dla nich z ogłoszenia niewypłacalności przez jednego z członków unii monetarnej

43 Europejski Instrument Stabilności Finansowej i Europejski Mechanizm Stabilności są fundamentem mechanizmów zabezpieczenia finansowego (financial backstop) w UGW. Uruchomienie ESM dostarczyło 500 mld EUR świeżego kapitału na wsparcie państw strefy euro, z czego 100 mld EUR przeznaczono na pomoc dla hiszpańskiego sektora bankowego (oczekuje się, że w rzeczywistości potrzebne wsparcie wyniesie maksymalnie 60 mld EUR 41 ). Środki te uzupełniły zobowiązania EFSF w łącznej kwocie 192 mld EUR na pomoc dla Grecji, Irlandii i Portugalii. Jednak mobilizacja zasobów w Europie, w odpowiedzi na kryzys finansowy, miała znacznie większą skalę 42. Państwa strefy euro udzieliły Międzynarodowemu Funduszowi Walutowemu pożyczek bilateralnych w kwocie 150 mld EUR w celu zwiększenia jego zasobów. Dodatkowo szereg działań niekonwencjonalnych podjął Europejski Bank Centralny, m.in. przeznaczając na zakup obligacji skarbowych Grecji, Irlandii, Hiszpanii, Portugalii i Włoch, między majem 2010 r. a wrześniem 2012 r., w sumie 218 mld EUR w ramach tzw. Securities Markets Programme (SMP) 43. Ponadto, we wrześniu 2012 r., Rada Prezesów EBC podjęła decyzję o zainicjowaniu programu nieograniczonego skupu krajowych obligacji krótkoterminowych (z terminem zapadalności do 3 lat) na rynku wtórnym w ramach tzw. operacji OMT (operacje bezwarunkowe, Outright Monetary Transactions) w miejsce zakończonego programu SMP. W ramach programu OMT Europejski Bank Centralny będzie mógł skupować na rynku wtórnym obligacje państw strefy euro, które wystąpią o pomoc do jednego z unijnych funduszy ratunkowych (EFSF lub ESM) i zobowiążą się wdrożyć program naprawczy (niekoniecznie w postaci programu dostosowań makroekonomicznych) 44, bądź obecnie objętych programami pomocowymi po odzyskaniu przez nie dostępu do finansowania rynkowego. 41 Do marca 2013 r, rząd hiszpański wystąpił o wypłatę środków w wysokości 41,33 mld EUR 42 K.Regling, Europe s Response to the sovreign debt crisis, przemówienie wygłoszone podczas seminarium Anders Chydenius Free Trade Seminar, Kokkola, 9 czerwca W pośredni sposób na obniżenie kosztów finansowania się Portugalii, Włoch oraz w ograniczonym zakresie Irlandii wpłynął także program 3-letnich operacji LTRO (Longer-Term Refinancing Operations). Zob.: Parlament Europejski, 3-Year LTROs A First Assessment of a Non-Standard Policy Measure, Draft Note, IP/A/ECON/NT, kwiecień Pod warunkiem, że programy pomocy w ramach EFSF/ESM przewidują możliwość wykorzystania narzędzia zakupu obligacji na rynku pierwotnym

44 Tabela 5: Obligacje zakupione przez EBC w ramach Securities Markets Programme Kraj Emitent Wartość nominalna (w mld EUR) Wartość obligacji Wartość księgowa* (w mld EUR) Średni okres pozostały do terminu zapadalności (w latach) Irlandia 14,2 13,6 4,6 Grecja 33,9 30,8 3,6 Hiszpania 44,3 43,7 4,1 Włochy 102,8 99,0 4,5 Portugalia 22,8 21,6 3,9 Łącznie 218,0 208,7 4,3 * papiery wykazuje się jako utrzymywane do terminu zapadalności, stąd wyceniane są wg zamortyzowanego kosztu Źródło: Europejski Bank Centralny Łącznie w Europie zmobilizowano środki w wysokości ponad biliona euro. To przede wszystkim jednak interwencja Europejskiego Banku Centralnego, której deklarowanym celem jest zapewnienie odpowiedniego funkcjonowania mechanizmu transmisji polityki pieniężnej oraz poprawienie jednolitości polityki pieniężnej poprzez eliminację ryzyka denominacji, przyczyniły się do obniżenia spreadów rentowności obligacji państw peryferyjnych. W świetle aktywnej roli EBC w przeciwdziałaniu kryzysowi zaufania, powstaje wątpliwość, czy można uznać EFSF/ESM za skuteczny stabilizator w Unii Gospodarczej i Walutowej w jej obecnym kształcie instytucjonalnym. Wydaje się, że odpowiedź zależy od przyjętego podejścia: przepływowego (flow) lub zasobowego (stock). Logika koncentrująca się na przepływach zakłada, że kluczowe jest zapewnienie, by w sytuacji kryzysowej zabezpieczone zostały potrzeby finansowe danego państwa na przestrzeni kolejnego roku lub dwóch lat, a zatem wypełniona została tzw. luka w finansowaniu (financing gap) 45. Istnienie mechanizmów zarządzania kryzysowego, takich jak ESM i jego poprzednicy, jest zatem kluczowe dla zapewnienia płynności w sytuacji utraty dostępu do rynków finansowych aż do momentu, gdy zostanie on odzyskany. Jest to cel 45 Ch. Wyplosz, ECB s Outright Monetary Transactions Note (Draft), dokument przygotowany na prośbę Komitetu ECON, PE , październik

