dr Bartłomiej Rokicki Katedra Makroekonomii i Teorii Handlu Zagranicznego Wydział Nauk Ekonomicznych UW

Transkrypt

1 Katedra Makroekonomii i Teorii Handlu Zagranicznego Wydział Nauk Ekonomicznych UW

2 Cele i instrumenty polityki regionalnej Główny cel polityki regionalnej redukcja zróżnicowania dochodu per capita pomiędzy różnymi regionami. Dlatego też w większości przypadków polityka regionalna ma typowo redystrybucyjny charakter. Instrumenty: Polityka makroekonomiczna (w tym polityka podatkowa i specjalne strefy ekonomiczne) Polityka rynku pracy (znaczenie kapitalu ludzkiego) Transfery publiczne - polityka redystrybucji dochodu Polityka inwestycyjna (w tym fundusze strukturalne) Pomoc publiczna - subwencje

3 Definicja polityki regionalnej Szeroko rozumiana polityka regionalna definiowana powinna być jako polityka zorientowana na promocje czy stymulacje działalności sektora prywatnego w poszczególnych obszarach (Artobolevskiy, 1997). Powyższa definicja pozwala uwzględnić w ramach polityki regionalnej zarówno transfery dochodu jak i inwestycje publiczne o ile wpływają one na decyzje lokalizacyjne sektora prywatnego. Wniosek polityka redystrybucji powinna mieć na celu zmianę przestrzennego rozmieszczenia aktywności ekonomicznej. W innym przypadku nigdy nie doprowadzi do trwalej redukcji zróżnicowania.

4 Polityka regionalna w Europie do połowy lat 80-tych XX wieku Polityka regionalna jako istotny element polityki ekonomicznej pojawiła się dopiero w latach 30-tych XX wieku. Powstanie specjalnych obszarów (Assisted Areas) w Wielkiej Brytanii jako konsekwencja Wielkiego Kryzysu. Główny cel to pomoc ciężkiemu przemysłowi zlokalizowanemu na północy kraju. W zamian za subwencje firmy musiały utrzymywać zatrudnienie. Do połowy lat 80-tych zakres polityki regionalnej w Europie bardzo ograniczony, m.in. z powodu przekonania o tym, że regionalne zróżnicowanie dochodu z biegiem czasu powinno się zmniejszyć krzywa Williamsona. Wyjątkiem, Cassa per il Mezzogiorno w południowych Włoszech oraz Länderfinanzausgleich w Niemczech. Także regionalne agencje rozwoju w Belgii czy Francji.

5 Cassa per il Mezziogiorno Wielki projekt inwestycyjny, rozpoczęty w 1950 i kontynuowany aktywnie do połowy lat 70-tych (oficjalnie zawieszony w 1984). Cel projektu to rozwój południowych regionów Włoch. W latach głównie inwestycje w infrastrukturę publiczną (chociaż w tym samym czasie przeprowadzono też reformę rolną) W latach polityka rozwoju przemysłu zgodna z koncepcją pól wzrostu ze szczególnym naciskiem na przemysł podstawowy (hutnictwo, petrochemia). Działania oparte na subsydiach i zachętach podatkowych dla sektora prywatnego Wielkość zaangażowanych środków bardzo znaczące chociaż nigdy nie przekroczyły 1% PNB rocznie (Dunford and King, 2000).

6 Cassa per il Mezzogiorno - efekty Wzrost emigracji zarówno na północ jak i zagranicę (szacunki mówią o ok. 2 mln osób, które przeniosły się na północ pod koniec lat 50-tych i na początku lat 60-tych) Spadek regionalnego zróżnicowania dochodu w krótkim okresie Brak pozytywnego wpływu na regionalną sytuację gospodarczą w długim okresie (e.g. Felice, 2007). Relatywny spadek dochodu per capita income (e.g. Paci and Saba, 1997).

7 Länderfinanzausgleich (LFA) Wprowadzony na początku lat 50-tych (chociaż oficjalnie zapisany w 1955) system wyrównań podatkowych w Niemczech. Polega głównie na horyzontalnej redystrybucji wpływów podatkowych z bogatszych do biedniejszych landów. Od 1970 roku składa się z 3 etapów: W pierwszym etapie 49.5% wpływów z VAT jest rozdysponowanych pomiędzy kraje związkowe, z czego 75% w oparciu o kryterium wielkości populacji. Pozostałe 25% jest lokowane jest w regionach o niższych wpływach podatkowych per capita. W drugim etapie bogate landy dokonują transferów, których celem jest korekta deficytu budżetowego w biednych regionach. Na koniec, rząd federalny dokonuje dotacji wertykalnych aby pokryć potrzeby regionów o najniższych wpływach podatkowych. Znaczenie tej formy dotacji znacząco zwiększyło od momentu jej wprowadzenia.

