Implementacja dyrektyw telekomunikacyjnych. Ewa Galewska

Transkrypt

1

2 Implementacja dyrektyw telekomunikacyjnych Ewa Galewska

3

4 Implementacja dyrektyw telekomunikacyjnych Ewa Galewska monografie

5 Wydanie publikacji zostało dofinansowane przez Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Redakcja: Katarzyna Rybczyńska, Faktoria Wyrazu Sp. z o.o. Redakcja serii: Alicja Pollesch Wydawca: Marcin Skrabka Sk³ad, ³amanie: Radosław Przyborowski, Faktoria Wyrazu Sp. z o.o. Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2007 ISBN: Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Wydawnictw Książkowych i Czasopism Prawniczych Warszawa, ul. Płocka 5a tel. (022) Redakcja Książek Kraków, ul. Zacisze 7 tel. (012) ksiazki@wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa Druk i oprawa: Zakład Graficzny COLONEL, tel. (012)

6 Spis treści Wykaz skrótów... 9 Wprowadzenie Rozdział I Dyrektywa jako podstawowe źródło wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego Ogólna charakterystyka dyrektywy telekomunikacyjnej jako aktu prawa wspólnotowego Miejsce dyrektywy pośród wtórnych źródeł europejskiego prawa telekomunikacyjnego Traktatowe podstawy stanowienia dyrektyw telekomunikacyjnych Adresaci dyrektyw telekomunikacyjnych Rola dyrektywy jako instrumentu implementacji postanowień i celów traktatowych Przyczyny i kierunki interwencji legislacyjnej w ramach rynku telekomunikacyjnego Dyrektywy liberalizacyjne Dyrektywy harmonizacyjne Dyrektywy łączności elektronicznej Obowiązki i sposoby implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych Pojęcie implementacji Obowiązek implementacji dyrektyw Podstawy prawne Obowiązek pełnej i prawidłowej implementacji dyrektywy w wyznaczonym terminie Formy i środki prawidłowej implementacji Formy braku realizacji przez państwa obowiązku prawidłowej implementacji

7 Spis treści Rozdział II Praktyka implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych w wybranych państwach członkowskich Warunki i sposoby pełnej implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych na przykładzie Holandii Ogólna charakterystyka rozwiązań holenderskich w zakresie form i metod implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych Wprowadzanie konkurencji na holenderskim rynku telekomunikacyjnym Implementacja poszczególnych dyrektyw telekomunikacyjnych w Holandii Krajowy organ regulacyjny Autoryzacja działalności w sektorze łączności elektronicznej Usługa powszechna Dostęp do infrastruktury sieciowej i połączenia między sieciami łączności elektronicznej Charakterystyka najczęściej występujących trudności implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych w świetle raportów Komisji i orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Luksemburg Grecja Belgia Włochy Francja Rozdział III Sądowa i administracyjna kontrola przestrzegania postanowień dyrektyw telekomunikacyjnych Działalność kontrolna sądów i organów krajowych Wspólnotowe zasady działania sądów i organów krajowych w zapewnianiu skuteczności dyrektywom Obowiązek interpretowania krajowych norm prawnych w zgodzie z postanowieniami dyrektyw Bezpośrednia skuteczność dyrektyw Orzekanie w kwestii odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za naruszenie prawa wspólnotowego

8 Spis treści 2. Administracyjna kontrola implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych Rola krajowych organów regulacyjnych w kontroli przestrzegania dyrektyw telekomunikacyjnych Działania kontrolne Komisji Europejskiej Ogólne uwagi o kompetencjach kontrolnych Komisji Europejskiej w prawie wspólnotowym Formy działań Komisji zmierzających do zapewnienia prawidłowej implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych Rola sądownictwa krajowego i wspólnotowego w zapewnianiu prawidłowej implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych Zapewnianie prawidłowej implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych przez sądy krajowe Rola orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w procesie wdrażania dyrektyw telekomunikacyjnych Orzeczenia wstępne jako instrument zapewniania spójnej realizacji założeń dyrektyw telekomunikacyjnych w prawie krajowym Sądowe postępowanie o naruszenie prawa wspólnotowego z art. 226 TWE Wnioski końcowe Literatura Dokumenty Raporty Dokumenty międzynarodowe Prawo Wspólnoty Europejskiej Akty prawa holenderskiego Orzeczenia sądów Relacje prasowe Strony internetowe

9 8

10 Wykaz skrótów AGCOM Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, włoski organ regulacyjny ART Autorité Réglementaire des Télécommunications, francuski organ regulacyjny ECR European Court Reports EGR Europejska Grupa Regulatorów ETS Europejski Trybunał Sprawiedliwości (Trybunał Sprawiedliwości, Trybunał) EWG Europejska Wspólnota Gospodarcza FICORA fiński organ regulacyjny HDTP Hoofdirectie Telecommunicatie en Post, holenderski departament ds. telekomunikacji i poczty IBPT/BIPT Institut Belge des services postaux et des télécommunications/belgisch Insitiuut voor postdiensten en telecommunicatie, belgijski organ regulacyjny ILR Institut Luxembourgeois de Régulation, luksemburski organ regulacyjny Komisja Komisja Europejska KPN Koninklijke PTT Nederland N.V., holenderski krajowy operator telekomunikacyjny NMa Nederlandse Mededingingsautoriteit, holenderski organ ds. konkurencji O.J. Official Journal of the European Union ONP Open Network Provision, zasada otwartej sieci OPTA het College van de Onafhankelijke Post- en Telecommunicatie autoriteit, holenderski organ regulacyjny 9