45 identyczny z motywem przezorności (precautionary motive), który powoduje, że rozwijające się gospodarki utrzymują rezerwy walutowe na wypadek nagłej utraty dostępu do finansowania zewnętrznego, tj. w przypadku realizacji tzw. scenariusza gwałtownego zatrzymania (sudden stop). ESM jest więc formą ubezpieczenia się przez kraje UGW od zjawiska gwałtownego zatrzymania 46. Formuła finansowania ESM, której elementem jest kapitał opłacony przetrzymywany na rachunkach w EBC i oprocentowany poniżej kosztu jego pozyskania, powoduje, że możliwe jest przeprowadzenie analizy kosztów i korzyści oraz określenie optymalnego rozmiaru ESM. Kapp 47 stworzył model, bazując na modelu analizującym wielkość rezerw walutowych, w którym dwie grupy krajów (kraje rdzenia i peryferyjne) mogą stworzyć mechanizm ubezpieczający na wypadek gwałtownego zatrzymania w regionie peryferyjnym. Optymalny rozmiar ESM w tym modelu zależy między innymi - od: prawdopodobieństwa gwałtownego zatrzymania w krajach peryferyjnych; kosztów alternatywnych kapitału opłaconego; tzw. efektu rozlania (spillover effect), czyli negatywnego wpływu na kraje rdzenia ogłoszenia niewypłacalności przez kraj(e) peryferyjny(e); awersji do ryzyka konsumentów. W modelu Kapp a wysokie koszty alternatywne opłaconego kapitału oraz niskie straty dochodu narodowego w krajach peryferyjnych z tytułu niewypłacalności, skutkują brakiem chęci utworzenia ESM. Kraje peryferyjne są zainteresowane stworzeniem systemu zabezpieczającego, jeżeli (i) koszty związane ze spadkiem ich dochodu w wyniku ogłoszenia niewypłacalności są wysokie lub (ii) nie są one w stanie rolować wystarczającej części krótkoterminowego długu lub (iii) prawdopodobieństwo gwałtownego zatrzymania jest wysokie. Jeśli efekt rozlania jest dostatecznie duży, również kraje rdzenia dążą do powołania ESM. 46 D.Kapp, The optimal size of the European Stability Mechanism, DNB Working Paper No. 349, sierpień Op.cit

46 Przyjmując za kraje peryferyjne Portugalię, Irlandię, Grecję, Włochy i Hiszpanię, a za kraje rdzenia pozostałych członków strefy euro, Kapp szacuje 48, iż optymalny rozmiar ESM wynosi 680 mld EUR 49, przy czym obydwie grupy krajów są zainteresowane istnieniem Mechanizmu. W przypadku gry niekooperatywnej, gdyby kraje rdzenia nie partycypowały w Mechanizmie, państwa peryferyjne i tak zdecydowałyby się na ubezpieczenie, jednak skutkowałoby to redukcją rozmiaru ESM do 610 mld EUR 50. Zatem w swoim obecnym kształcie zgodnie z podejściem przepływowym - ESM jest mechanizmem wystarczającym, ale tylko jeśli jego zdolności pożyczkowe w wysokości 500 mld EUR zostaną połączone ze zobowiązaniami powziętymi przez EFSF, co powoduje, że łącznie obydwa mechanizmy dysponują środkami w wysokości 700 mld EUR. Punktem wyjścia w podejściu zasobowym jest całość zobowiązań państw członkowskich w postaci nagromadzonego długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Wartość długu w posiadaniu inwestorów powinna być taka, aby byli oni skłonni w całości finansować zadłużenie. Jeżeli rynki przestają wierzyć, że dług zostanie spłacony w całości, spada popyt, a w konsekwencji musi zostać zredukowana cena, aby dostosować wartość długu do popytu. Co więcej, spadek ceny obligacji poniżej wartości nominalnej prowadzi do wzrostu oprocentowania, aby zrekompensować inwestorom oczekiwaną redukcję wartości długu. Stąd wzrosty spreadów rentowności obligacji odzwierciedlają malejącą wartość długu oszacowaną przez rynki 51. Z perspektywy koncentrującej się na wielkości długu, pomoc finansowa w postaci środków na pokrycie luki w finansowaniu skuteczna jest tylko wtedy, gdy rynki wierzą, że jej beneficjent jest w stanie spłacić całość swoich zobowiązań 52. Tym samym musi panować przekonanie, że tempo wzrostu gospodarczego w przyszłości będzie wyższe niż relacja deficytu do PKB (następuje wtedy spadek relacji długu do PKB) lub dane państwo będzie generować nadwyżki budżetowe. Pożyczki z EFSF/ESM zwiększają dług publiczny, stąd dostarczanie środków na pokrycie potrzeb w zakresie refinansowania jest nieefektywną strategią w sytuacji braku wiary rynku, że dane państwo zdoła w krótkim okresie wyjść z recesji. Podejście to sugeruje, 48 Przy prawdopodobieństwie gwałtownego zatrzymania na poziomie 7%. Wzrost prawdopodobieństwa zatrzymania do 10% zwiększa optymalny rozmiar ESM do mld EUR. 49 Kapp nie uwzględnił możliwości udzielania bezpośrednich pożyczek instytucjom finansowym, która skutkowałaby wzrostem optymalnego rozmiaru ESM. 50 D.Kapp, The optimal size 51 Ch. Wyplosz, ECB s Outright Monetary 52 To samo założenie przyjmuje się implicite w podejściu przepływowym, więc niejako podejście przepływowe i zasobowe się uzupełniają z tej perspektywy różnica w optymalnej wielkości Mechanizmu zależy od oceny sytuacji makroekonomicznejdanego kraju, w tym jego zdolności do spłaty swoich zobowiązań

