ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.

Transkrypt

1 WOJEWODA ŚLĄSKI NR NPII Katowice, 8 kwietnia 2016 r. ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) stwierdzam nieważność zarządzenia Nr 589/2016 Prezydenta Miasta Racibórz z dnia 19 stycznia 2016r. w sprawie odwołania Pana Norberta Miki ze stanowiska dyrektora Gimnazjum Nr 3 im Augustyna Weltzla w Raciborzu przy ul. Żorskiej 2 w całości, jako sprzecznego z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz ze zm.), zwanej dalej ustawą. u z a s a d n i e n i e Przedmiotowym Zarządzeniem Prezydent Miasta Racibórz, działając m.in. na podstawie przepisów art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy odwołał pana Norberta Mikę ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Nr 3 im. Augustyna Weltzla w Raciborzu przy ul. Żorskiej 2 ( 1 Zarządzenia). W podstawie prawnej Zarządzenia wskazano m.in. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz zawarto informację o uzyskaniu opinii Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach. Zarządzenie zostało doręczone Wojewodzie Śląskiemu w dniu 11 marca 2016r. wskutek pisma Nr NPII z dnia 4 marca 2016r. Tym pismem organ nadzoru zwrócił się o przekazanie przedmiotowego zarządzenia wraz z uzasadnieniem oraz wszelkich innych dokumentów, w oparciu o które zarządzenie zostało wydane. Przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, który został powołany w podstawie prawnej, stanowi, iż organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zatem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia; obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną jako "przypadek szczególnie uzasadniony". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy powinno być rozumiane wąsko i oznacza Id: 5152DCAD-696C D4-732E86BC701B. Podpisany Strona 1

2 ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego zaniechania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Zagrożenie musi przy tym być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. W wyroku z dnia 19 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1530/10, publ. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "użyte przez ustawodawcę sformułowanie "inne uzasadnione przypadki" choć daje właściwemu organowi pewną swobodę w podejmowaniu decyzji to jednak decyzja ta nie może mieć cech dowolności, co oznacza, że musi być ona wyczerpująco uzasadniona. W uzasadnieniu tym organ obowiązany jest wykazać, mając na uwadze wąską interpretację tego pojęcia, z jakich powodów w taki, a nie inny sposób, skorzystał z uznania administracyjnego i na czym polega w tej konkretnej sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek". Nie wszystkie bowiem zastrzeżenia do pracy dyrektora szkoły mogą uzasadniać zastosowanie trybu odwołania ze stanowiska bez wypowiedzenia, przewidzianego w powołanym przepisie, w czasie trwania roku szkolnego. Tryb odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przewidziany w omawianym przepisie może być uzasadniony albo nagłym zdarzeniem powodującym niemożność pełnienia stanowiska kierowniczego, ewentualnie naruszeniem prawa, które musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, gdyż stanowi zagrożenie dla interesu publicznego(porównaj wyroki NSA I OSK 939/09, I OSK 817/10)."W innym wyroku, z dnia 9 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 525/10, publ. NSA zauważył, że zgodnie z wykładnią przyjętą przez orzecznictwo sądowe, owe "szczególnie uzasadnione przypadki" muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej z przyczyn od niego niezależnych lub leżących po jego stronie, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie, tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania. Wskazane orzeczenia pokazują dobitnie, że okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego muszą mieć charakter na tyle poważny, że dalsze pełnienie funkcji przez tę konkretną osobę powoduje istotne zagrożenie dla dalszego funkcjonowania jednostki oświatowej. Należy zauważyć, że przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta Racibórz zawiera uzasadnienie wskazujące przyczyny odwołania Pana Norberta Miki ze stanowiska dyrektora Gimnazjum Nr 3 im Augustyna Weltzla w Raciborzu przy ul. Żorskiej 2. Zgodnie z tezami zawartymi w uzasadnieniu odwołanie Pana Norberta Miki było spowodowane nieobecnością w pracy w okresie od 17 czerwca 2015r. do 24 czerwca 2015r. i od 29 września 2015r. do 19 stycznia 2016r., w czasie której osoba zastępująca dyrektora odmawiała wykonania niektórych czynności, które w jej ocenie wykraczały poza zakres umocowania (np. odmowa podpisania protokołu kontroli, odmowa uczestniczenia w posiedzeniach Komisji Rewizyjnej Rady Miasta w Raciborzu), a w ocenie organu prowadzącego miała negatywny wpływ na funkcjonowanie Gimnazjum, dezorganizowała pracę (konieczność zastępowania dyrektora, niepełna realizacja programu nauczania). Ponadto nieprawidłowe zarządzanie środkami finansowymi Id: 5152DCAD-696C D4-732E86BC701B. Podpisany Strona 2

