POLITYKA REWITALIZACJI MIAST W POLSCE DO 2023 ROKU

Transkrypt

1 Polityka rewitalizacji miast w Polsce do 2023 roku A R T Y K U Y Człowiek i Środowisko 39 (4) 2015, s Teresa Topczewska POLITYKA REWITALIZACJI MIAST W POLSCE DO 2023 ROKU 1 Słowa kluczowe: polityka miejska, polityka rewitalizacji, Krajowa Polityka Miejska 2023, ustawa o rewitalizacji 1. Wprowadzenie Polska, podobnie jak inne kraje członkowskie UE, zobowiązała się do określenia i prowadzenia swojej polityki wobec miast, uwzględniając założenia unijnej polityki miejskiej 2. Polityka UE w zakresie rozwoju miast ukierunkowana jest na reurbanizację, której istotnym elementem jest rewitalizacja miejskich obszarów zdegradowanych. Wynika ona z potrzeby rozwiązania najważniejszych problemów rozwojowych miast, w tym niekontrolowanego ich rozrastania 1 W artykule przedstawiono wstępne wyniki prac nad zadaniem badawczym Podstawy planistyczne działań rewitalizacyjnych w miastach, ze szczególnym uwzględnieniem zdegradowanych zasobów mieszkaniowych, realizowanym przez autorkę w ramach działalności statutowej IGPiM. 2 Rząd polski podpisał w 2007 r. Kartę Lipską, która jest deklaracją działań na rzecz zrównoważonego rozwoju miast w krajach UE. Sygnatariusze Karty stali się odpowiedzialni za politykę rozwoju miast zarówno na poziomie europejskim, jak i krajowym oraz regionalnym i lokalnym. W perspektywie finansowej zgodnie ze strategią Europa 2020 wzmocniony został wymiar miejski polityki spójności UE. 5

2 Teresa Topczewska się. Rewitalizacja obszarów zdegradowanych traktowana jest jako element polityki zrównoważonego, trwałego rozwoju miast. Według Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju polityka miejska to zespół działań prawnych, finansowych i planistycznych na rzecz zrównoważonego rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych, mających na celu wykorzystanie potencjału miast i ich obszarów funkcjonalnych w procesach rozwoju kraju, wzmocnienie zdolności miast i ich obszarów funkcjonalnych do pobudzania wzrostu gospodarczego i tworzenia trwałych miejsc pracy oraz poprawy jakości życia mieszkańców. Polityka rewitalizacji jest integralną częścią polityki miejskiej. Przez politykę rewitalizacyjną należy rozumieć: formułowanie celów związanych z zachowaniem dziedzictwa kulturowego (materialnego i duchowego), poszukiwanie środków na realizację celów, podejmowanie działań na obszarach zdegradowanych zmierzających do poprawy jakości życia mieszkańców, równoważenia rozwoju i wzrostu konkurencyjności miast. [Z. Ziobrowski 2010] Polityka miejska i rewitalizacyjna rządu polskiego została sformułowana w dokumencie Krajowa Polityka Miejska 2023, który Rada Ministrów przyjęła 20 października 2015 roku. Uwzględniono w nim cele i kierunki działania rządu odnośnie miast, które zostały określone w najważniejszych opracowaniach strategicznych, tj. w Strategii Rozwoju Kraju 2020, Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego: Regiony, Miasta, Obszary Wiejskie , Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 i w Umowie Partnerstwa. W końcu 2015 r. została przyjęta przez Sejm RP Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, która tworzy ramy prawne dla działań rewitalizacyjnych. Sejm uchwalił ponadto Ustawę z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych, umożliwiającą zarządzanie rozwojem miast w ujęciu funkcjonalnym. Wymienione wyżej dokumenty strategiczne zostały przyjęte przez Radę Ministrów w czasie rządów koalicji Platforma Obywatelska Polskie Stronnictwo Ludowe (PO-PSL), a ustawy zostały uchwalone przez Sejm VII kadencji, a następnie podpisane przez prezydenta Andrzeja Dudę. 2. Kierunki polityki UE wobec miast Od lat 90. działania Unii w coraz większym stopniu dotyczą miast ze względu zarówno na występujące w nich problemy, jak i potencjały rozwo- 6