47 że przedłużająca się recesja w krajach strefy euro objętych programami pomocowymi powoduje, że skuteczność mechanizmów ratunkowych powinna być oceniana w kontekście ich zasobów i wielkości zadłużenia państw, które utraciły lub są zagrożone utratą stabilności finansowej. Tymczasem skumulowany dług państw, które otrzymały już wsparcie uwarunkowane programem dostosowań makroekonomicznych (lub są w trakcie jego negocjacji) przekracza łączne zasoby dostępne w ramach EFSF i ESM 53. Tabela 6: Dług publiczny (w mld EUR) w krajach strefy euro w 2012 r. Dług publiczny Skumulowany dług w krajach objętych (lub negocjujących) programem dostosowań makroekonomicznych Skumulowany dług w krajach potencjalnie objętych kryzysem Estonia 2 Malta 5 Luksemburg 9 Cypr Słowenia Słowacja 38 Finlandia 104 Irlandia Portugalia Austria 230 Grecja Belgia 379 Holandia 426 Hiszpania Francja 1834 Włochy Niemcy 2158 Strefa euro (UE-17) 8837 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych KE (AMECO on line) oraz Ch. Wyplosz, ECB s Outright Monetary Transactions Note (Draft), dokument przygotowany na prośbę Komitetu ECON, PE , październik 2012 Jedynym rozwiązaniem przeciwdziałania wzrostowi spreadów rentowności, w sytuacji, gdy dostarczona płynność nie jest wystarczającym środkiem dla odzyskania stabilności finansowej, jest wyeliminowanie zagrożenia ogłoszenia niewypłacalności lub (co najmniej) ustanowienie wiarygodnego pułapu ograniczającego skalę restrukturyzacji zadłużenia poprzez 53 Kalkulacja nie uwzględnia wsparcia na rzecz hiszpańskiego sektora bankowego (zobowiązanie w kwocie 100 mld EUR przeniesiono z EFSF do ESM), które powiększa zadłużenie hiszpańskiego sektora instytucji rządowych i samorządowych, ale nie podlega programowi dostosowań makroekonomicznych