3 szkoły, brak systematycznego monitoringu i oceny gospodarki finansowej szkoły, niewłaściwe stosowanie zarządzenia Prezydenta Miasta Racibórz w sprawie zasad używania nieruchomości lub ich części oraz ustalenia stawek czynszu z tytułu najmu nieruchomości lub ich części stanowiących własność Gminy Racibórz, pozostających w trwałym zarządzie jednostek oświatowych, brak daty sporządzenia i wpływu do placówki kosztorysu powykonawczego na wykonanie przyłącza sieci komputerowej, niezgodność cenowa wartości oferty z wystawioną fakturą, naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niewłaściwa współpraca z dyrektorem Szkoły Podstawowej Nr 18, co spowodowało dodatkowe koszty związane ze zniszczeniem mienia. W ocenie organu nadzoru żadna z okoliczności podanych w uzasadnieniu jako podstawa odwołania Pana Norberta Miki ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Nr 3 im. Augustyna Weltzla w Raciborzu nie jest okolicznością, która powodowała konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przez pana dyrektora tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego, a zatem nie stanowiła podstawy do odwołania dyrektora placówki oświatowej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem organu nadzoru w czasie choroby dyrektora zastępowała osoba wskazana przez organ prowadzący, zatem placówki nie pozbawiono realnego kierownictwa. Podnoszone w uzasadnieniu zarządzenia kwestie, że osoba zastępująca dyrektora podczas jego nieobecności odmawiała wykonywania niektórych czynności, nie pozostają w związku ze sprawą i z pewnością nie mogą stanowić argumentu przesądzającego o konieczności odwołania dyrektora szkoły w tym trybie. Ponadto organ prowadzący szkołę w żaden sposób nie wykazał, że nieobecność Pana Norberta Miki wpłynęła negatywnie na poziom kształcenia i dydaktyki, a tym bardziej wychowania w szkole. W uzasadnieniu nie wskazano także okoliczności świadczących o niepełnej realizacji programu nauczania. Nie wskazano konkretnych dowodów oraz okoliczności faktycznych świadczących o tego typu okolicznościach. Również kwestia nieprawidłowej współpracy pomiędzy Panem Norbertem Miką a dyrektorem Szkoły Podstawowej Nr 18 opiera się jedynie na zarzutach wskazanych w sporządzonych przez dyrektora Szkoły Nr 18 notatkach, które nie zostały dołączone do uzasadnienia. W uzasadnieniu nie wskazano natomiast w sposób jasny i wyczerpujący, na czym polegały naruszenia Pana Norberta Miki. Nie wskazano także, na czym miały polegać wynikające z braku chęci współpracy ponoszone dodatkowe koszty związane ze zniszczeniem mienia. W uzasadnieniu nie wskazano, jakie przepisy ustawy o finansach publicznych zostały naruszone. Co więcej, w dokumentach przekazanych organowi nadzoru nie widnieje żadna informacja o przyznaniu jakiejkolwiek negatywnej oceny pracy Panu Norbertowi Mice. Ocena pracy nie była również przedmiotem uzasadnienia do przedmiotowego zarządzenia. Oczywiste jest, że w sytuacji zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy organ odwołujący ma obowiązek dokładnego, starannego i szczegółowego uzasadnienia aktu administracyjnego, tak aby obroniło się ono przed zarzutem jego dowolności i braku obiektywizmu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 roku sygn. akt III RN 3/97, OSNAPiUS 1997r. nr 19, poz. 369 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 roku, sygn. akt I PK 103/03, OSN 2004 nr 21, poz. 371). Id: 5152DCAD-696C D4-732E86BC701B. Podpisany Strona 3