11 Wykaz skrótów Opta Act Wet van 5 juli 1997 houdende regels inzake instelling van een college voor de post- en telecommuniciatiemarkt (Wet Onafhankelijke post en telecommunicatieautoriteit), 05/07/1997, Staatsblad 320 Parlament Parlament Europejski PiP Państwo i Prawo pr.adm. holenderskie prawo administracyjne Regulamin Regulamin Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości SEI Secrétariat d Etat à l Industrie, francuski organ współregulacyjny (razem z ART) Tw Wet van 19 oktober inzake de telecommunicatie (Telecommunicatiewet) TWE traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (traktat) UE Unia Europejska WE Wspólnota Europejska (Wspólnota) Wtv Wet op de Telecommunicatievoorzieningen, holenderskie prawo telekomunikacyjne ZBO Zelfstanding Bestuursoorgan, niezależny organ administracyjny zielona księga z 1987 r. Green Paper on the development of the Common Market for telecommunications services and equipment, COM (87) 290 final, 30/06/

12 Wprowadzenie Telekomunikacja jest dziedziną w dużej mierze regulowaną na poziomie Wspólnoty Europejskiej. Wspólnotowe normy prawne odnoszące się do telekomunikacji mają jednak różną rangę w systemie źródeł prawa Unii Europejskiej. Są to zarówno normy traktatowe, jak i akty prawa wtórnego, czyli rozporządzenia, dyrektywy, decyzje oraz akty o charakterze niewiążącym. Spośród nich jednak najbardziej powszechne zastosowanie w regulacji sektora telekomunikacyjnego mają dyrektywy. Podstawowym założeniem rozprawy jest zatem przedstawienie zasad implementacji tak specyficznego aktu prawnego, jakim jest dyrektywa, w tak szczególnym otoczeniu prawnym, tj. w sektorze telekomunikacji. Cele badawcze realizowane w ramach wskazanego założenia obejmują trzy podstawowe kwestie. Po pierwsze, są skierowane na wskazanie specyficznych cech dyrektywy telekomunikacyjnej wyróżniających ją spośród pozostałych źródeł wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego 1. Po drugie, zmierzają do wyodrębnienia reguł poprawnego wdrażania 2 dyrektyw telekomunikacyjnych. Po trzecie, mają na celu przedstawienie mechanizmów służących zapewnieniu prawidłowej implementacji dyrektyw obowiązujących w sektorze telekomunikacji. Punktem wyjścia rozważań zawartych w tej pracy jest przedstawienie cech dyrektywy telekomunikacyjnej odróżniających ją od pozostałych aktów zaliczanych do źródeł wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego, a zwłaszcza od dyrektyw obowiązujących w innych dziedzinach. Zasadniczym celem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o powody wykorzys- 1 2 W niniejszej rozprawie pojęcie prawo wspólnotowe jest używane zamiennie z wyrażeniami prawo europejskie oraz prawo unijne na określenie norm prawnych obowiązujących we Wspólnocie Europejskiej. Dla celów niniejszej pracy pojęcia implementacja i wdrażanie będą używane zamiennie. 11