48 dostarczenie gwarancji dla (całkowitego lub części) długu publicznego. Gwarancji takich, ze względu na łączną wysokość zadłużenia państw strefy euro, nie może dostarczyć ESM w obecnej postaci (nawet przy wsparciu MFW, którego zdolność pożyczkowa wynosi ok. 225 mld SDR), dlatego też nie może on być traktowany jako wystarczający stabilizator w Unii Gospodarczej i Walutowej. Takie gwarancje mogą natomiast być udzielone przez Europejski Bank Centralny 54. III.2. ESM jako stabilizator w planowanej unii bankowej W ramach planowanej unii bankowej zakłada się rozszerzenie mandatu Europejskiego Mechanizmu Stabilności o możliwość bezpośredniego dokapitalizowania banków, a w dłuższym horyzoncie czasowym, tj. po utworzeniu jednolitego mechanizmu resolution, wykorzystanie go jako zabezpieczenia fiskalnego dla europejskiego funduszu resolution 55. Takie zabezpieczenie fiskalne jest niezbędne w przypadku, gdy środki zgromadzone w funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji okażą się niewystarczające (fundusz nie osiągnął jeszcze poziomu docelowego, bądź koszty resolution przekraczają poziom docelowy). Kryzysy bankowe następują zazwyczaj po załamaniu rynku aktywów i okresach spowolnienia gospodarczego (recesji). W przypadku wyczerpania środków zgromadzonych w krajowych funduszach ubezpieczających depozyty bankowe (systemach gwarantowania depozytów) oraz finansujących restrukturyzację i uporządkowaną likwidację (funduszach resolution), utrzymanie stabilności finansowej poprzez ograniczenie efektu domina, wymaga interwencji państwa. Jednak wsparcie ze strony sektora rządowego może prowadzić do naruszenia stabilności finansów publicznych (Irlandia, Hiszpania). Stąd siatka bezpieczeństwa 54 Ch. Wyplosz, ECB s Outright Monetary Pogląd taki podziela m.in. Paul de Grauwe, w opinii którego EFSF oraz jego sukcesor nie są w stanie zapobiec występowaniu efektu zarażania, gdyż utracie zaufania na masową skalę może zapobiec wyłącznie pożyczkodawca ostatniej szansy, czyli EBC. EFSF oraz ESM nie mają prawa do emisji pieniądza, a zatem są instytucjami opartymi na ograniczonych zasobach krajów członkowskich, więc - w opinii de Grauwe - tylko bank centralny z nieograniczonym prawem emisji pieniądza mógłby powstrzymać rozprzestrzenianie się kryzysu zadłużenia. Zob.: P. de Grauwe, Only the ECB can halt eurozone contagion, Financial Times, 3 sierpnia Przedłożony w czerwcu 2012 r. przez KE projekt dyrektywy resolution (COM(2012)280/3) przewiduje, że jej zapisy będą stosowane w państwach członkowskich od 1 stycznia 2015 r., przy czym narzędzie konwersji długu (bail-in tool) ma być stosowane od 1 stycznia 2018 r. Dopiero transpozycja dyrektywy resolution pozwoli stworzyć zharmonizowane ramy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Jednolity mechanizm nadzorczy (właściwy wniosek ustawodawczy został przedłożony przez KE we wrześniu 2012 r.) ma rozpocząć działalność 1 marca 2014 r. lub 12 miesięcy po wejściu w życie właściwego rozporządzenia (w zależności, która data będzie późniejsza). Stąd należy oczekiwać, że nawet przy spełnieniu założeń Komisji odnośnie daty przedstawienia wniosku ustawodawczego ws. jednolitego mechanizmu resolution (2013 r.) oraz terminu zakończenia procedury przyjmowania go (I poł r.), rozpocznie on działalność po 1 stycznia 2015 r

49 finansowego (safety net) powinna obejmować mechanizm zabezpieczający dla rządu lub inną formę zabezpieczenia powołaną w celu utrzymania stabilności sektora bankowego. Dla krajów strefy euro takim zabezpieczeniem ma być Europejski Mechanizm Stabilności, udzielający pomocy państwom lub instytucjom finansowym (dotychczas wyłącznie za pośrednictwem rządów), gdy zagrożona jest ich stabilność lub stabilność strefy euro jako całości. W przypadku, gdy bank jest bliski upadłości, możliwe jest zastosowanie trzech rozwiązań: dopuszczenie do bankructwa banku (w wyniku postępowania upadłościowego następuje reorganizacja i likwidacja instytucji finansowej oraz wypłata środków gwarantowanych dla depozytów objętych ochroną), dokapitalizowanie banku lub przeprowadzenie procesu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji poprzez zastosowanie dostępnych narzędzi (zbycie wyodrębnionej części przedsiębiorstwa, utworzenie instytucji pomostowej, wydzielenie aktywów, umorzenie lub konwersja długu itp.), przy czym niektóre z narzędzi resolution (np. instytucja pomostowa) wiążą się z koniecznością dokonania zastrzyków kapitałowych, czyli dokapitalizowania w ograniczonym zakresie. Stworzenie ram restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji wyeliminować ma potrzebę udzielania bankom gwarancji państwa oraz ich dokapitalizowania 56, czyli de facto nacjonalizacji, a tym samym angażowania znacznych środków publicznych w ratowanie tych instytucji. Jako że powiązania między bankami mogą stwarzać ryzyko systemowe i zagrażać stabilności krajowych systemów finansowych, banki korzystają w wielu przypadkach z domniemanej pewności udzielenia przez państwo wsparcia. Brak ram resolution zmusza państwo, w określonych sytuacjach, do interwencji, której celem jest niedopuszczenie do bankructwa banku. Koszty systemowych kryzysów bankowych mogą być ogromne. Gwarancje implicite i explicite dla sektora bankowego stanowią główne źródło zobowiązań warunkowych państw, których realizacja może grozić niewypłacalnością (ryzyko fiskalne). Dodatkowo państwo ponosi bezpośrednie i pośrednie koszty fiskalne. Koszty bezpośrednie wynikają z zastrzyków kapitałowych na dokapitalizowanie banków oraz gwarancji zobowiązań, zaś pośrednie są konsekwencją utraty potencjalnych dochodów podatkowych i konieczności poniesienia 56 Z wyjątkiem dokapitalizowania na potrzeby resolution