4 Na marginesie organ nadzoru nie dopatrzył się w przedmiotowym zarządzeniu i jego uzasadnieniu informacji o wysłuchaniu Pana Norberta Miki co do zarzutów kierowanych przez organ prowadzący do wykonywanej przez niego funkcji dyrektora. W wyroku NSA w Warszawie z 1 grudnia 2006 r. sygn. I OSK 706/06 podkreślono, że szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego szkołę, jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie) zawsze konieczne jest zapewnienie możliwości wypowiedzenia się nauczyciela, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz uzasadnienie podjętego aktu. Orzecznictwo sądowo-administracyjne nie uznaje nawet poważniejszych przesłanek odwołania dyrektora szkoły, gdyż nawet taka czynność faktyczna jak negatywna ocena pracownika nie stanowi przesłanki do odwołania dyrektora w trybie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zauważyć bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2011r. (sygn. akt I OSK 2018/10, publ. orzekł, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu (podobnie: wyrok NSA z 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, wyrok NSA z dnia 23 września 2005r., sygn. akt IOSK91/05 ). W innym wyroku, z 17 sierpnia 2010 r. WSA w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 502/10, publ. uznał, że nie uzasadnia odwołania dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia negatywna ocena wykonywanych przez dyrektora szkoły zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, zarzut niewywiązywania się przez dyrektora z wcześniejszych ustaleń organizacji pracy i porozumień z organem prowadzącym dotyczących ilości zatrudnianych nauczycieli i pracowników obsługi, podziału godzin lekcyjnych, ilości godzin nauczania indywidualnego itp. oraz konieczność ponoszenia w związku z tym dodatkowych nieprzewidzianych przez organ prowadzący wydatków, a także istniejący bezsprzecznie konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a organem prowadzącym. Z kolei, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2012r. (sygn. akt I OSK 724/12, publ. o przypadku szczególnie uzasadnionym, będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył obowiązki pracownika art K.p.), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, albowiem jej dalsze wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Id: 5152DCAD-696C D4-732E86BC701B. Podpisany Strona 4

5 W ocenie organu nadzoru okoliczności takie nie występowały w przedmiotowym przypadku, czyli nie było konieczności natychmiastowego odwołania Pana Norberta Miki ze stanowiska kierowniczego. Co prawda organ prowadzący Gimnazjum Nr 3 w Raciborzu wskazał w przedmiotowym zarządzeniu szereg zarzutów dotyczących wykonywania obowiązków dyrektora przez Pana Norberta Mikę, lecz żaden z nich nie nosi, w ocenie organu nadzoru, znamion szczególnie uzasadnionego przypadku. Warto tu zaznaczyć, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wyrażonej w wyroku z 23 lipca 2015r. (sygn. akt IV SA/Gl 436/15, publ. taki szczególnie uzasadniony przypadek musi dotyczyć sytuacji nadzwyczajnych, zupełnie wyjątkowych, które dają podstawę organowi odwołującemu ocenić, iż dalsze kierowanie szkołą przez dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów. Przy czym zauważyć należy, że zbiór różnych zarzutów nie jest szczególnie uzasadnionym wypadkiem, z powodu którego można odwołać nauczyciela w ciągu roku szkolnego ze stanowiska kierowniczego. Naruszenie prawa musi być na tyle istotne, by dalsze kierowanie szkołą mogło prowadzić do destabilizacji jej funkcjonowania i zagrożenia osiągnięcia jej celów tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 712/11, publ. CBOSA). Mając na uwadze powyższe nieprawidłowości stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia jest zasadne i konieczne. Stwierdzenie nieważności zarządzenia, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wstrzymuje jego wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. z up. Wojewody Śląskiego Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego Iwona Andruszkiewicz Id: 5152DCAD-696C D4-732E86BC701B. Podpisany Strona 5