PRZEGLĄD I OCENA WDRAŻANIA W UE PRZEPISÓW SOCJALNYCH DLA SEKTORA PROFESJONALNYCH USŁUG TRANSPORTU DROGOWEGO

Transkrypt

1 DYREKCJA GENERALNA DS. POLITYK WEWNĘTRZNYCH UNII DEPARTAMENT POLITYCZNY B: POLITYKA STRUKTURALNA I POLITYKA SPÓJNOŚCI TRANSPORT I TURYSTYKA PRZEGLĄD I OCENA WDRAŻANIA W UE PRZEPISÓW SOCJALNYCH DLA SEKTORA PROFESJONALNYCH USŁUG TRANSPORTU DROGOWEGO STRESZCZENIE Treść Ekspertyza zawiera analizę stanu wdrażania europejskich przepisów socjalnych w dziedzinie profesjonalnych usług transportu drogowego w poszczególnych państwach członkowskich. Główne kwestie dotyczą stanu wdrażania europejskich środków legislacyjnych, przeprowadzonych kontroli i stosowanych kar. Po przeprowadzeniu kompleksowej analizy z uwzględnieniem ogólnej sytuacji w zakresie wdrażania przepisów socjalnych w Unii Europejskiej szczegółowe dane dotyczące przeprowadzonych kontroli, stwierdzonych wykroczeń i kar nałożonych w poszczególnych latach podano dla konkretnych studiów przypadku. IP/B/TRAN/FWC/ /Lot1/C1/SC PE PL

2 Niniejszy dokument został zamówiony przez Komisję Transportu i Turystyki Parlamentu Europejskiego. AUTORZY TRT Trasporti e Territorio Srl Enrico Pastori, Alessio Sitran, Caterina Rosa IRS Istituto per la Ricerca Sociale Manuela Samek, Nicoletta Torchio, Nicola Orlando CORTE Rémy Rusotto WŁAŚCIWY ADMINISTRATOR Piero Soave Departament Polityczny B: Polityka Strukturalna i Polityka Spójności Parlament Europejski B-1047 Bruksela poldep-cohesion@europarl.europa.eu POMOC REDAKCYJNA Nora Revesz WERSJE JĘZYKOWE Oryginał: EN. Streszczenie: BG, CS, DA, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV. O WYDAWCY W celu skontaktowania się z departamentem tematycznym lub zaprenumerowania jego comiesięcznego biuletynu prosimy pisać na adres: poldep-cohesion@europarl.europa.eu Dokument ukończono w sierpniu 2012 r. Bruksela, Unia Europejska, 2012 r. Niniejszy dokument jest dostępny przez Internet na stronie: SPROSTOWANIE Opinie wyrażone w niniejszym dokumencie są opinią wyłącznie autorów i niekoniecznie odzwierciedlają oficjalne stanowisko Parlamentu Europejskiego. Powielanie i tłumaczenie do celów niehandlowych jest dozwolone pod warunkiem wskazania źródła oraz wcześniejszego poinformowania wydawcy i wysłania mu egzemplarza.