50 dodatkowych wydatków ze względu na negatywny wpływ kryzysu bankowego na gospodarkę realną. Pomiędzy 2008 a 2011 rokiem Komisja zatwierdziła pomoc publiczną dla instytucji finansowych o wartości ok mld EUR, tj. 38 % PKB UE, z czego ok mld EUR (13 % PKB UE) zostało wykorzystane w latach Gwarancje i środki zwiększające płynność wyniosły blisko mld EUR (ok. 9,8 % PKB UE). Pozostałe środki, o wartości 439 mld EUR (3,6 % PKB UE), przeznaczono na dokapitalizowanie i pomoc związaną z aktywami o obniżonej jakości 58. Dodatkowo, ostatni kryzys finansowy wywołał głęboką recesję w wielu krajach Unii Europejskiej tylko w 2009 r. PKB UE spadł o 4,2 %, tj. o 700 mld EUR 59. Pomoc dla banków implikuje istotny wzrost zadłużenia publicznego, a w pewnych okolicznościach, może prowadzić do naruszenia stabilności finansów publicznych. Z tych i innych powodów, ratowanie banków (dokapitalizowanie i gwarancje publiczne) stało się opcją nieakceptowalną 60, której użycie wykluczyć ma m.in. proces restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w tym etap prewencji i wczesnej interwencji. Jego oczekiwanym rezultatem jest zniesienie lub ograniczenie domyślnych gwarancji państwa dla dużych i systemowo ważnych banków. 57 Przyjęto PKB UE z 2010 r. ( mld EUR). 58 European Commission, Scoreboard - Data on State aid expenditure (state of play: 31 December 2011): 59 Commission Staff Working Document, Impact Assessment accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms (SWD(2012) 166 final) 60 Na poziomie UE wielokrotnie podkreślano, że celem projektowanych reform w zakresie regulacji i nadzoru finansowego jest udostępnienie nadzorcom narzędzi, które pozwolą radzić sobie z upadłością banków bez angażowania środków podatnika na ratowanie banków. Zob.: A.Franklin, E.Carletti, A.Gimba, The financial implications of banking union w: (pod red.) Th.Beck, Banking union for Europe. Risk and challenges, Centre for Economic Policy Research,

51 Rysunek 5: Możliwości działania w sytuacji zagrożenia upadłością banku Źródło: Opracowanie własne Z punktu widzenia celu, jakim jest zerwanie negatywnego sprzężenia zwrotnego pomiędzy instytucjami finansowymi a bankami, umożliwienie ESM przeprowadzania bezpośredniego dokapitalizowania instytucji finansowych, a następnie przypisanie roli mechanizmu zabezpieczającego jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, jest pozytywnym rozwiązaniem. Niemniej ESM nie może udzielać gwarancji ex-ante generujących znaczne obciążenie dla budżetów krajowych, które - jak pokazuje doświadczenie ostatniego kryzysu - mogą być niezbędne, aby zapobiec panice na rynku 61. Kwestią niepewną pozostaje również wielkość zasobów ESM. Obecnie zdolność pożyczkowa ESM wynosi 500 mld EUR, zaś łącznie z EFSF 700 mld EUR. We wrześniu 2012 r. niemiecki Trybunał Konstytucyjny obradujący w Karlsruhe wydał wyrok oddalający skargi przeciwko udziałowi Niemiec w Traktacie, ustanawiającym Europejski Mechanizm Stabilności, orzekając jednocześnie, iż wszystkie zobowiązania finansowe RFN wynikające 61 J. Pisani-Ferry, G.B. Wolff, The Fiscal Implications of a banking union, Breugel Policy Brief, nr 2012/02, wrzesień