3 Polityka rewitalizacji miast w Polsce do 2023 roku jowe. W Traktacie o Unii Europejskiej z 1993 r. stwierdzono, że poprawa funkcjonowania miast powinna przyczynić się do integracji gospodarczej Wspólnoty. Zainicjowano wówczas pierwszy pilotażowy program dla miast Urban Pilot Project. Na okres programowania powołano Inicjatywę Wspólnotową Urban I w celu rozwiązywania problemów obszarów zdegradowanych w miastach oraz zwiększania ich wewnętrznej spójności. Utworzono także projekt Urban Audit I, aby określić mocne i słabe strony miast unijnych. W kolejnym okresie programowania miasta w UE były jednym z beneficjentów funduszy strukturalnych, skierowanych na działania w zakresie rozwoju regionalnego. Jednocześnie kontynuowano Inicjatywę Urban w formie programu Urban II (wspierającego działania na rzecz regeneracji obszarów miejskich) oraz projekt Urban Audit. Ponadto utworzono program Urbact w celu wymiany doświadczeń i najlepszych praktyk. W okresie wymiar miejski polityki regionalnej znalazł się w głównym nurcie programowania. W wytycznych Wspólnoty zwrócono uwagę na potrzebę racjonalnego i zrównoważonego gospodarowania przestrzenią oraz rolę miast, w tym metropolii, w kształtowaniu przestrzeni UE. [M. Pięta-Kanurska] Działania w kierunku wzmocnienia roli miast w polityce spójności UE są kontynuowane w perspektywie finansowej W polityce unijnej akcentuje się obecnie wzmocnienie efektów inwestycji dofinansowywanych ze środków Wspólnoty oraz lepsze ich dostosowanie do potrzeb poszczególnych regionów i miast. Wymiar miejski został wprowadzony do dokumentu Wspólne Ramy Strategiczne na lata , aby państwa członkowskie sformułowały swoją politykę miejską na poziomie narodowym i regionalnym. Podstawowe założenia europejskiej polityki miejskiej zawarte są w takich dokumentach jak: Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego z 1999 r., Nowa Karta Ateńska z 2003 r., Karta Lipska na rzecz zrównoważonego rozwoju miast europejskich z 2007 r., Agenda Terytorialna UE z 2007 roku. Promują one ideę zrównoważonego, trwałego rozwoju miast. Według Komisji Europejskiej rozwój Wspólnoty powinien się opierać na zrównoważonym wzroście gospodarczym i terytorialnej organizacji działań w warunkach policentrycznego układu miast. Zaleca się kształtowanie zwartej zabudowy miast, ograniczanie ich niekontrolowanego rozlewania się, podnoszenie poziomu ochrony środowiska oraz jakości życia w miastach i ich obszarach funkcjonalnych. [E. Pancer- Cybulska, 2014] 7

4 Teresa Topczewska 3.Rewitalizacja miast w krajowych strategicznych dokumentach planistycznych na lata /2030 Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2020 Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo (ŚSRK 2020) 3 ŚSRK 2020 jest spójna z dokumentem unijnym Europa Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu. W Strategii podkreślono rolę ośrodków miejskich wraz z ich otoczeniem w procesach rozwojowych w skali kraju i regionu. Uznano konieczność prowadzenia krajowej polityki miejskiej, łączącej polityki sektorowe wpływające na rozwój miast i definiującej wymierne cele dostosowane do wyzwań stojących przed miastami różnego typu. Stwierdzono, że wsparcie jest niezbędne nie tylko dla najważniejszych ośrodków miejskich i ich obszarów funkcjonalnych (stanowiących motory rozwoju kraju i regionów), ale także dla ośrodków subregionalnych i lokalnych. Wyróżniono trzy obszary interwencji: I. Sprawne i efektywne państwo, II. Konkurencyjna gospodarka, III. Spójność społeczna i terytorialna. Jednym z celów strategicznych w obszarze III jest Wzmocnienie mechanizmów terytorialnego równoważenia rozwoju oraz integracja przestrzenna dla rozwijania i pełnego wykorzystania potencjałów regionalnych. Cel ten ma być realizowany m.in. poprzez: działania na rzecz wzmacniania istniejącej sieci miast i wspomagania urbanizacji, rozwój zasobów ludzkich i kapitału społecznego, rozwój przedsiębiorczości oraz tworzenia infrastrukturalnych i instytucjonalnych warunków do zwiększenia poziomu inwestycji i wzrostu wydajności pracy, skoncentrowane i zintegrowane działania (infrastruktura, zagadnienia społeczne i gospodarcze) w zakresie rewitalizacji miast i obszarów tracących dotychczasowe funkcje. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego : Regiony, Miasta, Obszary Wiejskie (KSRR ) 4 W KSRR jako cel strategiczny polityki regionalnej przyjęto efektywne wykorzystywanie specyficznych regionalnych oraz teryto- 3 Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 25 września 2012 r. 4 Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 13 lipca 2010 r. 8