8 Länderfinanzausgleich (LFA) - efekty Dzięki systemowi regiony biedne osiągają poziom 99.5% średniej wpływów podatkowych per capita liczonej dla wszystkich landów.

9 Länderfinanzausgleich (LFA) transfery w stosunku do PKB W praktyce, w przypadku Berlina, w 2000 roku transfery otrzymywane z innych landów i rządu federalnego osiągnęły w sumie wartość ponad 6% PKB tego regionu, podnosząc jego zdolność finansową z poziomu poniżej 70% do 99,5% średniej krajowej. W przypadku Bremy wartość transferów w tym samym roku wyniosła również ponad 6%, zaś inne landy wschodnie otrzymały transfery w wysokości ok. 5%. Z kolei region będący największym płatnikiem netto, Hessen, obniżył swoje wpływy podatkowe z poziomu 126% do 106% średniej krajowej, co stanowiło około 1,5% PKB w tym landzie.

10 Regionalne agencje rozwoju Znaczenie polityki regionalnej w ramach krajowej polityki makroekonomicznej zaczęło stopniowo rosnąc w latach 60-tych i 70-tych w większości krajów europejskich. W efekcie, w wielu państwach stworzono specjalne instytucje mające za zadanie koordynację narodowych polityk regionalnych. Przykładem mogą być tutaj Regionalne Agencje Rozwoju w Belgii (Regional Development Agencies) czy DATAR we Francji (Délégation à l'aménagement du Territoire et à l'action Régionale). Warto w tym miejscu także zauważyć, że potrzeba promocji zrównoważonego rozwoju poprzez redukcję zróżnicowania pomiędzy różnymi regionami oraz pomoc w rozwoju najuboższych obszarów, została zaznaczona w preambule Traktatu Rzymskiego z 1957 roku.

11 Transfery horyzontalne vs. transfery wertykalne Transfery horyzontalne to w rzeczywistości nałożenie podatku bezpośrednio na bogate regiony (np. Finanzausgleich czy janosikowe ). Transfery wertykalne to przekaz środków finansowych za pośrednictwem rządu centralnego. W praktyce wszystkie kraje europejskie łączą oba mechanizmy transferów przy czym transfery horyzontalne dominują w krajach o ustroju federalnym (Austria, Niemcy czy kraje skandynawskie), zaś transfery wertykalne charakterystyczne są dla państw o silnym rządzie centralnym (Francja czy Wielka Brytania). Co ciekawe, w kilku krajach istnieją regulacje faworyzujące niekoniecznie najbiedniejsze regiony kraju, które są pochodną uwarunkowań historycznych lub politycznych (np. w Finlandii, Włoszech, Portugalii czy Hiszpanii).

12 Polityka regionalna w Polsce Polityka regionalna na marginesie polityki gospodarczej do polowy lat 90-tych (głównie z powodu braku środków) Negocjacje o przystąpieniu do UE to wzrost zainteresowania ta problematyka Stworzenie 17 Specjalnych Stref Ekonomicznych w latach Kontrakty wojewódzkie Przyjęcie Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego NPR (ZPORR) Narodowa Strategia Spójności Ale również polityka redystrybucji dochodu (np. Janosikowe)

13 Specjalne strefy ekonomiczne Najważniejsze narzędzie polityki regionalnej w latach 90-tych. Zachęty podatkowe dla inwestorów. Problemy: Brak odpowiedniej infrastruktury Niewłaściwe rozmieszczenie stref Efekty: Mniejsze niż oczekiwano zainteresowanie inwestorów Najlepsze strefy w Wałbrzychu, Katowicach i Lodzi Najgorsze w Słupsku, Suwałkach i Krakowie

14 Mechanizm międzyregionalnych transferów dochodu w Polsce Zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 roku, dochodami są dochody własne, subwencja ogólna i dotacje celowe z budżetu państwa oraz udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku dochodowego od osób prawnych. Dodatkowo do dochodów zaliczone mogą być środki z budżetu UE, środki z innych źródeł zagranicznych nie podlegających zwrotowi i inne środki określone w odrębnych przepisach. Z punktu widzenia mechanizmu transferów międzyregionalnych najważniejszym mechanizmem jest subwencja ogólna, przekazywana z budżetu centralnego oddzielnie każdemu szczeblowi administracji samorządowej. Struktura subwencji ogólnej jest dość skomplikowana i różni się w zależności od poziomu administracyjnego.