52 z Traktatu o ESM muszą być ograniczone do wysokości ok. 190 mld euro, czyli do kwoty obecnych zobowiązań, co oznacza, iż bez zgody parlamentu niemieckiego nie będzie możliwe powiększenie funduszu ratunkowego. ESM nie ma też dostępu do operacji kredytowych Eurosystemu, gdyż zgodnie z opinią EBC stałoby to w sprzeczności z ustanowionym w art. 123 TFUE zakazem finansowania monetarnego zobowiązań podmiotów publicznych wobec osób trzecich ze środków banku centralnego 62. Bezpośrednie dokapitalizowanie instytucji finansowych przez ESM, uwzględniając koszty z tytułu dokapitalizowania poniesione przez państwa UE po wybuchu kryzysu finansowego, może skutkować wyczerpaniem dostępnych zasobów. Stąd już dziś - na etapie uzgadniania ram bezpośredniego dokapitalizowania instytucji finansowych - zakłada się, że środki przeznaczone na ten cel będą podlegały górnemu limitowi. Tym samym, nawet w przypadku włączenia tego narzędzia do instrumentarium ESM, nie zostanie całkowicie wykluczona konieczność dalszego udziału państw strefy euro w ratowaniu banków. W okresie przejściowym, tj. do momentu kompletnego wdrożenia ram resolution, dokapitalizowanie banków oraz zapewnienie odpowiednich mechanizmów zabezpieczających będzie niezbędne dla przeciwdziałania skutkom obecnego kryzysu. Jego skala i wpływ na sytuację finansową banków powodują, że próba obciążenia kosztami procesu resolution pozostałych instytucji kredytowych lub kredytodawców upadającego banku może mieć negatywne konsekwencje w postaci wzrostu kosztów i zdolności pozyskiwania finansowania dla całego sektora. Zatem w krótkim okresie może nie być alternatywy dla dokapitalizowania finansowanego ze środków podatnika lub poniesienia przez państwo kosztów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji upadającego banku, bądź wręcz systemu bankowego 63. Dodatkowo w początkowej fazie funkcjonowania funduszu resolution, dopóki nie zgromadzi on adekwatnych środków - jeżeli proces restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji nie będzie mógł być finansowany z ESM lub poprzez podział kosztów pomiędzy kraje, w których działa bank (burden sharing) bardziej prawdopodobne jest skorzystanie przez jednolitego Ch.Goodhart, Funding arrangements and burden sharing in banking resolution w: (pod red.) Th.Beck, Banking union for Europe

53 nadzorcę z opcji bezpośredniego dokapitalizowania przez ESM niż przeprowadzania trudnego do sfinansowania procesu resolution 64. Efektywne ramy resolution pomagają zminimalizować koszty ponoszone przez sektor finansów publicznych, w szczególności, gdy przewidują one udział sektora prywatnego 65. Jednak nawet właściwy nadzór mikro- i makroostrożnościowy oraz odpowiednie ramy resoultion, nie eliminują całkowicie ryzyka fiskalnego - w określonych przypadkach środki publiczne mogą być najbardziej efektywnym instrumentem ograniczenia skutków kryzysu bankowego. Dostęp do środków budżetowych, które potencjalnie wystarczyłyby na pokrycie kosztów dokapitalizowania instytucji finansowych, udzielenia gwarancji i ratowania banków (bail-out), jest elementem ram zarządzania kryzysowego oraz reżimu resolution pomagającym zapobiegać zjawisku runu na banki 66. Wspólny, europejski fiscal backstop wymaga działań zabezpieczających przed pokusą nadużycia. Bez scentralizowanych ram prawnych resolution, nawet przy pełnej harmonizacji systemów resolution, istnieje ryzyko, że władze krajowe będą dążyły do przesunięcia kosztów uporządkowanej likwidacji na podatnika europejskiego. Konieczne są zatem propozycje idące dalej niż te, przedstawione w czerwcu 2012 r. przez Komisję Europejską (tzw. dyrektywa resolution 67 ), bowiem nawet zharmonizowane zasady mogą prowadzić do różnych interpretacji i różnej dystrybucji kosztów. Jak wspomniano wcześniej, negocjowana obecnie dyrektywa resolution nie jest ostateczną regulacją unijną w tym obszarze - w grudniu zeszłego roku Rada Europejska wezwała Komisję do przedstawienia w 2013 r. wniosku ustawodawczego w sprawie utworzenia jednolitego mechanizmu resolution dla państw członkowskich uczestniczących w jednolitym mechanizmie nadzorczym. Rozważając rolę ESM jako zabezpieczenia fiskalnego dla europejskiego funduszu resolution, wydaje się, że w krótkim/średnim okresie fundusz ten nie byłby w stanie zgromadzić wystarczających środków pozwalających na przeprowadzenie restrukturyzacji 64 O.Szczepańska, Unia bankowa potrzebna rekonfiguracja, Miesięcznik Finansowy Bank, marzec 2013; J.Zettelmeyer, E.Berglof, R.de Haas, Banking union: The view from emerging Europe, w: (pod red.) Th.Beck, Banking union for Europe 65 KE szacuje, że wprowadzenie narzędzi typu bail-in obniży koszty wsparcia sektora bankowego z funduszy DGS i resolution o 62%, przy czym instrumenty te mają być stosowane najpóźniej od 2018 r. Zob.: Commission Staff Working Document Impact Assessment accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms, SWD(2012) 166 final, Bruksela, J. Pisani-Ferry, G.B. Wolff, The Fiscal Implications 67 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms (COM(2012) 280 final)