5 Polityka rewitalizacji miast w Polsce do 2023 roku rialnych potencjałów rozwojowych dla osiągnięcia celów rozwoju kraju, wzrostu zatrudnienia i spójności w horyzoncie długookresowym. Cele szczegółowe do 2020 roku są następujące: 1) Wspomaganie wzrostu konkurencyjności regionów 2) Budowanie spójności terytorialnej i przeciwdziałanie procesom marginalizacji na obszarach problemowych 3) Tworzenie warunków dla skutecznej, efektywnej i partnerskiej realizacji działań rozwojowych ukierunkowanych terytorialnie. Miasta są adresatem interwencji polityki regionalnej w ramach celu 1 i 2. Specjalny kierunek działań w ramach celu 2 (2.3.) obejmuje zintegrowane przedsięwzięcia rewitalizacyjne i restrukturyzacyjne na zdegradowanych obszarach miast. Wspieranie miast jest jednym z podstawowych kierunków polityki regionalnej, ponieważ decydują one (zwłaszcza stolice regionów) o pozycji konkurencyjnej regionów w wymiarze zarówno międzynarodowym, jak i krajowym. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK 2030) 5 Celem strategicznym polityki przestrzennego zagospodarowania kraju w horyzoncie 2030 roku jest efektywne wykorzystywanie przestrzeni kraju i jej terytorialnie zróżnicowanych potencjałów rozwojowych dla osiągania ogólnych celów rozwojowych konkurencyjności, zwiększenia zatrudnienia, sprawności funkcjonowania państwa oraz spójności w wymiarze społecznym, gospodarczym i terytorialnym w długim okresie. Jednym z sześciu celów szczegółowych polityki przestrzennego zagospodarowania kraju jest przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego. W KPZK 2030 przyjęto cztery podstawowe zasady: zrównoważonego rozwoju, preferencji regeneracji (odnowy) nad zajmowaniem nowych obszarów pod zabudowę, przezorności ekologicznej, kompensacji ekologicznej. Zgodnie z zasadą preferencji regeneracji (odnowy) zabudowy ma nastąpić intensyfikacja procesów urbanizacji na obszarach już zagospodarowanych, tak aby minimalizować ekspansję zabudowy na nowe tereny. Celem jest przeciwdziałanie niekontrolowanemu rozprzestrzenianiu się miast oraz ochrona przed degradacją obszarów wewnętrznych. 5 Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 13 grudnia 2011 r. 9

6 Teresa Topczewska W KPZK 2030 zapowiedziano zmiany systemowe w planowaniu przestrzennym. Założono integrację planowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego na wszystkich poziomach planowania. Strategie rozwoju lokalnego mają być oparte m.in. na prognozie realnego zapotrzebowania na tereny i formy zagospodarowania. Podstawą wydawania decyzji administracyjnych będą tylko ustalenia planów miejscowych. Plany nie uwzględniające wytycznych ponadlokalnych mają być uchylane. Umowa Partnerstwa (UP) 6 Umowa Partnerstwa jest strategią interwencji funduszy europejskich w Polsce w latach Uwzględnia ona zarówno cele rozwoju UE, zawarte w dokumencie Europa Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającemu włączeniu społecznemu, jak i cele krajowe wskazane w ŚSRK Odnosi się do obszarów strategicznej interwencji państwa, określonych w KSRR , w tym do miast i dzielnic miast wymagających rewitalizacji. W zakresie rewitalizacji przestrzennej wskazuje zadania dotyczące optymalizacji gospodarowania przestrzenią i zasobami środowiskowymi, głównie poprzez nadanie priorytetu inwestycjom typu brownfield, zamiast greenfield, głęboką przebudowę i adaptację zdegradowanych obiektów do pełnienia nowych funkcji, np. kulturalnych, rekreacyjnych, społecznych, gospodarczych oraz rekultywację terenów zdegradowanych na cele przyrodnicze. Ramy dla działań rewitalizacyjnych według UP powinien tworzyć Narodowy Program Rewitalizacji 7. Instrumentami realizacji UP są krajowe i regionalne programy operacyjne. Miasta i dzielnice miast wymagające rewitalizacji mają być identyfikowane na poziomie regionalnym na podstawie dokumentów strategicznych województw (strategii rozwoju i planów zagospodarowania przestrzennego województw), przy współpracy władz miast i partnerów społeczno-gospodarczych. Krajowa Polityka Miejska 2023 (KPM 2023) 8 Cel strategiczny KPM 2023 określono następująco: wzmocnienie zdolności miast i obszarów zurbanizowanych do kreowania zrównoważonego rozwoju i tworzenia miejsc pracy oraz poprawy jakości życia mieszkańców. 6 Dokument wynegocjowany z Komisją Europejską w maju 2014 r. 7 Rząd koalicji PO-PSL przygotował jedynie Założenia Narodowego Planu Rewitalizacji. 8 Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 20 października 2015 r. 10