3 Przegląd i ocena wdrażania w UE przepisów socjalnych dla sektora profesjonalnych usług transportu drogowego STRESZCZENIE Celem niniejszej ekspertyzy jest dostarczenie informacji, które będą stanowić podstawę debaty parlamentarnej na temat przepisów UE w sektorze komercyjnych usług transportu drogowego, poprzez podsumowanie obecnie stosowanych praktyk w państwach członkowskich UE w zakresie wdrażania przepisów i procedur kontroli. Po pierwsze, ekspertyza, w której przedstawia się przegląd odpowiednich przepisów prawodawstwa UE i ich stosowania na szczeblu europejskim, dostarcza dogłębnej analizy opartej na doświadczeniach jedenastu państw członkowskich (Francji, Hiszpanii, Holandii, Niemiec, Polski, Rumunii, Słowacji, Słowenii, Szwecji, Wielkiej Brytanii i Włoch). Zostały one zaprezentowane w formie wybranych studiów przypadku, które odzwierciedlają sytuację znacznej części rynku komercyjnych usług transportu drogowego. Znajdują się w nich również przykłady małych i dużych państw europejskich, starych i nowych państw członkowskich, a także państw o bardzo zróżnicowanej specyfice w zakresie rynku komercyjnych usług transportu drogowego. Dla każdego państwa przeprowadzono badania jakościowe i ilościowe polegające na analizie: wskaźników makroekonomicznych; sposobu włączenia przepisów prawa UE do krajowych systemów prawnych; sposobu nakładania kar i grzywien; oraz liczby przeprowadzonych kontroli i stwierdzonych wykroczeń. Wreszcie w wyniku ekspertyzy sformułowano wnioski i pewne zalecenia, jak również wskazówki dotyczące przyszłej debaty politycznej. Przepisy prawa UE i ich wdrażanie w sektorze profesjonalnych usług transportu drogowego W efekcie bardzo zróżnicowanego procesu ewolucji początkowo wprowadzone szerokie ramy regulacyjne przybrały formę, w której na obecnym etapie podlegają wdrażaniu na szczeblu krajowym w tym sektorze. Niemniej jednak z konsultacji przeprowadzonych z zainteresowanymi stronami wynika, że przepisy prawa UE zostały w pełni włączone do prawa krajowego państw członkowskich i są na ogół prawidłowo stosowane od samego początku (od 2001 r. w UE-15, a następnie w państwach UE-12 po ich przystąpieniu do struktur europejskich). Okazuje się, że więcej problemów powstaje w związku z włączeniem dyrektyw (w szczególności dyrektywy w sprawie organizacji czasu pracy, tj. dyrektywy 2002/15/WE), natomiast przepisy rozporządzeń (nr 561/2006 i nr 1071/2009) są odpowiednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Wyniki badania świadczą o tym, że główną przeszkodą dla skutecznego stosowania przepisów prawa UE jest brak ich jednolitej interpretacji, a to oznacza, że w dalszym ciągu w państwach członkowskich nie są one w pełni zharmonizowane. Zaznacza się to w sposób szczególnie widoczny podczas analizy charakteru i cech systemów kar obowiązujących w poszczególnych państwach członkowskich. Każde państwo ma własny system, w którym różną wagę nadaje się temu samemu wykroczeniu, a zatem stosuje się różne kary. Z tego względu głównym celem harmonizacji powinno być przyjęcie wspólnego sposobu interpretacji wagi naruszeń. Współpraca między państwami członkowskimi W celu osiągnięcia tych założeń należy wyraźnie wzmocnić obecną współpracę między państwami członkowskimi. Ta współpraca przybiera różnorodne formy: europejskich stowarzyszeń (takich jak CORTE, TISPOL i ECR) oraz projektów (na przykład MIDT, VERA3 i TRACE) finansowanych ze środków UE. Oczywiście istnieje również wyraźna potrzeba 3