15 Subwencja ogólna - gminy dr Bartłomiej Rokicki Subwencja ogólna dzieli się na 3 zasadnicze części, a więc część wyrównawczą, równoważącą i oświatową. W ramach części wyrównawczej mamy kwotę podstawową i kwotę uzupełniającą. Kwotę podstawową otrzymują gminy, gdzie wskaźnik dochodów podatkowych per capita jest niższy od 92% średniej dla gmin w Polsce. Kwota uzupełniająca trafia do gmin, gdzie gęstość zaludnienia jest niższa od średniej krajowej i dochód podatkowy per capita nie przekracza 150% średniej dla kraju. Część równoważąca w jej ramach gminy o dochodach podatkowych per capita wyższych niż 150% średniej krajowej dokonują wpłat na rzecz biedniejszych obszarów. Z tego 50% trafia do gmin miejskich, gdzie wydatki na dodatki mieszkaniowe per capita były wyższe od 80% średnich wydatków na ten cel w gminach miejskich w roku poprzednim. Kolejne 25% przekazuje się gminom wiejskim i wiejsko-miejskim o analogicznym wskaźniku powyżej 90%. Ostatnie 25% otrzymują gminy, w których suma dochodów z PIT, podatku leśnego i podatku rolnego per capita jest niższa od 80% średniej krajowej. Wysokość części oświatowej uzależniona jest od ilości uczniów i stopni awansu zawodowego nauczycieli. Część oświatowa jest największa.

16 Subwencja ogólna - powiaty dr Bartłomiej Rokicki Kwotę podstawową części wyrównawczej otrzymują powiaty o wskaźniku dochodów podatkowych per capita niższym od średniej dla wszystkich powiatów. Wysokość kwoty podstawowej oblicza się mnożąc 88% różnicy pomiędzy średnią dla wszystkich powiatów i wskaźnikiem dochodów podatkowych powiatu przez liczbę jego mieszkańców. Kwota uzupełniająca trafia do powiatów o wartości wskaźnika bezrobocia (będącego ilorazem stopy bezrobocia w powiecie i w całym kraju) wyższej niż 1,1. Im wyższy wskaźnik tym większa kwota uzupełniająca na mieszkańca danego powiatu. Część równoważąca płatnikami są powiaty, w których dochód z wpływów podatkowych per capita jest wyższy niż 110% średniej dla wszystkich powiatów. Z kolei beneficjentami są powiaty: - z dodatnią różnicą wydatków na rodziny zastępcze w poprzednim roku - gdzie nie działa powiatowy urząd pracy; - gdzie długość dróg powiatowych per capita jest większa od średniej dla kraju - gdzie kwota planowanych dochodów w danym roku jest niższa niż rok wcześniej. W przypadku części oświatowej jej wysokość ustalana jest tak samo jak w przypadku gmin.

17 Subwencja ogólna - województwa dr Bartłomiej Rokicki W części wyrównawczej kwotę podstawową otrzymują województwa, w których wskaźnik wpływów podatkowych per capita z udziału w podatku dochodowym (od osób fizycznych i prawnych) jest niższy od średniej krajowej. Wysokość kwoty podstawowej oblicza się mnożąc 70% różnicy pomiędzy średnią dla wszystkich powiatów i wskaźnikiem dochodów podatkowych powiatu przez liczbę jego mieszkańców. Z kolei transfery w ramach tzw. kwoty uzupełniającej przeznaczone są dla województw o liczbie mieszkańców poniżej 3 mln. Część regionalna to transfery finansowane przez województwa z wskaźnikiem wpływów podatkowych per capita powyżej 110% średniej krajowej. Rozdzielone są następująco: o 20% otrzymują województwa ze stopą bezrobocia powyżej 110% średniej krajowej; o 40% województwa, w których powierzchnia dróg wojewódzkich per capita jest wyższa od powierzchni dróg wojewódzkich per capita w kraju; o 10% regiony o PKB per capita poniżej 75% średniej krajowej; o pozostałe 30% jest rozdzielane przez ministra finansów i ma w szczególności za zadanie dofinansowanie regionalnych przewozów pasażerskich. Wielkość środków części oświatowej ustala corocznie ustawa budżetowa, zaś kryteria są analogiczne jak w przypadku gmin i powiatów.

18 Wielkość transferów fiskalnych w Polsce Zgodnie z przygotowanymi budżetami na 2007 rok udział transferów (suma horyzontalnych i wertykalnych) w wydatkach władz wojewódzkich wahał się pomiędzy 50% w Podkarpackim i poniżej 10% w Mazowieckim. Udział ten jest jeszcze większy na poziomie powiatów (które praktycznie nie posiadają dochodów własnych) i gmin. Dochody własne gmin mogą stanowić w niektórych przypadkach nawet poniżej 25% wydatków, co pokazuje ze transfery przekraczać będą nawet 70%. W szczególności, udział subwencji oświatowej w ogóle dochodów JST w 2010 wahał się pomiędzy 18% dla gmin miejskich, a 33% dla powiatów ziemskich.