7 Polityka rewitalizacji miast w Polsce do 2023 roku W KPM 2023 przyjęto ideę (koncepcję) rozwoju miasta zwartego, zrównoważone inwestowanie z preferencją do zajmowania pod inwestycje obszarów zagospodarowanych (wyposażonych w infrastrukturę) oraz kompleksową rewitalizację obszarów zdegradowanych. Zgodnie z zasadą zintegrowanego podejścia terytorialnego KPM 2023 dotyczy obszarów funkcjonalnych miast a nie obszarów administracyjnych. W dokumencie odniesiono się do dziesięciu elementów funkcjonowania miasta (tzw. wątków tematycznych), w tym do rewitalizacji oraz kształtowania przestrzeni. Każda część rozdziału Wątki tematyczne została podzielona na uwarunkowania i wyzwania oraz kierunki działań. W części KPM 2023 dotyczącej rewitalizacji podkreślono niewystarczającą skuteczność dotychczasowych działań rewitalizacyjnych z powodu niedostatecznej integracji i terytorialnej koncentracji przedsięwzięć oraz stosowania nieadekwatnych rozwiązań w stosunku do występujących negatywnych zjawisk. Na lata przyjęto politykę kompleksowej, uspołecznionej rewitalizacji, co oznacza wypracowywanie przedsięwzięć całościowych (zintegrowane interwencje na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki), ujmowanych w wieloletnim programie (z określeniem rodzaju, zakresu i etapów działań). Podkreślono, że programowanie rewitalizacji powinno być spójne z planowaniem przestrzennym i gminną polityką społeczną, edukacyjną, kulturalną. Program rewitalizacji powinien zawierać konkretne działania dotyczące poprawy substancji mieszkaniowej oraz uwzględniać zarządzanie procesami gentryfikacji. Podmiotem inicjującym proces rewitalizacji powinny być władze samorządowe. Zadaniem samorządu ma być dokonanie montażu finansowego dla wszystkich interwencji rewitalizacyjnych służących interesowi publicznemu. Pierwszym źródłem finansowania ma być budżet miasta. Dodatkowe środki to fundusze zewnętrzne (europejskie, ochrony środowiska) oraz środki prywatne. Przyjęto, że procesy rewitalizacyjne będą wspierane merytorycznie i wspomagane finansowo przez samorząd województwa. Działania administracji rządowej w zakresie rewitalizacji, zapisane w KPM 2023, są następujące: prowadzenie monitoringu i proponowanie zmian przepisów prawnych: monitorowanie działań rewitalizacyjnych, monitorowanie stosowania przepisów ustawy o rewitalizacji, monitorowanie stosowania Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju Regionalnego w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata ; 11

8 Teresa Topczewska przygotowywanie nowych rozwiązań prawnych: wytyczne dla konserwatorów zabytków w zakresie zasad współpracy z samorządami lokalnymi i innymi podmiotami w procesie rewitalizacji (Minister ds. kultury i dziedzictwa narodowego), prace na rzecz rozwijania krajowego systemu finansowania rewitalizacji, zwłaszcza po zakończeniu perspektywy finansowej , nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; wsparcie merytoryczne: inicjowanie i wspieranie projektów pilotażowych, prace analityczne (dotyczące barier w mieszkalnictwie, możliwości wprowadzania instrumentów intensyfikujących remonty i modernizacje, adaptacje i przebudowy obiektów na cele mieszkaniowe, uzupełniania i dogęszczania zabudowy mieszkaniowej); promocja i upowszechnianie wiedzy: kompleksowe podejście do planowania i realizacji przedsięwzięć rewitalizacyjnych (poprzez Centrum Wiedzy), innowacyjne formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych (poprzez promowanie dobrych praktyk). 4. Systemowe rozwiązania w zakresie rewitalizacji miast w krajach Europy Zachodniej i w Polsce W takich krajach, jak Francja, Niemcy i Wielka Brytania, kompleksowa rewitalizacja miast (w sferze przestrzennej, społecznej i gospodarczej) jest częścią rządowej polityki miejskiej. Prowadzą ją jednostki administracji centralnej, wyposażone w odpowiednie zaplecze naukowe oraz środki finansowe, co zapewnia skuteczność podejmowanych działań. Posiadają one często oddziały lokalne, które zajmują się rozwojem mieszkalnictwa na terenach miejskich. Znaczna część zadań rewitalizacyjnych finansowana jest z centralnych funduszy krajowych. Środki te stanowią zachętę, a także gwarancję finansową dla kapitału prywatnego, angażującego się w przedsięwzięcia rewitalizacyjne. Istnieje specjalne ustawodawstwo dotyczące rewitalizacji. Przepisy prawne umożliwiają na terenach wyznaczonych do rewitalizacji zastosowanie odrębnych zasad gospodarki nieruchomościami, planowania przestrzennego, projektowania i realizacji inwestycji oraz nadzoru architektoniczno-urbanistycznego. Planowanie rewitalizacji w krajach Europy Zachodniej należy do samorządu lokalnego. W gestii ministerstwa (ew. innych 12