4 Departament Tematyczny B: Polityka Strukturalna i Polityka Spójności wspólnej interpretacji i egzekwowania przepisów prawa. W tym względzie należy skoncentrować wysiłki na zapewnieniu przeszkolenia funkcjonariuszy odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów prawa do tego samego poziomu, tak aby mogli skutecznie stosować rozporządzenie (WE) nr 561/2006. Analiza ilościowa Tak jak wskazano w sprawozdaniach KE i zgodnie z danymi zebranymi w drodze konsultacji z zainteresowanymi stronami (tabela 1), w większości badanych państw członkowskich przeprowadzono minimalną liczbę kontroli wymaganych na mocy dyrektywy 2006/22/WE, w której ustanawia się podwyższony docelowy odsetek wynoszący 2% na rok 2009 i 3% na 2010 r., przy czym druga z podanych wartości dotyczy także roku 2011 i Państwa, które nie osiągnęły odpowiedniego docelowego odsetka, wśród powodów takiego stanu rzeczy wymieniają brak zasobów lub stosowanie metod egzekwowania ograniczających możliwości kontroli drogowych. Wydaje się, że rozsądnym rozwiązaniem byłoby zachęcanie do stosowania nowych metod w celu zapewnienia skoordynowanych działań organów egzekwowania prawa i przedsiębiorstw oraz przyznania większego zakresu odpowiedzialności tym drugim. Tabela 1: Ogólna liczba dni roboczych poddanych kontroli ( ) Państwo członkowskie Dni robocze poddane kontroli Kontrole Liczba zatrzymanych pojazdów ogółem FR (679% liczby (+12,2% w porównaniu z latami (72% wyposażonych w DE (550% liczby (+19,8% w porównaniu z latami (62% wyposażonych w NL (90% liczby (-21,3% w porównaniu z latami (33% wyposażonych w IT (252% liczby (-16,1% w porównaniu z latami Dane niedostępne PL (172% liczby (+67,8% w porównaniu z latami (18% wyposażonych w RO (185% liczby (-30,7% w porównaniu z latami (15% wyposażonych w SK (120% liczby (+25,8% w porównaniu z latami (40% wyposażonych w SI (81% liczby (+114,7% w porównaniu z latami (20% wyposażonych w SE (454% liczby (-10,6% w porównaniu z latami Dane niedostępne UK (122% liczby (+18,3% w porównaniu z latami (23% wyposażonych w Źródło: Dane zebrane przez autorów na podstawie wyników konsultacji z krajowymi organami egzekwowania prawa 1. 1 Nie uwzględniono informacji na temat Hiszpanii, ponieważ dane liczbowe za ostatni okres sprawozdawczy ( ) były niedostępne. 4

5 Przegląd i ocena wdrażania w UE przepisów socjalnych dla sektora profesjonalnych usług transportu drogowego Natomiast w większości zbadanych państw członkowskich nie osiągnięto celu w zakresie rodzaju kontroli, które mają być przeprowadzane (drogowych i na terenie przedsiębiorstw, tabela 2). Powodem jest konieczność zaplanowania kontroli i zarządzania nimi, a także przeznaczenia zasobów na dany rodzaj kontroli. Zebrane informacje na ten temat świadczą o tym, że kontrole na miejscu są bardziej efektywne niż kontrole drogowe pod względem liczby skontrolowanych dni roboczych (a w konsekwencji stwierdzonych wykroczeń). Nie wynika jednak z nich w sposób oczywisty, że koszty kontroli tego rodzaju stanowią główną przeszkodę dla przeprowadzania ich w szerszym zakresie. Tabela 2: Dni robocze poddane kontroli i kontrole według rodzajów (w %, ) Państwo członkowskie % dni roboczych sprawdzonych podczas kontroli drogowych % dni roboczych sprawdzonych podczas kontroli na terenie przedsiębiorstw % kontroli drogowych % kontroli na terenie przedsiębiorstw FR 91% 9% 96% 4% DE 91% 9% 96% 4% NL 84% 16% 71% 29% IT 74% 26% 97% 3% PL 66% 34% 95% 5% RO 68% 32% 90% 10% SK 41% 59% 63% 37% SI 50% 50% 91% 9% SE 67% 33% 89% 11% UK 85% 15% 99% 1% Średnio 72% 28% 89% 11% Źródło: Dane zebrane przez autorów na podstawie wyników konsultacji z krajowymi organami egzekwowania prawa 2. W ujęciu ogólnym wraz z upływem lat stale wykrywa się coraz więcej wykroczeń (wykres 1) i bez wątpienia dzieje się tak dzięki wprowadzeniu tachografu cyfrowego, który umożliwia bardziej skuteczne egzekwowanie przepisów. Znamienne jest to, że ten wzrost wykrywalności nie jest proporcjonalny do liczby skontrolowanych dni roboczych, co z kolei sugeruje, że malejący wskaźnik świadczy o tym, że kontrole są dla kierowców i przedsiębiorstw skuteczną zachętą do przestrzegania przepisów. 2 Zob. uwaga 1, s