54 i uporządkowanej likwidacji, a więc dla zagwarantowania wiarygodności ram resolution konieczne byłoby udostępnienie innego rodzaju zasobów finansowych, np. w postaci środków z ESM. W dłuższej perspektywie efektywność zabezpieczeń w postaci dostępności środków z ESM zależy od kosztu przywracania zaufania do sektora finansowego w sytuacji kryzysu systemowego. Co do zasady fundusz resolution ma za zadanie pokryć koszty związane z uporządkowaną likwidacją pojedynczych banków (typowo 2-5 banków średniej wielkości w dużych systemach finansowych lub 4-6 małych banków w mniejszych systemach 68 ), nie zaś powstałe na skutek kryzysu systemowego 69. Komisja Europejska szacuje 70, iż zagregowane koszty wsparcia sektora bankowego w UE (pokrycie strat przekraczających kapitał banków oraz dokapitalizowanie) przyjmując minimalne wymogi kapitałowe z porozumienia Bazylea III (10,5% aktywów ważonych ryzykiem) - w przypadku poważnego kryzysu wynoszą łącznie ok. 296 mld EUR, w przypadku bardzo poważnego kryzysu ok. 467 mld EUR, zaś ekstremalnie poważny kryzys zwiększa je do ok. 668 mld EUR. Zatem koszty te wahają się w przedziale od 2,4% do 5,4% PKB UE 71 (pod warunkiem istnienia ram pozwalających na przeprowadzenie uporządkowanej likwidacji). Dla porównania środki przeznaczone na wsparcie sektora bankowego w UE w latach wyniosły 439 mld EUR (3,6% PKB UE), przy czym dane te nie uwzględniają kosztów pomocy publicznej w formie gwarancji, które zostały aktywowane. Określone przez Komisję koszty kryzysów bankowych są zbieżne z szacunkami Instytutu Breugel a 72, który na podstawie badań MFW ocenia, że mediana bezpośrednich kosztów fiskalnych kryzysów bankowych w zaawansowanych gospodarkach w latach wyniosła ok. 4% PKB. Według MFW przeciętna długość okresu, w którym następuje odchylenie PKB od trendu w krajach wysokorozwiniętych, wynosi 3 lata, strata z tego tytułu 33% PKB (skumulowana strata PKB), zaś bezpośrednie koszty fiskalne 3,8% PKB. Dane MFW, według stanu na koniec 2011 r., wskazują, że skumulowana strata PKB w strefie euro, spowodowana obecnym kryzysem, wyniosła 23% PKB, natomiast koszty fiskalne 3,9% PKB, 68 Należy jednak pamiętać o specyficznej (w porównaniu do pozostałych krajów wysokorozwiniętych) strukturze sektora bankowego w Unii Europejskiej, gdzie relacja aktywów bankowych do PKB jest relatywnie wysoka (ok. 350% PKB w 2010 r.), a dominujący udział w sektorze mają duże międzynarodowe grupy bankowe. Zob. EU Banking Sector: The world s largest banking system in the world s largest economic space. Facts and Figures 2011/2012, European Banking Federation, grudzień IMF, A Banking Union for the Euro Area, IMF Staff Discussion Note, SDN/13/01, 13 lutego Commission Staff Working Document Impact Assessment accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council establishing a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms, SWD(2012) 166 final, Bruksela, wg PKB UE z 2010 r. 72 J. Pisani-Ferry, G.B. Wolff, The Fiscal Implications za: IMF, A Banking Union for

55 % epizodów kryzysów bankowych przy czym koszty brutto różniły się znacznie pomiędzy krajami, osiągając od ok. 4% PKB w Hiszpanii do 40% PKB w Irlandii. Rysunek 6: Koszty fiskalne kryzysów bankowych w zaawansowanych gospodarkach w latach % PKB Źródło: The Fiscal Implications of a banking union, Breugel Policy Brief, nr 2012/02, wrzesień 2012 Odnosząc powyższe dane dotyczące przeciętnych bezpośrednich kosztów fiskalnych w sytuacji kryzysu bankowego do PKB państw należących do strefy euro (UE-17), Europejski Mechanizm Stabilności musiałby dysponować środkami na poziomie ponad 350 mld EUR, aby stać się efektywnym zabezpieczeniem fiskalnym dla krajów operujących wspólną walutą. Zatem nawet w przypadku braku środków zgromadzonych w europejskim funduszu resolution, Europejski Mechanizm Stabilności - ze zdolnością pożyczkową w wysokości 500 mld EUR - mógłby dostarczyć wystarczające wsparcie na rzecz ratowania sektora bankowego, pod warunkiem, że jego koszty nie przewyższałyby przeciętnych bezpośrednich kosztów fiskalnych. Środki zgromadzone w europejskim funduszu resolution, zwiększałyby skuteczność ESM jako zabezpieczenia fiskalnego. Na tym etapie nie są znane plany Komisji w zakresie rozmiaru przyszłego europejskiego funduszu resolution, jednak przyjmując za punkt wyjścia propozycje przedstawione w projekcie dyrektywy ustanawiającej zharmonizowane ramy