9 Polityka rewitalizacji miast w Polsce do 2023 roku jednostek centralnych) jest natomiast wybór obszarów do rewitalizacji, zwłaszcza dofinansowywanych z centralnych funduszy. Organizacją i zarządzaniem procesem rewitalizacji na ogół zajmują się jednostki niezależne od władz lokalnych. W procesie przygotowania i realizacji zadań rewitalizacji uczestniczy lokalna społeczność. Na obszarach poddawanych rewitalizacji wprowadzane są ograniczenia w dysponowaniu nieruchomościami. Istnieje system kontroli i monitorowania postępu prac, który wykorzystywany jest w rozliczaniu finansowania. [A. Billert, 2012; Z. Ziobrowski (red.), 2010] Rewitalizacja miast w Polsce od 1990 r. prowadzona była przez samorządy lokalne w warunkach braku krajowych rozwiązań systemowych. Od chwili wejścia Polski w struktury Unii Europejskiej w 2004 r. kierunki działań w zakresie rewitalizacji określane były w rządowych dokumentach strategicznych. Strategia rozwoju kraju została ściśle podporządkowana strategii UE odnośnie wydatkowania funduszy strukturalnych. Alokacja środków unijnych na rewitalizację przebiegała w latach na podstawie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rewitalizacji (centralnie zarządzanego przez Min. Gospodarki), a w okresie w oparciu o 16 regionalnych programów operacyjnych (zarządzanych przez urzędy marszałkowskie) oraz krajowy program operacyjny Infrastruktura i Środowisko (zarządzany przez Min. Rozwoju Regionalnego). W latach oraz wnioski o dofinansowanie z funduszy unijnych projektów rewitalizacyjnych mogły składać gminy/miasta, które opracowały Lokalny Program Rewitalizacji, zgodnie z wymaganiami Komisji Europejskiej. Programy te na ogół nie były kompleksowe. Dominowały w nich projekty techniczne, nie zawsze przyczyniające się do osiągnięcia postawionych celów społeczno-ekonomicznych. Z reguły nie ustalono w nich odpowiedniego zakresu działań dotyczących renowacji zasobów mieszkaniowych. Nie były one tworzone przy szerokim udziale społeczności lokalnej. [S. Siemiński, T. Topczewska, 2009; Krajowa Polityka Miejska 2023, 2015] Ramy prawne dla procesu rewitalizacji obszarów zdegradowanych zostały stworzone dopiero w końcu 2015 roku. Należy jednak zaznaczyć, że od początku lat 90. prowadzone były prace nad przygotowaniem odpowiedniego aktu prawnego. Powstało kilkanaście projektów ustaw dotyczących rewitalizacji. W Ustawie z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji zdefiniowano pojęcie rewitalizacja oraz uregulowano kwestie dotyczące: 13