6 Departament Tematyczny B: Polityka Strukturalna i Polityka Spójności Wykres 1: Liczba stwierdzonych wykroczeń i odstępstw w porównaniu z latami (w tysiącach) 25% 20% 12,4% 15% 10% 5% 0% 2,9% 1,7% +2,3% +2,8% 1,1% +0,4% +0% +0,9% +1,1% FR DE NL IT PL RO SK SI SE UK Wskaźnik wykroczenia / dni robocze poddane kontroli ( Wskaźnik wykroczenia / dni robocze poddane kontroli Źródło: Dane zebrane przez autorów na podstawie wyników konsultacji z krajowymi organami egzekwowania prawa. Jednakże porównanie doświadczeń zgłaszanych przez państwa członkowskie lub uzyskanych od nich danych nie jest łatwe. Między państwami istnieją istotne różnice pod względem: przyjęcia nowej technologii, a w szczególności stosowania tachografu cyfrowego; priorytetów w zakresie polityki i egzekwowania prawa; oraz traktowania w sposób preferencyjny kontroli drogowych, a nie kontroli na terenie przedsiębiorstw i odwrotnie. Te wszystkie aspekty przyczyniają się do trudności związanych z określeniem spójnych czy też wspólnych tendencji zaznaczających się w państwach członkowskich, zwłaszcza przy analizowaniu wskaźników wykrywalności. Najważniejsze wnioski Z powyższej analizy wynika, że każde państwo członkowskie ma własny system egzekwowania przepisów prawa i jest to zarazem ważny wniosek z niniejszej ekspertyzy. Dlatego też nie ma możliwości ustalenia najlepszych lub najgorszych szczegółowych scenariuszy ani zbudowania wzorcowego systemu egzekwowania przepisów, który pozwoliłby na porównanie doświadczeń poszczególnych państw członkowskich i stosowanych w nich praktyk. W szczególności nie sposób określić, jak przebiega egzekwowanie przepisów prawa, i powiązać jego pozytywnych efektów ze strukturą rynku komercyjnych usług transportu drogowego w każdym państwie członkowskim. W państwach, w których dominują duże przedsiębiorstwa, podejście polegające na przeprowadzaniu kontroli na miejscu może być lepszym rozwiązaniem dla przewoźników krajowych, natomiast na rynku rozproszonym, charakteryzującym się dużą liczbą małych firm transportowych oraz wysokim odsetkiem kierowców pracujących na własny rachunek, w dalszym ciągu najlepszą opcją mogą być kontrole drogowe. 6