13 Wprowadzenie tania właśnie dyrektywy jako podstawowego instrumentu regulowania sektora telekomunikacji w Unii Europejskiej. Cel ten zdeterminował nie tylko przedstawienie specyficznych cech dyrektyw telekomunikacyjnych, lecz także wskazanie funkcji dyrektywy w zakresie realizowania założeń traktatowych odnoszących się do ustanowienia wspólnego rynku telekomunikacyjnego i poddania go siłom rynkowym, w tym wspólnotowym regułom konkurencji. Dyrektywa jest szczególnym aktem prawnym najpełniej realizującym zasadę subsydiarności, ponieważ wyznacza jedynie cel, który państwa powinny osiągnąć, wdrażając jej postanowienia do prawa krajowego za pomocą wybranych przez siebie form i środków. Stąd też skuteczność dyrektywy oraz jej zdolność oddziaływania na prawa i obowiązki podmiotów indywidualnych jest uzależniona od podjęcia odpowiednich działań na szczeblu krajowym. Działania te realizowane są w trzech etapach: transpozycji, zastosowania oraz kontrolowania i egzekwowania przestrzegania krajowych przepisów implementujących dyrektywę. Przepisy prawa wspólnotowego nie zawierają szczegółowych wytycznych odnoszących się do sposobów implementacji dyrektyw, jednakże wszelkie działania państw członkowskich w tym zakresie powinny być zgodne z zasadą efektywności, czyli skutecznie realizować cele ustanowione w dyrektywie. Podstawowym założeniem ostatniej części rozdziału pierwszego jest zatem zdefiniowanie ogólnych zasad prawidłowej implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych. Omówienie tych zasad obejmuje dwa wymiary: czasowy sprowadzający się do obowiązku wdrożenia dyrektywy we wskazanym terminie oraz jakościowy wiążący się z formami i metodami implementacji. Podstawowym zamierzeniem analizy zawartej w rozdziale drugim dotyczącym implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych w wybranych państwach członkowskich jest identyfikacja przyczyn podziału państw członkowskich na takie, które nie doświadczają poważnych problemów w zakresie wdrażania dyrektyw telekomunikacyjnych oraz na permanentnie piętnowane przez Komisję Europejską lub Europejski Trybunał Sprawiedliwości za nieprawidłową realizację obowiązków implementacyjnych. Rozdział ten podzielono na dwie zasadnicze części. W pierwszej zawarto analizę pełnej implementacji najważniejszych postanowień dyrektyw telekomunikacyjnych w Holandii. W drugiej natomiast scharakteryzowano przykładowe nieprawidłowości najczęściej występujące w procesie wdrażania dyrektyw w sektorach telekomunikacji poszczególnych państw człon- 12

14 Wprowadzenie kowskich. Przedstawiono tu przy tym jedynie te państwa, które w świetle praktyki Komisji Europejskiej oraz Trybunału Sprawiedliwości doświadczają najwięcej problemów w zakresie implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych. W celu zachowania przejrzystości rozdziału drugiego praktykę implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych przedstawiono kolejno według następujących zagadnień: krajowe organy regulacyjne, autoryzacja działalności 3, usługa powszechna oraz połączenia międzysieciowe i dostęp do infrastruktury. Rozważania zawarte w tej części dotyczą zarówno implementacji dotychczas obowiązujących dyrektyw telekomunikacyjnych, jak i transpozycji aktualnie obowiązującego pakietu łączności elektronicznej. Przedmiotem trzeciego rozdziału rozprawy jest przedstawienie roli organów krajowych i instytucji wspólnotowych w ramach zapewniania prawidłowego wdrażania dyrektyw telekomunikacyjnych do prawodawstw krajowych oraz przysługujących im w tej mierze instrumentów. Identyfikacja środków mających na celu zapewnienie poprawnej implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych ma bardzo ważne znaczenie w świetle specyfiki dyrektywy. Ta ostatnia bowiem w zasadzie uniemożliwia podmiotom indywidualnym korzystanie z praw ustanowionych na ich rzecz w przepisach dyrektywy w razie braku odpowiednich działań ze strony państwa. Tym samym podmioty z państwa, które nie realizuje prawidłowo swojego obowiązku implementacyjnego, są dyskryminowane w porównaniu z podmiotami z innych państw, które podjęły prawidłowe działania wdrażające. W konsekwencji brak lub nieprawidłowa implementacja postanowień dyrektywy telekomunikacyjnej powoduje nie tylko powstanie stanu niezgodności z traktatem, lecz również uniemożliwia podmiotom indywidualnym korzystanie z dobrodziejstw wspólnego, otwartego na konkurencję rynku telekomunikacyjnego. Ponadto należyta implementacja dyrektyw telekomunikacyjnych ma doniosłe znaczenie dla kształtu całego wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego. Wypełnianie przez poszczególne państwa członkowskie celów wytyczonych w dyrektywach decyduje bowiem o rzeczywistej efektywności całej polityki Wspólnoty w dziedzinie telekomunikacji. Pełna implementacja dyrektyw telekomunikacyjnych przez wszystkie państwa członkowskie jest zatem ściśle związana z prawidłowym funkcjonowaniem wspólnego rynku, a także zapewnianiem niezakłóconej konkurencji w sektorze telekomunikacji. 3 Dla celów rozprawy przyjęto, że pojęcie autoryzacja działalności w sektorze telekomunikacji obejmuje zarówno zezwolenia ogólne, jak i licencje indywidualne. 13

15 Wprowadzenie Mechanizmy związane z zapewnianiem przestrzegania postanowień dyrektyw telekomunikacyjnych nabierają z tego względu szczególnego znaczenia. Mowa tu przede wszystkim o działalności sądów i organów krajowych oraz instytucji wspólnotowych: Trybunału i Komisji. Wymienione instytucje wyposażono w różne instrumenty, których cel jest dwojaki. Przede wszystkim chodzi o zagwarantowanie, by państwa członkowskie realizowały swoje obowiązki traktatowe, implementując dyrektywy do prawa wewnętrznego, a także wyposażenie organów krajowych w środki umożliwiające im realizację praw jednostki pomimo braku lub nieprawidłowej implementacji. Ponadto celem działań podejmowanych przez wymienione instytucje jest ułatwienie państwom zrozumienia postanowień dyrektyw telekomunikacyjnych. 14