10 Teresa Topczewska partycypacji społecznej w procesie rewitalizacji, wyznaczania obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji, sporządzania gminnego programu rewitalizacji, ustanawiania na obszarze rewitalizacji Specjalnej Strefy Rewitalizacji (SSR). Rewitalizacja według ustawy to proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, prowadzony w sposób kompleksowy, poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy rewitalizacji na podstawie gminnego programu rewitalizacji. Ustalono, że rewitalizacja jest dobrowolnym (fakultatywnym) zadaniem własnym gminy; do gminy należy przygotowanie, koordynowanie i tworzenie warunków do prowadzenia rewitalizacji oraz podejmowanie działań w zakresie jej właściwości. Rada gminy wyznacza obszar zdegradowany oraz obszar rewitalizacji. Na obszarze rewitalizacji może ona ustanowić na rzecz gminy prawo pierwokupu wszystkich nieruchomości oraz zakaz wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Rada gminy może też podjąć uchwałę o ustanowieniu na obszarze rewitalizacji SSR w celu podjęcia działań rewitalizacyjnych w odniesieniu do zasobów mieszkaniowych przy zapewnieniu ochrony interesów mieszkańców. Wójt, burmistrz lub prezydent powołuje Komitet Rewitalizacji, który ma stanowić forum współpracy i dialogu interesariuszy z organami gminy. Dla obszaru rewitalizacji sporządza sie gminny program rewitalizacji o ustawowo określonej treści (diagnoza, powiązania z dokumentami strategicznymi, cele i kierunki działań, przedsięwzięcia, mechanizmy integrowania działań i przedsięwzięć, ramy finansowe, zarządzanie realizacją programu, monitoring i ocena). W programie należy także odnieść się do kwestii ustanowienia SSR, zakresu zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (studium uikzp) oraz konieczności uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (mpzp) lub miejscowego planu rewitalizacji (mpr), opracować kierunki zmian funkcjonalno-przestrzennych obszaru rewitalizacji. W programie uwzględnia się przedsięwzięcia realizowane poza obszarem rewitalizacji, a przede wszystkim dotyczące osób, które na czas rewitalizacji zmienią miejsce zamieszkania. Budowa lub przebudowa budynków służących rozwojowi społecznego budownictwa czynszowego na obszarze SSR stanowi cel publiczny. Ich lokalizację ustala się w mpzp. Lokator jest zobowiązany opróżnić lokal 14

11 Polityka rewitalizacji miast w Polsce do 2023 roku wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy na czas wykonywania robót budowlanych. Po ich zakończeniu wójt, burmistrz lub prezydent udostępnia lokatorowi ten sam lokal. Gdy jest to niemożliwe, zawiera z nim umowę najmu lokalu w tej samej miejscowości o podobnym lub wyższym standardzie. Ponadto gmina może udzielić dotacji właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości położonych na obszarze SSR (w wysokości nie przekraczającej 50% nakładów koniecznych na wykonanie robót budowlanych oraz prac konserwatorskich i restauratorskich). Instrumentami planistycznymi rewitalizacji gminy/miasta są obecnie: studium uikzp gminy, określające politykę przestrzenną gminy/miasta, gminny program rewitalizacji, mpzp lub miejscowy plan rewitalizacji (mpr), które są prawem miejscowym oraz uchwała w sprawie ustanowienia na obszarze rewitalizacji SSR, która stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z Ustawą z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych nowym instrumentem planistycznym jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego, umożliwiające planowanie rozwoju miasta w ujęciu funkcjonalnym, a także aktualizację studiów uikzp gmin wchodzących w skład związku metropolitalnego. Ustawa o rewitalizacji wprowadziła istotne zmiany w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczą one przede wszystkim: dostosowania studium uikzp gminy do zapisów gminnego programu rewitalizacji, wyznaczającego obszar rewitalizacji, określania - przy sporządzaniu studium - uwarunkowań wynikających z potrzeb i możliwości rozwoju gminy na podstawie: analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, prognoz demograficznych, oceny możliwości finansowania przez gminę realizacji sieci komunikacyjnej, infrastruktury technicznej oraz społecznej, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę 9, 9 Istniejący przepis dotyczący określania uwarunkowań wynikających z potrzeb i możliwości rozwoju gminy został poszerzony o obowiązek prognozowania rozwoju gminy, oceny jej możliwości finansowania realizacji infrastruktury oraz bilansowania terenów przeznaczonych pod zabudowę. Projektanci większości studiów uikzp nie prognozowali rozwoju gminy i nie sporządzali bilansu terenów o różnym przeznaczeniu, mimo wskazań zawartych w poradnikach metodycznych. 15