7 Przegląd i ocena wdrażania w UE przepisów socjalnych dla sektora profesjonalnych usług transportu drogowego Ponadto z danych Eurostatu wynika, że na rynku, na którym swoją obecność zaznacza coraz więcej operatorów zagranicznych, kontrole drogowe są nadal bardzo skutecznym środkiem odstraszającym. Wprowadzenie tachografu cyfrowego z pewnością było ważnym krokiem w zapewnieniu skuteczniejszego egzekwowania i przestrzegania przepisów regulujących czas pracy kierowców. Niewątpliwie tachograf cyfrowy przyczynił się do stałej poprawy sytuacji pod względem czasu trwania kontroli, ale korzystanie z niego wymaga odpowiednich urządzeń i szkolenia, czego w niektórych państwach brakuje. Podsumowanie zaleceń Wyniki tej ekspertyzy stanowią podstawę kilku zaleceń, które mogą dostarczyć pewnych wskazówek w odniesieniu do konkretnych obszarów wymagających prawdopodobnie dalszej poprawy w zakresie egzekwowania prawa. W rezultacie autorzy zalecają skoncentrowanie się na następujących zagadnieniach: Powołaniu specjalnych organów odpowiedzialnych za egzekwowanie prawa, które będą współpracować z międzynarodowymi partnerami i zajmować się rzetelną analizą kontroli oraz przekazywaniem wyników. Takie podejście okazało się bardzo skuteczne. Zwiększeniu zasobów dostępnych na potrzeby egzekwowania prawa i przeprowadzania kontroli. KE może w tym względzie udzielić pomocy, na przykład poprzez dostarczenie państwom członkowskim minimalnych norm w odniesieniu do liczby pracowników i poziomu wyposażenia w urządzenia potrzebne do prawidłowego przeprowadzania wymaganych kontroli. Należy dokonać analizy kosztów i korzyści działań związanych z egzekwowaniem prawa w celu określenia rzeczywistej wartości przeprowadzanych kontroli. Dalszym inwestowaniu w wymiany pracowników międzynarodowych, które okazały się obiecujące. Kluczowe znaczenie dla praktyk egzekwowania prawa w sposób racjonalny pod względem kosztów ma także wdrożenie konkretnych strategii w celu uzyskania bardziej wiarygodnych i spójnych rezultatów. Współpracy pod kierunkiem KE, która może prowadzić do stworzenia europejskiego rejestru poważniejszych naruszeń i przedsiębiorstw popełniających wykroczenia. Taki rejestr mógłby stanowić podstawę do wprowadzenia wspólnego systemu oceny ryzyka. Zapewnieniu większej liczby programów szkoleniowych w celu wspierania funkcjonariuszy organów egzekwowania prawa i w miarę możliwości uznaniu szkolenia za jeden ze wskaźników stosowanych do celów badania efektywności egzekwowania przepisów socjalnych. Większej harmonizacji kar i grzywien w celu zapobiegania rozbieżnościom w praktyce stosowanej przez podmioty gospodarcze i państwa członkowskie. Ma to szczególne znaczenie przy interpretacji i klasyfikacji wagi naruszeń, a także tworzeniu przepisów regulujących rodzaj powiązanych kar. Jeśli wskaźnik wykroczeń będzie w dalszym ciągu zbyt wysoki, można zastosować skuteczniejsze środki odstraszające poprzez zwiększenie poziomu sankcji. Oprócz tego KE może podejmować działania interwencyjne, które mają na celu 7

8 Departament Tematyczny B: Polityka Strukturalna i Polityka Spójności udzielanie państwom członkowskim wsparcia w ramach kampanii służącej podnoszeniu świadomości na temat zaostrzenia sankcji. Jednocześnie czynnikami decydującymi o powodzeniu każdej polityki w zakresie egzekwowania prawa są rozwój technologiczny i dostępność narzędzi, które umożliwiają szybsze i dokładniejsze przeprowadzanie kontroli. Rynek komercyjnych usług transportu drogowego i, w ujęciu bardziej ogólnym, rynek usług transportowych charakteryzują się silną konkurencją, której konsekwencją mogą być zachowania prowadzące do obchodzenia prawa przez niektóre przedsiębiorstwa szukające sposobów obniżenia kosztów. Zastosowanie urządzeń wykorzystujących technologię zabezpieczania przed manipulacją przez osoby niepowołane oraz tworzenie strategii na rzecz wsparcia skuteczniejszej współpracy między organami egzekwowania prawa i przedsiębiorstwami transportowymi podlegającymi kontroli to kluczowe elementy, które będą mieć wpływ na: ściślejsze przestrzeganie przepisów prawa; lepsze warunki pracy w tym sektorze dzięki takiemu przestrzeganiu przepisów; oraz zwiększenie bezpieczeństwa drogowego. We wszelkich dodatkowych przepisach prawa, które mogą zostać zaproponowane, powinno się uwzględniać potencjalne obciążenie ekonomiczne dla przedsiębiorstw, a tym bardziej dla organów, których zadaniem jest egzekwowanie prawa. 8