56 restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w którym za optymalny poziom funduszy resolution gromadzony w okresie 10 lat uznano 1% gwarantowanych depozytów 73, można założyć, iż dysponowałby on docelowo środkami w wysokości ok. 53 mld EUR 74. Uwzględniając horyzont czasowy akumulowania składek, wdrożenia pakietu CRDIV/CRR, a także przyjmując założenie, że w średnim okresie funkcjonować będzie jednolity nadzorca (SSM) oraz co najmniej zharmonizowane ramy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (w optymistycznym scenariuszu jednolity mechanizm resolution), które doprowadzą do obniżenia kosztów kryzysów bankowych w przyszłości, zdolność pożyczkowa ESM powinna być największa w krótkim okresie. Przybliżone koszty fiskalne kryzysów bankowych (350 mld EUR) w zestawieniu ze zdolnością pożyczkową ESM (500 mld EUR), pozwalają wnioskować, iż Mechanizm byłby skuteczny jako zabezpieczenie fiskalne w unii bankowej. Jednak są to koszty przeciętne, które w zależności od przebiegu kryzysu mogą znacznie wzrosnąć (dane historyczne wskazują, że jedna czwarta kryzysów bankowych generowała koszty fiskalne przekraczające 16% PKB) 75, a elastyczność ESM w zakresie zwiększania swoich zdolności pożyczkowych na obecnym etapie wydaje się być ograniczona (brak licencji bankowej, ograniczenia wewnętrzne m.in. w przypadku Niemiec). Jednocześnie, nawet przy materializacji scenariusza kryzysu bankowego generującego przeciętne koszty, kwota pozostająca do dyspozycji ESM na pomoc dla państw, w których trudności z zapewnieniem stabilności finansowej wynikają (głównie) z problemów natury fiskalnej (jak miało to miejsce w Grecji, na której wsparcie przeznaczono dotychczas łącznie 240 mld EUR), wyniosłaby ok. 150 mld EUR 76. Przypisanie Europejskiemu Mechanizmowi Stabilności roli zabezpieczenia fiskalnego ogranicza zatem w istotny sposób jego pierwotną funkcję dostarczania płynności państwom zagrożonym niewypłacalnością. 73 Z projektu dyrektywy nie wynika jednoznacznie, czy poziom ten miałby odnosić się wyłącznie do funduszu resolution, czy byłby to łączny pułap dla funduszu resolution i DGS. Finansowanie mechanizmu resolution obejmowało oprócz składek ex-ante składki ex-post, a w razie konieczności, pożyczki zaciągane w instytucjach finansowych lub w banku centralnym. 74 Wartość szacunkowa depozytów gwarantowanych (do kwoty EUR) dla strefy euro wynosi mld EUR. Zob.: IMF, A Banking Union for the euro area. Technical Background Notes, 13 lutego IMF, A Banking Union for the euro area. Technical Lub mniej, uwzględniając wyższe niż w przypadku pożyczek dla państw rezerwy kapitałowe z tytułu pożyczek dla banków

57 Rysunek 7: ESM jako zabezpieczenie fiskalne dla jednolitego funduszu resolution Źródło: Opracowanie własne W kontekście roli Europejskiego Mechanizmu Stabilności w planowanej unii bankowej, kwestią nierozstrzygniętą pozostaje jego mandat. W 2012 r. przywódcy europejscy zadeklarowali, iż po ustanowieniu skutecznego jednolitego nadzoru ESM będzie miał możliwość dokonywania bezpośrednich zastrzyków kapitałowych na rzecz instytucji finansowych (bezpośrednie dokapitalizowanie). Decyzja o modyfikacji instrumentarium ESM, w szczególności umożliwienia bezpośredniego dokapitalizowania banków, wymaga jednomyślnej decyzji Zarządu ESM. Jednak uzgodnienie ram dokapitalizowania banków uwypukliło podziały pomiędzy państwami strefy euro. Zakłada się, że porozumienie w tej sprawie zostanie osiągnięte do czerwca 2013 r., choć termin może nie zostać dotrzymany 77. Dodatkową komplikacją jest fakt, że ze względu na większe ryzyko związane z udzielaniem pożyczek bankom niż państwom, ESM byłby zmuszony tworzyć wyższe rezerwy kapitału na ich pokrycie, co przełożyłoby się na zmniejszoną zdolność pożyczkową Mechanizmu. 77 Z doniesień prasowych wynika wręcz, że porozumienie może być niemożliwe, przed czym ostrzegał w marcu br. Klaus Regling, szef ESM. Jednocześnie niemiecki Minister Finansów postulował, aby ostateczną odpowiedzialność za ewentualne straty ESM z tego tytułu, ponosiły państwa strefy euro, których sektor bankowy uzyskał wsparcie. Zob.: The Wall Street Journal, Euro-Zone Bank-Rescue Deal Faces Hurdles, 3 marca