12 Teresa Topczewska lokalizacji nowej zabudowy na obszarach o wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i ewentualnie na innych terenach o najwyższym stopniu przygotowania do zabudowy, możliwości sporządzania mpr jako kwalifikowanej postaci planu miejscowego dla obszaru rewitalizacji, który może zawierać fakultatywne ustalenia dotyczące: charakterystycznych cech elewacji budynków, zagospodarowania i wyposażenia terenów przestrzeni publicznych, maksymalnych powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, dopuszczalnych lub zabronionych rodzajów działalności handlowej, zakresu niezbędnej do wybudowania infrastruktury technicznej, społecznej lub lokali mieszkalnych (w przypadku gdy z nieruchomością powiązano obowiązek zawarcia umowy urbanistycznej), wyposażenia mpr w wizualizacje przyjętych w nim rozwiązań (co najmniej: koncepcja urbanistyczna obszaru objętego planem, model struktury przestrzennej, widoki elewacji), obowiązku przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości równolegle z procedurą opracowania i uchwalenia mpr (jeżeli przewiduje to gminny program rewitalizacji). Ponadto ustawą o rewitalizacji dokonano zmian w innych ustawach, w tym: w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych (zwiększenie stawki podatku od nieruchomości, które nie zostały zabudowane w terminie 4 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego na obszarze SSR), w ustawie Prawo budowlane (umożliwienie stosowania instytucji umowy urbanistycznej), w ustawie o gospodarce nieruchomościami (wprowadzenie instrumentów regulujących gospodarkę nieruchomościami na obszarze SSR prawo pierwokupu, bonifikata od sprzedaży nieruchomości na cele realizacji projektów określonych w gminnym programie rewitalizacji, opłata adiacencka w stawce wyższej niż na podstawie przepisów ogólnych), w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (wprowadzenie podstawy do uwzględniania w programach gospodarowania gminnym zasobem mieszkaniowym działań zapobiegających wykluczeniu mieszkańców obszaru rewitalizacji, w tym w zakresie zasad ustalania wysokości czynszów). 16

13 Polityka rewitalizacji miast w Polsce do 2023 roku 5. Wnioski Od czasu wstąpienia Polski do Unii Europejskiej (2004 r.) podstawę działań rewitalizacyjnych stanowiły wytyczne Komisji Europejskiej (KE). Mimo wskazywania - w dokumentach KE - rewitalizacji jako sposobu przeciwdziałania niekontrolowanemu rozprzestrzenianiu się miast, ten kontekst nie był dostrzegany w działaniach rządu i większości samorządów. Tylko niektóre miasta przyjęły rewitalizację obszarów zdegradowanych jako element polityki rozwoju miasta. Ta kwestia została odpowiednio ujęta w KPZK 2030 i w KPM Przyjęto w tych dokumentach koncepcję rozwoju miasta zwartego, zrównoważone inwestowanie z preferencją do zajmowania pod inwestycje obszarów wyposażonych w infrastrukturę oraz kompleksową rewitalizację obszarów zdegradowanych. Kierunki działania rządu w zakresie rewitalizacji, przedstawione w KPM 2023, są ogólne i odnoszą się do wszystkich typów miast; nie uwzględniają ich zróżnicowania. W dokumencie nie określono konkretnych instrumentów, zwłaszcza ekonomiczno-finansowych, które służyłyby rozwiązywaniu istniejących problemów. Mają być one wskazane w toku monitorowania procesu rewitalizacji w okresie do 2020 roku. KPM 2023 została skonstruowana pod kątem optymalizacji wykorzystania środków unijnych na rozwój miast, w tym na rewitalizację. Dokument KPM nie zawiera kierunków działania rządu w dłuższej perspektywie; miały być one nakreślone w Narodowym Planie Rewitalizacji (NPR). Rząd ustępujący w końcu 2015 r. opracował jedynie założenia NPR. Wyrazem polityki państwa odnośnie rewitalizacji miast jest Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, przyjęta przez Sejm VII kadencji i podpisana przez obecnego prezydenta RP. Rozwiązuje ona tylko część problemów dotyczących miejskich obszarów zdegradowanych; definiuje proces rewitalizacji, tworzy planistyczne podstawy jego prowadzenia przy udziale społecznym, otwiera możliwość renowacji i poprawy standardu zasobów mieszkaniowych w warunkach ochrony lokatorów. W ustawie o rewitalizacji nie uregulowano jednak niektórych istotnych kwestii, a przede wszystkim sprawy organizacji procesu rewitalizacji oraz krajowego systemu finansowania przedsięwzięć rewitalizacyjnych. Nie odniesiono się do instytucji koordynatora (operatora) rewitalizacji; nie przedstawiono roli tej instytucji w całym procesie rewitalizacji oraz form organizacyjno-prawnych (modelu organizacji). Nie określono roli i udziału inwestorów publicznych w rewitalizacji. Pominięto w ustawie kwestię partnerstwa publiczno-prywatnego w realizacji projektów/przedsięwzięć. 17

14 Teresa Topczewska Zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonane ustawą o rewitalizacji umożliwiają zmianę polityki przestrzennej gmin. Nie są one jednak wystarczające dla wdrażania polityki rozwoju miasta zwartego, rewitalizacji jego obszarów kryzysowych i ograniczania niekontrolowanego rozrastania się miast. Niezbędne jest stworzenie sprawnego systemu planowania przestrzennego, uwzględniającego zasady i kierunki działań określone w KPZK 2030, a także proponowane w projekcie Kodeksu urbanistyczno-budowlanego. Konieczne jest poszerzenie instrumentarium krajowej polityki rozwoju miast i rewitalizacji o instrumenty przeciwdziałające suburbanizacji oraz instrumenty zachęcające do inwestycji na terenach wcześniej zagospodarowanych. Nowy rząd powinien kontynuować prace nad krajową polityką miejską i rewitalizacyjną. Szczególnie ważne jest określenie kierunkowych działań po 2020 r. i sposobów ich realizacji. Trzeba wypracować mechanizmy wsparcia rewitalizacji w różnego rodzaju miastach oraz sposoby przeciwdziałania negatywnym procesom ich rozwoju. Dokończenie prac nad Narodowym Planem Rewitalizacji i jego przyjęcie przez nowy rząd umożliwiłoby koordynację działań w zakresie rewitalizacji na poziomie krajowym. Należałoby dążyć do wypracowania modelu rewitalizacji, który będzie odporny na zmiany polityczne. Uregulowania prawne powinny umożliwiać wybór różnych rozwiązań instytucjonalnych zarządzania procesem rewitalizacji oraz różnych ścieżek realizacji programów i projektów rewitalizacyjnych. BIBLIOGRAFIA A. Billert: Likwidacja podmiotowości polskich miast i ich degradacja jako wynik błędnej polityki rozwoju miast. Zielone wiadomości. Internet, 2012 A. Jadach-Sepioło: Rewitalizacja miast w dokumentach strategicznych w Polsce. W: O budowie metod rewitalizacji w Polsce aspekty wybrane (K. Skalski red. naukowa). Monografie i Studia Instytutu Spraw Publicznych UJ, Internet Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów. Miejski wymiar polityki UE kluczowe elementy Agendy miejskiej UE. Komisja Europejska, Bruksela, dnia r. Komunikat z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie stanu prac Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego po posiedzeniu Komisji w dniu 28 października 2015 roku 18

15 Polityka rewitalizacji miast w Polsce do 2023 roku Komunikat z 6 listopada 2015 r. w sprawie publikacji Księgi urbanistycznej przyszłego Kodeksu urbanistyczno-budowlanego Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2012 Krajowa Polityka Miejska Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju. Warszawa, październik 2015 Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego : Regiony, Miasta, Obszary Wiejskie. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 13 lipca 2010 J. Olbrycht i inni: Ramy prawne europejskiej polityki spójności na lata w opiniach ekspertów. Wydawnictwo Wokół nas, Internet E. Pancer-Cybulska: Miasta w polityce spójności UE. Studia i prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Nr 37/2014, t. 3. Uniwersytet Szczeciński. Internet M. Pięta-Kanurska: Polityka spójności Unii Europejskiej wyzwania dla miast. Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu. Internet W. Siemiński, T. Topczewska: Rewitalizacja miast w Polsce przy wsparciu funduszami UE w latach Difin, Warszawa 2009 Strategia Rozwoju Kraju Aktywne społeczeństwo, konkurencyjna gospodarka, sprawne państwo. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, wrzesień 2012 T. Topczewska: Rewitalizacja miast w polityce państwa. Człowiek i Środowisko t. 31, Nr 1-2/2007 Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dziennik Ustaw Nr 227, poz Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Dziennik Ustaw 2015, poz Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych. Dziennik Ustaw 2015, poz Ustawa o rewitalizacji szanse i wyzwania. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Warszawa, 9 października 2015 r. Z. Ziobrowski (red.): Założenia polityki rewitalizacji w Polsce. Rewitalizacja miast polskich, tom 9. Instytut Rozwoju Miast, Kraków 2010 Adres Autorki: dr Teresa Topczewska Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa Warszawa, ul. Targowa 45 19

16 Teresa Topczewska Policy of city revitalisation in Poland up to the year 2023 Abstract The policy of city revitalisation in Poland up to the year 2023 has been prepared on the basis of analysis of the national strategic planning documents (with special account to National City Policy 2023) and the law of 9 October 2015 concerning revitalisation. The assessment of the national revitalisation policy has been developed with regard to the EU city policy (focusing on reurbanisation) and the 'old' Community institutional, legal and planning solutions concerned with revitalisation. It was emphasised that the concept adopted in Poland is a cohesive city and complex revitalisation of the areas in crisis. The revitalisation actions of the government have been defined in a simplistic way in the NCP 2023 (no differences between cities were regarded and no instruments of revitalisation policy implementation were presented). The law of revitalisation does not regulate the issue of organisation of the process of revitalisation from the domestic funds. There is a necessity to continue the works on the national revitalisation policy with particular emphasis on the actions envisaged after the year